2016年以来，为有效推进我国电子政务发展，党中央、国务院围绕政务信息系统整合共享、公共数据共享、“互联网+政务服务”、全国一体化在线政务服务平台建设、国家政务信息化建设管理和政务服务“跨省通办”等议题，陆续出台了系列政策文件。在有效引导电子政务局部议题优化的基础上，中央政策文件的关注焦点转向整体层面的数字政府建设。在2019年十九届四中全会及2020年十九届五中全会文件的基础上，2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调“提高数字政府建设水平”。2022年4月19日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，强调“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑”。数字政府建设已成为数字化转型的重要内容和发展战略。与国家层面发布数字政府政策文件相比，地方政策则更早发布。自2018年起，上海、浙江、福建、广东、广西、湖北、山东、宁夏和山西等省市先后在省级政府层面以政策文件形式针对本省数字政府建设开展蓝图规划与实施方案构建，其内容聚焦数字政府运行管理体制构建、政府治理体系与治理能力现代化、政务信息协同管理、数字政府平台集约化一体化建设、政务服务水平提升等内容。部分地方政府围绕数字政府建设开展了早期先行探索，典型实践如上海一网通办平台建设、浙江“最多跑一次”改革、数字福建赋能高质量发展、广东数字政府政企合作新模式和云上贵州系统平台建设等。

对于典型发达国家而言，推动数字政府建设在战略及实践上已成为共识。具体如：新加坡将智慧国计划作为数字政府建设的战略规划，打造“以公民为中心”的整体性政府^[1]；英国提出政府转型战略以改善公民与国家关系，突出“政府即平台”的核心理念^[2]；美国建立科技委员会的总统行政命令，强调通过信息技术转型及现代化促进数字服务提供^[3]。更进一步，2020年，联合国将全球电子政务发展主题界定为“数字政府助力可持续发展十年行动”，助力2030年17个可持续发展目标实现^[4]。

然而，当前我国的数字政府建设仍面临挑战。一是统筹规划不足影响整体性政府建设，“条块分割、各自为政”的体制机制、政务部门协调不力、缺乏统一规范的约束指导等因素依然存在；二是整体协同缺乏影响协同型政府建设，权力结构、部门利益、沟通协调等因素造成数字政府建设流程间的割裂与重叠；三是互联互通不畅影响服务型政府建设，信息系统的建设模式、技术架构、业务逻辑和功能设置等各异，限制了数字政府服务水平与服务能力；四是共建共享困难影响集约化政府建设，盲目投资、技术驱动、产品导向和数字鸿沟等问题的存在影响数字政府生态体系构建进程。应对这些挑战的根本对策在于开展数字政府顶层设计。据此，本研究旨在探讨“如何开展我国的数字政府顶层设计”。

1.   相关工作

数字政府是指通过新技术应用助力政府数字化转型，实现治理变革，促进公共服务提供和公共价值发挥^[5]。数字政府与电子政务在国外文献中具有一定的通用性^[6]，但区别在于：电子政务突出业务驱动、传统科层制、信息化改造^[7-8]；数字政府强调国家治理现代化、数据范式的顶层设计、治理对象扩展至数据、治理架构的平台化模式、技术基础的智能化等变革^[9]，近期尤其是2018年以来被广泛使用。

国外发达国家和地区的电子政务顶层设计方案以美国、英国、欧洲等国外典型成果为代表。其中，美国联邦企业架构（federal enterprise architecture, FEA）致力改善美国政府对信息技术的投资水平，以提高政府整体的信息资源效率和效能，影响最为深远。2013年更新为FEAF 2.0，核心内容包含协同规划方法论及由绩效、业务、数据、应用、基础设施和安全组成的综合参考模型^[10]，主要用于开展跨机构分析，以识别重用和共享机会。英国电子政务互操作框架（e-government interoperability framework, e-GIF）规定了政策与范围、技术政策、实施支持、管理过程、变革管理和e-GIF合规的内容，旨在保障信息技术有效支持政府业务变革，以提供更好、更高效的公共服务。借助互操作方面的政策和规范发布及标准制定，e-GIF实现了公共部门信息系统的一致性保障^[11]。欧洲电子政务互操作框架(European interoperability framework, EIF)聚焦为欧洲公共服务根本原则、互操作层次、集成公共服务提供概念模型，通过搭建欧洲互操作环境，促进组织和领域内部及之间协调服务提供。EIF用于指导公共部门互操作活动治理提升、建立跨组织关系、简化端到端数字服务过程，并确保法律兼容^[12]。此外，还有加拿大政府联邦架构、德国电子政务应用标准和架构、澳大利亚政府架构和新加坡政府组织架构等对顶层设计的探索^[13]。

