《中华人民共和国水土保持法》(以下简称水保法)规定了国家在水土流失重点防治区实施地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖励制度^[1]。中华人民共和国国家发展和改革委员会关于印发《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》的通知将“新增水土流失治理面积”这一指标纳入绿色发展指标体系^[2]。2017年水利部将水土保持目标责任制列为3项重点任务之一，发布了《关于开展2017年度水土保持3项重点任务考核工作的通知》(办水保函〔2017〕582号)和《关于加快推进水土保持目标责任考核的指导意见》(水保〔2017〕108号)^[3]，要求各省(自治区、直辖市)结合当地实际情况具体确定考核指标体系、考核内容和办法。水利部等7部委2018年8月印发了《关于开展全国水土保持规划实施情况考核评估工作的通知》(水保〔2018〕192号，以下简称全国规划考核)，确定了省级政府水土保持总体目标任务(水土流失面积变化)、综合治理(新增治理面积、国家水土保持重点工程实施、建设质量及效益)、预防保护(生产建设项目水土流失防治及监督执法)、综合监管(省级水土保持目标责任考核、省级水土保持监测和信息化)等5类9项考核指标。中共中央组织部和监察部2015年8月9日印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，首次就生态文明建设做出了责任追究制度性安排，为建立严格规范的党政领导干部生态保护行为长效机制奠定了基础。由于不同行政区水土流失类型、强度及危害的差异性和水土流失防治任务的多样性、复杂性，社会经济发展的不平衡性，对地方政府水土保持目标责任考核难以用单一的指标来衡量。建立由一定层次结构的指标组成的水土保持目标责任考核指标体系及评估模型，才能准确评价水土保持在生态环境建设方面所具备的层次性、科学性和完整性^[4-5]。金海等^[6]列出了300余项水土保持监测指标、358项水土保持管理指标，分析并筛选出5项水土资源损害追责指标。李智广^[7]将水土保持目标责任考核分为预防措施、治理措施和管理措施3类，并提出了采用加权和的方法建立“履责指数模型”的思路。沈雪建等^[8]以水土保持法责任厘清为主线，将水土保持目标责任指标体系分解为7类、48项指标，并运用“履责指数模型”进行水土保持目标责任综合评价的框架。姜德文^[9]提出由主观性指标，客观性指标2类6项指标组成的水土流失影响综合指数。李发鹏等^[10]将水土保持领域生态环境损害情形分为按照水土保持决策(5项)、执行(6项)、管理(9项)、监督(6项)4大类26项指标。目前全国已有21个省(区、市)实施了水土保持政府目标责任制，有1 071个县(市、区)建立了水土保持政府目标责任制^[7]。四川等部分省级、市级出台了目标责任制考核办法。但上述研究提出的考核指标过于笼统，指标评分过于简单，对各考核对象的水土保持发展水平、存在问题考虑不足，目标导向、问题导向的针对性不强，考核的结果“分高等低”^[11]等问题依然存在。建立更加完善、科学合理、量化考核办法仍然是水土保持管理的一项紧迫任务。本研究针对甘肃省水土保持特点，以水土流失重点防治区市县级政府为考核对象，以水保法赋予政府水土保持责任为准则，对甘肃省水土保持目标责任考核指标体系进行研究，以科学、客观、公正考核评价市县级政府水土保持履责情况，同时为全国水土保持规划实施考核提供基础数据。

甘肃位于黄土高原、青藏高原、内蒙古高原3大高原和西北干旱区、青藏高寒区、东部季风区3大自然区域交汇处，面积42.58万km²。国务院办公厅《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》(国办发〔2010〕29号)指出，甘肃是我国西北地区重要的生态屏障和战略通道。甘肃国土面积广阔、生态地位重要，但自然条件严酷、生态环境脆弱、地方财力不足，水土保持生态屏障建设任务面临艰巨。据2012年水土保持普查成果，全省水土流失面积21.13万km²，占土地总面积的49.60%。29个县(区)属国家级水土流失重点预防区，37个县区属国家级水土流失重点治理区。重点治理前全省每年输入江河泥沙5.47亿t，每年流入黄河的泥沙达4.92亿t，占黄河年均输沙量的30.8%，是全国水土流失最严重的省之一^[12]。根据国家统计局资料，至2017年底，有16个市(州)、86个县(市、区)，全省人口2 625.71万人，其中农村人口1 407.64万人，有75个贫困县，其中43个属国家级贫困县。当年居民可支配收入仅1万6 011元(农村居民可支配收入仅5 423元)，为全国平均数的61.64%，位列全国倒数第二。

