一、问题意识

近十年来，国家信访维稳工作力度不断加大。继2005年重新修订《信访条例》之后，中共中央、国务院又于2007年发布了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》(中发[2007]5号文件)，将信访工作提升到“构建社会主义和谐社会的基础性工作”的高度。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅连续转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》和《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等文件，对各级领导干部定期接访、下访和基层矛盾纠纷排查工作做出了详细的规定。¹在强大的信访维稳压力下，农村基层政权不断创制出各种应对上访者的方式，信访治理“包保责任制”就是其中重要的制度之一。

1.在强化地方和基层维稳责任的同时，国家也逐年增加了信访维稳方面的资源投入。据悉，2010年，中国公共安全方面的财政支出增幅为8.9%，已超过国防开支增幅，总金额亦逼近后者，高达5 140亿元人民币。同时，关于地方政府投入大量资金用于维稳的报道也屡见不鲜。参见：清华大学社会发展研究课题组, “北京维稳陷‘越维稳越不稳怪圈’”，《中国青年报》(2010-04-18)；笑蜀，“高昂维稳成本为何难降”，《东方早报》(2009-06-26)。

在现代汉语中，“包”有总揽、负全责之意，“保”意为负责、保证、确保，²“包保”二字合一，则为“在某些方面包下来，提供保证”之意。³据此，可将“包保责任制”理解为将特定的工作任务具体分配到人(或单位)，并要求其承担相应责任的一种制度。它采取“一对一”、“人盯人”方式，强调治理主体跟治理对象结成一种私人关系，以便于工作的开展。一旦被分配了某项工作任务，该责任人(单位)便需要担负全责，若出现差错，上级就可对包保责任人进行问责。⁴自20世纪90年代以后，“包保责任制”在中国行政管理体制中兴起，最初主要为安全生产、扶贫济困等部门所采用；时至今日，“包保责任制”已广泛应用于基层信访治理、党风廉政建设、计划生育工作、税费征收执法和安全生产管理等领域，对中国行政体制运作产生了重要影响。尤其是在基层信访治理领域，“包保责任制”更是大行其道，在基层社会秩序维系中扮演着重要角色。¹

2.参见：姚乃强等, 2000, 《汉英双解新华字典》，北京：商务印书馆国际有限公司，第21-22页。

3.参见：姚汉铭, 2000, 《新词新语词典》，西安：未来出版社，第9页。

4.笔者查阅《汉英双解新华字典》、《现代汉语词典》、《新词新语词典》和《四角号码新词典》(商务印书馆，2008年第10版)等工具书时均未发现关于“包保责任制”的解释。在此，笔者给出该词汇的大体定义。

1.遗憾的是，学界对于这项极其重要的制度却未能有足够的关注。就笔者所搜集的文献来看，目前仅有极个别研究成果涉及了“包保责任制”(刘能，2008:207-208；张修成，2007)；而且，这些成果并没有对“包保责任制”的具体运行机制展开分析。

不过，在实践中，尽管“包保责任制”有利于强化基层干部的信访工作责任意识，加强对上访者尤其是上访钉子户的监控，但囿于空间隔离、农民流动性增强等诸多条件限制，它实际所能发挥的效能非常有限。单纯的治理技术改进和治理责任强化并未带来相应治理绩效的改善，反而损耗了大量资源。与其他众多制度一样，在实际运作中，“包保责任制”也出现了名实分离的矛盾局面。

本文试图分析“包保责任制”在实践中是如何运作的，它为何会陷入困境，它对于国家权力与乡村社会关系而言具有何种意义。因此，本文在经验层面呈现了鄂中桥镇的调研材料，揭示了“包保责任制”复杂的运作机制和逻辑，进而为理解农村信访治理困境搭建一个微观的经验平台，为描摹乡村基层治理样态提供素材；在理论层面，对已有研究大多局限于科层组织内部阐释基层权力运行中的矛盾现象进行了反思，在纳入乡村社会基础维度的基础上，提供了一个新解释框架。

二、研究路径与分析框架

“包保责任制”属于目标管理责任制范畴。在组织学领域，目标责任制研究可以追溯到韦伯的科层制理论。韦伯(1997：278-281)认为，居于特定岗位、有着固定分工的职员按照既定的规章制度完成自己份内的工作任务是科层制运作的基本特征；德鲁克(2009)则对目标管理理论进行了系统阐释。自20世纪80年代始，干部工作目标责任制作为一种明确的制度设置被引入中国行政体制。目前，学界有关中国目标管理责任制的研究大多局限于制度文本考察，缺少在田野调查的基础上对该制度的实践逻辑进行深度解剖。概括起来，这些研究大体沿循两条路径展开。一是民主政治的研究路径，相关研究主要分布在政治学领域。这些研究对目标管理责任制持批评态度，认为该制度带有浓厚的计划经济色彩，不利于行政效率的提高和民主政治的发展(荣敬本，2009；徐勇、黄辉祥，2002；吴毅，2007a；刘培伟，2007)。¹二是目标责任制运作逻辑研究，这些研究较多采用了组织学的理论和方法。周雪光(2008)的研究表明，在目标责任制的实施过程中，激励机制设计不当往往产生事与愿违的后果，正式激励机制的力度越大，目标替代的现象越严重，基层政府间共谋行为的驱动力便越强。王汉生和王一鸽(2009)指出，目标管理责任制有利于调动地方政府的积极性、鼓励大胆创新，但同时带来政府行为目标短期化、消解体制权威等矛盾性效应。渠敬东、周飞舟和应星(2009)认为，行政科层化越是在责任目标上强调行政效率的提高，就越会在复杂的程序技术设计上付出高昂的成本，多重指标的考核制度虽然有助于在每个指标体系内部实施专项管制，却往往难以规避不同指标间加以操作和转化的行政技巧。²

1.也有学者认为，中国实行的基层干部责任制并非计划经济的遗产，而恰恰是改革者试图改变之前全能型治理模式的表现，它与中国的治理模式转型相吻合，符合政治体制改革和民主政治发展的方向，参见埃丁(2006)。

2.另可参见：张汝立(2001)等。

值得注意的是，以上两条路径研究都关注了目标管理责任制在实际运行中出现的名实分离的现象，即普遍存在的“上有政策，下有对策”、“私人关系取代公共规则”等灵活变通的行为，既违背了目标管理责任制的初衷，又大大消解了其绩效，造成了事与愿违的后果。其实，名实分离的矛盾现象不仅存在于目标管理责任制之中，还广泛存在于中国乡村基层治理的各个领域中。一方面，在正式科层体制内有一套明确的权威架构、制度安排和话语体系，各相关利益主体在这些规章制度和原则的规制下有条不紊地开展工作；另一方面，在这一正式体制内伴随着大量的、制度化了的变通乃至违规行为，这些“潜规则”尽管不能见诸正式的制度文本，但却成为众所周知的秘密。在判断这些矛盾现象的功能和绩效时，学者们持有两种截然不同的观点。