我国学术界对电子政务顶层设计的关注和探索晚于上述国家和地区，包含：第一，对国外顶层设计方案美国FEA和FEAF 2.0、英国e-EIF和欧洲政府体系架构 (governance enterprise architecture, GEA) 的分析和介绍^[14-17]；第二，对国外典型电子政务互操作框架进行比较，在框架、标准、组织、管理和应用等^[18-20]方面形成参考借鉴；第三，对影响深远的FEA进行分析，在内容设计上形成包括业务、系统、数据及架构的建设方案^[21]，在管理服务上形成政府信息资源共享的协调机制^[22]，在组织层面形成组织机构、组织架构和组织关系的启示^[23]；第四，借鉴FEA中的部分内容，例如通过纵深解析FEA的业务参考模型结构、管理及应用，指导我国开展政府信息资源分类体系构建^[24]，借鉴FEAF 2.0中业务、数据、安全参考模型等，搭建我国的政府信息化绩效标准体系^[15]；第五，我国学者独立开展的研究，从内容构成^[25]、基本路径^[26]、模型框架^[27]、流程划分^[28]、政策制定、数据流通和基础设施融合^[29]等视角提出我国数字政府设计的理念，形成的顶层设计方案如基于云计算的电子政务公共平台顶层设计^[30]、面向公共服务的电子政务顶层设计^[31]、电子政务公共平台顶层设计^[32]等。

回顾上述已有研究成果，依然存在以下研究局限。首先，内容整体框架考虑不足，关注焦点虽由技术导向、应用系统向公共服务、数据架构转变，但是，依然无法仅靠强调单一视角而解决全局问题，并且由于缺乏对确保内容实现的解决方案、实施工具及保障条件等进行探讨，导致研究的系统性、体系性不足，制约了国家数字政府建设总体布局；其次，逻辑框架多阐释内容间的支撑与被支撑、上级和下级间关系，无法仅靠单一的线性关系和层级关系解决顶层设计的复杂问题；再次，批判思考不足影响自主型政府建设，常常站在吸收借鉴立场分析国外方案，形成的启示多为原则性的宏观理念，少有适应我国国情的微观实现方案探讨；最后，多为应包含哪些内容的“应然”问题，而较少如何使现状过渡到目标的“使然”的方法，对实践的指导意义不足。

为有效应对上述研究局限，本研究围绕“如何开展我国的数字政府顶层设计”的研究问题，提出如表1所示的数字政府架构框架研究路线。作为我国数字政府顶层设计的方法论，数字政府架构框架主要为数字政府顶层设计中的内容构成及相互关系提供组织方式及实现方式，意在打破统筹规划不足、整体协同缺乏、互联互通不畅、共建共享困难的局面，促进以整体、协同、服务和集约为特征的数字政府建设体系形成。

2.   数字政府架构框架

数字政府架构框架通过提供基础结构及通用结构，形成对数字政府架构的约束，同时是扩展架构的基础，可促进框架设计、分析与重用的实现，以确保数字政府顶层设计在同一体系下开展。

2.1   数字政府架构框架总体设计

数字政府架构框架由参考模型、架构开发、架构治理、架构评估构成，图1表述了该方案的核心思想。

图  1  数字政府架构框架

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其中，参考模型在整体政府层面对数字政府建设顶层设计提供宏观指导；架构开发为具象层面的数字政府建设项目提供方法支撑，是参考模型在具体数字政府建设项目层面的映射；架构治理为数字政府顶层设计实现提供制度支持；架构评估指引数字政府顶层设计的完善方向。架构治理及架构评估共同保障数字政府顶层设计的落地实施与持续改进。

