一、问题提出

长期以来，人们习惯于把发展中国家的经济增长乏力归咎于低劣制度质量对市场发育的抑制，以及由此带来的大面积市场失灵(Acemoglu et al., 2001; 斯蒂格利茨, 2009)。同时，由于制度质量内生于经济增长过程，经济的增长也会促进制度质量改善^①。这意味着增长乏力的发展中国家有可能陷入到“低制度质量——增长停滞”的恶性循环中。现实中这种情况也确实普遍出现。

① 所有做制度质量影响经济增长的实证研究，都必须寻找工具变量解决制度质量内生性问题。

在过去40年，中国的市场化改革成功跳出了这个恶性循环，实现了奇迹式经济增长。中国的秘诀在于，引入市场经济体制的同时，实施了广泛而有效的发展政策，包括改善交通基础设施、兴建工业园区、扶持集体和民营经济、改革国有企业, 等等。这些发展政策使得多种所有制的企业数量飞速成长，几亿农民和城市居民顺利进入劳动力市场。随着市场主体数量的迅速扩张，市场化活动在中国经济中的比重快速扩大，进而反过来形成巨大的改革倒逼动力，推动中国市场经济体制不断完备和制度质量快速提升。与此形成鲜明对照的是，那些把全部注意力都聚焦于制度层面，希望通过一揽子改革快速建立高质量制度的发展中国家，由于国家在发展政策上缺少作为，其制度质量反而改进缓慢，遭受了严重的发展挫折。

由此看来，建设市场经济和建设创新型国家有异曲同工之处。建设创新型国家需要使用各种创新孵化政策，例如投资基础研究和资助项目研发、在创新早期提供必要的种子资金和技术商务咨询，尽可能扩大创新的社会参与度，提高创新者各方面的能力素质，帮助创新者减少创新启动的阻力。以此类比，我们将国家通过实施发展政策，尽可能降低交易成本、扩大市场参与者(企业和劳动者)数量、协助市场参与者提升知识技能和增强市场竞争力，以此加快市场发育的一系列主动性行为称为“市场孵化”。这种认知不同于现在的主流经济学。主流经济学认为国家在市场经济中的职能是“市场维持”，需要为市场提供足够的公共品，但此外不宜过多使用发展政策。但是，大量发展中国家的改革挫折表明，这种认知很可能仅适用于市场已经发育成熟的发达国家。在下一小节，我们将论述制度质量是内生于市场发育水平的，一国不可能在较低水平的发展阶段，就立刻实现高制度质量。发展中国家的正确做法是把制度建设和发展政策结合起来，通过市场孵化加快市场发育，与制度建设互为促进。

如果将孵化市场作为国家政策目标，还需要一系列能力才能将这个目标转化为现实，这些能力我们称之为国家能力(Migdal, 1988; 王绍光、胡鞍钢, 1993; 王仲伟、胡伟, 2014)。现有文献指出，如果要实现主流经济学提出的“市场维持”目标，需要发展国家财政能力和法治能力，用财政保障公共品生产，用法治手段来保护产权和合约履行(Acemoglu, 2005; Acemoglu and Johnson, 2005; Cárdenas, 2010)。当国家目标扩展到孵化市场，国家除了提供公共品，还需要实施各类发展政策，政策的实施效果如何，则取决于一系列国家能力。显然，要保障政策有效落实，财政能力和法治能力固然重要，但大量证据显示，仅仅这些并不足达成目标。例如拉美发展银行就指出，政府低下的行政管理能力、而不是财力，使得拉美开展的大量公共建设项目不能达到预期政策目标。该报告进一步指出，这种现象在大多数发展中国家普遍存在，是制约发展中国家经济发展的重要国家能力缺陷(CAF-拉丁美洲开发银行, 2016)。基于这种判断，结合中国经验，我们提出孵化市场还必须发展国家学习能力，这种能力帮助发展中国家能有效吸收他国和自身历史经验，听取各方意见正确制定政策，并在政策执行过程中不断学习、动态纠错，由此保障预期政策目标的实现。

和现有文献相比，本文在两个方面有所改进。第一，是区分了建设市场经济和维持市场经济的发展阶段差异。分权竞争是目前解释中国市场经济为何成功的重要假说之一，她的逻辑是地方政府之间的相互竞争促使地方政府尊重市场规律和市场规则，维持了市场有效，属于“市场维持”假说在中国情景中的应用(王永钦等, 2007)。本文认为，发展中国家市场发育不足，尚处于建设市场经济的阶段，政策目标在于孵化市场而不仅仅是维持市场。本文的分析框架，不仅更契合符合中国现实，同时也突出了中央政府在市场化改革中的主导作用，这是之前研究相对忽略的地方。

