一、前言

近年来，有关中国城市基层研究的成果颇丰，其中多以“国家—社会”为分析框架(何海兵，2006；桂勇，2008)，且得出“强国家—弱社会”的结论，即认为中国在推动“社区建设”过程中，作为“行政末梢”的街道/居委会等过于强势，居民自发参与、社区自我组织则都相对有限(林尚立，2003：9-31；耿曙、陈奕伶，2007；刘春荣，2010；桂勇，2008)。究其原因，学者大多认为，问题在于：从居民的角度看，社区组织究竟是否与其相干。换言之，在城市改革过程中，居民大多从“单位人”转化为“社会人”，而非“社区建设”所努力创造的“社区人”，在现行“街居体制”下，社区既未满足居民的主要需求，也无关居民的核心利益(曹锦清、李宗克等，2000；夏建中, 2002, 2003a；桂勇、黄荣贵，2006；于显洋, 2008a, 2008b)，居民与社区的关联不大，乃任由国家主导社区建设，导致“强国家—弱社会”的格局。

可是，一旦攸关居民切身利益，中国城市基层是否还能维持“强国家—弱社会”的结构？我们知道，“国家”与“社会”是相互塑造、彼此制约的关系(Migdal，Kohli & Shue，1994)，“国家能力”受其嵌入的“社会”所不断节制与塑造。¹换言之，“强国家”往往是“弱社会”的产物，因此，前述“强国家—弱社会”格局的形成，关键可能在于“弱社会”。进一步观察发现，居民自治意识淡漠、组织松散的“弱社会”可能肇因于社区组织与多数居民间不存在明确的利害关系。以推动居委会直选为例，居民之所以事不关己、被动参与(桂勇等，2003、2008:257-267；林尚立等，2003: 64-65；Liu，2005)，原因在于“直选”基本是上级交付、国家推动，初衷在于“通过强化基层治理能力、重塑政权的统治合法性”(桂勇，2008: 257-267；耿曙等，2008)，但不少居民却觉得“谁来负责，关系不大”，所以采取了被动、消极的态度(耿曙等，2008)，终以“国家主导、社会弱化”收场。

1. “国家处身社会之中”(state-in-society)的观点，可参考Migdal(2001)等。

可见，社会强弱所系的居民态度与其所涉议题有关，倘若攸关个人切身利益，居民恐怕未必被动消极，社会也未必“弱势”，城市基层“强国家—弱社会”的结论恐怕也未必成立。因此，一旦涉及居民核心利益，国家—社会关系会如何演变，国家是否仍能强势主导；若仍维持一贯强势，其所凭借的制度基础又是什么等诸多议题值得探讨。

本文以2003年春夏之交上海社区抗击“非典”事件为例，²观察突发事件发生期间国家—社会关系的变化，借此探寻国家权力的制度根源。³研究的经验资料主要来自与社区干部和居民的访谈、社区研究专家的意见，以及对上海两个社区系统调研的资料。笔者参考“极大差异抽样”的方法，选取了上海MH区GM街道PY居委会和YP区KJ街道KS居委会为调查点。其中，PY居委会所在的社区是为新建中高档商品房社区(2003年初开始居住)，居民以白领(尤其中青年外地白领)居多，平均学历较高、经济条件较好、居民背景相差较大；虽然居民彼此不熟识，但自发维权意识较强。KS居委会为“售后公房”类型(原属租赁公房，房改后出售给承租人)，经历年的产权置换，居民大多为拆迁户，以中老年的上海本地人为主，大多数居民相互熟识；住房面积小、总价低，社区整体经济条件欠佳，文化同质性强，自发维权意识总体不强。

2.抗非，即抗击“非典”(SARS，Severe acute respiratory syndrome)。2002年11月16日，广东佛山禅城区发现第一例“非典”感染病人。2003年1月21日，国家疾控中心正式将此病命名为“非典型肺炎”。3月底前，政府、媒体对疫情的态度处于不明、淡化阶段，媒体报道相对有限，公众则以手机短信、谣言相互传播。4月20日，国务院召开新闻发布会，介绍了非典型肺炎防治工作情况，并决定自当日起，将每5天向社会公布一次疫情改为每天公布，成为“抗非”事件的转折点。之后，全国各地展开了大规模的“抗非”战役，媒体关于疫情的报道铺天盖地。参见：中共上海市委、市委宣传部、上海市人民政府新闻办，编.2003.上海人民难忘——抗击非典的日日夜夜.上海人民出版社；http://www.cyol.net/cydgn/content/2003-08/07/content_661119.htm, http://www.china.com.cn/zhibo/2003-04/20/content_8784515.htm。

3.本研究选取上海的社区作为研究案例，一方面，由于研究旨在观察居民的自发参与和社会的自组力量，以“强势国家”下的上海为研究对象，更能发挥所谓“关键案例”(critical case)功能；另一方面，也是由于作者多年来以上海社区为研究对象，积累了各种背景知识和方便进入的渠道。但案例选择的第一项考量，在实地调查之后，论证方向有所转折，相对于其他如广州、北京等地而言，上海不再具有“关键案例”或“有力案例”(strong case)的作用。当然，上海因对“非典”的经验却更有助于我们观察“强势国家的制度基础”。

笔者采用“极大差异”(maximize variation)的研究设计，试图降低个案有限所导致的“选择性偏差”(selection bias)。在调研过程中，我们通过深度访谈，多次访谈曾负责“抗非”任务的居委会主任、每个社区2-3位居委会干部和2-3位楼组长，以及经历“非典”的社区居民。其中，访谈“抗非”期间曾经参与、观察社区动员的其他居民，以核实来自社区调研所获得的信息。

研究发现，虽然“非典”关系居民生命安全，不容漠然视之，但社区“抗非”动员仍然完全由“国家”主导，不论哪个社区，都同样由街道—居委的楼组干部/积极分子组成一个庞大的“行政网络”，承担了主要的“抗非”工作；相对的，社区居民既未自发参与，也很少自发组织，部分社区积极分子参与的“抗非”也基于居委会的组织动员。换言之，即便遭逢空前危机，与居民的利害攸关，国家反而更依赖于强大的动员能力渗透社会，从而加强其改造社会的合法性。¹

1. 2003年“非典”爆发后，于海等曾主持一项全国性的电话调查。调查发现，无论东部沿海，还是西部边陲，居委会在居民的抗非组织动员中是最活跃的力量之一(均超过50%)。其中，上海更是把构筑社区防线看作最关键的因素经验，参见：http://www.oldssdpp.fudan.edu.cn/yuhai/zhuzuo_detail.asp?id=21。