1) 绿色发展生态理念亟待提高。由于甘肃省及有关市县绿色发展意识不强，思想认识有偏差，不作为、不担当、不硬碰，生态环境问题突出。甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题受到中共中央办公厅、国务院办公厅通报^[13]，全省218名领导干部被问责处理^[14]。2018年8月甘肃电投祁连山保护区水电站违规复建，再遭生态环境部点名^[15]。

2) 建设项目预防保护力度不够。部分地区忽视对生产建设项目水土保持监管，市县审批的建设项目水土保持方案编报率低下，导致部分市、县在小城镇、农村道路等项目建设引起的人为水土流失严重。

3) 水土保持发展不平衡不充分。在黄河以东12市州国家水土保持项目投资较多，黄河以西4市大部分市县多年没有重点治理任务；地方财政对水土保持的投入严重不足，水土保持责任难以全面实施；市县水土保持管理部门人员、机构设置参差不齐，水土保持履责能力与水平低。

以水保法赋予职责为依据，按照依法依规管理、健全考评体系，兼顾社会效益，注重动态评价、鼓励主动作为，指标可被检验、结果可被统计的原则，突出目标导向、问题导向(水保〔2017〕108号)，筛选重要的直接指标作为衡量任务完成情况的考核指标。

按照层次分析法各层间的指标不重叠、不交叉^[16]要求，建立由目标层、准则层、操作层、子操作层组成的水土保持目标责任考核指标体系层次结构。

1) 判断矩阵构造。通过两两之间的比较下层指标相对于上层指标的相对重要性，将比较的结果用重要性指数表示，构造判断矩阵(R)。重要性指数的赋值按Santy的1~9标度法^[17]，具体值的给定方法及含义见表 1。

表 1(Tab. 1)

表 1 判断矩阵标度及其含义 Tab. 1 Judgment matrix scale and its meaning 标度值Scale value 含义Meaning 1 两因素相比，具有同样的重要性Both are equally important when the two factors are compared. 3 两因素相比，前者比后者稍重要The former is slightly more important than the latter when the two factors are compared 5 两因素相比，前者比后者明显重要The former is obviously more important than the latter when the two factors are compared 7 两因素相比，前者比后者强烈重要The former is more important than the latter when the two factors are compared 9 两因素相比，前者比后者极端重要The former is extremely more important than the latter when the two factors are compared. 2、4、6、8 表示上述相邻判断的中间值Indicate the median value of the above adjacency determination

表 1 判断矩阵标度及其含义 Tab. 1 Judgment matrix scale and its meaning

式中a_ij为第i个元素相对第j个元素标度值，必须满足：$\left\{\begin{array}{ll} a_{i j}=1 & (i=j) \\ a_{i j}=1 / a_{j i} & (i \neq j)(i, j=1, 2, \cdots, n) \end{array}\right.。$

2) 指标评价权重计算。根据不同层次判断矩阵，分别计算目标层、准则层、操作层和子操作层考核指标评价权重和综合指标评价权重，各级指标评价权重计算及相互之间的关系见参考文献^[18]。

3) 指标合理性检验。指标通过合理性检验(指标一致性比率C_R＜0.1)，对组合权重所示的结果进行决策。确定指标一致性比率的计算用式(2)，不同阶数1~9的平均随机一致性指标值(R_I)^[19-20]的取值范围为0.00~1.345。

式中：C_R为一致性比率；C_I为一致性指标；R_I为平均随机一致性指标。

4) 指标评价权重修正。为克服层次分析法中主观因素可能会导致的标度赋值不准和丢失部分信息等问题的出现，提高赋权精度，应用熵值法对层次分析法所得的指标评价权重进行修正^[21-22]，用熵值法修正权重的计算过程及算式见文献[23-24]。

根据水保法的法定职责，按照考核指标选取原则，对考核指标进行筛选初步确定了29项考核指标。在此基础上，甘肃省水利厅水土保持局组织省、市县主管部门的60位专家、管理人员对考核指标重要性及合理性进行了座谈和讨论，根据收集到的100多条建议，着重从目标导向、问题导向、发展的不平衡性和不充分性3个方面，区分年度考核指标与阶段考核指标(5年、10年)，按照科学公正、循序渐进的思路，对初步选取的指标进行了筛选合并，优化了“水土流失面积及强度”等间接计算指标，形成了3个水土流失预防保护指标、3个水土流失综合治理指标、11个水土流失综合监管指标(17项任务指标)和2个责任追究指标组成的甘肃省水土保持目标责任考核指标体系(A)。

将19项考核指标按照层级关系，建立了由目标层(A)、准则层(B_i)、操作层(C_j)和子操作层(D_k)组成的层次结构模型见表 2。

表 2(Tab. 2)