第二，是将学习能力引进到国家能力分析中。在一国发展的早期阶段，国家财政能力和法治能力都相对薄弱，如果使用现有的两能力维度分析框架，我们就无法解释为什么仍有少数发展中国家能成功实现发展赶超。发展型国家文献大量讨论了东亚的精英型公务员团队和政企密切合作模式，认为它保障了这些国家能正确制定和实施发展政策，从而实现发展赶超(Linda, 1998; 查默斯·约翰逊, 2010)。在中国，社会学和政治学文献已经大量讨论了中国共产党的学习能力，把中国共产党领导下的中国政府称为“学习型政府”(阎小骏, 2017)，但是这些重要发现尚未被充分引入到对中国经济现象的经济学研究中。

最后，我们的研究主要基于中国经验的总结，但同样参考了其他国家的经验，是建立在发展中国家面临的共性问题之上的。其结论不仅适用于解释中国，同样也适用于解释历史上赶超成功的国家，对当今广大发展中国家也具有普遍借鉴价值。

全文分为五个部分。引言提出问题，亮明观点。第二部分论述了发展中国家实施市场孵化的合理性。第三部分结合中国经验，论述了服务市场孵化的三类发展政策。第四部分论述了支撑市场孵化的国家能力要求。最后描述了支持中国市场孵化的中国国家能力。

二、实施市场孵化的合理性

经济学分析通常将市场抽象化为一组制度规则，这种做法使得人们重视制度质量，但也忽略了产业发展水平、劳动者和企业知识技能等对制度质量构成的现实约束。在华盛顿共识指导的拉美改革和俄罗斯转型中，这种思想严重影响了改革政策制定，在忽略了这些现实约束后，最终也没有实现提升制度质量的改革目标。

至少有三个原因，使得市场并不是通过简单的制度建设(改革)就能立即有效的。

第一，制度彼此关联的系统性和复杂性，使得激进的一揽子改革有巨大的系统性失灵风险。

在20世纪末华盛顿共识改革失败之前，人们普遍相信通过一揽子制度改革可以迅速解决发展中国家的市场缺陷。合乎逻辑的推断是，既然现行西方国家的制度维持了有效市场，那么发展中国家只要简单复制，就可以把制度快速建立起来，进而推动经济快速增长。但几乎所有这样做的发展中国家发展都没有取得成功。市场经济制度是一整套正式制度和非正式制度的复杂组合，制度的有效性相当程度取决于各种正式制度之间的匹配程度，同时也取决于正式制度和非正式制度的嵌合程度(道格拉斯·C·诺思, 2008)。激进式制度改革的困难在于，人们很难在短期内建立起一套彼此高度匹配兼容的制度体系，总是存在着挂万漏一的情形。在探寻俄罗斯私有化后出现严重内部人控制问题根源时，人们发现，俄罗斯激进改革的一个重大失误是其国企改制速度过快，公司治理的法规没有同步跟上(张昕, 2015)。这启示我们，局部制度的滞后有可能导致整个制度系统的失灵。此外，改革只能迅速改变正式制度，基于一国特定历史文化形成的非正式制度只能缓慢变迁。由于正式制度只有在和非正式制度匹配时方能有效运作，这也决定了改革步伐必须尊重国情和发展阶段，不能简单移植外国制度。这个猜测被罗德里克对东欧和前苏联地区的改革绩效研究所证实。他发现，在东欧和前苏联地区，那些历史上与西欧各国交流越少、本国非正式制度与西欧差别越大的国家，在全面植入西方制度后，对新制度的适应性也越差，转型后的经济表现也越糟糕(Mukand and Rodrik, 2005)。众所周知，中国的市场化改革是渐进式的，“摸着石头过河”虽然存在着制度不匹配问题，但避免了一揽子激进改革产生系统性失灵的隐患，反而创造了人类有史以来最大规模的长期高增长。

第二，市场有效运作所需要的公共品支撑体系耗费巨大，只能通过经济发展来逐步健全。

市场有效性高度依赖国家和社会组织提供的公共品服务。在现代市场经济中，市场对公共品需求的数量和种类都是传统经济形态无法比拟的。例如，为了实现远距离交易，我们需要高效便捷的交通网络；为了满足现代产业部门对劳动者素质的要求，我们需要建立普惠性的国民义务教育体系；为了避免市场欺诈，我们需要完善的市场监管制度和一支高素质的市场执法队伍。所有这些不仅有赖于国家巨量财政投入，更需要时间来逐步建设。众所周知，中国拥有可以与发达国家相媲美的一流基础设施，但是这些基础设施是花费了40年时间逐步完成的。在改革开放早期的1980-1990年代，限于国家财力，运输能力曾一度成为中国国民经济发展的重大瓶颈。这个问题一直到2000年之后，随着高速公路、铁路和高铁、以及航空网络的逐渐完善才逐步得到解决。但是，在市场监管制度领域，中国目前尚有很多不足，曾经导致伪劣商品一度泛滥。这除了地方保护主义等因素外，财政能力的有限制约了对建设监管执法体系的经费投入也是客观原因之一。