一些学者认为，各种灵活变通行为有利于充分发挥地方和基层政府的积极性和创造性，从而更好地贯彻落实国家政策措施。孙立平和郭于华(2000)在考察华北某乡镇定购粮征收过程时，揭示了“正式权力的非正式运作”机制，即乡镇干部作为国家权力的掌控者与践行者，在行使权力时并非依靠正式制度赋予的权威，而是采取人情化、场景化的策略达至治理目标；且这种权力运作方式有利于弥补改革以来国家权力衰弱造成的负面影响，强化国家权力的资源。应星(2001)也揭示了基层政府的“变通”行为在乡村社会冲突治理中发挥的重要作用。此外，黄宗智(2008)的研究表明，以“准官员”人群为主体的“半正式行政”在清代纠纷解决机制中扮演着重要角色，这种简约治理遗产不仅存在于传统时期，而且延存于民国时期、人民公社时期和当今的改革时代。刘能(2008:196-197)认为，在基层行政中普遍存在的“社会网络是私人情感、政治信息、相互理解和首肯的交换场所，以及创新和变通的支持机制”，“以交换和互惠形式出现的行政安排所表现出的灵活性和效率，是单纯的等级制强力所无法取得的”。此类观点注重名实分离矛盾现象的正功能，但忽略了这些现象给基层治理带来的诸多负面影响及其付出的高昂成本，尤其对它与现代公共规则的偏离未予以足够重视。

与之相反，另一些学者则关注这些矛盾现象所带来的负面效应。周雪光(2008)在对基层政府共谋行为进行深入分析的基础上，提出了组织制度的三个矛盾，即政策统一性与执行灵活性的矛盾、激励强度与目标替代的矛盾和科层制度非人格化与行政关系人缘化的矛盾。他进而强调，权力集中与共谋行为已经陷入互为强化的怪圈，极大影响了行政效率。张静(2006)的研究表明，尽管众多貌似现代的制度已在乡村社会建立，但影响和制约基层政权运转的主要因素依然是传统规范和非正式关系网络。虽然这些因素在一定程度上有利于维持民间秩序，但它们容易滋生特殊主义、非法律主义等弊端，从而与现代公共规则的要求相悖。此外，吴毅(2007a：626)以小镇的经验为基础，阐明了诸如“擂”、“媒”等的非正式权力技术的普遍运用，使得“官民双方以政治行为营造出来的博弈场成为一个不加任何掩饰的经济利益的竞逐场”，“基层政治因为愈益缺乏一种文化正当性的支撑而显现某种赤裸裸的利益争斗的喧嚣与嘈杂”，这给乡村治理转型带来巨大挑战。这类观点主要将这些现象与理想型的现代科层制度和公共规则作类比，强调了两者之间的巨大偏差，进而衍生了对这些矛盾现象的反思和批评。

本文通过对基层“包保责任制”运作机制的分析，试图阐明基层治理中的名实分离现象既非完美无瑕，亦非一无是处，它具有一定程度的效力，但这种有效性是以相应的高昂代价为支撑的，不仅造成行政资源的大量损耗，还内含了对正式科层制度的严重侵蚀和破坏，即高昂的代价既使得矛盾现象自身难以维系，又给科层体制的运转造成越来越大的阻力。同时，本文更强调名实分离现象的功能发挥必须以特定的时空情境为前提，且其所能发挥的效力有限。

此外，已有研究大都偏重在科层体制内部寻找对这一问题的解释，忽略了与科层体制紧密相连的乡村社会的基础维度。它们或将这些矛盾现象归结为国家权力的衰弱，或将其视为一个纯粹的组织激励问题，却对乡村社会这一维度视而不见。我们认为，基层政权处于科层体制的末端，上承县(市)级行政单元，下接乡村社会，其运作逻辑不仅受到自上而下压力型体制的影响，还受到非程式化的乡土社会的制约，因此，对基层国家权力运作逻辑的考量，就不能不将非程式化的乡村社会维度纳入其中(欧阳静，2009)。诸多矛盾现象的产生，很可能不是因为制度或体制本身所致，而是源于与它们相配套的社会环境。如果脱离乡村社会语境，就制度(体制)论制度，将难以真切把握乡村基层治理的逻辑。由此，我们得出的一个基本命题是：基层权力运作中的名实分离矛盾现象是科层体制与乡村社会基础二者合力作用的结果。

本文在继承有关目标管理责任制和基层权力研究成果的基础上，以笔者2009年3月至7月在湖北省江华市余陵区桥镇通过访谈和参与观察等方法所获取的田野材料为基础，对“包保责任制”的实践逻辑展开研究。为使研究更具操作性，笔者提出一个国家、基层政权和农民的三层分析框架来探讨信访治理“包保责任制”的运作机制¹，即在三者复杂的互动关系中展现这一制度的运行逻辑。第一，国家行为与农民上访之间的互动关系，尤其是国家对农民上访行为的影响，比如，上访农民如何认知信访问题，以及国家信访治理政策和策略，国家信访治理工作又如何反过来形塑农民的认知，这些认知又是怎样支配着农民的上访行为；第二，国家与基层政权围绕信访治理问题展开的博弈关系，涉及国家如何将信访维稳压力传递到基层政权，基层政权又如何应对来自国家的维稳压力，国家与基层政权在维稳目标和需求上面存在怎样的张力等问题；第三，基层政权与上访农民之间互动关系，探讨基层政权采取哪些治理技术和策略来应对上访农民，上访者又是如何对基层政权进行反制的，这样的互动如何影响着“包保责任制”的运作，由此反观基层信访治理的绩效。在研究中，将尤其关注微观层面上的基层政权与农民之间的互动与纠葛，因为“正是在这权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方，我们才得以了解权力是如何实现的”(Foucault, 1980, 转苏力，2000：36)。

1.本文提出国家—基层政权—农民互动关系的三层分析框架，自然受到国家—社会关系这一经典框架的影响和启发。不过，国家—社会关系框架带有较强的整体性色彩，将国家和社会视为铁板一块，容易忽略两者内部各行动主体在利益目标上面的差异。国家—基层政权—农民互动关系的三层分析框架对抽象的国家和社会做了具体分解，从而更有利于展现基层信访治理中各行动主体的复杂博弈场景。此外，贺雪峰(2011)曾经从上访的角度来理解国家与农民关系，建立了一个国家—地方政府—农民互动关系的分析框架，对我们深化相关问题的研究具有重要启发意义，但他主要在抽象层面讨论相关问题，而没有运用这一分析框架展开深入的经验研究。

三、“包保责任制”的缘起和特征

制度学派认为，任何一项新制度的安排，都与其相应的环境紧密相关。同样地，“包保责任制”这一制度创新，也与全国信访工作环境和形势的变化密不可分，更确切地说，它是基层政府在面临来自科层体制与上访者双重压力时所做出的制度安排。

(一) 生成：压力型体制与上访者的合力

20世纪90年代初，“三农”问题日益凸显，干群关系渐趋紧张，由税费负担、计划生育、基层干部作风和集体企业改制等引发的农民上访案件数量剧增。据国家信访局统计，自1993年始，全国信访总量持续升高。1995年全国县以上党政机关受理信访总量为479万件次，比1994年上升13.1%(张修成，2007:77)。为强化地方信访工作责任，规范信访秩序，中央于1995年10月28日颁布了首部正式《信访条例》，并于两天后召开了第四次全国信访工作会议，明确要求在政府机构改革中“信访工作只能加强，不能削弱”。

随着压力的加大，部分地方政府开始在信访治理工作中引入“包保责任制”。比如，刘能(2008：207)调研的D省A市北镇在中共十五大召开期间，曾经对重点上访对象实施监控。张修成(2007：95)研究的山东省威海市自20世纪90年代中期开始实施“县级领导包镇，镇领导包村，村干部包责任区，责任区包户的层层包干、级级负责的管理责任制”。只是，当时的“包保责任制”尚不成熟，更未发展到现今的严密程度。