2.2   数字政府架构框架的参考模型

为在国家层面加强对数字政府建设的整体规划并提供宏观指导，同时增强国家开展数字政府建设的整体协调性，数字政府架构框架参考模型的设计从战略与绩效、业务、数据、应用、基础设施、运营及安全7个视角展开，如图2所示。关于各参考模型间的关系，战略与绩效参考模型作为数字政府建设的总体方向指引而存在；业务参考模型是数据、应用、基础设施参考模型的先决性基础和决定性因素；数据、应用、基础设施参考模型是保障业务参考模型得以贯彻实施的必要途径；运营及安全参考模型贯穿其整体过程提供保障。

图  2  数字政府架构框架的参考模型

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其中，一是战略与绩效参考模型，从战略目标、支撑要素、绩效维度3个层面为数字政府建设提供跨越组织结构和边界、改进绩效的机会。战略目标指明数字政府建设的未来总体方向；支撑要素用于确立支撑战略目标实现的类别要素；绩效维度则提供了评测数字政府建设投资绩效的方向指引。二是业务参考模型，从职能层、功能层、业务流程层3个层面促进数字政府建设协作机会识别及共享服务重用。职能层是对数字政府整体职能及业务边界的划分；功能层是由数字政府职能决定的业务功能结构与范围；业务流程层则是对业务活动及其协同关系的描述。三是数据参考模型，通过原始数据、标准数据、核心数据和应用数据的4层划分促进数字政府建设中的数据资源流通与数据价值洞悉。原始数据涵盖政府公共数据资源、各类社会数据资源及对数据的基本加工；标准数据用于提供数据组织的方法和工具；核心数据是为支撑业务需求及实际应用经整合而形成的基础性数据资源；应用数据是围绕具体业务应用及不同应用场景形成的数据集合。四是应用参考模型，通过应用接口、支撑能力、应用服务3层体系促进数字政府建设服务组件重用及跨域协作体系构建。应用接口界定了应用组件所提供功能的契约；支撑能力为政务应用系统集约共享提供共性支撑能力；应用服务则在划分各业务领域应用服务边界的基础上促进跨领域协作应用。五是基础设施参考模型，通过对网络、数据中心、云、平台及终端的统一谋划与部署实现数字政府基础设施共建共享。网络及数据中心是数字政府中关联和集中资源的物理基础；云基础设施通过统一管理调度计算资源与存储资源以实现动态可扩展；提炼与划分各类平台实现对数字政府中通用技术能力的抽象；界定与划分各类终端以促进全景融合生态构建。六是运营参考模型，通过运营规划、基础运营、业务运营、生态运营和运营管理实现对数字政府建设的全生命周期管理与体系化运营。运营规划是对数字政府运营的整体安排与部署；基础运营实现对数字政府基础设施的统一管理；业务运营支撑数据、应用和平台的统一管理；生态运营促成共建共治的数字政府建设生态体系搭建；运营管理提供对数字政府运营整个过程的有效管理活动。七是安全参考模型，基于基础设施安全、数据安全、平台安全促进数字政府安全生态体系构建与安全保障能力提升。基础设施安全基于数字政府中底层的网络、计算、存储安全展开；数据安全围绕数据全生命周期安全及数据安全治理提供全面保障；平台安全为具体业务应用等安全管理提供基础性安全举措。

数字政府架构框架中参考模型的提出，将在国家层面为数字政府建设提供宏观的统一参照框架和类别层次体系，不仅为数字政府建设提供细节信息，同时呈现数字政府建设的全貌，为数字政府提供统一建设语言与共同沟通方法，以确保不同地方不同部门的数字政府建设在同一体系下展开，进而促进数字政府统筹管理、整体协同、互联互通和共建共享的实现。

2.3   数字政府架构框架的架构开发

在数字政府架构框架参考模型的总体指引下，为实现各参考模型在数字政府具体项目或工程层面的映射，通过对架构开发的内容和流程进行规范，形成架构内容模型及架构开发流程。架构开发内容模型中对各构成要素的结构化安排是架构开发的基础和依据，架构开发流程中对开发活动及步骤的有序化和规范化是引导架构内容逐步显性化的有效路径。

