人为水土流失点多面散、动态变化^[1]，是水土流失“控增量”，影响水土保持率目标实现的重要方面。根据《中国水土保持公报》^[2]统计，2021年全国共审批生产建设项目水土保持方案11.19万个，新增水土流失防治责任范围2.43万km²。相比“十三五”期间，无论是水土保持方案数量，还是新增水土流失防治责任范围，2021年年均增加1.3倍和0.5倍。未来一段时期，我国开发建设强度仍将维持在较高水平，人为水土流失防治及监管任重道远。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代水土保持工作的意见》(以下简称《意见》)^[3]第三部分明确“依法严格人为水土流失监管”。水利部印发了一系列文件^[4-7]，对“人为水土流失监管”提出了具体要求和措施。但在当前深化“放管服”改革大背景下，监管部门人力资源毕竟有限，难以满足现场监管全覆盖。而且为创建节约型社会，通过创新和完善监管方式，提高监管能力和水平，降低行政管理成本，节约公共资源，实现科学、精准、有效管控，传统的“人海战术”并非首选。所以，依据不同生产建设项目的差异性采取分类监管是时代发展的必然趋势。《意见》第(八)条进一步指出：“加强人为水土流失风险的跟踪预警，提高监管精准化、智能化水平，推动实现无风险不打扰、低风险预提醒、中高风险严监控”，对开展基于人为水土流失风险的分类监管提出了更高要求。水利部《水土保持“十四五”实施方案》^[8]明确要求“十四五”期间完成人为水土流失风险预警模型。因此，在以往分类管理的经验实践基础上，为实现人为水土流失分类分级及差别化管控，深入开展生产建设项目人为水土流失风险评估及分等定级研究非常迫切。

截至目前，针对人为水土流失风险分级有一些探索和应用，程冬兵等^[9]曾总结了水土保持风险管理现状，结合水土保持工作实际，创新性提出了水土保持风险管理过程，但未能结合具体案例进行论述，深度不足。赵凤伟等^[10]选取水土流失危险性和水土流失敏感性2项指标，采用风险矩阵法划分水土流失风险等级，但该研究成果涉及项目类型有限，部分指标不易获取，影响推广应用。2012年水利部组织实施了“生产建设项目水土保持分类管理研究”，提出综合水土流失程度、水土保持敏感性和项目规模3大要素将生产建设项目水土保持管理分为A、B和C类，并分别建议最严格、常态和简便管理^[11]，但仅适用于项目前期水土流失潜在风险预估，无法动态研判实际水土流失风险。2020年水利部提出了生产建设项目水土保持监测“三色”评价^[7]，实现了对生产建设项目全过程中发生的水土流失状况的动态评价，但单一的“三色”评价难以全面反映项目的水土流失风险。

总体而言，关于人为水土流失风险分级的相关研究与探索均较为薄弱，案例应用不足。本文以武汉市为例，采取定量分析与定性分类相结合，综合已有相关成果和工作基础，通过优势互补，探讨科学实用的生产建设项目人为水土流失风险评估方法，划分风险等级，以期为制订人为水土流失风险预警和差别化管控计划提供科学依据。

武汉市是湖北省省会，是我国中部地区的中心城市，是全国重要的工业基地、科教基地和综合交通枢纽。土地总面积为8 569.15 km²，下辖15个行政区(功能区)，156个街道办事处、1个镇、3个乡、2个办事处，常住人口1 232.65万人。地跨秦岭、扬子2个大的地层区，地层从元古界至新生界均有出露，第四纪堆积物分布最广，地貌以平原为主，属北亚热带季风性(湿润)气候，年降水量为1 150~1 450 mm，处于中亚热带常绿阔叶林向北亚热带阔叶林过渡的地带。

武汉市土壤侵蚀类型主要为水力侵蚀，自然水土流失轻微。但近年来，随着武汉市经济的迅猛发展，生产建设项目活跃，加剧了人为水土流失。根据历年《武汉市水土保持公报》统计，“十三五”期间，武汉市共审批生产建设项目水土保持方案2 394个，新增水土流失防治责任范围500 km²。截至2022年12月底，有在建生产建设项目1 136项，其中市本级近3年内共审批生产建设项目水土保持方案117个。

武汉市聚焦有效管控人为水土流失，建立生产建设项目管理台账，严格落实现场监督检查、监督性监测和验后核查等均不低于项目数量10%的监管要求，2022年开展各类监督检查52个次。同时，武汉市实现遥感监管全覆盖，且补充新开工项目现场监督检查全覆盖，不断强化“双随机一公开”“四不两直”等监管机制，依法查处各项违法违规行为。