进入21世纪以来，在信访问题愈演愈烈的情况下，¹全国各地普遍在信访治理工作中引入了“包保责任制”，重点针对那些长期上访、缠访，尤其是偏好越级、进京上访者(一般称为“上访钉子户”或“上访专业户”)。地方政府希冀通过“包保责任制”的实施，在基层干部与上访钉子户之间建立一种制度化的连接方式，加强对他们的监控，达到让他们息诉罢访的目的。尤其是每逢节假日或者举办重大活动期间，高度紧张的地方政府更是重视落实“包保责任制”，强化对上访钉子户的监控。起初，“包保责任制”只是在部分地区以非正式的方式存在，如今，它已经由最初的非正式制度转变为一项嵌入科层体制中的正式制度，各级政府都通过正式发文的形式公开要求相关部门和人员做好“包保责任”工作。

1.据统计，2000年全国县以上党政信访部门受理公民信访量为1 024万人次，首次突破了1 000万人次大关。2001年全国信访总量同比上升8.7%，2002年和2003年都继续攀升，尤其是2004年同比上升13.4%。全国迎来新一轮信访高峰(张修成，2007：102)。

桥镇自2004年开始实施镇领导包保信访疑难案件制度；2006年，“包保责任制”适用范围扩大到全镇政府机关干部、业务部门负责人和村干部。当年，面对信访工作的严峻形势，江华市委市政府再度强调基层要下大力气狠抓落实领导“包保责任制”，确保领导人员到位、思想认识到位、措施办法到位和责任追究到位，实现工作环环相扣，压力层层传递。²为加强落实，江华市和余陵区还不定期地对辖区内发生的重点突出越级上访案件进行督办，要求乡镇政府上报包保责任人和包保专班的配备情况。可以说，“包保责任制”在一定程度上担当了基层社会稳定维护者的角色，为政府部门安度节假日、举办节庆活动提供了安定详和的社会秩序。

2. 《江华市集中处理信访突出问题及群体性事件情况通报》(第18期)，2006-07-03。

(二) 制度结构：强制性控制与事本式治理

作为一种制度安排，“包保责任制”涵括了包保对象、包保专班、包保领导等在内的一系列次级制度，共同构成了包保制度体系。“包保责任制”的控制方式呈现高度强制性色彩，既非“总体性控制”(孙立平，1994)，又不同于“选择性控制”(王汉生、王一鸽，2009)，无论是包保任务的分配，还是包保责任的履行，均以科层制的行政命令和行政手段为依托。一旦确定包保任务分工，包保责任人并无多少回旋余地。同时，“包保责任制”还有明显的“事本式治理”¹特征，即一切以稳控包保对象为目标，不论包保责任人采取何种手段，只重结果而非过程，形成“高压目标约束”和“低度过程约束”并存的局面。

1.事本式治理，指政府的治理行为主要围绕完成各种目标和任务展开，而非严格按照专业化和分工原则进行(王汉生、王一鸽，2009；吴毅，2007a：617)。

1. 包保队伍：包保专班与包保责任人并设

对于重点信访突出问题、重大疑难信访案件或者长期反复上访的上访钉子户，基层政府一般会设立“包保责任专班”。比如，在桥镇，民办教师因民办转公办问题而引发的长期反复越级上访就是一个突出的信访难题。为此，桥镇给每位参加上访的民办教师都配备了包保责任专班，每个班子至少由2名以上成员组成。上访者越难缠、信访案件越重大，所配备的包保责任专班力量就越强大(而对于一般的上访钉子户，通常只配备1名包保责任人即可)。

包保责任专班的成员既有包保领导，又有一般包保干部成员，包保责任领导大多是政府领导班子成员，其余则是普通乡村干部。信访案件的严重性和越级上访的层级越高，为包保对象配备的包保责任人的行政级别也越高。

2. 包保体系：镇村一体化

对于重大疑难信访案件，镇政府一般会将镇干部、包村干部和村干部都纳入包保责任专班，实现镇村一体化。这主要基于以下考虑：第一，将镇村干部都纳入包保责任专班，有利于镇与村之间协调工作，随时沟通了解包保对象的行踪动态，也有利于镇干部对村干部实行直接控制；第二，包村干部主要承担乡与村之间的联系和协调工作，是乡村之间的桥梁。乡镇政府将包村干部作为信访工作的连带责任人，敦促包村干部重视所包村庄的信访工作，能够加强乡与村之间在信访工作上的联系，强化乡镇对村干部的监控；第三，将村干部列为上访钉子户的包保责任人，主要虑及村干部生活在村庄熟人社会之中，有利于了解上访钉子户的生活动态和行踪，村干部还可以安排亲属朋友协助获取有关上访钉子户的信息。所以，村干部不仅是上访钉子户的包保责任人，而且在一定程度上担当了乡镇政府“线人”的角色。正是通过“包保责任制”，村干部与乡镇政府“形成一种‘责任连带关系’，从而被纳入一个‘责任—利益’共同体当中”(王汉生、王一鸽，2009)。

3. 包保类别：专项包保和时段包保并存

专项包保主要针对某一类突出的信访问题而设立。在某些地方，一旦出现某类突出的信访问题时，基层政权可以有针对性地成立包保责任专班。比如，在桥镇，前几年民办教师上访问题十分突出，镇里就设立民办教师包保责任专班。时段包保则是指在不同时期配备不同的包保专班和包保责任人员，在平时，“包保责任制”运行较为平稳，镇政府一般不会配备太多的包保责任人；而每逢节假日和举行庆典活动期间，镇政府则可以根据上访情况对某些重点上访对象配备包保责任专班，增强包保力量。

4. 包保对象：部门包保与个人包保并举

在基层，有时某些部门上访数量比较多、信访问题比较突出，基层政府需要针对该部门成立包保责任专班，专门负责解决该单位的信访突出问题。比如，在桥镇，前几年农机站、财政所等单位因为乡镇机构改革而引发的上访数量较多，镇政府就专门为这些单位成立了包保责任专班。当然，总体上看，“包保责任制”更多针对具体上访对象而设立，尽管基层政府会为某些部门设立包保专班，但他们一般会在此基础上为每一位重点上访对象配备包保责任人员，如此就形成了部门包保与个人包保并举的局面。

通过上述次级制度安排，“包保责任制”不仅在正式体制内进行了分工合作，而且为构建基层政权与上访者之间的联结关系提供了平台，形成纵横交错的信访维稳责任体系。

四、日常治理中的“包保责任制”：常规化运作

“包保责任制”是在高强度信访维稳压力下嵌入乡村基层治理的，其日常运作深受既有体制环境的影响。

(一) 责任目标：刚性约束与恩威并施

跟目标管理责任制一样，“包保责任制”也蕴涵着一套责任目标，其最低要求是千方百计阻止包保对象上访，尤其是越级和赴省进京上访，而更高层次的目标则包括尽力协调解决上访者的困难，让其息诉罢访。从表 1中，我们对包保专班的架构可窥一斑。

从表 1可知，包保责任目标主要有包掌握情况、包解决困难、包教育转化、包稳控管理和包依法处理，简称“五包责任制”。对上访钉子户，首先要求包保责任人掌握其基本情况和行踪动态。获取信息是实施监控的必备条件，“业经整理的信息可以被用于管理个人的活动”(吉登斯，1998：14-15)。在这个意义上，信息是实施监控手段的基础性工作，只有获取上访钉子户的相关信息，其他几项责任目标才能实现。为获取包保对象的信息，包保责任人必须想方设法打通各种渠道，主要是在村庄里面安插熟悉情况的“线人”，或与包保对象的亲戚朋友建立私人关系，通过他们来提供包保对象的信息。

包解决困难是要求包保责任人关心上访钉子户，为他们切实解决问题。上访钉子户之所以选择上访，必定有某些特定要求，不管是否合理，基层政府都必须认真对待，必须以一种社会主义国家“关心民众疾苦”的意识来约束包保责任人。虽然帮助上访者解决困难可能并不构成基层政府的终极目的(让上访钉子户息诉罢访才是终极目的)，但它却体现了人民政府的一种姿态。