表 2 甘肃省水土保持目标责任考核指标体系层次结构表 Tab. 2 Hierarchical structure of target responsibility assessment index system for soil and water conservation in Gansu 目标层(A) Target level 准则层(Bi) Criterion level 操作层(Cj) Operation level 子操作层(Dk) Sub-operation level 水土保持目标责任考核指标体系A soil and water conservation target responsibility assessment index system in Gansu province B1水土流失预防保护Prevention and protection of soil erosion and water loss C1水土流失重点预防区受保护面积Protected area in key prevention region of soil erosion and water loss C2水土流失预防相关工作情况Prevention work related to soil erosion and water loss C3生产建设项目水土保持方案编报率Rate of soil and water conservation schemes for production and construction projects B2水土流失综合治理Comprehensive control of soil erosion and water loss C4新增水土流失治理面积Newly area of controlling water loss and soil erosion C5国家重点水土保持工程实施情况Implementation of national key soil and water conservation projects C6相关水土流失治理项目实施情况Implementation of related soil erosion and water loss control projects B3水土流失综合监管Comprehensive supervision of soil erosion and water loss C7组织领导Institutional leadership D1水土保持规划Planning for soil and water conservation D2水土保持机构设置Institutions establishment for soil and water conservation D3水土保持经费Funds for soil and water conservation D4水土流失重点防治区划定及公告Announcement and regionalization of key prevention and control of soil erosion and water loss D5动态监测Dynamic monitoring C8水土保持制度建设Construction of soil and water conservation system D6水土保持目标责任制及奖罚制度Target responsibility system and reward-punish principle in soil and water conservation D7管理制度建设Management system building D8鼓励制度建设Reward system building C9监督执法Supervision and law enforcement D9生产建设项目监督执法Supervision and law enforcement for development and construction projects D10水土流失易发区、生态脆弱区监管Supervision in soil erosion and water loss prone areas and ecological fragile region D11水土流失事件举报受理和处理处罚Reporting, accepting, handling and punishing for soil erosion and water loss incidents B4责任追究Responsibility investigation C10扣分项Mark-deduct items C11“一票否决”项“One-vote veto” item D12水土保持重大责任事故、违规违纪情况Serious accidents, violation of regulations and laws in soil and water conservation D13严重水土流失危害事件被国家通报批评Severe accidents of soil erosion and water loss have been openly criticized by the state

表 2 甘肃省水土保持目标责任考核指标体系层次结构表 Tab. 2 Hierarchical structure of target responsibility assessment index system for soil and water conservation in Gansu

1) 构造判断矩阵。采用会议及函询形式对20位专家进行甘肃省水土保持目标责任考核指标重要度调查，构造判断矩阵A-B、B₁-C、B₂-C、B₃-C、C₇-D、C₈-D和C₉-D(图 1)。

图 1(Fig. 1)

图 1 判断矩阵图 Fig. 1 Judgment matrix diagrams

2) 指标评价权重计算。用层次分析法，基于判断矩阵，计算指标权重(W_i、W_{i, j}和W_{i, j, k})、综合指标评价权重W′_i, ，W′_{i, j}和W′_{i, j, k}(表 3)。

表 3(Tab. 3)