以服务监管为目标，人为水土流失风险是由潜在水土流失风险和水土保持现状2方面综合决定的。潜在水土流失风险是由生产建设项目本身属性决定的，与项目扰动范围、工期、土石方量、新增水土流失量、所处区域环境等要素密切相关，反映了项目水土流失敏感性，且时限一直伴随施工期结束。水土保持现状即生产建设项目当前实际水土流失发生情况和水土流失防治措施落实情况，尤其是在人工正向干预下，水土流失防治措施可以显著降低水土流失风险。

根据所处阶段不同，将生产建设项目划分为在建项目和完工项目，其中完工项目可再划分为完工未验收项目和近期验收项目。完工项目由于施工过程已完成，无潜在水土流失风险，其人为水土流失风险主要取决于水土保持现状。针对不同阶段的生产建设项目，采取不同的风险评估方法，即在建项目采取潜在水土流失风险评估与水土保持现状评价二者相结合确定风险等级，完工项目则只需根据水土保持现状评价确定风险等级。

1) 潜在水土流失风险评估。参考“生产建设项目水土保持分类管理研究”提出的水土流失综合影响指数的评价指标与方法^[11]，评估在建项目潜在水土流失风险。按等距划分原则，将潜在水土流失风险值划分为无风险(0~0.2)、低风险(>0.2~0.4)、中风险(>0.4~0.6)、高风险(>0.6~0.8)和极高风险(>0.8~1.0)5个等级。

2) 水土保持现状评价。水土保持现状评价主要依据新开工项目现场监督检查、生产建设项目水土保持监测三色评价、监督性监测、遥感监管等结果。其中新开工项目现场监督检查主要复核项目区基本情况、下游或周边有无重要敏感点或重要保护对象等；对于上报的生产建设项目水土保持监测三色评价结果，主要关注连续3次总分和单项分是否相同，如有相同，开展现场监督检查，予以复核；监督性监测主要关注项目区祼露面大小、取(弃)土场、水土流失事件等，复核水土保持监测三色评价结果；遥感监管主要关注扰动范围变化。

3) 人为水土流失风险分级研判。将潜在水土流失风险评估结果与水土保持现状评价结果结合，综合判断人为水土流失风险等级，研判步骤如下：

首先，依据新开工项目现场监督检查结果，复核项目区周边有重要敏感点或重要保护对象，如果有，则对该项目按极高风险等级直接定级；如无，则不考虑该因素影响。

其次，依据生产建设项目水土保持监测三色评价结果，在潜在水土流失风险评估的基础上，三色评价为“绿”时，风险等级保持不变；三色评价为“黄”时，风险等级进行提级处理(最高至极高风险)；三色评价为“红”时，按极高风险等级直接定级。

再次，依据水行政主管部门通过现场监督检查、监督性监测、遥感监管等发现的问题，对上一步人为水土流失风险分级结果进一步复核调整。即根据评价年度内下达的整改意见，按照《生产建设项目水土保持问题分类和责任追究标准》^[12]确定的问题分类，在三色评价确定的人为水土流失风险等级基础上，一般问题＜4项时，保持风险等级，一般问题≥4项时，风险等级进行提级处理(最高至极高风险)；较重问题＜3项时，按高风险等级直接定级(原风险等级在高风险及以上时，按极高风险定级)，较重问题≥3项时或存在严重问题时，按极高风险等级直接定级。其中如果项目未开展水土保持监测或未按时报送监测成果，则根据潜在水土流失风险等进行确定。

完工项目主要根据水土保持现状研判人为水土流失风险等级，研判步骤如下：

首先，依据生产建设项目水土保持监测三色评价结果(季度报告或验收总结报告)，按评分确定人为水土流失风险等级，即无风险(≥90分~100分)、低风险(≥80分~90分)、中风险(≥70分~80分)、高风险(≥60分~70分)和极高风险(＜60分)。

其次，依据水行政主管部门现场监督检查、监督性监测、遥感监管、验后核查等发现的问题，参照在建项目同类评估方法，根据问题分类和数量，对上一步人为水土流失风险分级结果进一步复核调整。

对照潜在水土流失风险评估和水土保持现状评价数据需求，收集了截至2022年12月底武汉市本级3年内审批的在建生产建设项目水土保持信息、3年内审批且完成验收的水土保持设施自主验收报备材料、在建项目2022年4个季度水土保持监测成果、2022年度监督检查意见等。