二、文献回顾：城市基层的国家与社会的关系

学者们普遍认同这一观点，即中国的“国家”和“社会”在城市基层相遇(桂勇，2008)。但对于“积极国家”(或国家在场)和“积极社会”(或社会在场)的关系，其可能的结果或趋势是什么，学者们则各执己见。例如，国家意志支配的“国家中心”观点，社会利益压倒的“社会中心视角”，以及磨合出互动模式与共同利益的“国社互强”论述等。

(一) “国家中心”观点

“国家中心”观点经常针对“国家在场、社会退场”的情形，分析两者间的互动关系，即把国家视为主要行动者，有自己的目标，自设游戏规则，目的在于长久支配社会。倘若社会要与之抗衡或冷漠回避，国家就必须进行结构调整或制度改造，重新塑造双方的关系，维持其对社会的控制(Skocpol，1985:3；Amenta，2001)。因此，它从国家主动的角度认识“国家—社会”关系，分析国家如何渗透、塑造和调适，并保持其对社会的制约或控制。

部分学者认为，当前无论是推动社会转型，还是应对转型挑战，整合断裂社会或者维护政权的存续，都必须以国家力量主导(Saich，2000；Landry，2008)。例如，在城市社会中，虽经改革开放和单位体制解体，但国家仍能通过新的制度安排，将告别“单位人”的社区居民纳入网格式的街居体制，重新维系于新的支配与控制系统中。因此，即便经历了社会经济体制转型，国家仍延续其强势地位(Derleth & Koldyk，2004；Wong & Poon，2005；Yan & Gao，2007；桂勇，2008:193-194；Solinger，1993)。

20世纪90年代大规模的“社区建设”运动，是在城市社会经济变迁后，对基层治理难题的制度回应，一方面将居民纳入类似“单位”的街道—居委会体制，另一方面国家权力不断向社区自治主体的居委会和其他民间组织渗透，组建街道—居委会间的“准行政体系”(让居委会成为街道的“腿”，即所谓“居委会行政化”问题)，由“居委会—楼组”推动各种国家社会监控与动员(Read，2003a:62；Liu，2005:Chapter 4；桂勇，2001；桂勇、崔之余，2000；Read, 2000, 2003a；耿曙、陈奕伶，2007)。其中，耿曙等(2008)对居委会直选的研究发现，国家借居委会与楼组的动员，完成社区直选的目标，目的在于强化其基层治理能力，重塑政权的合法性。徐珂(2003)则以民间组织为考察对象，发现民间组织虽享有体制外的自组空间，但仍无法摆脱基层党组织的渗透。

“国家中心”观点的重心无疑在“国家”，即把国家看作有自身目标的行动者，不断调整政权建设的策略，达到支配控制社会的目的。但倘若国家目标独立于居民利害之外，自然会表现出社会消极退缩和居民参与有限的状况，需要国家不断进行渗透动员，但这种渗透动员，未必有成效，此时，国家是否真正“强势”则不言而喻。进一步考察发现，“国家中心”观点仅关注国家利益，始终预设“国家在场、社会退场”，那么，所论证的“强势国家”，其实是预设了“无关利害、漠视消极”的社会，其结论并不足以让人信服，也无助于我们发掘国家能力。因此，要真正理解国家为何能够强势，关键在于了解社会为何消极，尤其当后者面临利害攸关之际。

(二) “社会中心”观点

“社会中心”观点预期未来“国家退场，社会主导”。基于市场主导的经济改革(Nee, 1989; Nee & Matthews, 2000)，预期公民利益将分化，各自积极组织参与，形成对国家权力的有效制约。随着经济社会的变迁，国家之外的“社会空间”(表现为“公民社会”或“公共空间”)正在不断扩大，社会正逐步强化其组织与自主能力，一是更有效地节制国家权力，二是更直接地代表社会利益。这正是所谓的中国公民社会发育的萌芽(White，1993；Saich，2000；Pei，1998；Yang & Calhoun，2007)。其中，在针对中国城市社会的研究中，Read(2003a)通过观察广州荔湾广场业主积极参与业委会的选举与组织，论证了房产私人所有的政治意义，并预期业主将以民主、自发方式推动集体行动、维护自身利益，彰显公民社会的力量。另外，住房商品化改革后，物业监管摆脱国家操控，服务于公民财产权利的公民组织开始出现，同基层行政管理形成权力与需求的竞争，成为城市新公共空间的基础(张静，2002；夏建中，2003b)。

但“社会中心”视角有其内在的局限。一方面，公民社会组织有赖于起码的经济基础，而中国却仍处于国家主导的资源分配体制下，即便存在各种组织发育生长的空间，社会利益也偶然能够得到伸张，但多数依附于国家资源，即便有所例外，也未必能对国家权力进行有效的制约，换言之，并非社会崛起，国家就自动退场。另一方面，在中国社会背景下，由于“国家退场，社会自主”很难实现，追求稀缺资源与发展机会的社会组织，往往必须同国家进行交易与合作，在这样的过程中，很有可能同国家发展出“结盟伙伴”关系，成为国家的附庸，甚至成为帮助国家控制社会的工具(Wiktorowicz，2000)。难怪Brook & Frolic(1997：6-7)认为，在目前的中国，公民社会还不太可能实现。从这个角度看，所谓“社会中心”专注于社会利益与社会组织，却忽视国家在场与制约，但作为维护自身利益的有力行动者，国家的影响是无法摆脱的¹。

1.参见：Sellers, Jefferey M. Forthcoming. “State-Society Relations beyond the Weberian State.” in Handbook of Governance, edited by Mark Bevir. London & New York: Sage, http://www.usc.edu/dept/polsci/sellers/Recent%20Projects/Assets/State%20Society%20Relations%20JMS%2020090731.pdf。

(三) “国社互强”的论述

“国家中心”论点预设：一个“强国家”只关注国家目标的实现。但倘若此时无关社会利益，社会消极疏离，则“强国家”论点是否成立似乎颇有疑问；而“社会中心”视角预设一个“强社会”，着重社会利益的分析，但社会一旦独立国家之外，是否就能制约国家？“强社会”的观点似乎也有问题。为避免上述谬误，我们必须将国家和社会一起纳入探讨，必须透过社会的回应来观察国家的强弱。换言之，国家强弱的源头，在于社会能否受制于国家。因此，要在“国家—社会”的互动过程中，尤其在“社会”中寻求国家强弱的线索(Migdal，2001)。

将“国家—社会互动”作为分析焦点并把两者都纳入关照的观点，往往认为国家强势有赖社会的配合，而社会的强势则必须有赖国家的建构，“国家”与“社会”在概念上可以区分，但在实际社会关系中却是相互制约和彼此塑造的，而且双方也必须“磨合互强”(mutually reinforcing)：透过相互合作，促进彼此的利益，达到国家—社会“融合与协同”(synergy/partnership, Evans，1996；1997)的结果。其中，国家与社会互强的实现机制，在于国家通过发展公民社会组织强化国家“基础性权力”(infrastructural power)，并使国家不再依赖“专制性权力”(despotic power) (Wang，1999)。

