一、前言

近代中国缘何落后？一个多世纪以来，无数知识精英都在追寻答案，从而也衍生出许多相关议题，如探求宋以后科学缘何落后的“李约瑟之谜”、探求为什么工业革命没有在近代中国发生、探求西方世界兴起的原因等等，迄今已有许多不同的解释，归纳起来大致有归因于政治、经济、社会、文化等综合影响的结果(布罗代尔，2002；迈克尔·曼，2007)，或者强调某一或某几种特殊因素，如产权制度(诺斯，1999)、意识形态(马克斯·韦伯，1995)、中国的官僚制度(费孝通，1998；王亚南，2010)、科举与文官制度(林毅夫，1995)、文化传统(钱穆，2001；费正清，2001)等等。

最新的解释来自加州学派所提出的“大分流”理论：中西之间在19世纪之前相当长的时间内处于同一发展水平(中国甚至更胜一筹)，工业革命发生于英国仅仅是因为煤炭产地的位置与海外殖民地两个偶然因素，明清中国则一方面缺乏这两个条件，一方面其不亚于西方的市场经济增长模式为斯密型经济成长，所依赖的是传统的、以农村为主的机制和技术，而导致工业革命的近代经济是一种建立在急剧的结构变化、制度创新、新技术的持续发展与使用基础上的经济成长(即库兹涅兹型经济成长)(彭慕兰，2004；李伯重，2010b)。这一理论与20世纪末期兴起的打破国家界限的全球史思潮密切相关，其强调经济、技术、生态等方面的重要性而弱化国家的作用，王国斌最新的研究重新重视国家的作用，并对上述“大分流”理论做了部分修正：中国长期大一统的局面使得国家能够实行有利于经济发展的政策，明清时期中国不亚于西方的市场经济发展状况，主要依赖于中国以适度征税并提供大量公共产品为特征的财政制度，斯密型增长模式以及分布于农村的劳动密集型制造业使得工业革命无法发生于中国(参见王国斌、罗森塔尔《大分流之外：中国和欧洲经济变迁的政治》，中信出版集团, 2018)。在学界引起一股“大分流”的争论热潮，在使得明清中国市场经济的性质越来越成为共识的同时，也促使一些学者重新思考国家的角色与作用。如赵鼎新(2014, 2015)认为，资本主义的兴起需要一个对资本主义友好的国家提供法律、秩序、和平以及资本主义繁荣发展所需要的其他公共服务，这就需要这个国家的经济行动者成为拥有政治权力、军事手段的主要精英集团，国家行动者则由于经济利益有兴趣与经济行动者结盟，同时，以私利为导向的工具理性成为整个社会的正面价值观，而西欧在资产阶级兴起及宗教改革后理性思维兴起后，具备了这些条件，中国则不具备这些条件而无法自发产生工业资本主义。皮尔·弗里斯(2018)认为国家在中英两国经济中所扮演的角色和发挥的功能具有重大差异，明清中国正是由于国家能力的羸弱，从而与英国渐行渐远，最终形成所谓的“大分流”。皮尔·弗里斯所界定的国家能力由渗透能力、攫取能力和谈判能力三种要素组成，明清中国正是由于国家能力羸弱，最终才与英国走上“大分流”的道路(参见皮尔·弗里斯：《国家、经济与大分流——17世纪80年代到19世纪50年代的英国和中国》，第397-402页)。需要指出的是，皮氏并不否认明清中国由“斯密动力”推动的不亚于西方的市场经济，那么这一解释在如下问题上无法做到逻辑自洽：为何国家能力薄弱的明清政府仍能推动斯密型经济成长？

从传统经济向市场经济转变面临着三个根本性问题：一是市场主体缺失，自给自足的小农经济主体缺乏交易意识和竞争经验；二是缺乏规模化的产业部门，导致资本积累缓慢；三是公共部门发育不足，政府设立的公共部门仅能勉强满足基本的国家行政管理职能，难以提供催生市场成长的基础设施等公共服务。因此，在传统经济的母体内，市场的自然发育是一个漫长的自我演化过程。而要加速市场发育和成长(即市场孵化)，国家的角色极为关键，因为国家具有引导交易规则变化和培育公共部门的主导权，拥有动员社会资本并集中到某些产业部门的优势。工业革命的发源地英格兰，在中世纪晚期至近代初期这段时间内，亦发生了从传统经济向市场经济的转型，至1500年初步形成了一个全国市场网络，此时，国家开始全面介入市场孵化，英国进入一个长达250年的重商主义时代，在此时期，无论是在日常经济、国内产业还是海外贸易，均活跃着国家的身影，直到市场孵化成功后，才从全面管制逐渐过渡到取消管制(李新宽，2013)。

国家需要对弱小的市场进行逐步精心培育，扮演市场孵化器的角色，帮助市场发育成长壮大，因此，国家是否有能力履行这一职能，成功孵化市场，成为问题的关键。一般认为，一个国家将其愿景、目标转化为现实的能力就是国家能力(王绍光、胡鞍钢，1993；王绍光，2014)。^①而要实现市场孵化的目标，国家除了需要提供足够的公共品，还需要实施各类发展政策并保证其实施效果，因此，除了发展国家财政能力与法治能力外，还必须发展国家学习能力，以保证国家能够制定正确的发展政策，并在执行过程中不断学习、动态纠错(万陆、赵细康，2019)，这三种能力是国家为市场提供公共服务支撑的基础性能力。所谓学习能力，是将国家看成一个特殊的学习型组织，从历史、现实和其他组织(包括国家)学习知识，不断完善对现实世界的认识，掌握驾驭现实世界，从而影响未来的能力，是国家适应环境变化的能力，可分为“向外学”和“干中学”，本质上都是一个制度建设层面的探索试错和纠错改错的过程。财政能力是指国家从国民经济活动中汲取收入，从而维持政府运转，为政府从事各项活动提供必需财务保障的能力，是国家孵化和维持市场有效运营的物质基础。而法治能力是指国家以法治思维为基础，运用法治方式认识、处理、决策相关事务的能力，体现了依法治国的思想。市场经济需要国家法治能力实施产权保护和合约履行，可以视为国家强制能力的一种具体表现。法治能力规范的不仅仅是市场上的企业行为，同时也规范了政府行为，避免政府滥用手中权力(唐世平，2003；王礼鑫，2013；Mauricio Cárdenas，2010；Timothy Besley and Torsten Persson，2009)。

