2026 
2. 华东政法大学 国际法学院，上海 201620
2. School of International Law, East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620, China
深海海底区域(以下简称“深海”)蕴藏着丰富的矿产资源，包括多种有价金属与稀土元素。[1][2][3]随着深海科技的发展与陆地矿物资源的日渐短缺，深海资源开发正成为全球资源战略的新焦点。[4]2021年7月，瑙鲁海洋资源公司向国际海底管理局(以下简称“海管局”)提出深海资源开发申请。[5][6]近年来，中国高度重视深海资源勘探和开发活动，并将深海确定为四大“战略新疆域”之一。[7](P1)党的二十届三中全会提出，要健全海洋资源开发保护制度，推进深海资源的勘探开发。深海及其资源是人类共同继承财产，适用1982年《联合国海洋法公约》创设的深海海底区域法律制度，[8]由海管局代表全人类行使管理权。
2011年，海管局启动《“区域”内矿产资源开发规章》(以下简称《开发规章》)的制定工作，[9]试图为深海资源商业开发铺平法律道路。经过十余年的艰苦谈判，《开发规章》的出台前景仍然不容乐观。部分国家担忧深海资源开发将对海洋环境造成破坏，援引风险预防原则，主张应对深海资源开发进行“预防性暂停”。国际社会对风险预防原则在深海资源开发中的适用莫衷一是，学界对此也存在争议。[10][11][12]
中国在深海拥有五块专属勘探矿区。①未来，若“预防性暂停”被纳入《开发规章》，将对中国勘探矿区的保有以及矿区的未来商业开发产生重大影响。因此，必须厘清争议、正本清源，在国际法上正确认识风险预防原则在深海资源勘探开发活动中的适用，以期正确指导《开发规章》的制定，维护中国在深海的合法权益。
① 分别为中国大洋矿产资源研究开发协会位于东太平洋的多金属结核矿区、位于西太平洋的富钴结壳矿区、位于西南印度洋的多金属硫化物矿区，中国五矿集团公司位于东太平洋的多金属结核矿区和北京先驱高技术开发公司位于西太平洋的多金属结核矿区。
二、风险预防原则适用于深海资源勘探的规范考察风险预防原则虽然是国际环境法上的重要原则，但并没有形成统一的国际实践。[13]深海采矿活动可分为探矿、勘探和开发三个阶段。深海资源勘探以探矿为基础，勘探又是开发的必要前提。因此，完整考察深海采矿全流程的相关法律规定是正确理解风险预防原则适用于深海资源开发的必要前提。
(一) 风险预防原则的适用不具有国际统一性20世纪70年代，德国在《空气清洁法案》第一次草案中首次将风险预防(vorsorge)的理念适用于环境政策，并迅速将风险预防原则(precautionary principle)发展为环境法律与政策的一项基本原则。[14](P2)20世纪80年代，风险预防原则在《世界自然宪章》《伦敦宣言》等国际环境保护条约和宣言中被频繁使用。20世纪90年代，该原则得到与环境保护有关的国际法律文件的“重述”和“确认”。[15]在此背景下，风险预防原则的表述版本众多，含义十分模糊。[16]1992年，《联合国气候变化框架公约》第3条要求缔约国“采取预防措施(precautionary measure)预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因并缓解其不利影响”；《保护东北大西洋海洋环境公约》序言和第2条虽然明确要求缔约国“遵循风险预防原则”，但在附件5第3条中又采用“预防措施”的表述。同年，《里约环境与发展宣言》(以下简称《里约宣言》)原则15规定：“为了保护环境，各国应根据他们的能力广泛采取预防方法(precautionary approach)。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益(cost-effective)的措施防止环境恶化。”
有学者曾明确指出，风险预防原则的不同定义之间存在分歧，没有任何一类定义能为该原则的适用提供明确指引。[17]这种含义上的不确定性一方面来源于众多的表述版本，另一方面也与“原则”(principle)、“方法”(approach)、“措施”(measure)②等术语在语义学上的差异和实践中的混淆适用有关。部分学者认为，应当对“原则”与“方法/措施”作出清晰的划分，譬如，明确前者更为严格而后者更具灵活性。[18]然而，联合国粮食及农业组织处理关于预防方法的技术组在审查后认为，上述差异更多的是一种“非真实的想象”。[14](P27)[19](P70)也有学者指出，有关“原则”与“方法”之间差异性的辩论，本质上是对风险预防原则的不同解释版本之间的辩论。[18]
②“measure”有时也被译为“方法”，本研究将“precautionary approach”和“precautionary measure”统称为“预防方法”，与包含禁止、暂停、最佳可行技术、最佳环境实践等在内的广义的“预防措施”相区分。