第三，产业结构和社会知识文化结构对市场有效性形成了外部约束，也需要通过发展来逐步解决。

将市场简单化为一组交易规则，最大的问题是忽视了产业结构、劳动者技能这些有形和无形资产对市场有效性的支撑作用。在发展中国家，金融市场普遍偏好商贸、房地产等传统产业部门，往往不愿意将资金配置到决定未来增长的现代产业部门中。从市场配置效率来讲，这是一种跨期配置的市场失灵。造成这种市场失灵的原因既不关乎制度质量，也不是公共品供给不足，而是源于发展中国家落后的产业结构。发展现代产业是存在规模经济要求的，发展中国家的现代产业部门普遍规模过小，技术落后，不能给资本带来足够的商业回报(乔·史塔威尔, 2014; 约瑟夫·斯蒂格利茨, 2017)。因此，那些缺乏现代产业部门的市场天然不具备跨期配置的效率，产业结构特征直接影响到市场的发育水平。

社会知识储备是制约市场发育的另一个重要因素。市场发育意味着包括越来越多原本属于小农经济的劳动者进入市场，参与社会分工。但是劳动者参与社会分工是需要技能的，如果缺乏参与社会分工的知识技能，绝大多数劳动者就会长期停留在小农经济状态，被隔绝于市场分工体系之外，造成巨大资源浪费。国家义务教育体系是一种增进社会知识储备的手段，但这仅仅是基础，并不完备。要成为合格的劳动者，他们还需要通过实践中的“干中学”来提升技能，这在相当程度上，要依赖于工业化推进和中小企业的发展来实现。劳动者通过参与工业化提升技能，而参与工业化的机会多寡则取决于这个国家的中小企业发展程度，因为一个国家70%~90%的就业机会是由中小企业提供的。但是，在发展中国家，由于信用体系不完备等现实约束，中小企业受到资本市场歧视，发展相当困难(乔·史塔威尔, 2014)，并由此反过来限制了本国大部分劳动力进入市场。此外，要让中小企业大面积发展，需要社会存在充沛的企业家精神。传统农业社会缺乏培育企业家精神的土壤，也需要随着市场发育逐步增强。

鉴于上述原因，发展中国家势必长期面对一个发育不充分、且只是部分有效的市场。为了加快市场发育，发展中国家必须避免将市场仅仅视为抽象的制度规则，在国家推进制度建设的同时，同步实施服务市场孵化的发展政策。在优化产业结构、提升劳动者和企业家知识技能、完善公共服务等多方面发力，才能让市场逐步有效。

三、服务市场孵化的发展政策

一说到发展政策，人们首先想到的是产业政策。在相当大程度上，产业政策往往成为了发展政策的代名词。这也不难理解，为什么产业政策的有效性，成为了不同学派的交锋集中点(王勇、华秀萍, 2017; 贾根良, 2018; 江飞涛、李晓萍, 2018)。本文认为，产业政策的有效性，取决于两反面的得失权衡。得，是产业政策会优化产业结构，加快市场发育；失，是产业政策会因扭曲价格机制产生抑制市场发育的力量。经过得失权衡后，如果一项产业政策在长期抑制了市场发育，那么这种产业政策即便短期有效，长期也是缺乏效率的。为此，我们提出市场孵化的发展政策，包括但不仅限于产业政策。从中国以及历史上成功赶超国家的经验来看，这些发展政策包括培育现代产业、扶持竞争性企业和发展公共事业三大领域。

第一，培育现代产业。

现代产业对市场发育的重要性之前已有论述。要培育现代产业就需要产业政策。经济史研究表明，不仅是中国和日韩等东亚国家，那些现在持自由放任观点的西方主要经济体，在历史上也都曾普遍实行了推进工业化的产业政策，并对其实现发展赶超起到了至关重要的作用(张夏准, 2008)。