①   国家能力是政治学研究中“国家学派”的核心概念，是20世纪80年代以来伴随着“国家中心论”的回归而出现的新研究焦点，近来在经济学和历史学开始获得关注，主要探讨国家能力(主要聚焦于国家财政汲取能力)与经济长期发展的关系(参见曹海军《“国家学派”评析：基于国家自主与国家能力维度的分析》，《政治学研究》2013年第1期；付敏杰：《国家能力与经济发展：理论假说和中国事实》，《学习与探索》2018年第11期)。

已有研究指出，中国的学习、财政、法治三种基础性国家能力是解释改革开放以来中国成功孵化市场体系的关键(宋宗宏，2020)，本文同样认为，明清时期的市场经济转型未能使得工业革命爆发于中国，晚清时期开启的工业化进程，历经近百年的发展，最终仍然失败，相关国家能力的不足也是其中十分关键的因素。基于此，本文梳理明清、晚清民初、民国三个时期市场经济的发展状况以及相应国家能力的发展演化，以此探寻国家在市场经济发展过程中所扮演的角色。

二、明清时期的市场经济转型与国家角色 (一). 明清时期的市场经济

对中国传统社会晚期经济发展的认识，中西学界大致经历一个从“停滞”到“变化”的过程：传统观点认为以宋代为界限，宋以前的中国处于世界领先地位，宋以后则整个社会经济缓慢发展，趋于停滞。^②以“冲击—回应”为代表的“西方中心主义”论认为中国社会经济的变化源自外力的作用，是19世纪中叶西方入侵中国以后才产生的。^③而“近代中国”论与中国学界的“资本主义萌芽”论均认为明清时期的中国社会经济并非停滞而是具有相当活力，且其变化的动力在中国内部。④近年来，以“加州学派”为代表的研究则进一步确认了明清时期的中国经济仍在世界经济中居于主导地位，直到18世纪末甚至是19世纪初期以后，中西方之间的“大分流”才出现。例如麦迪逊(2007)估计，在1700~1820年间，中国GDP年均增长速度高于西欧，1700年两者在世界GDP中所占比重相差不大，均约为23%，至1820年，中国的这一比重提高到32.4%，西欧则仅为26.6%。

②   参见李伯重《有无“13、14世纪的转折”？——宋末至明初江南农业的变化》，《多视角看江南经济史(1250-1850)》，生活·读书·新知三联书店，2003。

③   参见柯文著，林同奇译《在中国发现历史——中国中心观在美国的兴起》，中华书局，2002。

④   参见李伯重《中国的早期近代经济——1820年代华亭-娄县地区GDP研究》，中华书局，2010。

亚当·斯密认为市场交换和市场范围的扩大可以促使生产资源的重新配置，引起分工的产生和生产力的提高，从而成为经济增长的源泉。近代早期，在市场整合程度较高的西欧沿海低地地区率先出现了工业化(Studer，2009)，随着民族国家的形成以及资本主义的发展，一些西欧国家在跨地区贸易的促进下，众多的地方市场和区域市场逐渐被整合为一个全国市场(national market)，并在此基础上取得巨大的经济成功。基于此，明清时期的中国是否拥有整合良好的全国市场^①成为判断明清时期中国经济发展水平的一个标准，尤其是近年围绕“大分流”的争论，支持者认为在“斯密动力”(the Smithian dynamics)^②的推动下，明清时期的中国经济充满活力，与同时期的欧洲相比存在诸多相似性，在某些方面甚至优于欧洲，而“斯密动力”只有在一个整合良好的全国市场中才能发挥最大的作用。

①   在史学界，national market最初被翻译为“民族市场”，并对鸦片战争前的中国是否拥有民族市场展开了争论，由于对national market的定义有分歧，后有学者用“统一的国内市场”代替，“全国市场”的提法则是新近学者提出的。

②   关于“斯密动力”的性质、特点及其对于近代经济成长的作用，参见Feuerwerker Albert, “Presidential Address: Questions about China's Early Modern Economic History that I Wish I Could Answer”, Journal of Asian Studies, vol.5, no.4;王国斌：《转变的中国：历史变迁与欧洲经验的局限》，江苏人民出版社，1998。

关于明清时期中国的市场发育程度，早在“资本主义萌芽”大讨论中即已有学者给予很高的评价，认为鸦片战争前中国即已形成了统一的国内市场(伍丹戈, 1950；李湘，1961)，吴承明(1983)甚至认为，宋代在打破了坊市制之后，逐渐形成了地方小市场、城市市场、区域市场、全国市场等各级市场，只是此时的全国市场除官营贸易外，主要还是珍奇宝货等奢侈品贸易和土特产贸易，所起的作用十分有限，只有到了明代后期，民生用品代替奢侈品和土特产品成为长距离贸易的主角之后，全国市场才有了真正的扩大，至鸦片战争前，国内商品值达3.5亿两。^③近年的研究进一步确认，在1500~1840年间，中国进行贸易的政治环境、交通运输条件、地区专业化与劳动分工、商人集团与商人资本、农村商业化与工业化均有明显的发展，为全国市场的形成奠定了基础，而无论从商品流动、资金流动、劳动力流动和信息流动上看，均表明一个整合良好的全国市场已经形成(李伯重，1999)。虽无法确切获得国内贸易商品值的总量，但肯定大大超过吴承明的估计，其中长途贸易占比应在30~40%间，并形成了以苏州为中心，以汉口、佛山(广州-佛山)、北京为次级中心的全国市场空间结构(李伯重，2010a)。