在中国的相关研究中，Shue(1988)认为，中国民间组织已经十分活跃，但国家组织却依然强势，两者并未彼此消长，反而相互赋权，达到互强共生。Foster(2001)用“被包纳的协会”(incorporated associations)描绘烟台的贸易协会和专业协会，强调国家和社会互相渗透和互相包容。Ma(2002)考察了1978年以来的“非政府组织”后认为，非政府部门的发展空间逐渐扩大，但国家资源仍是其发展的决定性因素。两者互动过程中，党、国一体的权力继续维系，社会自主性也慢慢增强，结果使国家的治理能力得以强化，公民社会也获得发展。顾昕等(2006)认为，国家和社会协同发展必须相得益彰，通过强化社团组织的自主性和民间组织的能力，形成强大的国家行政体制和有活力的社会组织的局面。

如果将国家和社会同时纳入分析，观察“一个强势的国家匹配一个积极的社会”时，是否能实现国家社会同时强化，因而也无所谓国家强势或弱势，前者是经验问题，需要进行调查来检证，后者也许是观察角度的问题。根据传统的“国家—社会”架构(Skocpol, 1985)，在互相强化的过程中，仍然必有一方较为强势，但“国社互强”观点并未清晰指出国家与社会孰强孰弱，也无法分析国家或社会权力的制度基础。因此，本研究借“非典”案例，观察“强势国家”情境下的上海社区“抗非”动员过程，从而考察其中展现的国家—社会关系，厘清并验证上述三种假说，并进一步探索国家或社会权力的制度根源。

三、社区的“抗非”动员

根据调查，“抗非”期间的社区动员，几乎全部依赖“街道—居委会”的命令体系，社区成员自组“抗非”的案例十分有限。换言之，透过社区层次的“抗非”过程是两个泾渭分明的部门，即“积极主导的国家”和“消极被动的社会”。

(一) 行政主导

社区“抗非”分为两个层次的动员形式，一是街道向居委会进行行政动员，居委会落实街道布置的任务；二是居委会为执行街道命令，动员社区积极分子参与“抗非”。在整个动员体系中，最关键的是街道办事处，整个动员过程不出“上令下行”的体系，行政主导色彩十分浓厚，不妨称为“准行政体系”。

1、街道—居委会：准行政体系

整个社区的“抗非”工作明显由上级发动。从整体来看，社会对“非典”的反应经历两个阶段：前期疫情信息不透明，媒体报道较少，公众大多通过非正规途径(如人际网络)获得相关信息，居委会则按兵不动，淡化并辟谣；随后，政府对疫情的披露走向透明，全面推进“抗非”工作，居委会也随着上级号令，进入紧张的动员阶段。此时，从中央到地方都处于备战状态，中央成立“防非总指挥部”，各级政府层层设立临时指挥部或者工作组，各个基层组织单位统统被动员起来，根据上级命令或指示，必须做到“守土有责”，站岗放哨，盘问、甚至截挡外来人员，挨家探访，调查疫情感染状况(陈德升，2003：43)。只要哪个地区出现大量“非典”病例，该地领导极可能被“就地免职”(代洪亮，2003)。疫情防控工作执行力度、运作强度渗透深度都是罕见的，“抗非”成效异常显著。¹

1.上海从2003年4月4日发现首例病例，到6月中旬，1 600万人口的大都市仅发现8例病例。上海“防非”成效受到世界卫生组织专家的称赞(参见《上海人民难忘：抗击非典的日日夜夜》，2003，上中共上海市委常委、市委宣传部和上海市人民政府新闻办编)。

换言之，居委会“抗非”行动基本按照国家的“动员决定”展开。某居委会主任说，“(非典时期)上面抓的工作居委会才跟着抓，然后(动员)居民配合工作，上面没有通知的工作，居委会基本不会去做。到基层社区开始行动时，信息基本已经公开化。”(PY居委会访谈)可见，居委会“抗非”工作的步调，基本与国家保持一致，听命于上级街道的指挥，即便事关社区自身也不例外。

行政“抗非”的体制安排，基本上由居委会组成“应急小组”直接听命于街道指令，配合街道工作。“非典”时期，各行政层级的“防非小组”和“防非办公室”与各级组织一一对应，命令逐级传达，直至社区行政枢纽——区政府派出机构的“街道办事处”。²街道接受其上级部门的“抗非”任务，通过对居委会的直接布置，落实各项“抗非”任务。此过程中，居委会则类似于专门执行街道指令的下属或派出机构。³某居委会主任这么说：

2.在现有的网络框架下，各区的防非领导小组和办公室对应市里的防非指挥部和工作组；街道的防非领导小组和工作办公室各组对应区里的工作组；居委会各应急小组则直接与街道工作组互动。相关信息则通过各对应组在规定时间内逐级上报，每天中午以前居委会将有关人员信息上报到街道，街道汇总后在下午2点以前上报到区防非办公室；下午4点之前由区防非办公室将本区的防非动态上报到市防非指挥部。由此，SARS危机中，上海以原有的行政管理体系为主线，同时形成了另一条垂直的应急管理信息体系。参见：http://www.21cbh.com/HTML/2003-5-15/9791.html。

3.街道本为区的派出机构，在街居治理体系中，街道本质上是一级政府，居委是自治组织，但在行政体系的框架下，居委比较接近街道的派出或下属机构。此即一般学者所谓“居委会行政化”问题(桂勇、崔之余，2000)。

(“抗非”期间)居委会干部经常到街道开会，街道(利用此时)向居委会布置工作，除了有些书面文件、通知，也会下发各种资源与宣传品，还在社区里竖旗子、吹喇叭、拉横幅。我们遵照街道的工作布置。那段时间每天都加班，分早中晚班，一有特殊异常情况，要马上向街道报告。(PY居委会访谈)

除了各种异常情况要立即汇报，居委会还必须每天两次定时将社区有关情况上报街道。居委会除了发放各种街道下发物资(如口罩等)、张贴海报横幅、服务隔离居民和社区消毒清洁等外，每天还必须对隔离者强制测量体温两次，对所有来沪、返沪人员进行检查，疑似病人登记和健康检查等(毛寿龙，2003；MH区访谈)。除了每天逐级上报疫情信息外，还调用覆盖全市的信息化网络，对潜在威胁进行追踪和监控。基层社区中，居委会服从街道的部署，执行行政任务，进入居民生活，动员居民参与的举措都获得居民的理解与配合，国家行为的合理性与合法性都随之提升(Read，2003b：54)。