包教育转化主要是通过行使教化权力(费孝通，1998:64)，给上访钉子户做耐心细致的思想工作，既要向他们讲解包括《信访条例》在内的各种法律规章制度，也要以情动人，达到教化、感化上访者，促使他们放弃上访的目的。

包稳控管理则是在无法解决上访钉子户所要求的问题，思想教育工作又无法发挥效用的情况下不得不采取的监控措施。它是“居于权威位置的个人对另一些个人的活动实施直接的监管”(吉登斯，1998：15)。可以说，包稳控管理是“包保责任制”的最后一道防线。包保责任人必须想方设法阻止钉子户上访(尤其是到高层和中央上访)。

对于那些缠访、无理取闹、扰乱政府正常工作秩序的上访钉子户则依法处理。当然，这里“依法处理”的措辞比较含糊，它可能暗指动用专制性权力¹，以违法犯罪名义将上访钉子户控制住，从而难免出现滥用法律权力的现象。不过，在越来越强调依法治理、构建和谐社会的背景下，基层政权在动用专断权力方面不能不慎之又慎，除非万不得已，否则一般不会采用。

1.迈克尔·曼(2007:68-69)曾将国家权力分为专断权力和基础权力，专断权力是一种针对市民社会的国家个别权力，由国家精英运作，且无须跟市民社会协商即可行使；基础权力属于集体性权力，它渗透市民社会，体现了一个中央集权国家的制度能力，用以协调社会生活。

(二) “包保责任制”的具体展开：压力传递与层层加码

在“包保责任制”的运行过程中，责任压力在科层体制内自上而下层层传递。对于一般的信访疑难案件，只需要由基层政府自身配备包保责任专班和人员；而对于特别重大疑难信访案件，尤其是进京信访案件，往往会惊动市、县级政府(甚至更高层政府)，形成市、县(区)、乡(镇)一体格局。由市里统一安排以县(区)党委政府和各相关部门领导牵头的包保责任专班，并督促各县(区)严密监控包保对象。县(区)再将包保责任进行分解，如此逐级往下推移。

对于包保责任人而言，其中一项重要工作就是预测包保对象的上访动态。这要求包保责任人必须充分掌握包保对象的思想动态和行踪情况，估计、预测其越级上访的可能性。如果包保责任人无法做到这一点，就会被视为失责。当然，这对包保责任人而言难度较大，甚至是过于严苛且不切实际。

在“包保责任制”运作过程中，包保责任人还必须及时准确向相关部门汇报包保对象动态。在平时，一般要求包保责任人间隔一段时间便汇报一次。当某一类信访问题比较突出时，信访工作部门会要求包保责任人提高汇报频率，尤其是重大节假日期间，包保责任人必须随时向政府相关部门汇报包保对象的行踪动态。责任人必须保持手机24小时畅通，做到急事急报、特事特报、大事快报，以确保一旦出现紧急情况可以迅速应对。

在某些时期，信访工作部门还要求对包保对象实行点名制度。比如，2006年7月，余陵区民办教师上访问题较为突出，区里规定对列入包保对象的上访民办教师实行“两点名一报告”制度，即每天上午、下午各点名一次，下午5：00前将稳控情况报区集处办、区维稳办。区里还要求各地包保责任人及时上报信息动态，一旦包保对象失控，包保责任人、责任单位必须迅速上报情况。区集处办接到情报后立即报告相关领导，并通知余陵区驻京劝访工作专班和江华市火车站、北京西客站两个巡查劝访工作专班，加强防守，做好稳控劝返工作，同时还通知乡镇(街道)安排接访工作。区集处办每日18：00前将各地上报点名情况、21：00前将三个巡查劝返工作专班巡查情况汇总上报相关领导。¹点名汇报制度是为了掌握包保对象的行踪动态，便于采取相应的处理措施，达到将包保对象稳控在当地的目的。

1. 《余陵区处置原民师上访工作应急方案》，余信领文[2006]2号，2006-07-26。

此外，包保责任人一般会记录下包保对象的电话，便于随时联系询问情况。不过，由于包保对象身居“暗处”，包保责任人无法判断其在电话中提供的信息是否真实，所以，仅仅靠电话询问情况并不可靠。也有的包保责任人委托亲戚朋友和包保对象的邻居对包保对象进行监控，在包保对象周围安插“线人”，为自己提供包保对象的相关信息。在上述措施无法发挥作用的情况下，包保责任人只得自己亲自下乡到包保对象家中了解情况。在有些极端的信访案例中，还要求包保责任人“力争做到24小时与其同吃同住”²。尽管这种监控方式有利于增强对包保对象的监控，但需要包保责任人付出较高的监控成本。

2. 《江华市集中处理信访突出问题及群体性事件情况通报》(第37期)，2006-09-18。

(三) 责任追究机制：利益连带与责任转嫁

在责任追究方面，主要是抓领导责任，尤其是抓“一把手”的责任，促使领导真正重视上访钉子户问题。如果出现包保对象失控并再度越级上访，尤其是到高层或者中央政府上访情况，就要追究包保责任人的责任。根据江华市规定，对于包保责任人必须做到“六个必究”，即对群众信访既不重视，又不处理的必须追究；对没有及时处理导致群众越级上访的必须追究；对中央、省、市交办案件不及时办理的必须追究；对异常上访或越级上访预测不力的必须追究；对发生集体访和异常访后，接访领导不及时到现场处理的必须追究；对责任单位主要领导两个月内化解不了矛盾，驾驭不了局势的必须追究。¹责任追究的最高层次是一票否决，只要包保对象出了问题，酿成一定后果，包保责任人的所有相关利益(比如评优评先)随之受到影响。

1. 《江华市集中处理信访突出问题及群体性事件情况通报》(第32期)，2006-08-01。

2006年，江华市就有3名县级政府领导因为包保对象失控进京非正常上访而受到市政府处罚，并被要求提交书面检讨，在全市通报批评。²就在同一年，余陵区也对全区因工作不力导致包保对象失控的24名包保责任人进行处罚，并在全区通报批评，时任桥镇副镇长的杨子书也名列其中。杨子书的包保对象是一位民办教师，因为民办转公办问题屡次越级上访。2006年7月10日，该民师再次进京上访，导致桥镇政府被市和区通报批评。7月16日，桥镇镇委、镇政府决定对杨子书给予通报批评，并要求写书面检查。³至2007年初，杨子书就被免去副镇长的行政职务，退出了镇党委。

2. 《江华市集中处理信访突出问题及群体性事件情况通报》(第46期)，2006-10-31。

3. 《关于对进京非正常上访包保责任人实行责任追究的情况通报》，余陵区信访集处办，2006-07-17。

在科层体制运作中，责任追究通过上级对下级的权力运作来实施，上级对下级拥有较大的处置权，下级一旦出现过失，就要受到诸如警告处分、免去职务、开除党籍之类的惩罚。层层压力和责任追究共同塑造了一个充斥着风险的科层体制，这样一个高风险的政治生态环境导致了许多官员在日常工作中异常小心谨慎。桥镇副镇长杨子书因为包保对象失控而受处罚，尽管尚未达到开除公职和党籍的程度，但却被排除出党委领导班子，其仕途从此折戟沉沙。⁴