③   吴氏后修正为5亿两(参见吴承明《论清代前期我国国内市场附记》，《中国的现代化：市场与社会》，生活·读书·新知三联书店，2001)。

中国的自然地理条件复杂多样，不同区域具有不同的特色，全国市场的形成必须建立在区域经济与区域市场充分发展的基础上，与此同时，一个具有不同层级的市场体系也应形成。施坚雅(2000)最早按照自然地理条件把全国划为九大区域，虽然各地区经济发展水平各不相同，但亦形成了一个层级分明的全国市场(城市)体系。明清时期的江南、珠江三角洲、华北平原、长江中上游等地区均因地制宜地发展，形成各具特色的区域经济，从而也形成了不同的商品流通格局：江南地区输入粮食、肥料等低值商品，输出棉布、绸缎等手工业品；珠江三角洲输入包括粮食在内的大量经济作物以供加工输出，同时得益于清政府的独口通商政策，其转口贸易迅速发展；长江中上游地区以及东北、台湾等新开发区则主要输出粮食，输入棉布、绸缎等手工业制品(许檀，1999)。可以说，明清时期，一个包括流通枢纽城市、中等商业城镇和农村集市三大层级的城乡市场体系已经形成，标志着中国从传统经济向市场经济的转型(许檀，2000)。这种“市场经济”是一种市场机制(或者说“斯密动力”)引领下的近代经济成长，是一种充满生机与活力的经济发展模式。

(二). 明清时期的国家角色与国家能力

那么，在明清中国从传统经济向市场经济转型的过程中，国家的角色是什么？或者说国家在多大程度上促进了这一转型，为什么没能最终孵化市场？以下将讨论明清中央政府在学习、财政、法治三个国家能力上的表现。

1、缺乏学习兴趣的明清政府

虽然说在工业资本主义出现之前，无论是英国还是明清中国，均无孵化市场的经验可供学习，因此，此时的学习能力更多表现在对未知事物的探索与了解上。中西间的文化交流早在1552年耶稣会教士沙勿略来华后即已开启，传教士为了达到立足中国和传教的目的，向中国介绍了一批西方天文、算学、理化等科学知识，吸引一些士大夫的注意，然而却始终未得到明清王朝的重视。这些新奇的科学知识既未引起精英阶层的学习热潮，激发至宋代以后即已处于相对停滞的中国传统科学技术新的活力；也未成功引起政治精英将注意力转向产生这些知识的国家，进而对这些异域国家产生了解的兴趣并付诸行动。康熙虽然曾利用传教士掌握的先进测绘技术测绘中国地图，耗时十年完成“皇舆全览图”，然而完成以后，测绘方法与地图均被作为密件藏于内府。更加得不偿失的是，在测绘好的地图以及测绘过程中收集到的大量资料却被传教士带回各自国家。康熙之后，清王朝对待传教士的态度就转向禁止了，雍正时曾下令驱赶传教士，乾隆时更加严厉，规定留居澳门的传教士只能在外国人中进行宗教活动(刘圣宜、宋德华，2018)。

2、适应农业社会的传统财政能力

总体而言，明清时期中国的财政属于农业型财政，其以“量入为出”作为指导思想，收入以直接税(田赋^①)为主，占全部财政收入的一半以上，间接税(关税等)所占比重极小，开支则以军饷、河工、皇室开支为主，国家基本以满足开支，保持略有盈余为目标，极少发挥财政调控经济发展的功能(倪玉平，2017)。^②乾隆时期是清朝前期财政岁入的高峰(陈锋，2013)，乾隆十八年(1753)包括附加税在内的赋税收入接近7400万两白银(王业键，2008)。此外，清代还有“捐纳”与“报效”两种临时性财政收入，乾隆、嘉庆两朝的盐商报效即多达6500万两白银(陈锋，1988)。但这是否说明明清时期中国具有很强的财政能力？按照一种极其粗略而且乐观的估计，1753年清朝的财政收入达到9000万两，而后从人均税负及财政收入占国民收入的比重两方面与英国进行比较，可以发现中国的人均税负大大低于英国，财政收入占国民收入的比重也低于英国许多(皮尔·弗里斯，2018)。^③更为关键的是，鸦片战争前的整个明清时期，中国的税收结构均是以农业税为主，而英国很早就开始了从依靠农业税向依靠工商业税的结构性转变，1688年“光荣革命”以后，英国更是实现了赋税收入的持续增长且以间接税为主(李新宽，2013)。间接税具有可转嫁的特点，隐秘性强，税率的提高对已经进入消费社会^①的英国影响并不大，民众的消费甚至还持续提高(J.V. Beckett and Michael Turne，2010)。因此，与英国等西欧国家相比，明清时期中国的财政能力并不强，但是在“量入为出”的原则下，长期保持收支平衡略有盈余的理想状态。

①   康熙时“滋生人丁，永不加赋”及雍正“摊丁入地”后，田赋就包括丁银，故又称地丁。

②   康熙时，为了恢复农业生产、鼓励人口增殖而宣布“滋生人丁，永不加赋”可以算是利用财政手段调控经济发展。

③   需要说明的是，这一比较的数据均十分粗略且不确定，作者选用数据的原则是英国采用估计值的下限，中国采用估计值的上限，即英国的数据尽可能低估，而中国的数据尽可能高估。