表 3 评价指标权重汇总表 Tab. 3 Statistics on weights of evaluation indexes 层次 Level 指标号 Index code 指标评价权重 Index evaluation weight Wi 综合指标评价权重Comprehensive index evaluation weight W′i, j, k 熵值 Entropy e 差异系数 Difference coefficient g 权重系数 Weight coefficient μ 修正后指标评价权重Revised index evaluation weight Pi, j, k 修正后综合指标评价权重Revised comprehensive index evaluation weight P′i, j, k 修正前后变化 Changes between before and after revision P′i, j, k-W′i, j, k ±(%) A-B B1 W1=0.400 0 W′1=0.400 0 0.960 2 0.039 8 0.333 3 P1=0.400 0 P′1=0.400 0 B2 W2=0.200 0 W′2=0.200 0 0.960 2 0.039 8 0.333 3 P2=0.200 0 P′2=0.200 0 B3 W3=0.400 0 W′3=0.400 0 0.960 2 0.039 8 0.333 3 P3=0.400 0 P′3=0.400 0 B1-C C1 W1, 1=0.297 0 W′1, 1=0.118 8 0.869 9 0.130 1 0.428 1 P1, 1=0.376 8 P′1, 1=0.150 7 0.031 9 26.86 C2 W1, 2=0.163 4 W′1, 2=0.065 4 0.920 6 0.079 4 0.261 3 P1, 2=0.126 5 P′1, 2=0.050 6 -0.014 8 -22.62 C3 W1, 3=0.539 6 W′1, 3=0.215 8 0.905 6 0.094 4 0.310 6 P1, 3=0.496 7 P′1, 3=0.198 7 -0.017 1 -7.93 B2-C C4 W2, 1=0.600 0 W′2, 1=0.120 0 0.865 0 0.135 0 0.333 3 P2, 1=0.600 0 P′2, 1=0.120 0 0 0 C5 W2, 2=0.200 0 W′2, 2=0.040 0 0.865 0 0.135 0 0.333 3 P2, 2=0.200 0 P′2, 2=0.040 0 0 0 C6 W2, 3=0.200 0 W′2, 3=0.040 0 0.865 0 0.135 0 0.333 3 P2, 3=0.200 0 P′2, 3=0.040 0 0 0 B3-C C7 W3, 1=0.297 0 W′3, 1=0.150 7 0.869 9 0.130 1 0.428 1 P3, 1=0.376 8 P′3, 1=0.150 7 C8 W3, 2=0.163 4 W′3, 2=0.050 6 0.920 6 0.079 4 0.261 3 P3, 2=0.126 5 P′3, 2=0.050 6 C9 W3, 3=0.539 6 W′3, 3=0.198 7 0.905 6 0.094 4 0.310 6 P3, 3=0.496 7 P′3, 3=0.198 7 C7-D D1 W3, 1, 1=0.102 3 W′3, 1, 1=0.012 2 0.710 1 0.289 9 0.258 1 P3, 1, 1=0.119 8 P′3, 1, 1=0.018 1 0.005 8 47.94 D2 W3, 1, 2=0.271 4 W′3, 1, 2=0.032 2 0.577 6 0.422 4 0.376 0 P3, 1, 2=0.462 8 P′3, 1, 2=0.069 8 0.037 6 116.62 D3 W3, 1, 3=0.490 0 W′3, 1, 3=0.058 2 0.819 7 0.180 3 0.160 5 P3, 1, 3=0.356 7 P′3, 1, 3=0.053 8 -0.004 4 -7.64 D4 W3, 1, 4=0.045 3 W′3, 1, 4=0.005 4 0.869 6 0.130 4 0.116 1 P3, 1, 4=0.023 9 P′3, 1, 4=0.003 6 -0.001 8 -33.42 D5 W3, 1, 5=0.091 0 W′3, 1, 5=0.010 8 0.899 7 0.100 3 0.089 3 P3, 1, 5=0.036 8 P′3, 1, 5=0.005 6 -0.005 2 -48.59 C8-D D6 W3, 2, 1=0.559 1 W′3, 2, 1=0.036 5 0.840 9 0.159 1 0.288 1 P3, 2, 1=0.472 8 P′3, 2, 1=0.023 9 -0.012 6 -34.45 D7 W3, 2, 2=0.352 2 W′3, 2, 2=0.023 0 0.756 0 0.244 0 0.441 9 P3, 2, 2=0.456 9 P′3, 2, 2=0.023 1 0.000 1 0.53 D8 W3, 2, 3=0.088 7 W′3, 2, 3=0.005 8 0.850 9 0.149 1 0.270 1 P3, 2, 3=0.070 4 P′3, 2, 3=0.003 6 -0.002 2 -38.61 C9-D D9 W3, 3, 1=0.747 1 W′3, 3, 1=0.161 2 0.675 0 0.325 0 0.332 4 P3, 3, 1=0.747 9 P′3, 3, 1=0.148 6 -0.012 6 -7.81 D10 W3, 3, 2=0.119 4 W′3, 3, 2=0.025 8 0.622 4 0.377 6 0.386 2 P3, 3, 2=0.138 9 P′3, 3, 2=0.027 6 0.001 8 6.94 D11 W3, 3, 3=0.133 6 W′3, 3, 3=0.028 8 0.724 8 0.275 2 0.281 4 P3, 3, 3=0.113 2 P′3, 3, 3=0.022 5 -0.006 3 -21.91

表 3 评价指标权重汇总表 Tab. 3 Statistics on weights of evaluation indexes

应用熵值法修正权重计算方法，对层次分析法所得指标评价权重W_i、W_{i, j}和W_{i, j, k}进行修正，修正后指标评价权重值(P_{i, j, k})及综合指标评价权重(P′_{i, j, k})见表 3。