4.我们只能看到文本上的惩罚措施，但实际上，犯错官员已经被排斥到科层制边缘地带，他们所受到的文本式惩罚远远不及其实际遭受的损失。

总之，科层体制对包保责任人进行责任追究的方式是多种多样的。通过责任追究的方式，基层政府可以强化包保责任人对问题的警醒和认识，督促他们加强对上访钉子户的监控。不过，在包保责任的追究上面也会碰到难题。如果只有1名包保责任人负责1名包保对象，此时包保责任比较明确，可以较为方便地进行问责。但是，对于重点包保对象，往往成立有包保专班，尽管它增强了包保力量，在表面上加大了对包保对象的监控，但实际上容易产生推诿的弊病，包保领导往往把监控包保对象的责任推卸给其他包保责任人员。如果出现包保对象逃脱监控的情况，上级进行责任追究时也会因为包保专班里面人数众多而无法确定责任主体。即使追究包保领导的责任，包保领导也可以再将责任和损失转嫁到其他包保责任人身上。

五、特殊时期的非常规运作：全民动员与权宜式治理¹

1.权宜式治理指政府行为缺乏原则性和规范性，以暂时解决问题为目的，而不顾及其所带来的更为严重的后果。在信访治理中，它尤其指政府为了达到暂时的、眼前的稳定与和谐而不惜以牺牲原则和底线为代价满足上访者的要求。参见：清华大学社会发展研究课题组，“北京维稳陷‘越维稳越不稳怪圈’”，《中国青年报》，2010-04-18。

中国国家治理的运动式特征已为众多学者所关注(汤森、沃马克, 2003:216；唐皇凤，2007)。运动式治理方式在人民公社时期被广泛采用。改革开放后，出于对运动式治理弊端的反思，这一治理方式逐渐遭到抛弃，代之以制度化的常规治理。如今，经典意义上的运动式治理已很少见，但行政体制运作中的运动式特性仍较明显。一旦科层制上层下达了某项重要任务，下层往往快速动员相关力量完成。作为科层组织制度构成部分之一的“包保责任制”在特殊时期(如节假日和重大庆典活动期间)的运作也呈现了强烈的动员色彩。

例如，在北京奥运会召开前，桥镇政府确定了一些重点包保对象，主要是那些可能进京赴省上访、到市区集中上访人员，以及老上访户和缠访户。这些钉子户最有可能对桥镇的信访工作构成威胁，被桥镇政府认定为“骨头案”、“钉子案”。桥镇的信访工作文件反复强调，“特别是属于无理缠访、闹访的，各地主要负责人要实施24小时稳控，确保不发生越级上访和进京上访事件，确保不发生群体性事件，不发生恶性事件。”²为做好息访稳控工作，桥镇还组建工作专班负责处理重信重访的“骨头案”、“钉子案”，在镇党政班子成员会上集体讨论，专题研究，拟订处理方案。具体而言，这些措施包括下列三个方面。

2.桥镇党政办公室《2008年7-8月全镇信访工作情况通报》，2008-08-21。

(一) 充实包保责任专班

为落实包保责任，强化对重点上访钉子户的稳控，桥镇不仅给每个包保对象配备了较平时更多的包保责任人，而且安排了一名镇党政班子成员牵头(见表 2)。

从表 2可见，桥镇奥运会期间重点包保对象共有11人，每位包保对象至少配有3名包保责任人，最多者达5人。所配备的包保责任人越多，包保领导级别越高，表明该包保对象越“难缠”。其中，为4人(杨柏书、钟祥军、苏明宇、刘正立)配备了2名镇党政班子成员；杨洪贵和王大兴属于屡次越级上访并有进京上访历史的钉子户，他们的包保工作专班分别由镇委书记、镇长俞正清和镇委副书记、常务副镇长郑大忠担任包保领导；其他包保对象也都是偏好越级上访的“难缠”者，成为镇村干部眼中的“硬钉子”。

镇里给每位包保对象都配备一名甚至几名镇党政班子成员，旨在强化领导责任，促使领导给其他包保责任人施加工作压力。在实践中，包保对象的监控责任落到了一般政府工作人员和村干部头上。虽然镇领导尤其是主要领导会过问包保对象的情况，但很少直接参与包保对象的监控工作。若工作出现失误，上级追究领导责任，领导则可将责任转嫁给下属。另外，增加包保责任人的做法还容易产生互相推诿、推卸逃避责任的弊病。当出现问题时，因“法不责众”，上级难以追究某个包保责任人的责任。所以，充实包保责任专班也是镇政府在应对上级高压时为尽力减轻责任而做出的理性选择。这一“反制”措施缓冲了自上而下的责任压力，消解了“包保责任制”的效果。

(二) 严密监控包保对象

镇里要求包保责任人密切关注包保对象的行踪情况，提高汇报频率。包保责任人必须做到手机24小时畅通，一旦掌握有关包保对象的相关信息，必须及时汇报，以确保出现紧急情况时，能够迅速有效地开展工作。若有包保对象逃脱了监控，包保责任人必须迅速采取措施，组织实施接访、截访和劝访工作。对于酿成严重后果的(如受到上级政府领导批评等)，还必须追究包保责任人的相关责任。所以，在北京奥运会举办期间，镇政府工作人员都处于极度紧张的状态。他们从上至下编织了一张密集的监控网络，千方百计阻止钉子户上访。

可是，尽管镇政府高度强化了“包保责任制”，加大了对重点包保对象的监控，但同样难以有效遏止钉子户群体的上访势头。在北京奥运会期间，上访钉子户常常以越级上访来威胁包保责任人。有的钉子户还跟包保责任人玩“躲猫猫”的游戏，故意隐藏、虚报自己的行踪去向。对此，包保责任人既非常头疼，又无可奈何。桥镇干部陈克强抱怨：“有时候你一打电话，问他(指包保对象)哪里去了？他故意骗你说，‘我已经到了省里’，或者说，‘我现在北京’，你又找不到(当地方言，不清楚之意)，就是吓唬你，搞得你人心惶惶。有的已经到了省里，又骗你说还在家里，你没办法。”(笔者与桥镇武装部长陈克强谈上访，2009-07-03)可见，面对流动性极大、能运用现代交通通讯工具且居于主动地位的上访钉子户，乡村干部也力不从心。虽然“包保责任制”的初衷是强调责任到人，在基层政府和钉子户之间建立联结纽带，但包保责任人依然无法实现对钉子户的有效监控，国家权力始终无法真正触及钉子户。

(三) 全力稳控“失控者”

在“包保责任制”的效果受到极大消解的情况下，另辟蹊径就成为乡镇干部的无奈选择。分派工作专班到火车站、汽车站等交通要地对上访钉子户进行拦截是许多地方通行的工作方法。北京奥运会期间，桥镇政府“制订了劝返等工作预案，对于越级上访的，一方面组织强有力的专班人员及时赶到现场进行劝返，确保不返访；另一方面进行教育引导，必要时进行打击。严格各项工作纪律、组织纪律、岗位纪律、通讯纪律及责任追究制，确保在北京奥运会期间不发生赴省进京的非正常上访，不发生群体性事件，不发生恶性案件。”¹桥镇往区里和市里都分派了劝访、截访工作专班，每个工作专班都配备有至少一名镇党政班子成员。工作专班一旦获取到钉子户已经或有意图越级上访的消息，马上赶往该钉子户所在信访部门，或者在火车站、汽车站开展劝访和截访工作。有时工作专班还负责在汽车站和火车站巡视，如果发现本镇上访钉子户的行踪，不由分说先将其截下来，然后带去吃喝玩乐，甚至打麻将。总之，基层干部必须想尽办法把上访钉子户拖住，不给他有上访的机会。