在对风险预防原则的多种解释中都包含三项要素：第一，预防的损害或威胁是严重或不可逆转的；第二，环境损害与可能引发损害的活动之间的因果关系存在科学不确定性，即没有足够的科学证据能够证明损害与活动之间存在因果关系；第三，科学不确定性不应当成为延迟采取措施以规避环境损害的障碍。[13][20]根据不同的解释标准，风险预防原则大致可以分为强风险预防原则和弱风险预防原则。强风险预防原则是指，只要某种活动存在科学不确定的严重危害风险，就禁止或暂停该活动的实施，除非实施者可以证明该活动足够安全；弱风险预防原则是指，在开展一项活动前，必须提供充足的确定性证明，确保采取必要措施后可以防止危害的产生或扩大。[21]强风险预防原则和弱风险预防原则的主要差异在于，前者在面对不确定的环境损害风险时强调采取禁止或严格的限制措施，决策者的自由裁量空间较小；后者则主张决策者应采取符合成本效益的预防措施，以在科学不确定性与经济、社会等因素之间进行平衡。值得注意的是，传统经济学领域的成本效益分析注重维护经济成本与经济效益之间的平衡，而在法学和行政决策实践中，成本效益分析的适用虽然部分沿用了经济学的分析工具，但其内涵已经突破经济维度的局限，[22]扩展到环境、政治、社会和文化等众多领域。[13]此外，也有学者将风险预防原则的适用分为“能动适用”和“谦抑适用”两种，并进一步将其谦抑性解构为“补充性”“有限性”“温和性”和“内敛性”。[23]谦抑适用的风险预防原则和弱风险预防原则都强调平衡生态环境保护和社会经济发展之间的尺度，具有同质性，本研究将此类渐进式的适用标准统称为风险预防原则的柔性适用。
面对环境损害风险，决策者采取的预防措施通常包括以下几种：禁止、暂停、进行风险评估与监测、采用最佳可行技术(Best Available Techniques, BAT)、实施最佳环境做法(Best Environmental Practices, BEP)、制定区域环境管理计划(Regional Environmental Management Plan, REMP)等。[10]因此，从实践的角度看，强风险预防原则和弱风险预防原则之间的区别也可以表述为，是否将“禁止”或“暂停”作为防范环境损害风险的主要措施和手段。由于强风险预防原则和弱风险预防原则对决策者的行动要求存在显著差异，这一差异导致风险预防原则在实践适用过程中面临诸多困境。具体而言，当面临具有严重环境损害风险的活动时，根据强风险预防原则，决策者应当禁止或暂停该项活动的实施，以防范可能发生的不可逆转的环境损害；而根据弱风险预防原则，决策者应当采取符合成本效益的规制措施，在风险防控与可持续发展之间寻求平衡。成本效益分析通常包括甄别程序、预测和估算程序、后续考察程序。[24][25]在深海资源开发领域，考虑成本效益的弱风险预防原则与不考虑成本效益的强风险预防原则形成两种差异显著的规制路径——前者具有明显的渐进式监管特征，后者则采取更加严格的禁止性管控。两种规制路径将在实践中引发根本性的决策分歧。
为深入解析风险预防原则的规范内涵，有学者通过系统梳理该原则的不同表述版本，构建了一个包含四个层面、八个关键维度的分析框架：行动主体责任、触发条件(环境损害概率和严重性)、补救条件(优化/最小化风险水平、成本考量)以及程序性条件(科学角色、专家角色、举证责任)。[26]基于对2010年以前发表的238篇论文的实证分析，两位学者总结出风险预防原则的理论演进特征：一是学界主流表述版本融合了强弱两种要素，整体上与《里约宣言》原则15的框架高度吻合；二是该原则的规范强度随着时间推移呈弱化趋势。[25]然而，上述分析并不能推导出“弱风险预防原则是对风险预防原则的正确阐释，而强风险预防原则是其误读”这一结论。本研究支持部分学者的观点，即风险预防原则本质上存在不可定义性，试图建立一个全球范围内的统一定义既无必要也不可行。[27]换言之，创造一个可适用于所有环境领域的风险预防原则本身就是不切实际的。[17]
为解决不同解释标准的风险预防原则之间的适用矛盾，有学者提出了一种具有可操作性的分析框架，以科学不确定性和潜在的环境损害为两个基本维度构建坐标系：当科学不确定性较高且潜在的环境损害较小时，适用弱风险预防原则的标准；当科学不确定性较低且潜在的环境损害较大时，适用强风险预防原则的标准；当科学不确定性较高且潜在的环境损害较大时，“禁止”或“暂停”等预防措施可能是适当的；当科学不确定性较低且潜在的环境损害较小时，“禁止”或“暂停”等预防措施应被认定为不适当。[18]然而，这一分析框架并不能使风险预防原则的定义变得更加清晰，反而在实践层面引发了新的适用困境。例如，在该框架所构建的坐标系中，轴心的设定就成为一个难题——如何确定科学不确定性程度与潜在环境损害程度的平衡点。即便不考虑科学不确定性总是处于动态变化中这一事实，科学不确定性和潜在的环境损害程度也难以被精确量化，进而难以被分级。决策者固然可以通过寻求更加科学和复杂的风险评估模型来完善此类分析框架，但在确定“现有科学证据的可靠性”或者划定“可接受的潜在环境损害阈值”时，仍然离不开具体的适用情境——主要是风险预防原则适用的具体领域和相关的法律政策规定。有观点将这一情境细化为法律与社会政治文化背景、特定法规制度、具体环境或公共卫生问题的性质、现有预防措施的可及性与实施难度以及社会对决策合法性的普遍认知五个维度，并特别强调了制度环境对于“预防原则如何指导决策”的决定性作用。[28]