居委会服从、遵照街道的规划，按部就班地展开工作。¹从这个角度看，社区“抗非”动员主要是街道“由上至下”的单向布置，居委会被动地配合执行，对上是“有求必应，坚决执行”，但“由下至上”的要求与主张却不多。除了必须上报信息之外，居委会很少就“抗非”工作提出相应的资源诉求或方法建议。对此，居委会主任们说：

1. “非典”时期，由卫生部确定“非典”病人和疑似病人的认定标准，哪些人需要接受健康检测、健康申报、隔离观察等，都由上海市府以公文规定。居委会则按照既定要求和标准遵照执行，参见：http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node11494/node12331/node12343/node12658/userobject26ai1049.html。

做什么？如何去做？居委会都是应上面要求而行动。(PY居委会访谈)

上面没有叫做的事，居委会不好做。我们对街道(的决策)没有什么意见，也从没想到有什么要求建议，只管照做就行。(KS居委会访谈)

也就是说，在“抗非”过程中，“居委会不节外生枝，不自作主张行事，不触碰街道没有布置的任务”(PY居委会访谈)。结果，街道成了调控中枢，指挥社区的全部“抗非”工作，居委会只要依命行事即可。“非典”期间，上海每个街道—居委会体系都是如此——“由上而下”层层统一布置；街道与居委会频繁互动，如居委会定期、不定期到街道开会，街道随时电话布置任务，居委会一天两次上报信息等，既强化了双方单向垂直隶属关系，也抑制了各居委会间横向沟通的机会。“抗非”期间，社区之间很少有联系和“抗非”经验的交流，即使有，也是街道出面组织的。(KS居委会访谈)各社区清一色地服从街道安排，因此，各个居委会的“抗非”行动很相似，少有创新。

综上所述，从应对危机的过程来看，居委会表现出明显的“行政性”色彩(桂勇、崔之余，2000；林尚立，2003)，作为国家行政执行代理人的角色突出(刘威，2010)。之前居委会被认为处于国家和社会之间，但又常常游离于国家和社会之外的“双重代理人”身份(何艳玲，蔡禾，2005；何艳玲，2007)，或者兼具“行政性与社区嵌入性”(敬乂嘉、刘春荣，2007)的特征，在危机时期并不明显。

居委会干部何以坚决执行上级指示？Read(2003b：59)认为，“居委会干部对他们的工作和权威引以为傲，从‘主任’或其他头衔的尊称中获得不小满足，不知疲倦地协助上级政府的社区工作”。但根据我们的调查，这些干部未必那么具有自发性，训令过程的权力基础在于居委会对街道的资源依附(耿曙、陈奕伶，2007)。例如“抗非”过程中，部分街道一方面将居委会的“抗非”表现与“文明社区”评比挂钩，另一方面对表现较差的居委会公开批评，并暗示表现不好的干部将无法继续任职(PY居委会访谈)。反之，居委会干部对街道布置的繁重任务，即便有所抱怨，也无法拒绝执行，因为他们认为“自己拿街道的工资，就等于帮政府干事”(PY居委会访谈)，正所谓“养兵千日，用在一时”。因此，在角色认知上，他们视已为行政体系的一部分，基本认同“行政化”的身份与职能。在“非典”时期，居委会与街道间紧密的命令服从与资源依附关系表现得更为明显(或关系更紧密)完全如同行政体系中的上下级关系。

2、社区动员：居委会中心的社区网络

观察社区的“抗非”动员体系，居委会成了国家/街道的“脚”，一切动员任务均由街道掌控，由居委会具体落实。但要全面完成街道交付的任务，居委会人手与资源有限，往往力不从心，因此，必须借助联结居委会—居民的积极分子网络。根据媒体报道，上海市政府对抗击“非典”的总结写道：

上海市政府依托“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体系，实行“以块为主，条块结合”的扁平化属地管理，形成“纵到底，横到边”的“抗非”网络，确保无人漏网。(姜微、黄庭钧，2003)

笔者调研的居委会分别有7人和12人(上海居委会的成员一般在10人左右)，由于人力有限且任务繁重，只有依靠社区积极分子/楼组干部的协助，才能完成街道交付的任务。参与“抗非”工作的社区网络都建立在已有的“积极分子队伍”基础上，只是人数比平时稍多，规模更大。这些由居委会会发动的积极份子，通常以楼组长为核心成员，形成“居委会干部”(兼任块长/片长，负责督导数个楼组)和“楼组长”二者为核心的“社区行政网络”，居委会干部是中心力量，必须扮演指挥、带头的角色，积极分子则相对是被动员参与工作，¹协助居委会干部的工作(PY居委会访谈)。正如某居委会主任所说，“这个网络(非典时期)和平时社区骨干分子网络一样，只是发动的人更多些。这当中由居委会干部带领，由他们牵头发动楼组长进行‘抗非’”。

1. “楼组长”和“积极分子”在概念上完全不同：楼组长通常是积极分子，积极分子是协助居委工作的活跃居民的统称。社区中常常有许多积极分子，但一栋楼里只能有一个楼组长，其他积极配合参与的就算志愿者，但也会包涵在积极分子之列。楼组长主要负责所在的楼栋，但其他积极分子则未必有区域范围的限制。楼组长有时也做无关他所负责的楼栋的事，这时他们便是积极分子的身份。

(非典期间)发动起来的干事的楼组长、积极分子50人左右，如MH区GM街道PY社区共有35个门栋，每个门栋12户人家，由一个楼组长分管，共35个楼组长，全部发动起来。每3至5个楼组里有1个块长，就是分管片块的居委会干部。(PY居委会访谈)

由于积极分子网络人数多、覆盖广，遍布社区各个楼栋，能够大范围延伸到居民中，与他们保持密切互动，并以较低成本为国家提供其所需的信息。由于“非典”时期的各种疫情信息尤其重要，居委会必须借助积极分子方能达成使命：一方面减轻居委会的负担，对居民的监控也才能达到“疏而不漏”；另一方面，积极分子可以作为“居委会”和“居民”之间的缓冲地带，无论人情动员或信息搜集都更加便利和有效(Read，2003b：112-113；耿曙等，2008)。因此，“非典”期间的上海社区被称为“守望社会”，通过分散、无形和柔性化的网络, 减少权力行使的阻力。但必须说明，这些积极分子并非自发参与的居民，而是由居委会组织动员的。积极分子获取居民信息的高效与优势，正是居委会策略性对其予以培养的重要原因(Read，2003b：22)。

调查发现，处于“抗非”工作的非常时期，面对极易感染的病源，社区积极分子网络之所以能够被快速动员起来，关键在于以楼组长为主的积极分子网络。这类网络早在危机之前便已形成，早已成为社区动员、治理结构的一部分，一旦面临非典危机，这些本来属于“半体制”的力量，便能够被迅速动员起来。对此，某居委会干部深有体会：