1.桥镇人民政府办公室，《贯彻落实处理信访突出问题及群体性事件会议精神情况汇报》，2008-07-15。

在北京奥运会期间，桥镇党委委员、分管政法工作的黄俊强和城建所所长毛林竹两人就曾经陪同一名准备上访的钉子户在江华市吃饭、打麻将，一共输了700多元钱。“你只能这样，把他稳住，你又不能来强硬的，不敢搞，怕把事情闹大，搞成群体性事件。打牌你必须输给他，不然的话搞烦了他就要去上访。”(笔者与桥镇武装部长陈克强谈上访，2009-07-03)陪同上访钉子户吃喝玩乐，一方面，是为了拖住他，不让其越级上访；另一方面，这也是乡镇干部实施的一种“软禁”方式。在专断权力无法实施的情况下，只能运用“软禁”方式来达到息访稳控的目的，只是这种“软禁”方式的成本较高，且是以对钉子户的极度迁就为代价的。在这样一个场域里，干群双方权力博弈得到淋漓尽致的展现，权力运作自身的矛盾也被彰显。乡镇干部能够将上访钉子户拖住，而上访钉子户也“愿意”接受乡镇干部的“软禁”，本身说明乡镇干部在对钉子户行使某种权力，但乡镇干部所行使的权力却是以与上访钉子户陪吃、陪喝、陪玩等方式来施展的；而钉子户能够以“皇帝老爷”的姿态“指使”乡镇干部，又表明权力的天平已经偏向了他们。上访本是国家的一种动员技术和和象征仪式，但在实践中，农民却将它用作“弱者的武器”(斯科特，2007)，在这种变异中，它又以意想不到的方式成为新的权力技术(应星，2001：314)。正是依赖于这种权力技术，上访钉子户能够在与乡村干部的周旋中占据上风。一旦钉子户承诺不再上访或被成功劝返而脱离这个场域，则乡镇干部和钉子户要么回复到互不相干的原状，要么钉子户受到乡镇干部的“任意宰割”¹。所以，尽管在特定的结构中，“官”的强势和“民”的弱势可能没有多少转换的空间，然而，“民”可以利用维稳的压力逻辑来增加自己在与“官”周旋时的筹码，在一定程度上实现了“弱者的反制”。通过“包保责任制”的联结，信访治理中的各行动者得以演绎出一套“控制的辩证法”(王汉生、王一鸽，2009)。

1. 吴毅(2007b)曾经描述了上访农民在乡村社会“权力—利益”的结构之网笼罩下所表露的无奈。

在全镇乡村干部的努力下，桥镇终于熬过了北京奥运会这一非常时期。虽然中间因为值班问题起过一点波澜，但经过乡村干部们一系列细致周到的工作，治理上访钉子户的工作任务仍得以圆满完成。在北京奥运会期间，桥镇通过各种责任追究制度实现了全民动员。相较于平时而言，特殊时期的各项工作制度都超常规运转。一方面，乡村干部的工作强度和压力进一步加大，要求更为严格；另一方面，各项工作(比如“包保责任制”、矛盾纠纷排查等等)开展频度大大提高。另外，信访工作专班的人员配备比平时更为充足，级别也大为提升。特殊时期的全民动员，使整个乡镇政府处于高度紧张的状态，几乎所有工作都围绕着信访维稳展开。

在资源、人力有限的情况下，处于科层体制压力和上访钉子户缠绕夹缝之间的乡村干部，不得不动员各方力量，采取各种手段全力以赴应对之。面对上访钉子户的胡搅蛮缠，乡村干部采取各种措施甚至委曲求全，可谓一种权宜之计和短视之举，亦可将之视为乡镇政府在特定环境下的理性选择。尽管乡镇干部会考虑如何解决上访者反映的问题，但他们更多琢磨的是如何应对上级。即使真的为上访者解决问题，也少有“为人民服务”的意涵，大多是迫于上级压力不得不为之。于乡镇而言，只要能够实现对上访钉子户的稳控，不至于受到上级惩处，至于动员多少力量、选择何种方式并不重要，因为体制化的乡村干部所寻求的是此时的平安，而不会也无力顾及将来。

六、“包保责任制”与国家权力运作的困境

“包保责任制”的推行是基层政府在面临科层体制和上访者双重压力时所做出的无奈选择。面对信访维稳“一票否决”的压力，基层政府无法有效应对上访钉子户，只得采取“一对一”、“人盯人”此类简单而又可能是相对较为有效的监控方式，竭力将上访钉子户稳控在当地。它将维稳责任分解到个人，通过行政命令和强制手段形成对包保责任人的刚性约束，调动包保责任人的工作积极性。可以说，“包保责任制”对于强化地方基层干部维稳责任、维护基层社会稳定具有一定积极意义。不过，“包保责任制”也隐含着三大矛盾，并使其运作陷入困境。

(一) 监控环境与空间隔离之间的矛盾

为提高监控效力，监控者应该尽量接近监控对象，这又必须以共处相同的空间环境为前提，而现实的空间状况无法满足这一条件。包保责任人日常工作场所在乡镇政府，而包保对象则生活在村里，两者分属于不同的“场所”。空间距离使包保责任人难以兼顾两头，从而加大了他们监控包保对象的难度。而且，除了负责监控包保对象外，包保责任人还需要承担其本职工作，他们并不具备时时刻刻跟踪包保对象的条件。正如桥镇干部陈克强所言：“你又不能整天跟着他，否则就是限制他的人身自由”。(笔者与桥镇武装部长陈克强谈上访，2009-07-03)空间的隔离使得包保责任人对包保对象的监控措施难以发挥作用。

(二) 监控技术与社会基础之间的张力

改革开放以来，乡村社会经历着巨变，突出表现为农民流动性的大大增强。无论是在地理空间层面，还是社会结构层面，农民流动的频率和幅度都远胜于传统时期。当下乡村社会已经不再是农民“生于斯，长于斯，老于斯”的静态的熟人社会(费孝通，1998:9)，而是受市场经济和现代性渗透的流动的社会。农民流动性增强使得监控措施的实施面临极大困难。在现代交通、通讯工具快速发展的背景下，上访钉子户很容易从一个地方流动到另一地方。正如一些乡村干部所言：“我们这里靠近国道，有的人一下子就跑到国道上，4块钱，一坐上车，就到了市里，非常方便。”(笔者与大湾岭村村主任狄小双谈上访工作，2009-07-02)农民较强的流动性极大地消解了“包保责任制”的效果，甚至使得包保责任人对包保对象的监控变得不可能。“包保责任制”悬浮于动态的乡村社会之上，包保责任人位于明处，而包保对象居于暗处。面对流动性大且可以使用现代交通通讯设备逃避监控的包保对象，包保责任人常常无计可施。

(三) 监控强度与道义压力之间的矛盾

在理想意义上，包保责任人可以根据需要使用各种监控手段，加大对包保对象的监控力度。不过，现实社会舆论和伦理道义压力却为监控工作的开展设置了监控禁区，使包保责任人施展监控手段时必须考量社会影响和道义压力，从而面临着监控禁区的阻隔。尤其是近年来“送法下乡”(苏力，2000)日益深入，农民越来越深地受到权利话语的影响，权利、人权意识日渐提高，使乡村干部在行使权力时不得不有所顾忌。一旦乡村干部的行为过火，很容易引起农民的抗争。比如，河北某村村干部在一上访老户家门口安装摄像头之后，经媒体采访报道快速传播，马上引起社会舆论的指责。¹所以，包保责任人面临着一个两难困境：如果他不加大监控力度，则包保对象很容易逃脱监控，“包保责任制”无法发挥效果；如果他为确保监控效力而不断加大监控力度，又容易引起包保对象的抗争，甚至引发社会力量的介入。面对这种困境，理性的包保责任人一般会选择前者，从而使“包保责任制”绩效大打折扣。尽管现代通讯技术和监控手段的发展、信息的快速传播为国家加强对社会的监控提供了条件，但囿于伦理道义和社会舆论的压力，包保责任人必须将监控强度控制在一定范围内，而不敢滥用这些监控技术。

