改革开放40年我国经济社会发生了重大变迁，这也是我国在不同经济社会政策下探索和发展的40年，社会政策对我国的社会建设发挥着越来越重要的影响。本文就社会政策发展对社会建设的促进作用进行简要分析。

一、社会政策与社会建设的内涵及二者的关系 (一) 社会政策与社会建设的内涵

对我国政府部门和学术界来说，社会政策和社会建设都是相对新的理念和实践范畴，因此在开始本文论述之前，有必要对其进行简要的阐释。社会建设的提法虽然已有100年的历史，但是新中国明确而集中的社会建设实践至今只有十余年时间。社会建设的概念是党的十六届六中全会提出的，在“构建社会主义和谐社会”的总目标下，中央对加强社会建设做了全面系统的部署，这里着眼的是整个社会。当然，在构建和谐社会的策略上，社会建设主要指的是非经济领域的建设活动。党的十六届六中全会以来，社会建设在全国有了丰富实践，第十三届全国人大设立了社会建设委员会。总体看来，社会建设在实践中是一个综合的、涉及民生与社会治理的中观概念。

社会学界也有类似看法。基于我国实践和学术研究的要求，陆学艺等把社会建设看作按照社会发展规律，通过有目的、有规划、有组织的行动，构建公平合理的社会利益关系，增进社会全体成员的福祉，优化社会结构、促进社会和谐，实现社会现代化的过程。¹笔者同意上述看法，社会建设既是系统性的实践活动，也是一个学术领域。本文就社会建设的概念做出如下界定：社会建设是相对独立于经济建设，有计划有组织地改善民生、促进社会关系协调和社会发展的活动。社会建设的关注点是民生特别是基本民生、公共事业和社会福利事业的发展，社会关系体系与生活共同体建设，社会组织的发展及其作用，社会领域内部结构的合理化与活动的制度化，等等。

社会政策在国际上已经是一个相对明确的理论和实践范畴，但我国的社会政策研究还相对滞后，政府对社会政策这一概念的使用很少。政府发布的正式文件有两次使用了社会政策这一概念。一次是党的十六届六中全会《决议》，另一次是习近平总书记在阐述经济发展新常态时指出“宏观政策要稳, 微观政策要活, 社会政策要托底”。那么，怎样理解中国的社会政策实践呢？如果仅从概念使用上看，我国的社会政策实践确实很少，但是如果从解决社会政策集中关注的问题这一角度来看，可以说，我国的社会政策实践还是比较丰富的，它存在于政府着力解决基本民生问题的各种政策之中。社会政策有范围的广狭之分、专门与混合之别、水平高低之异。本文认为，社会政策是以人为本，以改善民生、促进社会公正和谐与社会进步为宗旨和内容的政策。社会政策可以独立存在，也可以包含在其他政策(如经济政策、社会保障政策)之中，我国社会政策的表现形式是多样的。

(二) 社会政策与社会建设的关系

社会政策对保障人民生活、增进人民福祉、保障人的权利、维持社会秩序具有重要作用。虽然社会建设和社会政策的概念在党的十六届六中全会《决议》中才首次被明确提出，但我国通过社会政策促进社会建设的实践在改革开放之初就开始了。不同时期民生问题的表现形式不同，政府政策的重点不同，因此相关的社会政策对社会建设的作用及其功能也不同。按照前述的社会建设涵义，社会政策对社会建设的促进作用是不言而喻的。解决困难群体的基本生活问题，改变困难群体、弱势群体的不利地位，促进不同群体之间的相互联接与和谐相处，促进人们的社区参与和社会治理，都对构建社会主义和谐社会有所贡献。