因此，在风险预防原则的定义与适用标准缺乏国际统一的前提下，若要依据风险预防原则指引行动，就应回归对其在相关法律中具体规定的分析。具体而言，应根据1969年《维也纳条约法公约》(以下简称《维也纳公约》)确立的条约解释规则，通过体系解释、目的解释等法律解释方法，对载有风险预防原则的具体法律条文进行分析，进而厘清该原则在具体情境中的规范内涵和适用标准。
(二) 风险预防原则柔性适用于深海资源勘探《联合国海洋法公约》对探矿、勘探和开发活动中海洋环境的保护和保全规定了不同要求和标准。根据《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》《“区域”内富钴结壳探矿和勘探规章》(以下简称“勘探规章”)的规定，“探矿”是指在不享有任何专属权利的情况下，在“区域”内探寻相关资源矿床，包括估计相关资源矿床的成分、规模和分布情况及其经济价值。探矿者在探矿过程中应“采用预防性办法和最佳环境做法，在合理的可能范围内采取必要措施，防止、减少和控制探矿活动对海洋环境的污染及其他危害”。“勘探”是指以专属权利在“区域”内探寻相关矿床，分析这些矿床，测试采集系统和设备、加工设施及运输系统，以及对开发时必须考虑的环境、技术、经济、商业和其他有关因素进行研究。勘探规章明确规定了从事深海资源勘探活动应采用《里约宣言》原则15所阐述的预防方法和最佳环境做法。
根据《维也纳公约》第31条第1款的规定，风险预防原则适用于深海资源勘探，应“按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之”。在深海资源勘探具有其独特法律、机制的背景下，应结合《里约宣言》对风险预防原则的定义和勘探规章对风险预防原则的具体落实规则来解释该原则的适用标准。
首先，《里约宣言》原则15规定的是一种弱风险预防原则。[29][30][31]《里约宣言》原则15作为弱风险预防原则的特征主要体现在以下三个方面：一是该规定要求预防措施的采取需符合成本效益，明示其适用的风险预防原则是一种强调平衡生态环境保护和经济社会发展的弱风险预防原则；二是该规定未采用举证责任倒置，即实施者不负有证明该活动足够安全的义务；三是该规定对预防措施的采取施加“根据各国能力”之限制，进一步弱化了预防措施的严格性。勘探规章援引《里约宣言》原则15作为风险预防原则的适用基础，意味着其规定的风险预防原则是一种弱风险预防原则，即风险预防原则柔性适用于深海资源勘探。
其次，《联合国海洋法公约》和勘探规章对非禁止性的预防措施的适用建立了多层面的具体实施框架：一是在实施预防措施的组织机制层面，确立了以海管局为主导、担保国予以辅助的实施主体架构；二是在可采取的预防措施层面，明确规定了包括采用最佳环境做法在内的多种预防措施；三是在决策程序层面，系统地要求开展环境基线数据收集，制定应对可能造成海洋环境严重损害或严重损害威胁的事故的应急计划，并确定相关特别程序。[32]具体而言，在实施预防措施的组织机制层面上，海管局应根据《联合国海洋法公约》和1994年《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》(以下简称《执行协定》)制定并定期审查深海资源勘探中的海洋环境保护规则、规章和程序。海管局还应同承包者、担保国和其他有关国家或实体展开合作，制定和执行关于监测和评价深海资源勘探对于海洋环境的影响的方案。为防止深海资源勘探对海洋环境造成严重损害，在必要时，理事会应据此发布紧急命令，暂停或调整相关活动。在可采取的预防措施层面上，“每一承包者应采用预防方法和最佳环境做法，尽量在合理的可能范围内采取必要措施防止、减少和控制其在深海资源勘探中对海洋环境造成的污染和其他危害”。在决策程序层面上，在开始勘探之前，承包者应向海管局提交关于拟议的勘探活动对海洋环境潜在影响的评估、关于确定拟议的勘探活动对海洋环境潜在影响的监测方案的建议等资料。[33]面对海洋环境损害事故，承包者应履行“立即在勘探区域发出一般警报”“立即通知秘书长”“警告可能行将进入毗邻水域的船只”等特别程序。[33]可见，风险预防原则并非以“禁止”或“暂停”等措施适用于深海资源勘探，而是柔性适用于深海资源勘探活动。
此外，根据《维也纳公约》第31条第3(b)款，在风险预防原则适用于深海资源勘探时，应与上下文一并考虑的，还包括“嗣后在条约适用方面确定各当事国对条约解释之协定之任何惯例(practice)”。正如常设仲裁法院在1912年“俄罗斯赔偿案”中所指，“履行义务的方式，无论是对国家还是对个人，都是对这些义务含义的最好诠释”。③“惯例”一词涵盖了可能揭示国际法主体对于特定条约条款理解的、包括作为和不作为在内的任何外部行为。截至2025年3月，中国、法国、瑙鲁、英国、德国、俄罗斯、比利时、库克群岛等国家担保的31份勘探合同已经生效。[34]相应勘探活动定期根据《联合国海洋法公约》和相应资源的勘探规章对保护和保全海洋环境的要求进行审查，并通过区域环境管理计划等非禁止性的措施管理和控制不确定的环境风险。从嗣后惯例的角度进行解释，前述担保国和其他未对深海资源勘探活动表示明确反对的国际法主体，均支持风险预防原则在深海资源勘探领域的柔性适用。
③ Russian Claim for Interest on Indemnities (Russia/Turkey), PCA Case No. 1910-02, p. 433.