1.参见：“河北某上访老户家门口被安装摄像头”，《中国青年报》，2011-10-28，第3版。

因此，尽管“包保责任制”能够强化包保责任人的责任意识，在一定程度上缓解了治理上访钉子户的难题，但各种客观条件的局限使得这一制度的功效难以发挥。当出现包保对象失控的情况时，政府将责任归结到包保责任人身上，实际上是“张冠李戴”。不过，这是担负维稳重任的科层制不得不做出的一种选择，只有通过这一制度才能强化官员们的责任意识，促使他们重视上访问题。可是，当“包保责任制”遭到越来越多官员的反对或者冷眼时，其实际效果便要大打折扣。因为在明知“包保责任制”难以推行时，将所有的责任归结到包保责任人身上，也是说不过去的。所以，一些包保责任人实际上并未把这一制度太当回事，“包保责任制”在很大程度上流于形式。在这个意义上，“包保责任制”更多的是发挥警醒功能，而无法产生良好的实际效果。制度创制者并未着眼于该制度的绩效，而更在乎它所能发挥的“副作用”。这或许是地方基层政权明知“包保责任制”并不切合实际但仍然坚持推行的重要原因。“包保责任制”的低效，所带来的不是对制度的反思，而是不断强化这一制度的刚性约束，由此形成了“低效—强化—低效”的恶性循环。这恰恰彰显了理性科层制非理性运作的矛盾之处。

“包保责任制”的困境也是国家权力深入乡村社会的困境。面对个体的、分散的上访钉子户，如何对其进行有效监控是困扰国家权力的一个难题。尽管“包保责任制”可以在一定程度上缓解治理上访钉子户的难题，但它所发挥的效能毕竟有限。只要上访钉子户竭力与包保责任人周旋，包保责任人也无可奈何。“包保责任制”的推行，是国家权力试图控制乡村社会的体现，“包保责任制”的低效，则表明国家权力进入乡村社会时所遭遇的困境。国家权力试图通过“包保责任制”的监控方式来达到加强对上访钉子户监控的目的，但是，在流动中的乡村社会里，国家权力难以触及、控制住分散的上访钉子户，而上访钉子户可以有效规避国家权力的控制，在与乡村基层代理人的周旋中占据主动地位。

此外，在“包保责任制”运作过程中，基层政府为维稳保安疲于奔命，与上访钉子户之间展开了无休无止的周旋，从而牵扯了基层政府大量精力，浪费了行政资源，降低了乡村治理的绩效。凡此种种表明，“包保责任制”的运作日渐偏离了其初衷。制度设计者希冀通过“包保责任制”来强化科层组织成员的维稳责任，解决上访者的问题，但最后包保责任人要么对包保对象无原则妥协，要么促使包保责任人想方设法减轻和逃避责任，形成“目标替代”(Michels, 1968)的矛盾局面。这一局面同时意味着“包保责任制”的不可持续性。

七、结论与讨论

上文已经对“包保责任制”的制度结构、运作机制和现实困境进行了讨论，并呈现了国家(科层制上层)、基层政权(科层制底层)与农民围绕这一制度所展开的复杂博弈关系。我们看到，“包保责任制”并未按其初衷有效运行，而是以种种变异形式导致名实分离的矛盾局面，隐藏了“包保责任制”运作机制中的中国科层组织现象的三个矛盾。

(一) 理性科层制与非理性运作的矛盾

韦伯(1997：278)曾指出，现代科层制是“存在着固定的、通过规则即法律或行政规则普遍安排有序的、机关的权限原则”的理性化组织。规章制度的设立，有利于提高理性科层制的行政效率。在组织社会学的后续研究中，众多学者对韦伯的科层制“理想类型”提出了质疑和修正。这些研究表明，正式组织往往并非按照人们的理性设计运行，而是呈现了种种非理性的、偏离设计者初衷的运作方式(周雪光，2003:13，69)。可以说，组织非正式运作与正式组织结构之间的背离现象已成为组织社会学研究中的经典主题，众多理论流派，比如新制度主义、社会网络学派和有限理性流派等，都对这一问题进行了理论阐释。

在桥镇“包保责任制”的运作过程中，我们同样看到了组织实际运作与理性设计目标之间的背离问题。“包保责任制”的初衷是为了强化地方基层干部的维稳责任、解决上访者的问题，但是，激励强度的加大并没有带来制度绩效的提高，而是滋生了各种违背制度初衷的非理性行为。从组织学的角度来看，包保责任制”的非理性运作集中表现在两个方面。第一，责任的强化与责任的消解并存。“包保责任制”通过科层体制将维稳压力自上而下层层传递，将科层组织成员纳入一张巨大的责任网络中。它为包保责任人制定了明确的责任目标，形成高强度的刚性约束。可是，科层组织成员却运用制度重组和置换来应对自上而下的维稳责任压力。比如，在包保责任专班中纳入更多的包保责任人，使上级无法落实具体责任。在出现差错时，领导们还可将责任转嫁到一般干部身上。这些“反制”行为大大减弱了来自上级的维稳责任压力。第二，资源大量投入与治理绩效低下并存。在“包保责任制”运行过程中，基层政府和包保责任人都投入了大量资源和精力。尤其在特殊时期，基层政府全力动员，高度强化“包保责任制”。为了确保稳定，包保责任人还不得不以一些变相“软禁”的方式与上访者周旋。在一些地方，甚至出现了诸如“销号”¹之类的腐败行为。可见，“包保责任制”的强化，并没有带来信访问题的解决和治理绩效的改善，而是导致大量资源被投入各种非理性行为中。社会矛盾与冲突并未得到实质性解决，而是被“资源”暂时吸纳。更有甚者，制度绩效的低下并没有促使科层组织反思这一制度，而是以不断强化或“内卷化”²的方式支撑维稳局面，致使制度运作日趋非理性。

1.销号，指通过出钱、找关系等方式将已经登记在册的信访案例消除。

2.有关“内卷化”概念的详细阐释，可参见杜赞奇(2003:50-51)。笔者在此借用“内卷化”概念，意指国家在信访治理工作上的资源投入大量增加，基础设施建设不断加强，信访治理工作初见成效，但信访治理的既有逻辑依然在延续和强化，再生产出越来越多的不合理上访行为，导致信访工作局面未有根本改观。

从组织分析的角度来看，某种组织行为的出现必然有其赖以生存的制度环境，正是这一制度环境为该行为的存在提供了合法性支撑。如果该行为得以长期存在甚或已经制度化，表明它的制度环境和合法性基础就越稳固。同样，“包保责任制”运作中的种种非理性行为，也是制度环境催生的结果。确切而言，它们是基层政权在应对来自科层制上层(国家)与乡村社会(农民)双重压力下的行为选择。就国家而言，出于满足社会主义民主政治发展的要求，以及对地方基层代理人进行监控的需要，它又必须允许甚至鼓励农民上访。但是，一旦农民上访数量过多，给社会秩序尤其是北京信访工作、社会秩序带来太大冲击时，就会通过压力型的信访治理体制来强化地方基层的维稳责任，以确保既能解决上访者问题，又能减轻中央的信访工作压力，从而维护社会稳定。²在乡村社会层面，农民希冀通过上访尤其是越级访、缠访等方式来给基层政府施加压力，迫使他们满足自己的要求。农民越是清楚基层政府害怕上访，就越会倾向于通过越级访来给基层政府施加压力。于是，在三方博弈中，基层政府显得较为被动，信访制度的平衡系统被打破。³基层政府只能千方百计强化“包保责任制”，对上访者实行稳控。