二、改革开放40年我国社会政策的发展及其对社会建设的影响

根据我国改革发展的总进程，结合社会政策的发展状况，本文分四个阶段对社会政策与社会建设的关系做简要分析和阐释。

(一) 农村改革阶段的经济型社会政策与缓解贫困

对20世纪70年代末的农村居民来说，最迫切的需要是脱贫。按照学者们的观点，人的需要是一个人或一个社会系统发挥其功能的必要条件，没有它，个体就不能完成社会对他的期待。²在当时情况下，政府不可能出台纯粹的福利性的社会政策去解决农村的贫困问题。向农民放权、让利是解决其贫困问题的基本选择，随之出现了20世纪80年代初在全国实施的家庭联产承包责任制。这一改革不仅大大解放了农村的生产力、激发了农民的积极性，而且通过实行“缴够国家的、留够集体的、剩下是自己的”这种分配制度，使3亿多农村居民走出了绝对贫困。绝对贫困问题是通过发展经济的体制改革解决的，促进这种改革、惠及广大农村居民并明显改善其基本物质生活的政策应该属于经济型社会政策。一般来说，社会政策是福利性的、具有再分配特征。通过赋予农民自主性、向农民提供发展机会，来增加他们的经济收入、解决其贫困问题，这种经济政策中自然有社会政策的成分。这类政策在发展中国家和地区是常见的，比如我国的扶贫开发计划、脱贫攻坚计划。国际上倡导的发展性社会政策通常既是经济政策，也是社会政策。这种经济型社会政策对社会建设的意义何在？简单地说，在一定程度上增强了农民的政治认同——贫穷不是社会主义。家庭联产承包责任制在一定程度上解决了农村的贫困问题，也增强了农民政治认同的物质基础。

接着是以户籍制为基本特征的城乡二元结构的松动，农村富余劳动力可以到城镇务工经商，获取较高的经济收入，以改善自己的物质生活。这种社会控制上的放松和给农村居民以从业自由的政策虽然是现实倒逼出来的，但是客观上也具有一定的社会政策的内涵——农民的生活改善了、见识增长了、社会参与的能力也增强了。这是从比较弱的意义上来看经济型社会政策对社会建设的贡献。实际上，“一分到底”的家庭联产承包责任制对广大中西部农村的社会建设也具有负面影响，即农村社会的原子化、去组织化现象严重。至今，许多中西部农村社会公共事务落后、社会秩序不佳与这种政策忽略社会效益有关。

(二) 国有企业改革与社会政策的稳定功能

20世纪80年代中期以后，我国的经济体制改革重心向城市转移。党的十四届三中全会确定了走社会主义市场经济之路，接着就是国有经济、集体经济的市场化改革。这场改革的核心目标是提高企业效率，增强企业竞争力，促进经济快速发展。因此，全会通过的《决定》基本上是促进经济发展的经济政策。由于这一改革涉及大量国有企业、集体企业员工的待业、失业、养老等问题，中央出台了一系列社会保障改革政策，其目的是改变单位制条件下“企业办社会”的做法，减轻企业负担，建立独立于企业的社会保障制度，即对原有的社会保障制度进行市场化、社会化改革。这在一定程度上带来了市场竞争中的弱势群体问题，包括待业、失业、“40”“50”人员等问题，这些问题影响着社会稳定。社会保障制度属于比较典型的社会政策范畴，但是当时我国推行的一系列社会保障制度改革是为市场化经济体制改革和社会稳定服务的。需要指出的是，建立独立于企业的社会保障制度客观上促进了城市社区居委会的发展，原本属于单位制之外补充角色的城市街居系统，因承接下岗人员的安置、贫困家庭的社会救助和退休人员的养老保障而变得不可替代。与此同时，社区服务的开展、社区公共事务的增加、街道居委会公共服务活动的发展，增加了居民对社区的依赖和认同，社区建设在这种意义上开始走到前台。

(三) 市场化、城市化加速阶段补救性社会政策对社会建设的促进

2000年，中央两办转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(以下简称《意见》)可以看作我国全面推进社会建设的前奏。这是我国在市场化程度加深、城市化速度加快、社会矛盾累积、社会结构失衡、人民需求提高的背景下，从城市基层社区入手，综合回应社会建设问题的尝试。《意见》明确了城市社区建设的基本原则是以人为本、服务居民，资源共享、共驻共建，责权统一、管理有序，扩大民主、居民自治；城市社区建设的主要目标是加强社区党组织和社区居民自治组织建设，建立以地域为特征、以认同感为纽带的新型社区；以拓展社区服务为龙头，提高居民生活质量；坚持政府指导和社会共同参与相结合，充分发挥社区力量，建设新型现代化社区。可以说，这是我国从民生和社会服务入手，建设社区、构建政社协同格局的基础性文件，是促进城市社会建设的社会政策安排。这一政策安排及其实施使我国的社会建设在城市社区系统得到加强。

进入21世纪，我国加入世界贸易组织(WTO)，市场化程度加深、城市化速度加快。同时，在市场化转型过程中，社会问题更加尖锐、复杂。单位制基本解体，城市问题向社区集中，每年数以亿计的农民工进城“打工”，大量中西部农村的村级组织失能或瘫痪，贫富分化严重，行政型城市化引发了大量上访、维权方面的问题，更不用说具有典型意义的“孙志刚事件”的发生。这些都是片面强调经济发展导致的社会问题，解决之道在于在经济发展的基础上切实改善民生和加强社会建设。