截至2022年底，武汉市本级在建项目共59个，主要涉及城建、交通、管网、水利、工业园、社会事业等类型。根据前述的风险评估方法及相关指标数据，结果显示，武汉市本级在建项目潜在水土流失风险主要以无、低风险等级为主，占项目总数的94.9%；中风险等级很少，仅占项目总数的5.1%；无高、极高风险等级项目。

根据潜在水土流失风险评估方法，其大小等级主要是由生产建设项目本身属性决定的，武汉市主要为平原地貌类型，该因素基本决定了武汉市区域范围内生产建设项目潜在水土流失风险不会太大，所以与研究结果与预期是相符的。

根据新开工项目现场监督检查结果，武汉市本级在建项目周边均无重要敏感点和重要保护对象。截至2022年底，武汉市本级共有55个项目委托开展了水土保持监测，大部分均能按时报送监测成果，未出现连续超过3次未报送季度的情况，三色评价结果显示均为绿色，也未出现同一项目连续3次总分或单项分相同情况，说明项目施工过程中水土流失防治措施落实较好，监测结果相对比较客观。

年度内监督检查过程中对4个项目下达了整改意见，其中2个项目水土流失防治措施落实不足，属于较重问题，未能有效降低生产建设活动造成的水土流失风险；另外2个项目开工后未开展水土保持监测，属于严重问题，导致无法掌握水土流失防治情况，可能存在最不利条件下的极高风险。

根据风险研判规则，确定武汉市在建项目人为水土流失风险等级。结果显示(图 1)，在建项目人为水土流失风险主要以无、低风险等级为主，占项目总数的88.1%；其次为中风险，占项目总数的5.1%；高风险和极高风险项目数量相当，比例也最小，均仅占项目总数的3.4%。

图 1(Fig. 1)

图 1 在建项目人为水土流失风险等级分布 Fig. 1 Risk level distribution of anthropogenic soil and water loss for projects during construction

根据水土保持现状评价可知，高风险与极高风险等项目均非项目本身属性所致，而主要是因为项目开工后未能及时开展水土保持监测，以及水土流失防治措施落实不足。

武汉市本级共有48个完工未验收项目，其中46项目委托开展了水土保持监测，大部分均能按时报送监测成果，未出现连续超过3次未报送季度的情况，三色评价结果显示均为绿色。但仍有2个项目因为未开展水土保持监测而下达整改意见，属于严重问题。根据风险研判规则，确定武汉市本级完工未验收项目人为水土流失风险等级。结果显示(图 2)，完工未验收项目人为水土流失风险主要以无风险等级为主，占项目总数的77.1%；其次为低风险等，占项目总数的18.8%；另有部分极高风险等级，占项目总数的4.2%；无中、高风险等级项目。

图 2(Fig. 2)

图 2 完工项目人为水土流失风险等级分布 Fig. 2 Risk level distribution of anthropogenic soil and water loss for completed projects

同理，极高风险等项目主要是因为项目完工后仍未能开展水土保持监测，无法确认项目水土流失防治措施是否落实以及水土保持效果，可能存在最不利条件下的极高风险。

近3年获得许可且完成水土保持设施验收报备的项目共有10个，该10个项目均委托开展了水土保持监测，水土保持监测总结报告成果显示，三色评价结果均为绿色，且年度内未下达整改意见。根据风险研判规则，确定武汉市本级近期验收项目人为水土流失风险等级，结果显示均为无风险等级。

为进一步剖析各类项目不同风险等级的内外因，结合年度内被水行政主管部门抽查开展了监督检查或监督性监测等现场监管的项目，共筛选了9个典型项目(表 1)。

表 1(Tab. 1)