1.赵鼎新(2005)曾指出，对于威权政体而言，社会稳定尤其具有重要意义。

2.有关信访制度中中央、地方政府与农民博弈关系的论述，可参见应星(2001)、贺雪峰(2011)。

可见，“包保责任制”的非理性运作，植根于当前维稳的宏观政治环境和压力型维稳体制。“包保责任制”运行中的种种貌似非理性行为，又恰恰是身居具体制度环境的基层干部的理性选择。单纯依靠制度技术层面的改进和强化，无法消除理性科层制与非理性运作的矛盾现象。

(二) 专业化与综合性的矛盾

韦伯(1997：278-280)指出，现代科层制需要“对为了官僚体制统治机构的目的所需要的、经常性的工作，进行固定的分工”，“对为了履行这些义务所需要的命令权力，同样进行固定的分割”。同时，“职务工作，至少是一切专门化的职务工作，一般是以深入的专业培训为前提的”。换言之，分权化、专业化是韦伯式科层制的重要特征，科层制的效率追求要求它必须在内部进行专业化分工，各尽所能，各负其责；专业分工原则是现代科层制的基本原则，也是贯穿中国三十年来行政体制改革的一条主线。

可是，我们却从桥镇信访治理“包保责任制”运作机制中看到了专业化与综合性相悖的一面。从正式组织结构来看，桥镇跟上级科层组织一样，根据各种职能需求设置了名目繁多的机构，比如信访办、农业办、经济发展办、招商办等；同时，桥镇每位干部也有各自的岗位职务，负责不同领域的工作。可见，在正式组织结构上，乡镇政权是按照专业化分工原则设置的。

但在实际运作中，它却遵循另外一套原则。从科层组织成员来看，上至桥镇党委书记、镇长，下至每位普通乡镇干部都是包保责任人，都负有维稳责任。一旦包保对象有困难、有诉求，相应的包保责任人就必须出面协调解决。所以，每位组织成员不仅要做好本职工作，而且必须学会如何维稳、如何调解纠纷，以及如何帮助上访者解决困难。从科层组织部门来看，乡镇信访办不仅要承担信访维稳工作，而且乡镇各个部门都要承担相应的信访维稳工作任务。乡镇信访维稳体系包含综治办、派出所、法制办等相关部门，甚至还将经济发展办、农业办、财政所等所有部门纳入其中。他们被分成几个包保责任工作专班，分别负责处理不同的信访疑难问题。对于特别重大信访疑难案件，还由不同部门领导牵头成立“重案组”。如此，整个桥镇从上到下所有乡村干部都被纳入信访维稳工作中，这一状况在特殊时期表现得尤为突出。

乡镇正式组织结构设置的专业化与其实际运作中的综合性形成了鲜明对比。乡镇运作的综合性大大模糊了各职能部门的专业化分工。专业部门工作从属于、服务于乡镇的中心工作。只要中心工作有需求，各部门必须尽力配合。乡镇治理的综合性，既与其位居科层体制序列末端、承受着各种自上而下工作任务，又要直接对接乡村社会、处理具体事务。当上级分配任务下来时，乡镇必须跟千家万户的分散小农打交道，任何一项工作单靠某个人或者某个部门都无法完成，而必须在整个乡镇进行再分配，动员全乡镇力量共同应对。所以，乡镇的综合性实质上就是乡土性，它建筑在一个非程式化的乡村社会之上。

(三) 常规运作与非常规任务的矛盾

近三十年来，中国国家治理转型的主旋律就是从总体支配到技术治理的转变(渠敬东、周飞舟、应星，2009)。国家对民众进行总体性动员和支配的运动式治理逐渐淡去，转而日益强调制度建设和常规化治理。这一转型要求科层体制依据既定法律制度有条不紊地运行，所有的工作任务都必须纳入制度轨道，实行常态化治理。

吊诡的是，乡镇治理谱系中却时常涌现出一波又一波以运动为特质的治理景观，从而与常态化治理要求相悖。具体到桥镇信访“包保责任制”的运作而言，它有着日常治理与特殊时期的分野。在日常治理中，“包保责任制”整体运行平稳，甚至未被基层干部们所重视。但到了特殊时期，或者出现重大信访事件时，“包保责任制”迅即被高度强化。在特殊时期，中央高层对秩序和稳定有着特别的要求；同时，高层对稳定秩序的特别渴望往往意味着特殊时期成为上访的最佳时机。国家越强调特殊时期稳定秩序的重要性，越容易刺激上访者在特殊时期上访。上访者越偏好于在特殊时期上访，反过来又强化了高层在特殊时期的秩序焦虑，两者的互为强化进一步加大了基层政府的信访维稳压力。为确保完成自上而下的非常规维稳任务，乡镇必须打破常规治理模式，动员所有力量做好信访维稳工作；一旦某项中心工作完成，随即恢复常态治理模式，待到下次中心任务来临时，又重新进行全民动员，乡镇治理由此形成常规运作与非常规治理的交替循环。

所以，乡镇非常规运作模式并非仅是资源约束的结果，而且是自上而下压力型非常规任务使然。只要这种任务存在，基层的非常规运作模式将不会消失，常态化治理也无法完全实现。从治理绩效上看，虽然非常规运作有利于动员资源，能在一定程度上消除科层制的惰性，但也容易劳民伤财，导致资源浪费。

八、结语

本文通过对桥镇“包保责任制”运作机制和现实困境的阐释，揭示了中国乡村基层治理中的三种矛盾现象，并给出了一种与以往研究不相同的解释框架，即同时将科层体制和乡村社会基础两个维度纳入其中，并具体操作化为国家、基层政权与农民的三层分析框架。本文认为，在中国基层权力运作中，长期而广泛存在的名实分离矛盾现象，不仅仅是科层体制内部各行动主体博弈的结果，也不纯粹是一个组织激励问题，而是由科层体制与乡村社会的合力所催生。当我们推进基层政权建设现代化进程时，就不能仅局限于制度建设上面，还要考虑支撑现代基层政权的社会基础和制度环境是否具备。

就信访维稳工作而言，在相应的制度环境未有根本改善的情况下，单纯强化“包保责任制”、改进治理技术不仅不能有效解决信访问题，反而催生了更多的“目标替代”行为，浪费了大量资源。所以，欲提高信访治理绩效，维护社会稳定，不能单纯依靠强化“包保责任制”，而应着力改善制度环境。换言之，就是要改革压力型信访治理体制，重建信访制度的平衡系统；要合理定位信访功能，通过功能分流，缓解信访系统的压力，避免造成信访系统拥堵；要改进考核方式，在考核、通报的方式上适当做些调整，使信访考核制度既有刚性压力，又有一定弹性空间。总之，唯有制度环境的真正改善，方能从根本上解决维稳难题。

如果再放宽视野，我们可以看到，科层组织运作的矛盾现象不仅出现在基层，也不单单存在于信访维稳工作中，而是普遍存在于科层制各个层级和众多领域。尽管这些矛盾现象并非只具消极意义，但它们与理想型的现代科层制运作方式相去甚远。而且，诸种矛盾现象并不会在既定的制度环境中自动隐退，而是以不同方式通过各种途径不断复制和延伸，进一步巩固其存在的合法性基础，则使得科层制的实际运行与正式组织制度之间的偏差越来越大。正是在这个意义上，中国现代国家的建构依然任重而道远。