“非典”期间，(积极分子)被迅速动员，主要在于平时的基础做得扎实，平常的常态网络联系很重要，紧急时期才能牵动这些网络。“非典”结束后，街道给每位楼组长发了一百块钱。(PY居委会访谈)

就其身份来看，积极分子与普通居民一样，都是社区成员(Read，2003b：21)，他们也来自普通居民，只是由于“喜欢参与、健谈、爱热闹、能说会道、管事情、热心等”(PY居委会访谈)，才被居委会争取、动员并组织起来，形成与居委会互动频繁并最终协助政府治理社区的网络(HDLG大学G教授访谈)。换言之，他们积极回应国家的召唤，自身被动员参与其中后，便成为协助居委会动员其他居民的网络成员(李辉，2008)。鉴于此，耿曙等(2008；2007：111-119)将积极分子群体称为“行政网络”，通过作为“国家基层代言”的居委会组织协调，使得原本与体制无关的居民被动员起来为体制服务。

积极分子之所以参与社区事务主要基于心理和社会需求，如获得成就感、体现个人价值和营造社交机会等非物质报酬，尽管可能得到微薄的物质报酬，但这并非是他们参与动员的主要动机；更重要的可能是居委会干部平时进行的节日拜访、生病看望、年终联欢等，与积极分子建立的基于情感、信任和互惠的人情关系发挥了重要作用。奖励、慰问或培养积极分子网络的成本主要由街道买单。这类网络一旦形成，会发生相互增强的作用，具有较强稳定性(李辉，2008)。这些已经存在并处于运作的网络，在需要他们发挥作用时，就能迅速有效地被国家动员。

对此，Read(2003b：27-32)认为，这些积极分子基于类似西方社会的“地方自发精神”(local voluntarism)，但我们认为，这些“积极分子”与西方社区的草根组织在本质上并不相同，他们的参与在很大程度上是居委会或国家选取并动员的结果。例如，某居委会主任说，“朱阿姨2002年开始做楼组长，当时看她人还可以，就上门和她沟通，了解她，这样很真诚地动员了她四次，她才答应做的。”所以，积极分子看似主动参与，实则并非完全自发。从这个角度观察，“居委会干部—积极分子”的社区网络，更是国家行政力量介入“社区建设”的成果。因此，上海“抗非”期间，启动了经营多年的社区治理体系，正是上海“抗非”成功的关键。换言之，国家为了有效控制“非典”疫情蔓延，基本依靠传统的“政治动员”模式，进行社区层面的组织工作，也使得这些社区治理的网络，被证明为附属于国家体制、行政机关的下属(代洪亮，2003)。

综上所述，社区“抗非”是行政力量起主导作用，其下存在两阶“动员—参与”模式，即“行政化的居委会”作为连接国家行政力量和居民的桥梁，“社区积极分子”又将居委会和普通居民勾连起来，但两者均为被动员参与“抗非”。因此，上海社区“抗非”也是纵向行政体系和横向执行分工协作的过程，即“市政府—区政府—街道”的纵向行政体系构成“抗非”主轴；“居委会干部(块长)—积极分子—居民”的横向执行网络，向居民的私人领域延伸。由此，形成了“由上至下、由外而内，纵到底、横到边”的军事化或半军事化的“抗非”体系，使“抗非”政策得以落实到社区的每家每户。

(二) 社会消极

与街道的工作布置、居委会的遵命履行和积极分子的从旁协助相较，居民虽然对疫情惶恐不安，但表现相当消极、唯求自顾自保。¹一方面，几乎没有居民自发形成自主组织，也没有向政府要求或建言如何防治“非典”；另一方面，居民则对行政机构主导的“抗非”动员，表现出信任甚至依赖的态度，几乎没有受访者提及当时曾有自发组织参与的意向。所以，上海的社区“抗非”，都由街道布置主导，居委会具体执行，少见居民自发参与，也几乎没有志愿组织自发参与(SHCJ大学G教授访谈)。²

1.当时人们不敢外出，不敢乘公共交通，不敢在人群聚集的公共场所逗留，满街人戴口罩。疫情严重地区，民工自发停工离京，大学生停课返乡。北京、上海和广州等地出现抢购风，出租车骤减。

2.对此，丁学良(2005)分析指出，华人社会应对SARS危机表现出三种体制：大陆为强制，香港为法制，相较之下，台湾则为弱制。“非典”期间，香港民间社会表现活跃，社会各界和民间组织发起大量的宣传与防治行动(Thomson & Hoe, 2004; Lee & Wing, 2006)。在台湾，自主多元的公民社会自发参与，组成各种志愿队伍为被隔离者送饭、送报等，参见：林世明等，2004；章英华，2004：112-122; Fan & Chen, 2007: 150-152，以及Tang(2011).“Politics of Coordination in Managing Novel Health Emergency: The Case of SARS Outbreak in Taiwan.” (Paper under Review).此外，两地居民也利用自由开放的媒体，形成强大的舆论压力，要求政府采取各种应对措施(何亮亮，2003:86)。有关两岸四地的比较，可参见：中改院资讯出版中心、澳门科技大学可持续研究所编.2003.公共危机与中国两岸四地.汇讯出版有限公司。

1.居民应对：个人或集体

“非典”爆发初期，疫情尚未公开，人们得不到完整信息，只得依赖小道消息，透过私人网络交流，探求掌握最新情况(Davis & Siu，2007：11；陈德升，2003：299；何亮亮，2003:89)。¹由于疫情的突发性、传染性和危险性，加上无法获得完整信息(如传染源是什么，如何传播，如何有效预防)，公众普遍感到无助，社会上人心惶惶，时常可见人们的过度反应(景怀斌，2006:166-194；燕爽，2004：165-172)。

1.参见：http://www.ybask.com/zongjie/diaoyan/200512/13783.html.

此时，由于媒体未公开报道、政府未采取措施，居民的应对方式只是“原子化的个人”行动，即以个人和家庭为单位对抗“非典”，如减少外出、戴上口罩、避免公共场所、避免搭乘公交等，居民很少对政府“抗非”应该怎么做、做什么的期望或要求。一位居民说，“不知道当时居委会在‘抗非’工作上具体做些什么，当时在社区里根本没见到过他们”(PY居委会访谈)。

但当政府决定全面介入，“抗非”便成了全国的头等大事，媒体大肆报道，居委会也应上级要求而积极开始行动后。上海一般居民应对“非典”疫情的方式仍是避免公共活动，退回私人领域。此时，居民仍不关心居委会“抗非”，也很少主动提供协助，当然也没有体制外的“自组行动”或“抗非”组织。社区若有所谓“志愿者”，肯定都是居委会动员参与的，此时基本没有真正的自发行动。据一位居委会主任的观察：