表 1 生产建设项目人为水土流失风险典型案例 Tab. 1 Typical cases of anthropogenic soil and water loss risk for production and construction projects 项目类型 Project type 项目名称 Project name 扰动面积 Disturbed area/hm2 单位扰动面积损坏植被面积 Damaged vegetation area per unit disturbed area/hm2 单位扰动面积土石方挖填量 Earthwork excavation and filling amount per unit disturbed area/(104 m3·hm-2) 单位扰动面积永久弃渣量 Permanent waste residue amount per unit disturbed area/(104 m3·hm-2) 项目建设总工期 Total construction period of the project/Months 预测单位扰动面积新增水土流失量 Predicted unit disturbance area and the amount of new soil and water loss per unit disturbed area/(t·hm-2) 单位扰动面积水土保持投资 Soil and water conservation investment per unit disturbed area/(104RMB Yuan·hm-2) 潜在水土流失风险等级 Potential risk of soil and water loss 三色评价得分 Three-color evaluation score 问题分类 Issue classification 风险定级 Risk 在建项目 Projects during construction period 某绿色大道工程 A green road project 15.33 0.06 2.86 1.11 13 59.19 247.36 无 Non 98 无 Non 无 Non 某大道延线及配套绿化工程 A road extension line and supporting greening project 14.56 0.03 5.67 2.28 18 62.91 207.16 低 Low 80 无 Non 低 Low 某大楼建设项目 A building construction project 1.17 0.82 15.19 14.21 30 54.17 169.89 中 Medium 90 无 Non 中 Medium 某发电项目 A power generation project 11.76 1.23 2.27 0.47 22 31.04 32.92 低 Low 82 较重 Relatively severe 高 High 某流域综合治理工程 A basin comprehensive management project 14.61 1.00 12.71 4.78 36 93.53 298.01 低 Low - 严重 Severe 极高 Very high 完工未验收项目 Completed but not-approved-yet projects 某公园建设工程 A park construction project - - - - - - - - 93 无 Non 无 Non 某大道改造工程 A road reconstruction project - - - - - - - - 88 无 Non 低 Low 某河流治理工程 A river management project - - - - - - - - - 严重 Severe 极高 Very high 近期验收项目 Recently approved projects 某景观提升工程 A landscape improvement project - - - - - - - - 95 无 Non 无 Non 注：—表示为无数据。Notes: —indicates no data.

表 1 生产建设项目人为水土流失风险典型案例 Tab. 1 Typical cases of anthropogenic soil and water loss risk for production and construction projects

表 1显示，在建项目不同风险等级筛选了5个项目，根据现场监管结果，5个项目地势均较平坦，周边没有重要敏感点和重要保护对象，潜在水土流失风险评估结果以无和低风险不主。其中某大楼建设项目因开挖地下室，土石方开挖量大，且主要为永久弃方，潜在水土流失风险相对较高，评定为中风险。有4个项目委托开展了水土保持监测，三色评价结果均为绿色，其中3个项目三色评价结果与实际相符，但有1个某发电项目被现场监管发现水土保持措施不足、存在较大的裸露面等较重问题3项，下达了整改意见，对该项目定级为水土流失高风险。另外，有1个河道治理工程项目发现未能开展水土保持监测，属于严重问题，直接定级为水土流失极高风险，督促尽快整改。

同理，完工未验收项目筛选了3个项目，根据现场监管结果，2个项目三色评价结果与实际较为相符，某公园建设工程总体水土保持效果较好，准备开展自验，水土流失风险等级确认为无；而某大道改造工程处于收尾阶段，存在部分植物措施恢复较慢，总体水土保持效果稍差，待完善后开展自验，确认为水土流失低风险；但有1个某河流治理工程项目发现未能开展水土保持监测，属于严重问题，直接定级为水土流失极高风险，督促尽快整改。

近期验收项目，筛选了1个某景观提升工程，因项目建设内容主要是各类生态措施，具有先天性的基础好。通过验后核查，上报自验结果与实际较为相符，确认该项目无水土流失风险。

通过案例分析，在建项目采取潜在水土流失风险评估与水土保持现状评价综合确定风险等级，完工项目仅需根据水土保持现状评价结果确定风险等级的方法是可行的。

根据在建、完工未验收和近期验收项目水土流失风险分析结果可知，武汉市本级生产建设项目共117项，人为水土流失风险以无风险等级主，占项目总数的66.7%；其次为低风险等级，占项目总数的25.6%；再次为极高风险等级，但仅占项目总数的3.4%；中风险等级占项目总数的2.6%；高风险等级占项目总数的1.7%。

按照《意见》要求，结合项目管理的其他需求，建立专门生产建设项目水土保持监管档案，制订2023年武汉市本级生产建设项目水土保持监管计划建议。

对于无风险等级项目，在建和完工未验收项目来年水土保持监管原则上采取不打扰，无需联系生产建设单位或开展现场监督检查，但近期验收项目需按验后核查相关要求开展核查工作。