①   值得注意的是，英国史家在探讨近代早期的英国社会时，即有“消费社会”的形成为随后英国工业革命奠定基础的观点(Neil McKendrick, John Brewer, and J. H. Plumb, eds., The Birth of a Consumer Society: The Commercialization of Eighteenth-Century England(London: Europa Publications, 1982).中国史学界亦有学者认为明清时期中国“消费社会”也已经形成(巫仁恕：《品味奢华——晚明的消费社会与士大夫》，中华书局，2008；巫仁恕：《优游坊厢——明清江南城市的休闲消费与空间变迁》，中华书局，2017)。

3、依附于熟人社会的有限法治能力

传统观点认为明清时期中国的产权界定不清且不受国家保护，在日常经济生活中所遇到的纠纷往往是通过宗族、同业团体等民间组织自行解决，所依赖的是非正式制度，国家在其间并未起到作用。非正式制度在明清中国广泛存在并发挥作用是一个客观现实，在长距离贸易中其效率甚至不亚于正式制度(王国斌、罗森塔尔，2018)，近年来，中国各地发现的明清时期民间契约文书也表明，契约广泛应用于人们的日常经济活动，民间具有一套复杂的产权安排。然而必须强调的是，国家在其间所起的作用不容忽视：成文法中虽未对产权作明确界定，但却明确保护私人财物免受他人侵占(经君健，1994)，在产权的形成与维护中，国家正式的法律制度对私人契约、民间惯例的认可实际上将这些非正式制度纳入到了官方的司法活动中，使其具有了习惯法的意义，并加强其法定强制力，提高了产权维护的效率(彭凯翔，2016)，而在具体司法实践中，无论是土地产权还是水域捕捞的水面权，纳税与契约均是所有权认定的关键凭证(安·奥思本，2011；刘诗古，2018)。根据在全国各地发现的许多清代工商业的碑刻资料的记载，清代商业社会的各行各业都制定有许多规则和制度，与正式制度中关于商事方面的规范，共同构成了中国传统商事法的体系，其中国家正式法律制度中有关商事的规范所蕴涵的原则和精神具有宪性作用(孙丽娟，2005)。但同时不可忽视的是，绝大多数民间的财产交易都发生在特定区域内的熟人社会之间，没有或极少出现跨地域或者远距离交易情况，表明明清时期的契约仍然缺乏国家法律制度的足够保障，一旦离开特定的地域人群网络，契约往往就变成不具约束力的废纸(刘诗古，2018)。

三、晚清民初市场经济的发展与国家能力的不足

道光(1821~1850)初年，由于气候变化、白银外流等因素，清代经济的发展开始显现出明显的衰退迹象，1830~1840年间经济陷入低谷，直到1850年以后才开始复苏。^②尽管如此，中国的市场经济仍然处于发展之中，据估计，鸦片战争前夕，国内市场商品总量在5.25亿两白银左右，洋务运动启动中国的工业化之后，国内生产的工业化产品也进入到市场，与传统产品及洋货竞争，尽管遇到总体需求不旺，市场价格下跌的局面，国内市场商品总量仍较鸦片战争前有较大的增长，1869年为9.28亿两，1894年为12.67亿两(吴承明，2001)。甲午战争后直至北洋政府期间，民间力量成为中国工业化的主导力量(严鹏，2018)，市场经济得到更进一步的发展，1908年国内市场商品总量增至21.99亿两，1920年更是达到72.54亿两，而且在工业产值中，现代化产业占比达到10.78%(吴承明，2001)。

②   史学界将这一持续整个道光朝的衰退称为“道光萧条”，关于“道光萧条”及其原因的分析参见吴承明《中国的现代化：市场与社会》，生活·读书·新知三联书店, 2001第238~288页；李伯重：《中国的早期近代经济——1820年代华亭-娄县地区GDP研究》，第37~42、55~57页；岸本美绪：《清代的经济萧条和市场结构——以康熙年间和道光年间的比较为中心》，王玉茹等编《经济发展与市场变迁——吴承明先生百年诞辰纪念文集》，南开大学出版社, 2016, 第89~113页；万志英：《剑桥中国经济史》，中国人民出版社, 2018, 第302~303、313~323页。

(一). 受“中体西用”限制的学习能力

1840年，已经完成工业革命的英国，在新兴工业体系的支撑下，携坚船利炮之威发动了对华战争，毫无悬念地打败了装备落后的清军，延续数千年的天朝体系正式崩溃，工业资本主义也正式确立了其在世界上的统治地位，随着《南京条约》、《五口通商章程》等一系列条约的签订，中国也被正式纳入世界体系。不过此时，清政府尚未完全认识到中英之间在军事力量上的巨大差距，更遑论支撑英国军事力量的工业化，不了解“敌情”被归结为失败的一大原因，因此，最高统治者终于开始关心起“敌情”来，^①以林则徐为代表的第一批开眼看世界的士大夫，所关注的领域亦集中于世界史地和西方军事技术。在随后镇压太平军的过程中，清军开始使用西方的武器，体会到坚船利炮的威力与甜头，在第二次鸦片战争再次惨败后，终于意识到只有学习制造坚船利炮才能继续维系清王朝的统治，在国家战略的诱发下，以“自强”、“求富”为目标的洋务运动终于迈出了中国工业化的第一步。然而洋务运动的改革极其有限，正如其指导思想“中体西用”所预示的那样，所学基本为器物层面的东西，说明清政府的学习能力低下，“天朝上国”的意识形态仍影响着其全面、深入地学习西方各国的工业化政策(赵鼎新，2016)，仍未意识到国家在工业化进程中所要承担的角色。因此，清政府也就不可能像明治维新时的日本那样，制定出一套具有全局性与长期性的国家发展总体战略规划，实施“振兴工业、提倡出口”，以“贸易立国”的国策(聂宝璋，1994)；也不可能制定出一个产业引导政策，所创办的企业缺乏统筹规划，各自为政，仅仅只有短期的“争利”目标(朱荫贵，1994)；即使是鼓励、保护民间自由兴办近代企业的政策要等到维新变法及“清末新政”时才有涉及；至于实施保护本国幼稚工业的政策就更加不可能了。甲午战争后，在《马关条约》各条款中，清政府于割地、赔款力争，但于允许日本人在华设立工厂，所生产的产品豁免内地税、钞课、杂派等这一关系国内经济命脉的条款则轻轻放过(郭廷以，2012)。充分显示出洋务派与晚清政府对经济发展知识的欠缺以及学习能力不足。直到清政府灭亡，中国的工业发展仍处于极其幼稚阶段，按照当时日本人的说法是尚在农业国阶段。^②