中国计划经济时代实行了以国家为主导、重工业优先的工业化政策，其实包含了浓重的产业政策色彩。通过这种政策，中国建立了完备的国防工业体系，但由于市场缺位，微观层面的配置效率低下，长期增长乏力(林毅夫等, 1993)。市场化转型之后，中国开始大面积实施产业政策，将产业政策和金融政策、财政政策一道，纳入政府宏观管理工具之中，这是中国的宏观管理方式和西方国家宏观管理方式的一个重大区别，也凸显了产业政策在中国市场化转型中的重要性。例如在2008年全球金融危机之后，中国就一次性出台了包括汽车、钢铁、有色金属、石化、传播、装备制造等十大产业的产业调整计划，同时将节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车七个产业作为战略性新兴产业，制定产业发展规划。这些产业政策对相关产业发展的推动作用是非常明显的。以新能源汽车为例，得益于强劲的产业政策，从2017年开始，中国新能源乘用车销量就占到了全球百分之五十以上，超过了排名前十位其他国家销量之总和。

随着中国市场化改革的深入，中国产业政策手段也在不断调整，行政色彩逐渐减少，更多开始借助市场手段进行引导。例如，早期的产业政策往往是和具体项目联系在一起的，政府直接指定哪些项目可以上马，哪些项目不允许上马，这是与市场孵化的方向不相容的。到了21世纪后，政府的产业项目更多是采用政策引导和生产要素调控，通过对土地、电力、资金等生产要素供应量进行调控，引导市场上的资本进入或者退出特定的行业(赵英、倪月菊, 2012)。

第二，扶持竞争性企业。

历史上实施产业政策的国家很多，但是只有少数国家取得了成功。这其中，是否兼容了市场竞争机制是一个重要原因。拉美和韩国的对比可以说明这个问题。双方大致都是在1950-1970年代推进大规模的工业化，拉美开展的更早一些。拉美的做法是通过限制国际竞争来发展本土工业，虽然宏观层面的工业化结构比重提升很快，但是微观层面的企业长期依靠政府保护来生存，不属于竞争性企业，生产效率远远低于国际水平(江时学, 1995)。韩国的做法是“挑选胜利者”，获得国家产业政策扶持的企业必须参与国际市场竞争，失败者只能破产被收购，剩下来的都是具有国际市场竞争力的企业，这是韩国产业政策成功的重要经验(金麟铢, 1998)。

严格意义讲，计划经济时代的中国只有工厂，没有市场意义上的企业，更没有竞争性企业。中国的市场化改革从农村波及到城市，最初的目标是要解决国有企业效率低下问题。从20世纪80年代的国企承包制改革，到90年代在国企建立现代企业制度、实行抓大放小的国有企业转制，到现在的混合所有制改革，推动国有企业成为具有竞争力的现代企业，一直是中国市场孵化的一条重要主线。

除了国有企业改革，中国还通过大量引进外资企业，扶持集体经济和民营经济发展，让作为市场主体的竞争性企业的规模迅速壮大，在很短时间内就创造了一个生机勃勃、不断扩张的市场格局。在改革初期，民营经济发展还存在争议，而集体经济发展不受限制。同时，集体经济不同于国有企业，必须自己解决原材料、生产、销售等一系列问题，对自己生存负责。因此从诞生之日起，乡镇企业就天然属于市场主体的竞争性企业。和许多发展中国家中小企业发展面临的困境类似，改革初期中国乡镇企业也陷于“一没资金、二没技术、三没销售渠道、四没建立市场信用”的发展窘境。但是在中国，政府尤其是乡镇企业所在地的基层政府站了出来，出色地扮演了企业孵化器的角色。基层政府不仅积极帮助乡镇企业解决土地、基础设施等方面的困难，而且还帮助乡镇企业从银行获得贷款，协助企业开拓技术获取渠道和产品销售渠道。得益于来自政府的扶持，中国乡镇企业如雨后春笋迅速成长，从1978到1996年，中国乡镇企业雇佣的劳动力从2800万上升到了1.35亿，在国民经济中的比重从6%上升到26%。到20世纪90年代后期，大批乡镇企业转制为现在的民营企业和股份制企业，推动了下一阶段民营企业的蓬勃发展。

图 1显示了1998年之后的中国规模以上工业企业变化数量(2011年中国对规上工业企业的判定标准做了调整，前后年份数据不能直接比较)。在1998-2008十年间，市场上的民营企业数量增长了22倍，复合年增长率达到了36%，相当于每过两年，民营企业数量就翻一翻。如果要充分理解这个速度的含义，我们可以看同期的港澳与外资企业的增长速度。中国是吸引外资大国，承接了来自全球的产业转移，从1998-2008，港澳与外资企业数量增加了1.94倍，复合年增长率为11.4%，相当于6年翻一翻。这个速度并不低，但是与民营企业速度相比依旧相差甚远。这显示中国市场孵化导向的发展政策取得了极大成功，是中国市场经济表现如此优越的微观活力源泉。