其中，一是架构开发内容模型，其要素构成包含战略、业务、组织、项目、信息技术，如图3所示。战略是通过对组织数字政府建设目标的整体谋划和部署以明晰组织发展方向；业务是按照类别划分不同业务以确定各类资源集中的方向和重点；组织是对支撑架构开发的协作关系集合体的形式安排；项目实现围绕任务过程的各类资源组织；信息技术用于在实现层面规定架构开发中数据架构、应用架构、基础设施架构、运营架构、安全架构的具体内容。二是架构开发流程，如图4所示。关键阶段和节点包括战略意图制定、战略架构开发、业务架构开发、数据架构开发、应用架构开发、基础设施架构开发、实施评审、架构变更以及贯穿全过程的运营架构开发及安全架构开发。其中战略架构、业务架构、数据架构、应用架构、基础设施架构开发之间为非线性次序。战略意图制定阶段实现获取领导层理解与认可，并建立架构开发的计划；战略架构开发阶段通过调研利益相关方、阶段划分和明确目标进而确定待开发的架构内容；业务架构开发阶段通过业务梳理确立基线与目标业务架构，并弥合其差距；数据架构、应用架构、基础设施架构开发通过梳理实现数据、应用系统和基础设施基线架构描述及目标架构开发；实施评审阶段对架构内容、优先级、实现策略进行评审；架构变更阶段对需要重构的内容实行变更；运营架构及安全架构的建立和更新，为架构开发提供全程保障。

图  3  数字政府架构框架的架构开发内容模型

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图  4  数字政府架构框架的架构开发流程

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数字政府架构框架中架构开发在数字政府建设工程与项目层面提供方法指导，架构内容模型提出了描述架构元素及构成的完备框架，架构开发流程规范了架构开发的系列活动，二者共同确立的一致性定义为架构开发提供了具体实施路径，并且有助于促进不同建设项目间的相互衔接与共同理解，进而实现数字政府业务、数据、应用及基础设施层面的互联互通。

2.4   数字政府架构框架的架构治理

为确保数字政府顶层设计的有效管理和实施及促进良好秩序形成，数字政府架构框架中架构治理的内容基于治理组织、核心资产、治理过程、资产管理、治理工具和治理保障提出，如图5所示。架构治理组织为架构治理实施提供组织保障；架构核心资产是对顶层设计中核心产出的资产沉淀；架构治理过程界定了不同治理阶段的治理工作及治理内容；资产管理活动通过系列协调活动促进资产价值实现；架构治理工具为辅助、支持、保障治理组织安排及治理过程实现提供工具手段；架构治理保障为开展架构治理提供各类资源及实现条件支撑。

图  5  数字政府架构框架的架构治理

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其中，一是架构治理组织，组织架构划分为管理层、规划层、实施层、保障层。管理层实现架构治理组织、协调机制搭建以及资源配置和整体管控；规划层负责开展架构设计、提供专业支撑并开展架构评审、经验总结；实施层负责各项架构的执行与落地；保障层负责开展规范制定、合规审查及治理监督确保架构治理规范化。二是架构核心资产。参考模型资产是组织层面对数字政府进行整体规划形成的固化成果；架构开发资产是在项目实施层面形成的沉淀资产；架构评估资产是支撑顶层设计完善的引导依据，各类资产按照形成过程及最终结果划分为结果资产和过程资产。三是架构治理过程。统筹和规划阶段为架构治理实施奠基，主要开展需求调研、规划治理蓝图及制定治理目标；运行和审查阶段开展各项架构治理审查活动并实施执行架构治理规划；监控和评估阶段实现治理过程监控及治理效果评估；改进和优化阶段对架构治理过程进行经验总结并优化架构治理体系。四是资产管理活动，通过识别、登记、管理、审计、监管等活动实现对各类资产成果的有效管理，促进资产价值发挥。五是架构治理工具。借助于政策工具形成约束、规范、指引作用，通过技术工具为架构治理提供技术实现方式及技术支持手段，以管理工具实现对架构治理实施的安排及跟进。六是架构治理保障。架构治理指标为架构治理评估提供依据；工具软件研发以工具软件提升数字政府顶层设计效率；项目管理过程实现资源配置和整体管控；教育与培训促进顶层设计方案的共同理解；生态体系构建吸纳多元主体共同参与提升合作水平；解决方案研发围绕具体议题形成针对性方案；试点示范建设促进数字政府顶层设计经验复制与推广。