(非典期间)居民很紧张，(社区里的室外)活动都停止了，更没有建立“抗非”志愿组织。(居民中)主动关注居委会“抗非”情况、主动向居委会反映情况的很少。就连可能引起居民不满的安排——将公司员工的隔离室设在社区——住在附近的社区居民也没有特别的反应。(KS居委会访谈)

居民自发组建的兴趣/文娱社团，此时也大多销声匿迹，一位居委会主任说，“平时社区里老年活动、兴趣社团等活动丰富多彩，但“非典”时期活动都完全停止了”。(PY居委会访谈)部分社团负责人反而主动加入了社区居委会组织的“抗非”队伍中。因为社区里名目繁多的各种组织，从批准成立、活动经费、办公场所等，本来就多依附于政权体系，或者是治理体系的延伸，或者是国家权力的延伸(代洪亮，2003；陆士桢，2003)。这些已经被“行政吸纳”的社区组织，即使大量投入“抗非”行动，也应该是基于行政命令的调动，而非自动自发的公民社会组织。

2.居民参与：主动或被动

处于“非典”危机下，居民表现出两种心理。普通居民少有自发参与或自组“抗非”者，虽对居委会的“抗非”工作存在不满或抱怨，但以涉及个人限制者居多。例如，被隔离者因居委会对他们的每日监控，感到自由受侵犯，对居委会工作存在部分不满。但此类多为情绪反应，居委会人员听闻之后，工作也照常进行。(PY居委会访谈)此外，也有居民觉得居委会“抗非”是“上面来了才做事”，主要在应付上级，并未真正服务居民，“他们的各种忙碌、紧张，基本给上面看的，可以说是作‘秀’”。(FD大学C教授访谈)但这也仅止于冷眼旁观，冷言冷语，未就居委会“抗非”提供意见，更不要说自发组织，替代国家各种防治作为。

一般居民虽然普遍认为既有的“抗非”作为有所不足，无法让其充分放心，但这类忧虑，不但不会让他们抵制居委会主导的”抗非”行动，反而会让其积极配合政府。换言之，上海的行政“抗非”之所以获得较高成效，¹除了强大的行政力量推动，更依赖居民的认可和配合，这样各项工作才能推进，行政权力方得顺畅伸展。对此，一位居民说：

1.根据WHO资料，中国大陆总病例数为5 326，死亡人数346，死亡比例为6.5%；香港地区总病例数为1 755，死亡人数295，死亡比例为16.8%；台湾地区总病例数为697，死亡人数83，死亡比例为11.9%。从比例来看，大陆死亡率最低，行政“抗非”绩效显著，参见：http://issue.udn.com/SARS/和陈德升(2003：51)。

平时，很多居民都不知道居委会干部是谁，也不知道他们在做些什么，感觉居委会与自己没多大关系，居委会干部不能随便敲居民家的门，会引起居民的反感。而“非典”期间，居委会干部或者楼组长经常登门、量体温、传递“非典”信息，却没事，这时居民也突然感觉居委会离自己很近。(FD大学X教授访谈)

少数对公众利益比较关心的居民，对一般居民的“自扫门前雪”的心态表现出高度的失望与不满，他们唯有期待居委会主导的“抗非”行动。在此过程中，他们表现出对国家的高度信任和依赖，一切“相信政府、相信党”。在他们眼中，行政领导下的居委会—楼组队伍忙里忙外、加班加点，而且有覆盖全市的信息监控网络。²

2.上海的信息化监控网络健全强大。调查了解到，“非典”期间，来沪返沪人员只要从上海的机场、车站通过，信息化网络就会追踪到本人。当时报道说，有一个人骑摩托车周游全国，当时很有名的，但回到小区门口老早就有人(居委—楼组)在那守着他，要把他隔离起来。

“在这个‘抗非’过程中，政府角色到位，掌握信息丰富，居民唯有政府可以相信了。” (FD大学C教授访谈)这样的认识，反而让他们压抑了可能存有的不满或厌烦。他们也发现：“居民感觉很放心，觉得没有必要自己做什么。” (FD大学G教授访谈)对他们而言，“居委会就是政府，居民也就信任居委会。”(FD大学Z教授访谈)他们当中也有少数案例，主动加入居委会的动员网络，成为行政服务体系的一员。

居委会是国家“抗非”最后一道行政力量，国家权力能否延伸并渗透到居民中，关键在居委会行动能否被居民接纳并配合。只有居委会满足居民的服务需求，让居民感到其做法符合自身利益，无论其作为国家权力的行政末梢，抑或社区利益的实现机构，居委会要直接面对治理合法性和居民认可。“非典”时期，行政权力“由上至下”层层布置，“居委会—楼组”的行动网络覆盖社区每一角落。而居民虽然恐慌，却仍对行政主导的“抗非”表现信任配合。换言之，透过“抗非”动员，国家力量更得以向社会渗透延伸。追根究底，这都由于公民社会的松散与弱势，才使得应对“非典”危机的国家的治理合法性得以迅速获得认可并得到强化。

综上所述，基层社区“抗非”动员参与呈现出泾渭分明的“二元格局”：一方面是“街道—居委会—楼组”形成的行政主导的“抗非”动员；另一方面是社区居民的自保与消极心态。居民中不以为然者(除非极其边缘)，大多被“行政体系”所吸纳。整体来看，社会缺乏自发组织的意愿，也缺乏组织应对的资源(代洪亮，2003)，唯有等待国家依靠强大的行政能力，配合日常的社区动员体系，对抗疫情的迅速扩散。由于这样的强弱形势，反让居民选择认可、接受国家介入，甚至限制居民自由的合法性。处于危机之际，国家的渗透与权威，反而达到一个平常没有的高峰。从这个角度看，“抗非”动员过程反映并强化了社区权力结构中“强国家—弱社会”的格局，显示出学界“国家—社会互强”观点的一厢情愿。大陆居民没有像港台地区居民那样自发组织“抗非”，并非仅是“非典”病毒容易感染。

四、“抗非”期间“强国家—弱社会”的制度根源

综观有关国家—社会关系的解释，Lee(1989：l91)从国际体系视角，解释了发展中国家“强国家、弱社会”模式的形成，认为“国家”对“社会”的主导，乃是一个国家被卷入资本主义世界中的必然结果。但为何处于类似背景下的国家，其“国家—社会”关系却迥然有别？Migdal (1989)则从社会结构角度指出，有无“非国家行动者”(non-state actors)、社会阶级的联盟形态，以及社会集团的多元结构等社会结构特征，将决定国家权力能否顺利向社会伸展。此外，还有从“国家—社会”关系角度理解“强国家”(Barkey & Parikh，1991)：当国家相对于社会，具备高度的“自主”和“能力”，国家与社会间的互动就会是“强国家”的类型。上述观点，或忽视了国家的内在力量，或强调了社会结构的影响，或仅凸显了“国家中心”论，解释上有“循环论证”之嫌。