党的十六届三中全会提出的“以人为本、全面协调可持续的科学发展观”把改善民生和经济社会协调发展提到新的高度，而党的十六届六中全会做出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，在新中国历史上第一次明确集中系统地提出加强社会建设。《决定》特别重视改善民生，并将其同和谐社会建设密切联系起来。《决定》指出，要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，建设服务型政府，加强社会事业建设，保障社会公平正义，推进社区建设，支持社会组织参与社会管理和公共服务，并极具创新性地提出要建设宏大的社会工作人才队伍，提高专业化社会服务水平。《决定》是指导我国社会建设的纲领性文件，它第一次提出要“加强社会建设理论和社会政策的学习研究和教育培训”。这有力地促进了我国社会政策研究与社会工作事业的发展，进而促进着社会建设。

2003年至2009年，大量社会政策出台并得以实施。2003年废止了已实施20年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，代之以比较人性化的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》；接着《法律援助条例》《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》《关于加强孤儿救助工作的意见》《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》陆续出台，这些都是针对城乡居民的社会政策。2006年1月1日，我国全面取消农业税，给农村居民以实惠。上述政策对解决基本民生问题，缓解贫富两极分化，促进农村居民的政治认同产生了积极影响。2003年以后，我国集中出台了大量社会政策。从基本民生着手，致力于社区共同体建设，促进社会力量参与公共服务和社会管理，是当时社会建设的重要举措。虽然如有的学者所说这一时期的社会政策还不具有“自性”特征，³是补救性、补偿性的，但这些政策对弥补因片面强调经济增长、忽视社会转型所产生的社会问题，促进社会建设仍发挥了一定作用。

(四) 新时期走向科学化的社会政策对社会治理的支持

党的十八大以来，我国经济社会发展进入一个新时期。基于对以往经济社会发展经验和问题的认识，党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，推进社会事业改革创新，创新社会治理体制。党的十九大做出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”这一重大理论判断。这种不平衡不仅反映在人民对物质文化生活提出了更高的要求，还反映在人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益提高。实际上，这反映出我国社会建设的相对滞后。与前些年不断出台社会政策以兜底不同，新时期将加强和创新社会治理作为社会建设的总思路，其中包括发展和规范社会救助和社会福利政策，发挥社区居委会和社会组织的作用，加强和创新社会治理。

社会政策参与社会治理的一个重要方面是社会政策的科学化、规范化、制度化。我国从计划经济体制向市场经济体制转型以来，出台了不少基本的社会政策，解决失业、贫困、医疗、养老等方面的一些问题，但是政策在执行中还有不规范之处，比如最低生活保障领域存在“漏保”“骗保”“关系保”现象，社会救助领域存在“福利依赖”和“悬崖效应”，这些都影响着和谐社会建设。新一届中央政府在社会救助、社会保障、扶贫脱贫的精准化和科学化方面下功夫，尽力做到“应保尽保”，同时纠正政策执行中的偏差，尽力维护社会公正。党的十九大提出，要坚持在发展中保障和改善民生，既尽力而为、又量力而行，要坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期。这些既是中央的政策宣称，也正在成为各级政府的行动。在社会治理的总思路下，社会政策正在走向科学化、制度化，社会政策对社会建设发挥着更加积极的作用。

在促进社会力量参与社会建设方面，有三点值得关注：基层社区组织的建设、社会组织的发展和发挥社会工作的作用。党的十六届六中全会提出，要推进社区建设，完善基层服务和管理网络；发挥驻区单位、社区民间组织等在社区建设中的积极作用；健全社会组织，增强其服务社会的功能，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用；再次强调要建构党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。党的十八大以来，社会建设和社会治理的重心向社区下沉，社区居委会也从行政化组织向服务型组织转型，通过提高自身素质和服务社区居民的能力，社区居委会正在成为基层社会建设的核心。