三、作为政治工具的“预防性暂停”：观点梳理与效果考察海洋环境的保护和保全是《开发规章》制定过程中的焦点和分歧所在。在讨论深海资源开发中的环境保护规则、标准、准则的进程中，“预防性暂停”成为一个重要关切。通过梳理各国观点可知，“预防性暂停”并没有形成国际公认的法律内涵和外延，更像是一种在深海资源开发中推行严苛环保主义的政治口号，但切实发挥了延缓《开发规章》制定进程和开发申请的作用。
(一) 《开发规章》制定现状“开发”是指在“区域”内为商业目的回收并从其中选取矿物，包括建造和操作供生产和销售矿物之用的采矿、加工和运输系统。根据《执行协定》附件第1节第15段，“经一个其国民打算申请核准开发工作计划的国家的请求”，理事会应“在请求提出后两年内完成这些规则、规章和程序的制定”。自2014年以来，海管局一直致力于制定《开发规章》。当前的《“区域”内矿产资源开发规章(草案)》(以下简称《开发规章(草案)》)是海管局法律和技术委员会在2019年3月22日公布的版本。[35]在2023年7月的会议上，理事会评估了围绕2019年《开发规章(草案)》谈判所取得的进展，并于2024年2月公布了一份综合案文(consolidated text)。综合案文确定了《开发规章(草案)》中的重叠、重复和遗漏之处，以“非正式方式协助理事会进行讨论，力求更好地协调和精简规章”，为《开发规章》的正式出台打下良好基础。[36]2024年11月29日，理事会公布了该综合案文的修订版本。[37]从修订后的综合案文可以看出，各成员国在深海资源开发的诸多方面仍然存在较大分歧，《开发规章》正式内容的确定仍需进一步谈判和讨论。
(二) “预防性暂停”的政治效应：延缓《开发规章》制定进程2021年7月，瑙鲁担保的瑙鲁海洋资源公司提交的开发申请正式生效，根据《执行协定》第1节第15段，理事会应当在该请求生效之日起两年内完成《开发规章》的制定。[38]不过，《开发规章(草案)》的通过期限已被多次延长。除规章本身存在需要完善的问题外，诸多反对深海资源开发的声音也对其出台形成了阻碍。目前，反对深海资源开发的主体包括国家、国际组织和企业。国家的主张可进一步分为禁止(ban)、暂停(moratorium)和“预防性暂停”(precautionary pause)三类。“禁止”是一种最严格的措施，要求全面禁止与深海采矿相关的活动；“暂停”要求在一段时间内不支持深海采矿活动，是一种更加正式和长期的安排；[39]“预防性暂停”基于风险预防原则提出，要求在有足够的科学证据评估深海采矿对海洋环境的潜在影响之前，暂时停止深海采矿活动。三者虽在语义上存在差异，但均旨在推迟深海采矿。[40]法国主张禁止深海采矿；英国、瑞士、秘鲁、加拿大、新西兰和墨西哥主张暂停深海采矿；德国、巴西、智利、希腊、奥地利、厄瓜多尔、洪都拉斯、哥斯达黎加等国主张“预防性暂停”深海采矿。[41]此外，绿色和平组织(Greenpeace)、深海保护联盟(DSCC)、可持续海洋联盟(SOA)、世界自然保护联盟(IUCN)等国际组织广泛传播反对深海采矿的观念。三星公司、谷歌公司、宝马集团、沃尔沃集团等企业宣布将海底矿物排除在自身供应链之外，并拒绝向海底采矿活动提供资金。[39]有学者将上述主体统称为“环保至上派”。[39]
支持“预防性暂停”深海资源开发的国家和组织，总体上均支持“无科学、不开发”，即主张在深海资源开发对海洋环境、生物多样性等的影响得到充分研究和评估之前，不得开发深海矿产资源。例如，2020年5月，欧盟在《2030年生物多样性战略》中支持欧洲议会的呼吁，在国际谈判中提倡风险预防原则，要求在充分研究深海资源开发对海洋环境、生物多样性和人类活动的影响以及相关的环境风险，确保技术和操作规范不会对环境造成严重损害之前，不得从事深海资源开发活动。[42]2022年7月，密克罗尼西亚联邦加入斐济、帕劳等国家发起的“暂停深海采矿国家联盟”(Alliance of Countries for a Deep-Sea Mining Moratorium)，呼吁太平洋岛屿论坛成员国反对深海采矿，直到进行“严格和透明的影响评估”，以“全面了解深海海底采矿的环境、社会、文化和经济风险，以及如何防止生物多样性丧失和物种灭绝”。[43]2023年7月14日，在海管局会议期间，数个理事会成员国认为，“在颁发任何许可证之前需要开展更多科学研究”。[44]2023年9月，斐济、巴布亚新几内亚、所罗门群岛、瓦努阿图以及法属新喀里多尼亚组成的美拉尼西亚先锋集团(Melanesian Spearhead Group)领导人宣布，在进行更多科学研究以确保海底采矿不会损害生态系统和渔业之前，暂停其领海范围内的深海采矿活动。[45]
部分国家和国际组织除支持“无科学、不开发”外，还强调“无科学、不规章”，主张暂停通过《开发规章(草案)》。例如，2021年9月，世界自然保护联盟参会代表在法国马赛以压倒性多数(政府和政府机构中81票支持，18票反对，28票弃权；非政府组织和民间社会组织中577票支持，32票反对，35票弃权)通过第69号动议，要求“暂停深海采矿，并对负责管理深海活动的海管局进行改革”。[46]该动议同时呼吁，“支持并实施深海采矿禁令，暂停核准新的开采和勘探合同，暂停制定深海采矿开采规章，包括海管局的《开发规章》”，直到落实风险预防原则、生态系统方法、污染者付费原则，将公众咨询机制纳入与深海采矿有关的所有决策过程，进行严格和透明的影响评估以确保海洋环境得到有效保护。[47]当前，各国关于“预防性暂停”深海资源开发的主张已经产生政治影响，并且客观上延缓了《开发规章》的制定进程。