① 2011年之后规上工业企业数目较以往突然下降是源于统计口径的变化。从2011年开始，中国对规模以上工业企业的判定标准从之前主营业务收入500万以上提至2000万以上。

第三、发展公共事业。

我们用公共事业这个词，既包含了为市场有效运作提供充足的公共品，也包括了负责提供公共品的各种组织自身的发展。因为随着市场不断发育，对公共品的需求越来越多。一方面，政府的机构设置也必须进行调整(例如，增设和强化市场监管职能部门)。另一方面，也必须鼓励非政府的第三方社会组织发展(例如行业协会)，协助政府共同提供充足的公共品。

在各种公共事业对市场的支持中，最为人们所熟悉的一是教育，二是道路交通基础设施。现代教育体系源于德国对英国的赶超需求，德国发现，为了快速推进本国工业化，必须将农民训练成熟练技术工人和工程师。为此德国在全世界率先建立了国民义务教育体系，并将教学重点从以往的宗教转移到科学技术领域。这个做法让德国拥有了世界一流的产业工人和工程师大军，也迅速得到了世界各国的仿效(刘雄, 2017)。这是政府发展公共事业最典型的例子。

道路交通基础设施的水平决定了生产便利性和市场交易的地理边界，它的改善对于市场发育同样至关重要。美国建国后，政府先后推动了修建运河、修建全美铁路网和全美高速公路网三次基建浪潮，对形成全美统一大市场发挥了至关重要作用(加里·M·沃尔顿、休·罗考夫, 2011)。在中国，通过兴建基础设施吸引产业转移、繁荣市场交易的做法已经得到了全球认可，被视为是创造中国奇迹的重要原因。

在发展中国家，受限于国家财力和相对落后的行政能力，国家所能提供的公共事业覆盖范围往往是相当有限的，难以延伸到占绝大多数人口的广大乡村地区。而这会导致一国绝大多数人口无法有效参与市场分工，造成极大资源浪费，大大延迟市场发育速度。因此，在基于市场孵化的发展政策中，很重要的一项工作是将各种支撑市场运作的公共服务延伸到边远地区和贫困人群，让数量庞大的国家潜在人口可以便利地进入市场。例如，一项对十八到十九世纪美国不同州的比较研究表明，随着政府的邮政服务普及，会提升当地与外界开展信息交流效率，显著提高当地的专利申请数量(Acemoglu et al., 2016)。对中国乡村工业化的研究表明，改革开放之后中国乡村之所以能迅速爆发出工业化奇迹，同改革开放前30年中国政府建立了覆盖所有乡村的农村基层行政组织以及基本农村服务体系密不可分。这些前期投资在中国市场化启动之后，迅疾就化身为乡村资源的动员机器，集资修路、兴办乡镇企业、联系资本和供销市场，让中国经济几乎在一瞬间就拥有了数以万计的中小企业孵化器(文一, 2016)。

缺乏教育是阻碍低收入人群参与现代市场分工的重要原因。中国基础教育的入/升学率可以作为一个代理变量，帮助我们观察中国政府是如何不断推进中国公共事业深入到基层农村和边远地区人口中的。在1990年，中国城市化率只有26.4%，也就是有将近84%的人口生活在农村，但是那个时候，中国已经做到了97.8%的适龄儿童进入小学，说明中国的义务教育，已经充分覆盖了偏远地区。当年，中国小学升初中的比例为74.6%，初中升高中或者技校的升学率为40.6%，也都远远高于城市化率。此后，受益于经济发展提升了国家财力，中国的小学升学率也开始快速攀升，到2004年也超过了98%。接下来是初中升学率的急速改善，从2001年的52.9%，上升到2014年的95.1%。说明随着政府财力的提升，中国政府依旧在不断改善农村和偏远地区的公共事业建设。

四、支撑市场孵化的国家能力

所谓国家能力，是指国家(中央政府)影响社会组织、规范社会关系、集中国家资源并有效地加以分配或使用的能力((Migdal, 1988)，或者更简洁地说，是指国家将自己意志、愿景和目标转化为现实的能力(王仲伟、胡伟, 2014)。