因此，调研中发现的“强国家、弱社会”结构让笔者看到了国家动员与回应的治理方式，但为何国家一旦有所行动，便能即时而充分地贯彻其意志呢？其根本原因恐怕在于国家权力的“制度基础”。笔者发现，在面临突发危机的过程中，国家往往必须借此展现并加强其合法性，国家极力伸展与强化的结果，则是把原先仅有的一点社会空间也吸纳殆尽了。可见，维护“强国家—弱社会”的关键机制在于国家对“认知建构”的控制与“参与渠道”的节制。通过上述“心理”与“结构”两项途径的掌握，塑造出“国家”绝对的权威，“社会”则因信任“国家权威”而退让。

(一) 建构渠道的调控

在任何危机和灾难面前，化解是维护社会稳定的最重要途径。“非典”时期，国家通过对媒体的掌控、文本号召，以及自身行动建构，塑造公众的风险认知。具体来说，起初，官方或媒体对疫情谣言的辟谣；当面对外来压力，政府又进行策略转折，如高官下马、检疫隔离举措等；最后，媒体带有意识形态倾向的大肆报道，以及国家强有力的行政动员和严密监控，让公众感知危机可控、国家可信。

1、议题建构：风险有限

“非典”初期，出于种种原因，官方封锁信息，媒体报道较少。¹当时即使有零星报道，立场也是稳定民众情绪，而非出于社会动员(于海，2004：36)。戴云光等(2004：329)通过对“非典”期间中国部分主流媒体对疫情报道的内容分析，说明了主流媒体在非典报道中的议程设置“实质上是政府行为”。¹例如，在疫情初期，官方谎报、缓报和瞒报(燕爽，2003:10)，政府并未告知民众关于非典的真实知识(陈德升，2003：141)，社会上谣言纷纷，人心惶惶，官方不得不出面辟谣。²这些辟谣工作，在一定程度上稳定了人心。一位居民说，“一开始通过亲戚、朋友得知广东那边流传一种很怪的瘟疫，还死了人，当时只是当成笑话，没有引起自己重视。当政府、媒体开始大规模宣传，自己才开始重视的。”

1.有观点认为，对疫情的谎报、缓报和瞒报，一方面出于维护国家形象，考虑国家的投资环境、防止经济受到影响。或者是出于维护社会稳定考虑，担心真实信息公开会影响全国人大、政协两会的召开，担心民众知道疫情会情绪紧张，社会管理失控，参见：燕爽，编(2004: 10)。

1. 2003年4月17日，中共中央政治局常务委员会在会议上要求，各级党政机关“要精确掌握疫情发展，如实报告，并定期向社会公布，不得缓报、瞒报”。之后，各大主流报纸有关疫情报道大幅增加。

2.参见：http://www.southcn.com/news/gdnews/hotspot/gdfk/zg/200302120725.htm，2003-02-11。

但之后面对“非典”蔓延，国际社会纷至沓来的压力，³政府开始进行策略调整。首先，卫生部长张文康、北京市长孟学农双双被撤职；随后，各种媒体对“非典”的报道在短时间内透明度大增(陈德升，2003：35)。政府变被动为主动，重塑了其诚信政府和责任政府的形象。随着这个转变，主流媒体也再次取得主导舆论的能力。⁴

3.当时国际社会关于中国“非典”疫情了解不多，各种猜测甚嚣尘上。2003年4月5日，世界卫生组织到广东佛山追寻“非典”个案，并向中央政府施压，如果不采取措施，将向世界宣布中国为“非典”疫区。之后，中央政府成立“防非”总指挥部，打响了从上至下的“防非”战役。参见：www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=83895。

4.当时，南京大学社会学系与南京市舆情调查分析中心继2003年5月1-5日首次SARS舆情调查(对北京、上海、广州、重庆和南京五大城市进行的调查)的基础上，又于2003年5月23-25日对上述五大城市进行了第二次电话调查。调查结果发现，有超过40%的被调查居民并不是从媒体，而是通过其他途径最先知道“非典”信息的，其中在公开疫情前，“非典”疫情已广泛蔓延至广州，有近60%的被访问者是从非正规渠道最先得知有关信息的。从流言的传播路径来看，主要以“听别人说”(56.7%)，“与人交谈”(如通过电话等)(19.4%)与“网络”(14.2%)传播为主。面对这一突发性灾难事件，有如此众多的市民从非正规渠道最先得知这一事关百姓健康乃至生命安全的“非典”信息，以致在4月20日中央政府正式公开非典疫情报道前，流言满天飞，给民众造成了恐慌，如各种抢购风潮等就是最明显的佐证。参见：http://www.ybask.com/zongjie/diaoyan/200512/13783.html。

受此舆论转向的影响，居民们终于认识到危机迫在眉睫，整个社会被疫情笼罩。较之港台地区的媒体助长了社会恐慌这一事实，在上海，虽然居民都感受到非典将影响每个人的身家性命，但并未过度恐慌。例如，一位社区居民认为：有这么严密的监控，而且整个上海市只有几例患者，没必要担心，(我与家人的)日常生活外出依然照常，并未受到任何影响(HDLG大学G教授访谈)。

此外，在访谈的过程中，依然有不少居民反复强调：当年疫情并不特别严重，对居民生活影响有限。可见，无论是初期的谣言四起时政府的辟谣，还是后期疫情证实后政府的全面介入，媒体的争相报道和评论，在一定程度上稳定了人心。但公众对“非典”的认知主要来自各种媒体报导。而从客观的“非典疫情”到主观的“居民感受”之间，其实存在着“媒体建构”过程(He，2004；Ma，2007)。类似港台地区社会的高度恐慌，究其根源，其实也肇因于媒体铺天盖地的报道和漫无节制的揣测(丁学良，2005)。

2、回应建构：情势掌控

应对“非典”危机的过程中，政府利用其媒体建构“疫情认知”和政府“积极投入、高效‘抗非’”的形象，使民众相信政府完全能够控制危机，甚至经历了一个合法性“失落”又“寻回”的过程。

媒体对“国家回应”的建构，可分为两个方面。第一，建构全面“抗非”激情，强调必须与“国家”站在同一战线上。例如，媒体对各类一线“防非”工作者的正面宣传，营造出社会的“集体意识”；国家领导人频频露面，视察疫区疫情，走上“抗非”前列；“抗非”一线人物，如医务工作者、共产党员和“防非”志愿者等公而忘私，任劳任怨地宣传报道，¹从而激发公众认可国家权力，配合“国家主导”的“抗非”工作。有民民认为，“居委会干部到居民家里了解非典预防情况，居民没有嫌烦的，反而认为是对他们的关心，都是为了你好，我好，大家好。”²第二，这些具有明显“倾向性”的报导，让民众了解国家的各种投入与表现，强化了民众对政府的信任，增强了国家的合法性。对政府“抗非”表现，居民一般感觉：“对政府当然信任，当然放心，共产党还是可以依赖的。”(FD大学G教授访谈)问卷调查结果发现，超过80%的被访问者，对当地政府与中央政府所采取的非典防治措施表示“满意”或“比较满意”。通过“非典”事件，71.9%的被访问者认为政府处理危机的能力“较强”或“很强”，换言之，非典事件反使得民众对政府的信心增强。¹