①   齐思和等整理《筹办夷务始末》(道光朝)卷46，中华书局, 1964, 第1752~1753页。

②   李少军编《晚晴日本驻华领事报告编译》(第4卷)，社会科学文献出版社, 2016, 第344页。

甲午战争的失败实质上宣告了中国工业化的主导动力从国家转向市场，直到南京国民政府成立以后，中国工业化的主导动力才又转向国家力量(严鹏，2018)。在此期间，尤其是辛亥革命之后，中国整个政治、社会环境发生重大变化，人们的商品意识、兴办实业的观念日益浓厚，尽管总体而言整个国家处于失序的状态，但在市场自发秩序的引导下，市场经济仍然显现出一定的生机。而且1914年第一次世界大战爆发，欧洲列强无暇东顾，在客观上起到了“保护”中国幼稚工业的作用。北洋政府时期，以1916年袁世凯帝制复辟为界，前期南北统一，国内稳定，以张謇为代表的资产阶级精英主导的北洋政府顺应市场的需求，制定出台了许多以扶植和奖励为导向的经济政策(徐建生，1999)，重点扶持一些具有比较优势的行业，如丝、茶、瓷、纺织、煤油等。^①后期则由于军阀割据严重，战乱频仍，政府在工业化进程中少有建树。

①   工商部编《工商会议报告录·开会式及演说》，1913年，第2-3页。

(二). “入不敷出”的财政能力

乾隆之后，随着各种突发事件的增多，军费与河工开支剧增，清政府所奉行的“原额主义”财政缺乏弹性(岩井茂树，2011)，政府只能通过增加“捐纳”与“报效”等正额外财政来弥补不足。鸦片战争后，内忧外患的中国，财政支出急剧扩张，对内，战乱不断，军费开支不断扩大，对外，大量的战争赔款也成为支出的大头。入不敷出是晚清直至民国时期的财政常态。

晚清时期，在田赋及常关税均大幅减少的情况下，鸦片战争与太平天国战争催生出洋关税与厘金两个新税种，成为晚清政府财政收入的主要来源，迅速改变了税收结构，成为晚清政府度过财政危机的关键。五口通商之后，清政府开始征收洋关税，随着越来越多洋关的建立，尽管在这一过程中，清政府的关税自主权一步步被削弱并最终基本丧失，税率极低，但是税额还是越来越大，1851~1874年间，洋关税从280余万两增加到近1200万两(倪玉平，2017)。厘金是一种商业税，是晚清政府在镇压太平军时，于1853年由江北帮办军务雷以諴在扬州创办(周育民，2006)，首年即在江苏省征收40万两，随后逐步推广，同时向坐贾(坐厘)与行商(行厘)征收，征税效果显著，至1859年超过1000万两，1879年超过2000万两，1903年超过3000万两(周育民，2011)。税收结构的转变，在一定程度上促使了国家将一部分财政收入投入到生产领域，洋务运动经费的主要来源即为洋关税与厘金，^②然而在总财政支出中占比并不高，且洋关税是以国家丧失了关税自主权为代价，而厘金作为一种应急之策常态化，更是弊端重生：关卡林立、名目繁多，税率不一，地方截留，官吏中饱等等。

② 据估计，同治末期，洋务支出年均约1000万两(参见倪玉平《从国家财政到财政国家——清朝咸同年间的财政与社会》，第273页)。

北洋政府时期，袁世凯主政时曾划分中央财政与地方财政，设立国税厅，直接征收中央财政，杜绝地方截留财源，一度使得财政状况有所改善，然而随着复辟丑剧的上演，国家又陷入混乱中，中央政府名存实亡，财政更是混乱不堪，每年财政收入不过700万元，而支出却达12800万元，巨大的财政缺口只能通过外债填补(林美莉，2005)。当然，除借款外，北洋政府也曾试图开征新税种以扩大财政收入，均或收效不大，或以失败告终，如印花税在袁世凯时强力开征，最高时征收360余万，袁氏败亡后，每年亦能维持300万左右。^③其中所得税的开征情况颇能反映北洋政府财政能力的低下：在从未调查过商人与民众经济所得从而建立税籍资料的情况下，北洋政府即以财政困难为由，颁布《所得税条例施行细则》与《所得税分别先后征收税目》，其将税额定在400万元，令各省认领完成数额不等的税额，同时为安抚各地民众，在其财政极度困难早已全国皆知的情况下，宣称此税款将专门用于兴办教育与实业。遭到全国商民的一致抵制，最终只能对所属机构的官吏征收，仅获10000余元。其实对于所得税，当时的社会是普遍认可这是一种公平而进步的税种的，不但能够满足国家的财源需求，也能在一定程度消除社会的不公平。其征收需要建立在具有完备税籍的基础上，其计算标准也需经过科学检验，然而北洋政府却以最粗疏的推定税额进行强制征收，其结果可想而知。^④

③   李鸿球：《论北京政府财政部发行新印税票》，江苏省中华民国工商稅收史编写组、中国第二历史档案馆编《中华民国工商税收史料选编》第四辑，南京大学出版社, 1994, 第2579页。