国家能力最早是用在社会学和政治学领域。近年来，人们开始注意到国家能力与经济增长之间存在一定的因果关系，国家能力越强的地区，经济增长表现越好，从而激励经济学家将国家能力纳入长期增长分析框架。在这个框架中，国家的作用是提供实施法治、提供好的公共品、管理好宏观经济维持市场有效(Acemoglu et al., 2015)。基于这个国家职能，学者们提出了国家维持市场的两类国家能力，第一类是财政能力，即国家必须有足够的税源，用以支付他们建设法庭、修建道路、开设学校等种种支出。此外，国家还必须有法治能力，用法律来规范市场交易、以及政府行为，确保产权得到尊重、合约被有效执行(Acemoglu, 2005; Acemoglu and Johnson, 2005; Cárdenas, 2010)。

这两项国家能力能够很好地解释为什么有些国家经济繁荣，有些经济落后。例如, 我们发现，越是人均GDP高的国家，其税收占GDP比重也越高。这种现象很好解释，因为越是发达的国家，市场规模越大、市场体系越复杂、相应所需要维持市场有效运转的公共品也越多，需要相应的财政投入也越多(Acemoglu, 2005)。法治能力则决定了一个地区的营商环境质量，影响到社会投资意愿。在缺乏法律保护的地区，社会投资意愿普遍不足。许多学者指出，俄罗斯转轨失败，很大程度源于法治建设没有跟上，政府不能保护合法经商的权益，引发了社会性的腐败(安德烈·施莱弗、罗伯特·维什尼, 2004)。

在前文我们已经指出，对于发展中国家的经济发展而言，真正巨大的挑战是如何确保各项市场孵化的发展政策能够被有效执行，但大部分发展中国家都不能很好完成上述工作。缺乏足够的财力和法治能力是一个原因，但不是原因的全部。例如，一项对印度政府实施的农村教育质量改进项目的研究发现，这个项目获得了印度政府足够的财政保障，但是农村教学质量并没有实质性提升。原因在于国家缺乏对公务员的有效激励机制，在实施政策时满足于完成纸面上的考核指标，并没有采取行动真实提升教学质量(CAF-拉丁美洲开发银行, 2016)。作为一个和印度对比的例子，人们认为，日韩等东亚国家为什么能快速赶超，是和他们拥有一个善于学习的精英政府密不可分的，这支由精英组成的政府团队通过和企业密切配合，最大限度保证了国家制定的各项发展政策能契合市场实际和企业需求，取得了良好的执行效果(Wade, 1990)。为此，CAF-拉丁美洲开发银行(2016)将政府能否有效实施公共政策作为一种发展赶超的关键国家能力，呼吁发展中国家必须高度重视相关能力建设。

尽管目前已经有不少文献涉及到对国家有效实施政策的能力的讨论，但都是从不同角度展开的。例如，强调尊重权威的文化传统、精英型政府、政企合作关系、或者行政管理和项目管理能力等，缺乏一个归纳性的学术概念表述。我们认为，使用国家学习能力的概念可以将上述各种表述充分概括进来。学习能力的概念来自于学习型组织，表达了一个组织能对环境变化作出适应性应对的能力，这涉及到准确获取变化信息、作出恰当的判断和行动、在行动中不断反馈结果，以及对行动结果进行纠错纠偏的能力(Hall, 1993; 王礼鑫, 2013)。国家也是一种组织，学习能力同时体现在政策制定和政策执行两个阶段。在政策制定阶段，通过“向外学”，具备学习能力的国家可以全面参考外国和本国历史经验，充分吸取各方意见，制定出符合本国实际的发展政策。在政策执行过程中，通过“干中学”，具备学习能力的国家能够及时反馈政策的执行效果，提高自身的政策制定和政策执行能力，对执行中的错误进行及时调整纠偏。

向外学和干中学作为体现国家学习能力的两个方面，都非常重要。当今任何成功发展赶超的国家，都大面积吸取借鉴了先发国家的发展思路。例如日本的产业政策是系统考察了欧美，尤其是德国产业政策所制定的。日本执行产业政策的经验又被韩国观察借鉴。中国改革开放后，又深入考察了日韩产业经验的教训得失，为本国借鉴。而“干中学”，则帮助一个国家在政策实施的实践中不断积累经验，最终走出一条适合本国国情的发展道路。如果没有“干中学”，那么一国就很容易陷入对外国经验生搬硬套的误区，其恶劣后果我们在第二部分已有讨论。