(三) “预防性暂停”的法律效应：延缓深海资源开发申请支持“预防性暂停”的国家对《执行协定》规定的“两年规则”高度关注，除支持“无科学、不开发”“无科学、不规章”外，还主张在没有通过《开发规章(草案)》的情况下，不应对开发申请进行审议或核准开发，即“无规章、不核准”或“无规章、不开发”。“无规章、不核准”和“无规章、不开发”既有联系又存在区别，二者的最终目的均为“不开发”，但前者进一步要求海管局不得对开发申请进行核准，引发了在无规章情况下暂时核准的工作计划的合法性问题。
例如，英国、墨西哥等主张暂停深海资源开发的国家，强调在有足够的科学信息确定深海采矿的环境影响，以及海管局制定相应的法律、程序和标准之前，不会担保或支持海管局理事会颁发任何开发(或勘探)许可证。[48][49]巴西代表在2023年7月的海管局第二十八届会议上发言表示，支持暂停深海采矿活动，暂定为期十年。[50]智利、法国、帕劳和瓦努阿图在2023年联合向海管局大会提出“制定大会保护海洋环境的一般政策，包括考虑到‘两年规则’的影响”的提案，并附有一项题为“将预防性暂停开采活动作为海管局一般政策”的草案。[51]哥斯达黎加驻海管局代表吉娜·吉尔伦(Gina Guillén)也表示：“在缺少法规、条例和程序的情况下，该地区(深海)不能进行开发。”这一发言同时代表了十余个国家的立场。[44]与之相对的是，加拿大注册矿企金属公司明确表示，无论《开发规章》是否在其预计的截止日期前出台，都会向海管局申请采矿许可证，并计划在2026年初开始采矿作业。[52]由此可见，一方面，“预防性暂停”形成了延缓深海资源开发申请的法律效应；另一方面，部分主体对于深海资源开发的迫切需求也推动海管局继续《开发规章》的制定进程。
(四) “预防性暂停”的法律依据：风险预防原则的差异化适用风险预防原则是当前各国和非国家主体主张禁止、暂停或者“预防性暂停”深海采矿的核心法律依据。虽然大多数国家在其正式声明或政策文本中明确援引风险预防原则，但鲜少对该原则的适用标准及该原则如何指导决策作出说明。基于对相关新闻报道和政策文件的系统梳理，主张禁止、暂停或“预防性暂停”深海采矿的各方的立论依据具有相似性，主要体现为以下三个方面：一是风险具有科学不确定性，即深海资源开发对海洋环境的潜在影响程度尚不能确定，应进行更多科学研究以明确这一风险；二是决策机制尚不完善，即海管局有待将公众咨询机制等纳入决策过程，以促进深海资源开发决策的透明度；三是环境保护监管框架尚不健全，即海管局尚未制定一套健全的环境保护框架以指引商业性开采。有学者将各方支持暂停或暂缓深海采矿的理由更为细致地归纳为“科学与技术缺口”(科学认知不足、可用数据缺乏、成本效益认知不明、技术安全挑战)、“监管缺口”(环境影响监管不足、利益共享机制缺失、整体监管框架不完善)、“制度与程序缺口”(监测、执行与合规机制缺失，海管局企业部尚未运作，透明度与问责不足，公众参与有限)和“其他更广泛议题”(替代方案考量、长期影响与代际遗产问题)四类。[53]
如前所述，风险预防原则存在强风险预防原则与弱风险预防原则之分，前者主张采用禁止性的预防措施，除非实施者证明该活动足够安全；后者则主张采取的预防措施应当符合成本效益。主张禁止、暂停或者“预防性暂停”深海资源开发的国家和非国家主体，理论上适用的是强风险预防原则，然而，其依据除科学不确定性外，还与海管局监管、决策机制尚不完善密切相关，暗示其承认深海资源开发的潜在环境损害风险会随着不同风险预防措施的采取而变化。即部分国家和非国家主体的政策目标并非绝对禁止深海资源开发，更多的是通过禁令为海管局相关制度框架的完善争取时间，这一思路更接近弱风险预防原则的重视成本效益的渐进式的柔性监管思路。分析表明，部分主张禁止、暂停或“预防性暂停”深海资源开发的国家，其立场未必来源于对强风险预防原则的认同，而可能是在评估风险后得出了与适用强风险预防原则相似的结论。
此外，即便在反对深海资源开发的同一国家内部，也存在立场摇摆、态度不一、言行有落差的情况。正因如此，“预防性暂停”更像是一个政治术语，其理论与实践经验均未形成足够有说服力的体系。本研究将对此展开详细论述。
四、正本清源：风险预防原则应柔性适用于深海资源开发从探矿、勘探到开发，风险预防原则的适用标准在不断提高。然而，这并不必然要求在深海资源开发中适用“预防性暂停”。一方面，强风险预防原则适用于深海资源开发存在固有缺陷；另一方面，“预防性暂停”在国家实践中也存在混乱和分歧。更重要的是，在《开发规章(草案)》的制度设计中，风险预防原则始终柔性适用于深海资源开发。