数字政府架构框架中架构治理为数字政府顶层设计方案的实施提供制度支持，用于保障数字政府架构框架中各项内容的实施与交付，同时提升数字政府建设项目的规范化水平，实现对数字政府架构框架中各项活动的有效管理和控制，通过构建良好秩序保障数字政府顶层设计的有效落地及高效执行。

2.5   数字政府架构框架的架构评估

为对数字政府的顶层设计方案进行评估，同时提供改进路径与方向，数字政府架构框架中构建了架构成熟度评估模型，横向由评估域划分的各个评估维度构成，纵向由各成熟度等级构成，如图6所示。评估域及评估维度的不同划分为架构评估提供评估依据，成熟度等级划分用于区分架构评估的不同程度。

图  6  数字政府架构框架的架构成熟度评估模型

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其中，架构成熟度评估维度按评估域进行划分，即将战略域划分为战略与绩效维度；结果域划分为业务维度、数据维度、应用维度、基础设施维度、运营维度和安全维度；过程域划分为治理组织维度、治理流程维度、资产管理维度、治理工具维度及治理保障维度。一是对于战略域，战略是在组织及项目层面对数字政府建设进行统筹布局和整体谋划；二是对于结果域，在组织层面建立业务、数据、应用、基础设施、运营及安全的分层分类体系，在项目层面则对应于具体架构的开发和实现；三是对于过程域，主要为战略域及结果域提供实现支撑，其中治理组织实现组织架构建立及职责划分，治理流程用于明确治理的环节划分及详细内容，资产管理促进各项产出物的价值发挥，治理工具提供方案实现的各项方式及手段，治理保障实现资源整合及促进方案落地。

架构评估成熟度等级分为初始级、开发级、定义级、管理级和优化级5个等级，代表每个组织在各评估维度上的综合表现。初始级表示组织对于架构框架认知不足，未建立正式架构组织，各项架构工作未展开；开发级表示组织意识到架构框架重要性，组建团队开展架构框架设计和规划，已开展基本工作；定义级表示组织高度重视，成立专门组织，架构框架明确、规范、可复用；管理级表示架构框架成为组织文化，组织高层直接参与，各项架构框架工作相互促进、整体协调；优化级表示架构框架促进组织服务管理能力提升，架构框架持续优化，可在行业内进行最佳实践分享。

数字政府架构框架中架构评估的内容为开展评估提供了评估依据，可促进组织在数字政府建设过程中，明晰组织的顶层设计方案在自身发展及行业进程中的位置，进而为组织开展顶层设计提供基于过程的阶梯式的逐步改进及持续优化路径，最终提升组织开展数字政府顶层设计的能力与水平。

3.   结论

本研究提出了数字政府架构框架，主要由参考模型、架构开发、架构治理和架构评估组成。参考模型为数字政府建设提供统一框架，架构开发为数字政府建设提供方法指导，架构治理为数字政府建设提供制度支持，架构评估构成数字政府建设评估依据。数字政府架构框架是数字政府顶层设计的方法论，并非数字政府顶层设计的具体解决方案，具体至不同行业领域及业务场景，仍需根据实际情况进行裁剪、调整及细化。

现有研究中将数字政府顶层设计方案作为一种学术观点提出，其实践性不强，而本研究注重多元主体参与及研究过程递进，并在研究过程中注重协调多利益相关方以增强研究的应用性、适用性，这些数字政府建设参与者、亲历者的实践需求、实践经验等，既贡献了研究内容同时构成了研究验证的途径。现有研究对于数字政府顶层设计的“应然”状态探讨较多，本研究则提供了开展数字政府顶层设计的“使然”途径，贯穿数字政府顶层设计中设计、开发、治理和评估的全过程，融合了政府侧、学术界及产业方的多方观点和实践经验，构建形成了适应我国数字政府顶层设计的方案。本研究构建的数字政府架构框架，提出了运用架构思维搭建数字政府建设蓝图的方案，可用于优化数字政府项目管理过程促进共建共享，通过全面监督与管理规范数字政府建设进程，最终提升数字政府建设效果与水平。

对于本研究提出的数字政府架构框架，未来将选取某地方政府或某一行业领域开展顶层设计实践，以持续完善理论同时推进实践应用，为国家数字政府建设中的统筹规划、整体协同、互联互通和共建共享提供方法论支撑。