④   参见林美莉《西洋税制在近代中国的发展》，第36-39页。

(三). “囫囵吞枣”的法治能力

鸦片战争以后，随着众多通商口岸的开放，“条约制度”的建立，洋货、洋商大肆进入口岸城市，由此造成的华洋纠纷日益繁多，由于中国律例与各国相去甚远，且对各国律法没有了解，^①故在审理此类案件时无相关的法律规章可依。同时，随着工业化的缓慢推进，市场交易的频率、规模以及空间范围都将大大扩展，传统产权认定及维护模式均已无法适应这种新情况。而“中体西用”的指导原则下的洋务运动并未关注到西方法律制度，直到1901年清政府下诏变法后，修律才被提上日程。1904年就率先颁布《钦定大清商律》，1908年颁布《钦定宪法大纲》，1911年颁布《大清新刑律》，此外民法、民事诉讼法等则尚处于草案阶段，大清则已灭亡。《钦定宪法大纲》将财产权作为一项臣民的权利规定在附则之中，但是这种权利的规定范围十分有限，限制多于保障(张晋藩，1999)。同时晚清修律还存在两个完全相反的倾向：一方面过于注意与西方民法的求同，有很多条目就是西方法律的直接翻译，出现了削足适履的情况；另一方面，对于传统的宗法礼仪制度又过于让步，使得辛苦调查来的大量的民事习俗未能认真甄别采纳(贾晖，2008)。

①   郭嵩焘：《请纂成通商则例折》，《郭嵩焘奏稿》，岳麓书社, 1983, 第381页。

《钦定宪法大纲》是晚清政府为挽救自己而制定的，其关注点在权力而非权利，辛亥革命后，南京临时政府颁布的《中华民国临时约法》则确立了有利于资本主义发展的保护财产的原则，北洋政府时期，虽然军阀混战连连，出台多个利于自身的宪法性文件，但这一原则均得到保留。总体而言，北洋政府时期在立法上并无太大建树，唯一取得较大进展的商法立法，则层次与结构失调，门类不齐全，未形成一个完整体系，重奖励轻限制，且没有相应的法规保证正常的市场经济秩序不被干扰(贾晖，2008)。

四、南京国民政府进行市场孵化的努力

传统观点一般认为，近代以来，处于半殖民地半封建社会的中国，经济长期处于停滞甚至是衰退的状态。近年来，以“加州学派”为代表的众多学者掀起了一股重新评估传统社会经济发展水平的研究热潮，在高度肯定明清时期经济发展水平的同时，有意无意地忽略了近代中国的经济发展状况，使得对比愈发强烈。^②然而正如上文所言，鸦片战争以后的晚清民初时期，在各种不利条件下，工业化一经国家启动，就成为一个不可逆的进程，在国家能力不足以支持市场孵化的情况下，依靠自发的市场力量缓慢发展。南京国民政府成立后，国家力量重新投入，大力发展国家资本主义，至抗战爆发前，中国经济发展速度并不亚于早已进入资本主义列强行列的日本。两次世界大战期间的20余年，中国的总产出增长率达到40%左右，人均产出增长率亦在20%以上(托马斯·罗斯基，2009)，1936年，中国国内商品总量达到127.71亿两白银，现代化工业产出已占到工业总产出的23.69%(吴承明，2001)。在经济最发达的江南地区，1935年的城镇化水平达到30%以上，不但比19世纪中叶至少高出10个以上百分点，而且有别于明清时期江南城镇化水平的提高是由总人口减少决定，此时江南城镇化水平的提高完全是城镇人口增加的结果(江伟涛，2017)。

②   在加州学派与黄宗智最早的“大分流”争论中，围绕黄氏明清及近代中国(华北与江南)“内卷化”的论述，加州学派激烈反对的是明清时期的中国(尤其是江南地区)存在黄氏描述的经济“内卷化”现象，而对于近代中国的“内卷化”，加州学派实际上是认同的。

(一). 努力建构但存在组织性缺陷的学习能力

1930年，蒋介石名义上统一了全国，尽管实际控制范围有限，但至少结束了国家失序的状态。由于此前长时期的国家无作为，中国的纺织、食品等轻工业在市场机制的作用下快速发展，然而市场的自然发育所面临的三个根本性问题也制约着这一时期的经济发展，将中国工业演化的路径锁定在一种低端化的陷阱中(严鹏，2018)。由于缺乏国家的引导，民营企业家投机心理严重，希望短期即能获利，热衷于低成本竞争。^①政府与精英阶层逐渐意识到这一点，南京国民政府成立后，一方面继续积极扶植私人企业的发展，不但对民间兴办特种工业进行奖励，亦充分重视华侨资本，在某些方面给予特许权或优先权，更加重要的是奖励技术的发明和创新(张宪文、张玉法，2015)；另一方面则是积极介入工业化之中，将钢铁、机械制造等投资周期长、资本需求大的重工业列入发展规划，加速发展国家资本主义工业。为此，国民政府先后以工商部、实业部、全国经济委员会等掌理全国经济发展的设计、审查、监督、指导等事宜(张宪文、张玉法，2015)，后因日本侵略之心表露无遗，蒋介石于1932年成立国防设计委员会，进行全国国防规划，积极准备应对日本随时可能发起的侵略战争，1935年改称资源委员会，将备战与全国工业建设结合起来，成为实际上拟定和执行工业政策的机构，主要进行重工业建设。^②同时，南京国民政府也努力根据形势的变化做出相应的经济政策调整，其在面对全球经济危机时的表现颇能体现这一点。