对于发展中国家而言，学习能力居于三个国家能力中最为重要的地位。因为受到发展阶段的限制，发展中国家通常很难具备强大的财政能力，也不可能在一开始就拥有很高的法治能力。在财政能力有限的情况下，发展中国家需要考虑一方面如何增加政府财政、尤其是中央政府财政，另一方面还必须为民间和地方政府留下足够的发展资金，避免在税收上竭泽而渔。这就需要国家和社会密切沟通，把握好恰当的税负尺度，并且开发出各种撬动社会资本的政策工具，弥补国家财政能力不足。在这方面，一国需要广泛借鉴全球经验，并且在实践中摸索总结经验。在法治建设方面，那些完整引入外国法律体系的发展中国家，尤其是发展中大国，都会出现严重水土不服的情况。因此，在发展中国家建立起适合本国的法治体系，也存在一个探索学习的过程。此外，对于转型国家而言，法治能力的建设还存在着一个制度稳定性和制度灵活性的权衡取舍。法律是要求相对稳定的，没有稳定就没有法律的权威性。但是转型国家往往面临着剧烈的社会变革，现在适用的法律，很可能过一段时间就对激烈变化的社会不再适用了。把握好变革与稳定的平衡技巧，同样需要通过干中学来掌握。

五、市场孵化视角下的中国国家能力

中国有两千多年的统一大国传统，为了维持国家统一，中国很早就开始了国家能力的发展和建设。新中国成立后的计划经济时代，国家掌控了所有资源配置，国家能力得到进一步提升。到了改革开放时代，国家能力建设面临着适应市场经济新形势的挑战。前30年为中国国家能力打下的良好基础，以及改革开放后的持续建设，为中国正确制定和成功实施发展政策提供了充足的能力保障。

第一，探索试错的国家学习能力。

学习能力对中国制定正确的改革策略至关重要，这使得中国一方面有效汲取了外国经验。另一方面，又能以我为主，不盲目模仿外国，而是根据自己国情，制定适合中国本土的发展路线。

为了学习世界各国的发展经验，中国政府不断发展出完善的对外学习制度。仅在对外开放前夕的1978年，中国副总理和副委员长以上的领导人就有2位先后20次出访，访问的国家达51个，深入了解世界各国的发展情况。此后，组织干部和科技人员对外考察学习成为一种正式制度，确保各级领导干部和广大科技工作者始终能把握世界发展的最新动向。据教育部统计，改革开放40年来，中国各类出国留学人员累计已达519.49万人。目前，有145.41万人正在国外进行不同阶段的学习和研究，是世界上最大的留学生生源国。

中国学习外国经验从来都是注重结合本土实践，这是中国共产党在革命年代获得的血的教训，已经成为中国共产党的组织基因。在成为执政党后，中国共产党将这种基因转化为强大的学习能力。中国的整个改革推进过程，就是一个“干中学”的过程。在改革之初，中国从国际经验中观察到市场的效率优势，决定建立一个“继续注意发挥市场调节的作用，但绝不能忽视和放松国家计划的统一领导”的经济体制。此后，通过对市场规律的不断认识，逐步调整改革目标。十二届三中全会提出了发展公有制基础上的有计划商品经济。1992年中共十四大正式提出了建设社会主义市场经济体制。十八届三中全会将市场定位从之前的“在资源配置中起基础性作用”调整为“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。对改革目标的调整体现了执政党和中央政府尊重客观经济规律，不断深化对经济规律的理解，并用于指导治国实践的学习过程。

在改革初期，允许和鼓励基层政府和民间改革试错，是改革过程中出现的一种提升国家学习能力的重要制度安排。中国改革在相当长一段时间里是“摸着石头过河”的，为了避免改革出现全局性的方向失误，中央向地方政府下放了相当程度的自主权，对基层各种创新试错采取了宽容的态度，在观察其得失成效后，做出是中止还是向全国推广的决策，由此最大程度避免了由于错误决策而带来的全局性震荡。

第二，不断增强的国家财政能力。

启动市场化改革前，中国的国家能力是相对羸弱的。仅看国家财政收入占GDP的比重，1978年高达30.8%，但是由于中国当时经济总量较低，实际的一般预算收入仅有1132.26亿元，仅相当于2017年的0.65%。即便考虑到40年的通胀因素，真实价格的比值也大约仅在5%~10%之间，依然低的可怜。

在改革开放之初，为了发挥地方经济建设的自主能动性，中央对多个省份实行了财政包干制，国家财政能力实际是弱化了的。到1992年，国家一般公共预算收入占GDP比重从1978年的30.8%下降到12.8%。受到国家财政能力不足的影响，国家对基础性战略性领域的投资大幅度下降。从1978年到1992年，全国新增铁路里程数每年只有500公里。基础设施薄弱成为了当时制约市场发育的严重瓶颈。