由表 3可以看出，17项指标中，14项综合指标评价权重发生了变化。从修正结果来看，W′_{i, j}、W′_{i, j, k}值越大其变化幅度趋小，C₃、D₃、D₇、D₉、D₁₀的W′_{i, j}、W′_{i, j, k}值在0.023 0~0.215 8，综合指标评价权重变化在0.000 1~-0.017 1之间，变化百分比一般在0.53%~-7.93%之间，但个别(D₂)达到116.62%。而W′_{i, j}、W′_{i, j, k}综合指标评价权重较小的指标C₁、C₂、D₁、D₄、D₅、D₆、D₈的W′_{i, j}、W′_{i, j, k}值与P′_{i, j, k}值相比变化较大，变化幅度达到-0.001 8~-0.014 8，变化百分比在-48.59%~47.94%之间。

3) 指标合理性检验。各判断矩阵的C_R值计算结果表明(表 4)，各矩阵的指标一致性比率C_R值在0.000 0~0.094 8之间，指标一致性比率C_R值均小于0.1，指标检验通过。

表 4(Tab. 4)

表 4 不同层次判断矩阵指标一致性比率汇总表 Tab. 4 Summary on index consistency rations of judgment matrix in different levels 判断矩阵Judgment matrix A-B B1-C B2-C B3-C C7-D C8-D C9-D CR 0 0.008 8 0 0.008 8 0.094 8 0.051 6 0.012 1

表 4 不同层次判断矩阵指标一致性比率汇总表 Tab. 4 Summary on index consistency rations of judgment matrix in different levels

1) 关于水土保持目标责任考核目的性的认识。建立水土保持目标责任考核的主要目的，在于全面、整体推进水土保持事业的持续发展，不断提高服务质量与水平，以满足日益增长的全社会对水土保持生态服务产品的需求，是一个动态的、渐进的过程。故要求设立的考核指标，在分类的基础上，根据目标导向、问题导向和解决发展不平衡与不充分的原则，分类选择重要的、直接的、具有瓶颈效益的指标作为具体的考核指标，以更好地发挥考核的“杠杆作用”。

2) 省级目标责任考核为全国规划考核提供基础。水保法是全国规划考核和省级目标责任考核共同的法理基础，两者都包含综合治理、预防保护、综合监管、责任追究内容。省级目标责任考核是法定目标责任和全国规划考核的属地化、细化，省级目标责任考核覆盖了全国规划考核中所涉及的市县政府水土保持考核指标，为全国规划考核提供基础。但由于考核属性(专项考核、全面考核)的考核重点不同：一是同类任务指标包含的下级指标数量和权重不同。如全国规划考核的一级指标综合治理、预防保护和综合监管分别包含3项、1项、2项下级考核指标，所占分值分别为40、25、20分；省级目标责任考核的相应指标分别包含3项、3项、11项考核指标，所占分值分别为20、40、40分。同时，全国规划考核一级指标中设置了总体目标任务指标(水土流失面积动态变化情况)，可从综合治理与预防保护两项指标的计算得来，故在省级目标责任考核中没有单列。二是不同考核对象水土保持职责不同，考核指标设置有所差异。全国规划考核一级指标中设立其他指标分列了加分项和扣分项(责任追究)。而在省级目标责任考核中将前者的加分按照水保法规定分别列入相关的任务指标，将扣分项单列为责任追究指标；全国规划考核一级指标列有水土保持监测和信息化应用情况，由于国家级、省级水土流失重点防治区的监测任务由国家级、省水行政部门承担，市县均为配合部门，故在目标责任考核中没有设立对应的考核指标，而是包含在相关业务指标中。

本研究以水保法责任清单为基础，提出了甘肃省水土保持目标责任指标体系及评价模型(以下简称省级目标责任考核)。研究结果一是重点体现了政府水土流失防治责任的重要指标和直接指标，优化了可计算指标和辅助任务指标，在保持考核信息完整性的同时，将水保法规定的48项责任指标，按照考核指标的属性，归类形成4个一级指标、11个二级指标、19个考核指标。二是采用层次分析和熵值法修正指标评价权重方法，针对甘肃省市县水土保持目标任务和存在的主要问题，坚持目标导向、问题导向，考核各级任务指标权重及责任追究指标。一级任务指标中，水土流失预防保护(B₁)和综合监管(B₃)权重为40%，水土流失综合治理(B₂)为20%；在17项三级任务指标中，>10%的指标有：生产建设项目水土保持方案编报率(C₃)、水土流失重点预防区受保护面积(C₁)、生产建设项目监督执法(D₉)、新增水土流失治理面积(C₄)4项指标，占总权重的61.80%。体现了“预防为主，保护优先”、“突出重点”、“科学管理”水土保持方针，突出目标导向、问题导向，以期达到以评促建、以评促管，全面促进政府水土保持履责能力与履责水平提升的目的。