①   刘大钧：《上海工业化研究》，商务印书馆, 2015, 第78页。

②   钱昌照：《钱昌照回忆录》，东方出版社, 2011, 第42页。

1929~1933年起源于美国金融市场，引发了美国经济大萧条，进而席卷整个资本主义世界的经济危机爆发，早已被纳入资本主义世界体系的中国亦无法幸免。1931年美、英、日等国为了转嫁危机，先后放弃金本位制，实行货币贬值，以刺激出口，进行商品倾销，中国所实行的是银本位制，无法采取相抗措施，只能任由银汇上涨，白银外流，造成经济紧缩，国内购买力下降，1934年下半年，危机已经空前严重，1935年，中国已经到了经济枯竭，几近崩溃的地步(张宪文、张玉法，2015)。中国的币制到了非改革不可的地步，然而当时的南京国民政府，对内，实际控制的范围并不大，对外，日本随时可能发起侵略，而且经济已经到了崩溃的边缘，实际上并无进行币制改革的条件。国民政府一方面考察国内财经的实际情况，咨询国内学者及江浙财团的意见，一方面研究参考各国币制，积极与外籍顾问研商，于1935年11月3日晚颁布《紧急安定货币金融办法》(即法币政策)，于次日起正式实施。^③法币政策是国民政府借助世界货币新制制定出来的，并非一时的应急措施，其实施后，中国的经济迅速得到复苏，工业化进程得以继续推进，对即将发生的抗日战争也具有较大的作用(张宪文、张玉法，2015)。这反映出在孵化市场方面，南京国民政府较明清政府及北洋政府具有较大的进步，其不但能够根据内外环境的变化对产业发展政策及规划做出调整，在应对经济危机时也表现出对制度建设及市场经济知识具有较强的学习吸收能力。

③   关于1929~1933年世界经济危机对中国的影响和南京国民政府币制改革的研究可参见李宇平《一九三〇年代世界经济大恐慌对中国经济的冲击》，《台湾师范大学历史学报》第22期，1994年6月；李宇平：《恐慌之救济与法币政策的形成——1932-1935货币改革说与贸易平衡说的对立与消长》，《中央研究院近代史研究所集刊》第23期(下)，1994年；朱荫贵：《近代中国：金融与证券研究》，上海人民出版社, 2012, 第124~138页；吴景平：《美国和1935年中国的币制改革》，《近代史研究》1991年第6期；吴景平：《蒋介石与1935年法币政策的决策与实施》，《江海学刊》2011年第2期；张宪文、张玉法主编《中华民国专题史》第六卷《南京国民政府十年经济建设》第389~419页。

抗战爆发后，国民政府实施战时统制经济，早期尚能根据战争的实际需要相应地调整产业政策，一方面在后方创办并运营了一批国营重工业，一方面通过人才培养、制定行业规范、实施订货政策等一系列战时政策维持机械工业等战备产业，取得一定的成效，并且推动了机械工业的高端化发展(严鹏，2015a)。然而随着战争的结束，面对新的形势，国民政府犯了一系列错误，造成无法挽回的损失：先是在毫无缓冲的情况下，骤然宣布结束战时政策，使得完全依赖国民政府订货政策生存的机械工业陷入严重的危机之中(严鹏，2015a)；再是盲目跟随美国的步伐，与美签订《中美友好通商航海条约》，实行自由贸易的政策，使得尚属于幼稚阶段的中国工业完全处于无保护状态，遭遇毁灭性灾难，错失了借接收日伪在华工业以发展壮大的良机(严鹏, 2015b, 2018)。这表明了南京国民政府的学习能力具有很大的局限性，缺乏纠错机制，未能及时发现并改正错误。这与国民党社会基础薄弱、内部组织涣散、派系斗争严重等固有问题不无相关，即使是战后发生于国民党内部所谓“革新运动”的自省，也难逃派系倾轧的窠臼，最终无果而终(王奇生，2003)。

(二). 现代意识萌芽但存在结构性缺陷的财政能力

南京国民政府成立后，进行了诸多努力以改善财政收入状况，取得显著的成效：1929~1937年，国民政府的税收收入由3.34亿元增加到8.7亿元(阿瑟·恩·杨格，1981)，十年间增长了2.6倍，其财政能力较晚清政府及北洋政府均有很大的提高。其中关税、盐税、统税为国民政府三大税收支柱。关税方面，国民政府历经曲折与各国谈判，以最惠国待遇的代价，最终于1930年取得了完全的关税自主权，^①此后通过进口税则的自主制定，关税收入大幅增加，至1930、1931年以后，每年均超过3亿元(阿瑟·恩·杨格，1981；张宪文、张玉法，2015)。统税则是裁撤厘金后新征收的税种。如上所述，厘金作为一种应急之策常态化后，产生了许多弊端，裁撤的呼声早已有之，然而裁撤厘金将大大减少税收收入，且当时厘金收入中有部分被地方政府截留，若没有一个稳定的国内环境极难进行，1930年蒋介石巩固政权后，终于具备裁厘条件，财政部遂决定于1931年1月1日起废除全国厘金。同时在此过程中，为弥补裁厘后留下的财政缺口，改以征收一物一税，一次性征收后即可通行全国的统税。裁厘改统后，简化了税目，税收渐趋合理，而且在实际操作过程中，或多或少采取了一些保护民族工商业的措施，利于国内经济和贸易的发展(张宪文、张玉法，2015)。随着征收商品范围的扩大，统税税额越来越大，至1934年超过1亿元，成为国民政府税收收入的三大支柱之一(张宪文、张玉法，2015)。尽管如此，国民政府仍然入不敷出，1929~1937年间，基本上每年均有超过1亿元的资金缺口，1935年在资源委员会主导下重点发展重工业，积极准备应对日本随时可能发起的侵略战争后，资金缺口连续三年超过2亿元(阿瑟·恩·杨格，1981)。^②国民政府通过发行内债的方式弥补资金缺口，1928-1936年，国民政府发行内债总额近26亿元，这些内债虽然绝大多数(51.9%)用于军政费，但也有相当份额(36.5%)被用于救济金融和发展经济(张宪文、张玉法，2015)。必须看到，即使是在英国建立了近代国家公共税收体制后，随着政府开支的剧增，税收很快也达到了极限，以1694年英格兰银行成立，并成功发行120万英镑的公债为标志，英国建立起公共信贷制度，从而解决了公共财政困境(李新宽，2013)。因此，国民政府在当时的情况下发行内债是十分有必要的，这也是其财政能力强于以往的表现。