社会组织的发展以及社会服务机构在政府购买服务中发挥作用，是社会政策促进社会建设的重要方面。党的十八届三中全会指出要“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系……适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。与此相呼应，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》出台，财政部、民政部等印发了《政府购买服务管理办法(暂行)》。原来由政府承担的部分基本公共服务(包括社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务等)和社会管理类服务(包括社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、扶贫济困、社区矫正等)，可通过购买服务的方式交由社会组织实施。这得到了包括社会工作服务机构在内的社会组织的积极响应。以社会工作类服务为例，每年中央财政投入的此类经费总额达2亿元。各地各级政府也根据自己的情况实施这一政策。2008年，广州市政府开始启动购买社会工作服务试点项目，至2016年，广州市共投入逾17亿元购买社会工作服务，年服务居民290万人次。⁴上海、北京、深圳等城市的政府在购买社会工作服务方面也各有所长。社会工作机构承担的主要是社区层面的为老服务、外来务工人员及流动儿童服务、残疾人服务、社区矫正、社区建设以及社区社会组织能力建设等服务。这些服务属于基本的民生范畴，是社区层面的社会建设。客观来看，虽然社会工作和社会组织还比较稚嫩，社会服务中仍存在一些需要解决的问题，但是社会工作专业力量进入社区，向困难群体、脆弱群体和居民提供救助性、发展性的专业服务，既解决了他们的困难，也在一定程度上促进了他们的社会参与，进而对社会建设做出了积极的创新性贡献。在此基础上，近年各地又广泛开展“三社联动”，社区(居委会)、社会组织、社会工作人才在为民服务、解决社区事务和社会治理方面联动，改善了社区服务的效果，促进了居民参与，提高了社区治理水平，创造了社会建设的新经验。

三、对改革开放40年来社会政策与社会建设发展的反思

本文大略地回顾了改革开放40年来我国社会政策的发展及其对社会建设的促进作用。笔者认为，改革开放40年，我国的社会政策经历了从含混、从属到相对清晰的发展过程。改革开放最初的20年，社会政策混合于经济政策之中，我们可以称之为经济型社会政策。21世纪初，随着对社会问题严重性的认识不断深入，社会政策理念开始较为清晰，在实践上则表现为大量社会政策的集中出台，这一阶段的社会政策是补缺型或补偿性的。2012年之后，社会政策进入科学化、制度化阶段，社会政策在标准、过程、目标上强调制度化、精准化。这些重要变化是与我国经济体制改革、经济社会发展的迫切要求相适应的。当前，虽然决策者已经认识到社会政策的重要性，认识到经济政策与社会政策的辩证关系，但是我国的社会政策基本上还是为保障经济发展和社会秩序服务，社会政策远未达到“自性”状态，政府还应该加强社会政策能力建设。⁵

在我国，社会政策对社会建设的贡献主要表现为对受片面经济增长危害的社会的挽救，即增强经济型社会和原子化社会的社会性。这里有波兰尼提出的“保卫社会”的意涵，⁶但又不能归结于此，因为我国当前处于发展中国家的改革转型阶段，有特殊的国情。社会政策对社会建设的贡献表现在促进政治认同、解决困难群体和弱势群体的基本生活困难等方面，也表现在通过实施相关政策以增强城乡居民的共同体意识和社会参与意识。在此意义上，社区建设是我国社会建设的集中体现。社区建设的核心内容是社区服务和社区参与，当社会矛盾集中于社区并造成社会紧张时，社区治理就成为和谐社会建设的重要内容。在加强社会服务、加强和创新社会治理的实践中，党组织的地位得到加强，居委会的能力得到提高，社会组织得以参与，社会工作的作用得以发挥，我国基层的社会建设在不断发展。

需要指出的是，从当前我国市场社会转型所处的阶段和面临的问题来看，我国社会政策的发展还处于初级阶段，它对社会建设应发挥的作用远远不足。以人本为基础的社会建设还处于探索过程之中，各种建设力量之间的关系需要进一步理顺、各方力量需要进一步整合，经济发展与社会建设之间的关系应该更全面地被理解，社会政策需要更加全面科学地发展，适用于我国国情社情的社会建设逻辑还需要进一步理清并系统地实施。

注释：

1.陆学艺，主编.2013.当代中国社会建设[M].北京:社会科学文献出版社.

2.多亚尔，莱恩、伊恩·高夫. 2008.人的需要理论[M].北京：商务印书馆.

3.景天魁.2008.引致和谐的社会政策——中国社会政策的回顾与展望[J].探索与争鸣(10)：15-19.

4.李强.广州累计投入17.7亿元扶持社工服务发展[N].南方日报. 2016-10-19.

5.王思斌.2004.社会政策时代与政府社会政策能力建设[J].中国社会科学(6)：8-11.

6.波兰尼，卡尔.2007.大转型:我们时代的政治与经济起源[M].杭州：浙江人民出版社.