(一) 强风险预防原则适用于深海资源开发存在缺陷与“禁止”和“暂停”相比，“预防性暂停”虽然强调了“阶段性”和“预防性”，但其在本质上仍反对即将进行的开发活动。强风险预防原则适用于深海资源开发并不合理。首先，强风险预防原则可能构成对“科学不确定性”的滥用。强风险预防原则要求实施者证明某种活动足够安全，否则就完全禁止该活动的实施。然而，该原则在将举证责任倒置的前提下，并未设立一套较为规范的证明标准或评价体系，以向实施者提供实际可行的“救济”渠道。且“充分的科学确定性”本身是一个无法实现的目标，[54]风险的严峻程度也不可能完全确定。[55]正如著名社会学家乌尔里希·贝克所言，真正的风险“建立在决策基础上”。[56](P67)对深海资源开发风险的评估应在综合考量相关预防措施的基础上进行，仅以不加干预的深海资源开发可能严重损害环境为由禁止此类活动，可能引起风险预防原则的滥用。
其次，强风险预防原则适用于深海资源开发的成本过于高昂。“禁止”“暂停”或“预防性暂停”虽然属于国家面对环境风险时可以采取的预防措施，但同其他措施相比具有成本极其高昂的特性。面对包括环境损害风险在内的各类风险时，若一律采取禁止性的预防措施，风险预防原则的适用就可能推导出荒谬的结论。例如，赞比亚政府在2002年以转基因食品对人体健康的危害尚不可知为由，拒绝美国捐赠的数千吨玉米，这一决定使290万名赞比亚民众面临饥饿的威胁。[57](P31-32)深海资源开发必须依赖深海采矿装备进行，极端环境及特殊环境保护要求对采矿装备及系统技术提出更高的要求。[58]禁止或暂停深海采矿将在很大程度上延缓此类科学技术的发展。换言之，强风险预防原则在深海资源开发领域的适用“或许能阻止人们犯下某些错误，但也阻碍人们从错误中汲取教训并予以改进”。[59](P12)
此外，强风险预防原则适用于深海资源开发可能引发其他严重风险。基准矿业情报公司(Benchmark Mineral Intelligence)和深绿金属公司(DeepGreen Metals)发布的报告显示，深海采矿可能显著减少陆地采矿对环境的影响，深海矿产资源有望成为陆地矿产资源的替代资源。[60]虽然一些科学家和环保人士反对这一观点，但前述报告确实揭示出一种可能性，即在“预防性暂停”深海采矿的背景下，各国对于海底矿物的需求将转移至陆地，从而引起严重的陆地环境风险。此时，禁止深海资源开发并未缓解潜在的环境损害风险，仅是实现了风险在物理空间上的转移。联合国教育、科学及文化组织在“风险几乎不可能被完全消除”的背景下指出，“完全禁止”(a total ban)在某些情况下“是应对特定风险的唯一可能的回应”，但“在所有情况下都可能不是对潜在风险的适当回应”。[61]以《里约宣言》《跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护与管理协定》为代表的国际公约和学者著述也普遍反映出对禁止性预防措施的谨慎适用态度。[62]在此背景下，由于强风险预防原则本身存在诸多弊端，将风险预防原则柔性适用于深海资源开发显然更具合理性。
(二) “预防性暂停”在国家实践中的分歧目前，以法国、德国、西班牙为代表的欧洲国家，以巴西、智利、厄瓜多尔为代表的拉丁美洲国家，以及以斐济、帕劳、密克罗尼西亚联邦为代表的太平洋岛国虽然都对深海资源开发持反对立场，但是发布的禁令在实践中存在分歧。主要表现在三个方面：一是国家态度上的反复；二是国家内部立场上的分歧；三是各国外部立场上的差异。
首先，国家态度的反复性，这在法国的政策中体现尤为明显。虽然法国主张严格禁止深海采矿，但其政府却通过海洋部际委员会(CIMER)公布了一项关于勘探和开发深海海底矿产资源的国家战略，并在2021年10月12日提出的“法国2030年投资计划”中，将海底纳入十大目标之一。[63]其次，国家内部的立场分歧，这在挪威的案例中较为显著。2024年1月，挪威议会批准一项重大提案，使其成为世界上首个开放商业性深海采矿的国家。然而，与此同时，挪威本届政府的政治盟友以“不再支持政府预算案”为筹码，要求政府叫停原定于2025年上半年进行的首批勘探许可证的签发。最终，挪威政府于2024年12月叫停了其“极地深海采矿计划”。对于这一结果，挪威首相在接受采访时表示，该计划只是受到推迟，挪威能源部国务秘书将其解释为一种“政治妥协”。[65][66]最后，不同国家对于深海采矿的立场也存在差异。例如，日本、韩国、新加坡等亚洲国家，瑙鲁、汤加、库克群岛等太平洋岛国，以及俄罗斯、比利时等欧洲国家主张在平衡环境保护与资源开发的基础上，推动深海采矿有序发展。[39]其中，作为太平洋岛国之一的库克群岛与斐济、帕劳等国家持完全相反的立场，认为“深海采矿是未来繁荣的财富之基”。[52]美国则在深海领域推行单边主义，试图掌控深海资源开发的主导权。[39]根据各国立场差异，这些国家也被分为“环保至上派”“开发促进派”“开发霸权派”等。[39]有学者认为，在尚未对深海采矿活动的环境风险提出基于科学的合理评价前，各国对环境问题的争论已经超越这一问题本身，成为“保障国家利益的手段和推行政策的工具”。[67]
(三) 风险预防原则柔性适用于深海资源开发的制度设计根据2019年《开发规章(草案)》第2条，深海资源开发应适用《里约宣言》原则15所阐述的预防方法，以切实保护海洋环境免受开发可能产生的有害影响。该草案第44条再次重申，海管局、担保国和承包者应适用《里约宣言》原则15所阐释的风险预防原则，评估和管理“区域”内活动对海洋环境造成损害的风险。此外，《开发规章(草案)》规定，深海资源开发应落实区域环境管理计划、污染者付费原则、最佳可行技术、最佳环境实践等有助于缓解和控制环境风险的原则和措施。据此，当前《开发规章(草案)》在适用风险预防原则时，同勘探规章一样，适用的是弱风险预防原则。