①   1928年7月至12月，国民政府完成了与除日本外的美、英等11国的签约，1928年12月即制定最新的进口税税则，于1929年2月1日施行(1929年税则)，此后还有1931、1933、1934年税则。与日本的《中日关税协议》则是1930年5月才正式签订。

②   1935-1937年赤字分别为1.96亿、2.56亿，2.97亿。

然而这种过分依赖于以关税、统税、盐税为代表的工商业税的税收结构，问题是显而易见的：税源集中于东南沿海地区，一旦发生战事，后果不堪设想；仅占国民经济30%多的工商业(刘佛丁等，1997)却要承担超过85%的税收负担，而国民政府一直无法解决的华洋税收待遇不平等问题，使得这些税负又主要由华商承担；另一方面，随着南京国民政府政治权力的加强，税收过分集中于国家，造成地方财力严重不足，地方政府唯有摊派苛捐杂税，作为地方税种的田赋首当其冲，许多省份的田赋附加税甚至要高于正税，农民的实际负担并不轻。^①

①   参见柯伟明《民国时期税收制度的嬗变》，《中国社会科学》2019年第11期，第149-170页。

(三). 基层实施能力不足的法治能力

在法治能力方面，南京国民政府成立以后，在继承晚清和北洋政府时期立法及司法实践成果的基础上，先后出台《中华民国训政时期约法》(1931)、《五五宪草》(1936)、《中华民国宪法》(1947)等三个宪法性文件。同时，1929年国民政府立法院成立后，便着手开始民商合一的民法典的起草工作，充分利用晚清以来所进行的民商习惯调查，并将北洋政府时期司法实践中经常使用的许多习惯吸收到立法中，从1929~1931年，陆续颁布民法典的总则编、债编、物权编、亲属编和继承编。在形式上与实际上均发展完善了中国近代财产权法律保护的立法体系，尤其民法典的颁布实施，使中国近代财产权法律保护有了最主要的制定法依据，标志着历经二十多年的发展，中国终于在名义上形成了相对完整的近代财产权法律保护体系。^②

②   参见贾晖《中国近代财产权法律保护研究》，第174~187、208~216页。

但是必须看到的是，这种法律的全面移植过程，必然存在着与中国社会适应的问题。例如，民法典虽然有着细致的民事权利规则，但这些规则与传统地方社会的习惯有着概念和规范上的冲突(刘昕杰，2010)；再如，虽然南京国民政府名义上确立了独立司法审判制度，然而在基层的实践中，实际存在的是围绕纠纷解决而非法律适用的实用型司法模式，行政与司法合一的审判制度仍然是主流(刘昕杰，2011)。这些问题均影响着这一时期的司法实践，南京国民政府实际达到的法治能力依然相当有限。

五、结论

从国家能力这一视角出发，可以发现，明清时期国家的学习能力是欠缺的，在“天朝上国”思想的影响下，明清政府并没有了解异域新兴事物的兴趣；其财政能力虽然不能说弱小，其财政政策总体上是与农业社会的发展相适应，缺乏应对灾害、战争等突发事件的弹性；在法治能力方面，则是国家正式制度与民间非正式制度相结合的产权安排模式，总体上亦是适应农业社会商品经济的发展需要。总体而言是市场经济的自然发育，国家在其中并未起到孵化的作用，其根源在于农业社会的发展目标。所谓的国家能力，是指一个国家将自己的意志、愿景和目标转化为现实的能力，然而在工业化、现代化伴随着资本主义的发展而出现之前，不会有哪个国家以之为目标，即使是在工业革命的发源地英国，也只是围绕战争的需要以国富国强为目标，作为农业国家的明清中央王朝，则是尽一切可能发展农业经济以维持王朝的长治久安，而在工业资本主义确立了其地位并叩开中国国门之后，面对西方列强以及明治维新后崛起的日本的侵略，沦为半殖民地的中国的国家目标就转变为实现中华民族的伟大复兴，成为屹立于世界民族之林的强国。这一目标与西方民族国家形成之后的国家目标何其相似，从这一意义上说，也许国家目标的不同，是工业资本主义未能出现于明清中国最基本的原因所在。

历史惯性下，晚清政府的“天朝上国”思想仍然十分严重，故步自封的心态导致学习能力欠佳；在应对新形势的挑战时，以极大的代价获得了财政收入结构的调整，财政能力有所增强，然而面对西方列强接连的战争赔款，至甲午战后终于失去了主导工业化进程的财政能力；虽然开启了法律现代化的进程，但其法治能力并没有太大改观。继起的北洋政府，在新兴资产阶级的主导下，意识到学习能力建设的重要性，然而分裂的现状阻碍了其财政能力与法治能力的进一步增强。故这一时期，市场经济的发展又回归到自然发育的状态，虽然较鸦片战争前有很大的发展，但是仍难以摆脱三个根本性问题的制约。

承继晚清民初在工业化进程中的探索，尤其是继承法律现代化探索的成果，南京国民政府在这几项孵化市场所需的国家能力上，努力做到了一定的改观，成功渡过了资本主义世界经济危机，获得了所谓“黄金十年”的发展时期。然而必须看到，国民党作为一个“弱势独裁”的政党，其内部组织涣散，即使是在其有效统治区域内，权力也无法下达基层，基层动员能力严重不足(王奇生，2003)，这种状况使得国民政府始终无法实质性统一全国，也严重制约了其学习、财政、法治能力的进一步发展。此外，日本帝国主义始终虎视眈眈，并最终发动了全面侵华战争，打断了国民政府主导下的工业化进程，也成为这一时期中国未能成功孵化市场的一个重要原因。