从1994年开始，中国经济进入高速发展期，快速的经济增长带来了财政收入快速增加。此外，1994年的分税制实施，大大增强了中央税收占比，强化了国家财政能力。从1992年到2011年的19年间，中国一般公共预算收入名义增速更是高达到19.6%，显著高于经济增长速度，重构并强化了社会主义集中力量办大事的制度优势。仍以交通基础设施建设为例，从1992年到2011年间，中国每年新增铁路1850公里，新增公路16万公里，其中高速公路4400公里。制约市场孵化的交通基础设施瓶颈得到了根本性的缓解。在2008年全球金融危机爆发后，充足的财政能力充足使国家仍然可以实施大规模的基础设施投资和政府购买，在短时期内稳定了国内经济形势，并实施有力的新兴产业孵化政策，加快推动产业转型升级。

但是，国家财政能力并不意味着国家财政收入占GDP比重越高越好，过高的税赋比重可能造成竭泽而渔。2010年以后，中国一般预算收入占GDP的比重已经基本稳定。近年来，为了推动供给侧结构性改革，为企业减负，中央政府还实施了大规模的减税减负行动。同时政府也在不断优化调整财政支出结构，将更多国家财政转用于扶持基础性科技创新，以及减贫、构建完善的社会保障体系等公共事业领域。

除了一般性公共预算收入，中国政府的财政收入还包括来自基金收入、国有资本收入等多个方面。另外，由于银行国有，银行信贷也是中国国家财政能力的重要组成部分。即便在1980年代国家财政收入低谷期，国家依然可以通过银行信贷手段实施对企业、产业和公共事业的市场孵化。改革40年中国金融行业的发展，从另一个方面壮大了中国的国家财政能力，进一步增强了中国集中力量办大事的制度优势。

第三，逐步走向全面依法治国的法治能力。

传统的中国是一种人治社会，现代意义上的法律体系是近代才出现的。在计划经济时代，我们没有发展出支撑市场运行的相关法治能力。改革开放之后，由于缺乏与市场相匹配的法律，造成了市场经济体制与传统计划经济体制之间的强烈摩擦。为此国家在1980年代先后出台了经济合同法、统计法、中外合资经营企业所得税法、外国企业所得税法、个人所得税法、商标法和专利法等一系列法律，初步搭建起了孵化市场的法律框架。但是整体来看，在相当长一段时间内，中国的法治建设是落后于经济社会发展需求的。

实际上，中国市场经济法治能力的加强，在相当程度上是市场发育的动力倒逼制度质量提升的结果，也得益于中国共产党和中国政府的学习能力。在改革开放的早期，在中央的默许下，许多地方存在着“良性违宪”或更一般意义的“良性违法”现象。所谓“良性违法”，是指当现有的法律规则不适应市场发育需求之后，地方政府为适应市场孵化需求，采取一些灵活的手段绕开现有的法律规定(郝铁川, 2003)。例如安徽凤阳县小岗村的包产包干到户责任制、温州模式用“挂户经营”方式给民营经济创造发展空间的做法，都不符合当时的政策精神。但是，这些做法作为一种制度创新的探索，在经过实践检验有效后，就会被国家认可，纳入到下一轮立法和修法工作中，反过来成为推动中国法治能力提升的重要途径。

当然，随着中国市场发育逐步走向成熟，市场对规范、稳定、可预期的法律体系需求越来越高。种种用“良性违法”手段绕开法律规定的权益之计，既损害了法律的权威，也为企业生产经营带了很大的未来不确定性，不利于市场进一步发育完善。例如，1980年代大量民营经济是通过带红帽子，以集体经济名义发展起来的。到1990年代后期，随着企业规模的扩大，产权不清就成为制约企业下一步发展的重大障碍。要保证经济长期持续增长，最终还是要回归到以健全法律体系为核心的法治能力的建设。

目前，中国的法治能力建设已经进入快车道。1997年中共十五大把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，实现从人治到法制、从法制到法治的转变。中共十八大以来，国家高度重视法治建设，将全面依法治国放在“四个全面”战略布局中来谋划推进。针对以往法治建设不到位产生的各种问题，不回避矛盾，通过周密全面的法治建设手段予以解决明确和纠正(陆德生, 2019)。例如，对于企业家合法权益保护实践中存在的问题，2018年9月8日，中共中央、国务院印发《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》(以下简称《意见》)，对保护企业家的人身自由和财产权利、依法保护企业家的知识产权和自主经营权、切实纠正涉企业家产权冤错案件、努力实现企业家的胜诉权益等一系列长期困扰中国企业家经营的问题，从司法实践上作出了明确规定。这些举措对于充分调动中国企业家的积极性和主动性，高质量推进法治建设，具有里程碑意义。