对于低风险等级项目，在建和完工未验收项目来年水土保持监管原则上采取预提醒，并按年度内每个项目1次的频次要求，通过电话、网络系统平台或公函等方式，主动联系生产建设单位，提醒告之水土保持的问题或不足，及时整改。如有涉及近期验收项目，需开展现场核查，按年度内每个项目1次的频次要求，实地查勘项目现场和查阅相关资料，督促整改。

对于中、高及极高风险等级项目，不论是在建或完工项目均纳入重点关注项目清单，来年水土保持监管原则上均应采取现场监督检查或核查，按年度内每个项目至少1次的频次要求，现场指出问题或不足，督促整改。高和极高风险等级项目适当加密现场监督检查或核查频次，配合约谈、下发整改意见公函、“互联网+监管”等方式共同督促项目整改，另外在水土保持遥感监管、监督性监测等工作中也需予以重点关注。同时，对项目存在的相关问题进行责任追究。

1) 人为水土流失风险是动态变化的。虽然水土流失潜在风险是由项目属性决定的，不会发生变化，但某阶段水土流失状况会随项目进度、水土保持措施落实等变化可能会发生变化，从而导致项目的水土流失风险也随之动态变化。

2) 人为水土流失风险是相对的。其一，水土流失潜在风险评估方法中，指标赋值采取的标准化处理会因为最大值和最小值变化而相应变化，同一项目在不同评价单元或不同评价尺度情况下，其风险值可能存在一定差异；其二，对于项目存在未开展水土保持监测等严重问题，按极高风险等级直接定级存在一定的主观性，项目水土保持状况可能很好，但因为对其不掌握，只能按最高风险认定。

3) 由于目前类似的相关成果较少，本文提出的生产建设项目人为水土流失风险评估方法在本案例中是科学可行的，有利于推动人为水土流失差别化分类监管。不同区域可以根据项目评价指标的可获取性、准确性，以及实际监管需求，对生产建设项目人为水土流失风险评估方法进行优化调整，使其更加简便易行，更好的服务支撑生产建设项目水土保持监管工作。

4) 通过典型案例分析，在建项目潜在水土流失风险评估结果与实际是较符合的，生产建设项目水土保持监测三色评价结果也发挥了重要作用，尤其是可以通过监测结果定期上报机制发现是否开展了监测工作，虽然监测结果有可能存在不客观情况，但通过加强监管工作复核可以倒逼其趋于真实。另外，现场监督检查、监督性监测、遥感监管等监管方式，是确认保障水土流失风险评估结果准确的重要组成部分，如典型案例分析中某发电项目，现场监管才发现水土保持措施落实不足，三色评价结果与实际不符等问题。

5) 在实际制订监管计划工作中，风险大小与等级评估是重要基础和依据，但同时还需结合“双随机一公开”“四不两直”等相关规定和其他需求统筹考虑，如新开工项目现场监督检查全覆盖、监管项目数量最低比例要求等。为便于支撑实际监管工作，建议结合信息化建设，依据本研究方法，开发相关APP，为监管部门推送项目风险预警和提示，从而提高人为水土流失监管水平和效率。

1) 武汉市本级在建项目人为水土流失风险主要以无、低风险等级为主，占项目总数的88.1%；其次为中风险，占项目总数的5.1%；高风险和极高风险项目数量相当，比例也最小，均仅占项目总数的3.4%。完工未验收项目人为水土流失风险主要以无风险等级为主，占项目总数的77.1%；其次为低风险等，占项目总数的18.8%；另有部分极高风险等级，仅占项目总数的4.2%；无中、高风险等级项目。近期验收项目人为水土流失风险等级均为无。经对9个不同类型、不同风险等级项目进行典型案例分析，评估结果与实际较相符，评估方法科学可行。

2) 武汉市本级生产建设项目共117项，人为水土流失风险以无风险等级主，占项目总数的66.7%；其次为低风险等级，占项目总数的25.6%；再次为极高风险等级，但仅占项目总数的3.4%；中风险等级占项目总数的2.6%；高风险等级占项目总数的1.7%。高、极高风险等级项目主要是因为存在水土保持措施落实不足、未开展水土保持监测等较重或严重问题，现场监督检查在人为水土流失风险确认和复核中发挥了重要作用。

3) 按照“无风险不打扰、低风险预提醒、中高风险严监控”总体要求，结合项目管理的其他需求，建立了专门生产建设项目水土保持监管档案，制订了2023年武汉市本级生产建设项目水土保持监管计划，提出了差别化分类监管的具体建议。