需要指出的是，海管局于2024年2月公布的综合案文对2019年《开发规章(草案)》作出较多修改。其第2条规定，承包者进行深海资源开发须“视情况适用风险预防原则或预防方法”(precautionary principle or precautionary approach as appropriate)。[68]该综合案文第13条和第13条的拟议替代(alt)文本均强调，申请者提交的开发工作计划应“‘视情况’充分落实风险预防原则或方法”；第44条第(a)款明确要求，“采取预防方法和生态系统方法”，对该区域海洋环境因开发利用而产生的风险进行评估、管理和预防，以防止和减少对海洋环境的危害。[68]2024年11月公布的修订后的综合案文第44条第(a)款则在前述基础上，将“采取预防方法和生态系统方法”进一步拆分并细化为“视情况适用风险预防原则或预防方法”和“采用生态系统方法”。此外，两版综合案文均就区域环境管理计划、最佳可行技术、最佳环境实践等预防措施的适用设置了诸多门槛，并作出更加严格的规定，在一定程度上反映出“预防性暂停”起到了延缓深海资源开发以及《开发规章》制定的法律效应。
不过，从现行综合案文的制度设计来看，风险预防原则仍然柔性适用于深海资源开发，具体体现在以下两个方面：其一，《开发规章(草案)》以及后续综合案文均体现出对于风险预防原则的谨慎适用态度。《开发规章(草案)》明确规定，其适用的风险预防原则仍是《里约宣言》项下“符合成本效益”的弱风险预防原则。综合案文虽然将其修改为“视情况适用风险预防原则或预防方法”，但“视情况”这一限定词反而强调了该原则在适用时的灵活性和适当性。正如部分学者所言，风险预防原则的适用应建立在某一活动引起的风险超过事先拟定的风险阈值的基础上，且该风险阈值应有“不同领域各种技术数据的支撑”，[27]即风险预防原则的适用本身即具有一定的门槛，并非在任何涉及环境风险的问题上都可以适用。综合案文及其修订后的版本均在“适用风险预防原则”前施加“视情况”之限定，这在一定程度上遏制了风险预防原则，特别是强风险预防原则的滥用。其二，尽管相较于勘探规章，《开发规章(草案)》及其两版综合案文对于各类风险预防措施的规定更加详尽，但其监管思路仍然体现出弱风险预防原则的注重成本效益的柔性特征。举例而言，在涉及保护和保全海洋环境的问题上，勘探规章采取的是“每一承包者应采用预防方法和最佳环境做法，尽量在合理的可能范围内采取必要措施防止、减少和控制其‘区域’内活动对海洋环境造成的污染和其他危害”一类较为宽泛的规定。而《开发规章(草案)》除规定预防方法和生态系统方法的适用外，还要求深海资源开发落实区域环境管理计划、污染者付费原则、最佳可行技术、最佳环境实践，保障决策问责制和透明度，鼓励公众参与决策等。《开发规章(草案)》的综合案文则在此基础上考虑进一步制定“在适用污染者付费原则的同时适当考虑公共利益”“采用科学方法，在决策中整合最佳可得科学信息以及可获得的土著人民和当地社区相关传统知识”“采取缓解层级方案(mitigation hierarchy)，避免或最大限度减少、减轻对海洋环境的危害，并在未来可行时予以修复和恢复”等条款。修订后的综合案文同样强调了“缓解层级方案”的适用，旨在优先避免深海资源开发产生的影响，并对不可避免的影响予以缓解，将其降至最低。
综上所述，基于对探矿、勘探和开发三个阶段的规章条款的考察，《开发规章(草案)》虽然在形式上强化了对于海洋环境的保护和保全标准，但在深海资源开发的制度设计中，仍然将“禁止”“暂停”和“预防性暂停”置于应对环境损害风险的法律工具的末尾。风险预防原则适用于深海资源开发，仍需通过渐进式的柔性监管模式，即优先适用各类非禁止性的风险预防措施以降低潜在的环境损害风险，而非直接诉诸开发禁令。
五、风险预防原则适用于深海资源开发的完善进路风险预防原则柔性适用于深海资源开发并不意味着怠于履行对海洋环境的保护和保全的义务。相反，由于深海资源开发比勘探活动对海洋环境造成的影响范围和影响程度明显增大，对海洋环境造成严重或不可逆转的损害的风险进一步加剧，所以更加需要在遵守国际法律、遵从科学认知、尊重行业实践的基础上，在科学管理、环境管理、制度建设等方面进行完善。
(一) 增强科学认知将风险预防原则柔性适用于深海资源开发，要求增强对深海环境和深海资源开发的科学认知。这一认知既包括对环境损害风险的认知，也包括对不同风险预防措施的适用情境及相应影响的认知。具体而言，在正式开发前，宜根据勘探阶段获取的科学证据，确定环境风险较低的潜在可开发区域，制定试验性开发的环境标准和管理措施。在试验性开发阶段，宜进一步收集相关科学证据，及时调整前述管理措施，以降低潜在的环境风险。此外，宜根据试验性开发区域涉及的政治文化背景、特定法律制度、原住民和当地社区相关传统知识等信息，制定风险预防措施，评估相关风险预防措施的可行性。在此基础上，宜进一步分析风险预防措施实施前后的作用及潜在问题，发现、缓解和解决上述问题，降低深海资源开发中有关环境损害风险的科学不确定性。
(二) 有效落实成本效益分析风险预防原则柔性适用于深海资源开发，应当符合成本效益的要求。由于成本与效益的衡量标准具有模糊性和复杂性，应当对其评判技术和标准作出更为精确的规定。第一，建议建立一个基于科学的评价框架，以合理评判深海资源开发活动，对开发前、中、后引发的成本与效益分别作出衡量，并考虑不同风险预防措施的实施对上述各阶段成本与效益所产生的影响。第二，应精确化成本与效益的各项评判指标。具体而言，在评估某一项目或活动所造成的影响时，除评估该项目或活动对自然环境的影响外，还应评估其对就业机会等方面产生的经济影响，以及对生态系统变化、人口分布变化、人类对土地的使用变化等方面产生的社会影响。[69](P6)第三，在对深海资源开发活动及相关风险预防措施进行评价时，除详尽确定成本与效益的评估因素外，还应将现有风险预防措施或政策的成本与效益同其他正在施行的风险预防措施或政策的成本与效益相区分，确保分析结果的独立性和公正性。[70]
此外，成本效益作为审查风险预防措施合理性的标准，其有效性依赖于对环境损害风险的准确界定和充足的分析时间。[71][72]对此，宜建立专门的成本效益分析评价机制，对深海资源开发进行“一事一议”的动态管理。具体而言，应在增强科学认知的基础上，针对每一深海资源开发活动制定不同的“缓解层级方案”，并对该层级范围内可以采取的风险预防措施进行成本效益分析。具体步骤如下。第一，围绕“避免”“最大限度减少”“减轻危害”“修复和恢复”四个缓解层级，罗列各层级下所有可选的风险预防措施，如“避免”层级下罗列“禁止”“暂停”和“预防性暂停”，“最大限度减少”层级下罗列采取最佳可行技术、制定区域环境管理计划等。第二，根据事先确定的评判指标，依次对四个缓解层级下风险预防措施的适用成本与效益展开分析，并得出是否符合成本效益的结论。第三，若相关风险预防措施的适用符合成本效益，则采取该风险预防措施；否则排除该选项，并转入下一缓解层级，重复上述步骤。值得一提的是，专门的成本效益分析评价机制的建立与“无科学、不开发”“无科学、不规章”等主张并不冲突，即使各国暂未就是否禁止、暂停或“预防性暂停”深海采矿达成一致意见，海管局亦可先行建立专门的成本效益分析评价机制，就各项风险预防措施的启动、中止与终止情形下的成本和效益予以评估并给出建议。
(三) 完善多层级环境管理机制风险预防原则柔性适用于深海资源开发，应完善多层级环境管理机制。首先，应落实最佳可行技术和最佳环境实践标准。目前，《开发规章(草案)》中关于最佳可行技术与最佳环境实践的内容，仍停留于理论原则，尚未转化为具体的操作方案。对此，可参照各国实践经验，就最佳可行技术和最佳环境实践的实施路径予以完善。例如，欧盟在其综合污染防污指令(Directive 96/61/CE)中提出建立污染防治最佳可行技术体系，并针对有色金属行业、矿物油气精炼、聚合物生产等30余个领域的污染防治事项分别编制最佳可行技术参考文件。[73]海管局宜针对深海资源开发的不同领域及其风险，分别建立风险防治最佳可行技术和最佳环境实践适用指南，进一步指导各国在深海采矿活动中预防措施的实施，为风险防治手段的科学性提供可衡量的标准。其次，风险预防原则若要适用于深海资源开发，还要对区域环境管理计划进行完善。2012年7月26日，海管局理事会发布《有关克拉里昂—克利珀顿区环境管理计划的决定》，旨在在该地区执行全面的环境管理计划。该计划通过在特定区域实施目标管理，有效减少了对海洋环境的干扰。[74]克拉里昂—克利珀顿计划是区域环境管理计划的首次实践，也是目前唯一生效的区域环境管理计划，该地区或其他适宜地区同样可以用作试验性开采。不过，目前的区域环境管理计划主要存在以下问题：一是作为风险预防原则的落实手段之一，其在提高海洋环境保护水平的同时，可能对《联合国海洋法公约》项下的其他国家的权利形成干扰；二是作为降低海洋污染风险的必要措施之一，[75]其载体为环境政策文件，尚不具备法律拘束力和强制执行力。[76]对此，应继续《开发规章(草案)》的审议，通过规章条款赋予区域环境管理计划法律拘束力和强制执行的效力。
应当认识到，以区域环境管理计划为例的众多预防措施，本身并未得到《联合国海洋法公约》《执行协定》和勘探规章的明确授权，亦无权要求担保国和承包者履行相关义务。宜加快《开发规章(草案)》的审议，通过规章条款对上述必要措施之规定，确保担保国和承包者进一步履行环境保护义务，保障多层级环境管理机制的合法、有效实施。及早通过《开发规章(草案)》，也有利于破解“无规章、不核准”“无规章、不开发”的僵局，在降低深海资源开发风险的前提下，拓展深海资源的勘探与开发活动，推动实现深海资源的高效和可持续利用。
六、结语深海从勘探转向开发的形势已日趋明朗，瑙鲁海洋资源公司已经向海管局提出深海资源开发申请。这也倒逼海管局加快制定《开发规章》，从而为未来的深海资源开发提供稳定的法律框架。但这一过程并不顺畅。将“预防性暂停”等政治术语纳入法律规章制定进程并不恰当，不仅会造成概念混淆，引发法律制度和实施层面的困惑，更会阻碍深海资源开发的推进，对人类共同继承财产原则的实现造成掣肘。在这一背景下，将风险预防原则柔性适用于深海资源开发至关重要。在《开发规章(草案)》的后续完善进程中，应当正本清源，坚持柔性适用风险预防原则的基本立场。具体而言，应在增强科学认知的基础上落实成本效益分析，健全多层级环境管理机制，在有效管控深海开发风险的同时，促进深海资源的高效、可持续利用。
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