1.参考几则“非典”期间的“典型”报导，赵红玲，《说不怕是假，不退缩是真》，《新民晚报》(2003-04-30)；马美菱，《危难之中显本色》，《文汇报》(2003-05-05)；周文菁、朱泳武，《记非典阻击战中的上海志愿者》，《解放日报》(2003-04-28)，上述文章均载中共上海市委常委、市委宣传部，编(2003)。

2.参见：http://www.ynet.com/view.jsp?oid=2297763。

1.参见：http://www.ybask.com/zongjie/diaoyan/200512/13783.html。

国家出色的“抗非”行动和明显的工作成效，逐渐获得民众的信赖、认可和满意，上海居民一改“非典”初期的忧虑和恐慌，对“抗非”趋势越来越乐观。居民们相信在政府领导下，完全能战胜“非典”，没有必要自组组织参与“抗非”行动，如果想要参加“抗非”行动，可以加入既有的“社区动员体系”，与国家一起齐心协力，抗击“非典”疫情。因此，国家完全能够调动全部资源解决突发性的灾难事件，“社会”即使存在也是“被组织”的，是依附于国家的。

综上所述，相较于港台地区，大陆“抗非”过程弥漫着近乎“军事化”的动员思维，一方面“不计代价”，另一方面“不许争论”(陈德升，2003：31)。换言之，行政动员配合媒体宣传，整个应对非典的策略由此展开。其中非常关键的是“建构渠道”的掌控。若没有媒体的掌控与建构，以初期民众的不满态度与自力救济的苗头，有可能导致民众大规模的自发行动。届时，所谓“社会”就不再沉默和消极，并可能因此冲击国家权威。

进一步反思，媒体信息提供的来源，所有有关“事实”的认知，都必须通过媒体，它是建构公众风险认知的关键载体。因此，陈德升(2003：121)在完成两岸三地的比较研究后认为，媒体(包括传统媒体和新兴媒体)对抗击“非典”的报道、政府处理成效的介绍和评价等，共同决定当地居民对于“非典”的反应为何。对此，于海(2004：32-36)认为，“科学话语、技术话语和国家话语……对非典事实的界定和规定具有任何其他话语(如传闻)所无法比拟的权威性和影响力，因为它们代表的是专家系统、技术力量和国家威权”。处于中国大陆的体制下，专家、技术都必须服务于国家整体利益，因此，诸如“非典”时期的专家论证会等，不妨视为“国家为整体健康开出的一剂镇定剂”。

中国大陆的媒体是“党政喉舌”，信息来源和发布必须服从于整体国家利益。这使得公众所接受的疫情报道，不再是单纯的信息发布，而是经过“维护社会秩序”、“稳定政权基础”等整体考量后的刻意筛选和建构。这样的筛选建构，可以左右居民的各种认知，又制约了公众相应的应对行动。因此，媒体作为建构“事实”的渠道，绝对是“非典”期间“强国家—弱社会”的关键因素之一。

(二) 参与渠道的节制

国家对于能够“建构事实”的媒体的掌控，让居民对风险不致产生恐慌，对国家心存信赖，是消弭社会自力救济、自发参与的第一重机制。但居民即使能发起自主的集体行动，仍然受制于以下“制度约束”：邻里网络的松散、居委会—邻里网络的隔绝、居委会网络的吸纳、以及居委会网络的排斥等，即在“截阻”和“疏通”之下，“国家”之外参与不易，“国家”之内渠道畅通。居民的社会参与或者因对国家的信任而服从国家的安排，或者进入国家所架构的渠道中。这种制度上的建构是社区“强国家—弱社会”的另一种关键机制。

1.邻里网络松散

社区居民的自发行动往往需要依托居民既有的社会网络，但是在经济体制的市场转型、政权主导的“社区建设”的过程中，居民的邻里网络不断弱化，城市社区中的社会资本存量偏低。根据Putnam(1993)的观点，社区内各种合作或集体行动有赖成员间的相互信任，而这种人际信任是由长期的横向网络联系所形成；如果居民之间缺乏互动，邻里间社会资本存量过低，就无法培养信任关系，难以形成合作机制(Putnam，1993、1995；福山，1998)。尤其在城市化过程和住房体制改革后，传统邻里关系被破坏后，城市居民的各项需求主要依靠市场满足，活动场域大多在社区之外，社区不再是所谓的“公共活动的空间”(HDLG大学Z教授访谈)。可见，邻里间往来互动日渐减少、邻里关系的重要性日渐下降，城市社区不再是传统意义上的“生活共同体”，而更接近于“互不相关的邻里”(桂勇、黄荣贵，2006)。

“非典”时期，由于缺乏既有的社会联系，个别居民既无参与“公共事务”的热情，邻里之间也缺乏信任合作的基础，一旦面对“非典”这样高感染性的疾疫，社区居民无法组织自救集体行动。因此，在原子化的邻里结构、碎片化的基层社区条件下(Goldman & Macfarquhar，1999：17), “抗非”只能依赖政府组织。

2.行政—邻里网络隔绝

在西方社会，城市社区居民会因利益取向、公共参与、邻里互动和情感归属等方面的差异，出现社区内部分化。在中国，由于国家主导“社区建设”，居委会成为国家在小区中的代表，在社区公共事务的处理上一枝独秀，社区空间逐渐形成以居委会为中心的圈内和圈外两大阵营(闵学勤，2009a)。社区“抗非”的“二元结构”，即居委会干部(块长)与以楼组长为核心的“社区行政网络”和游离“抗非”行动之外的普通居民，形成各行其是的格局。但这样的格局只是日常社区治理网络的延续。据笔者调查，上海社区基层治理结构中，“行政网络”与“邻里网络”本来就相对疏离，尤其以新式商品房更为明显，一般居民与社区居委会互动较少。正如某居民所言，“很多居民都不知道居委会干部是谁，也不知道他们在做些什么，感觉居委会与自己没多大关系，居委会干部不能随便能敲居民家的门，这样会引起居民的反感。” (FD大学X教授访谈)即使接触也多基于上级交办事务(如必要的选举换届工作)，很少往来沟通。但另一方面，“居委会干部—积极分子”间则互动频繁，且居委会干部有意识地与积极分子联络感情，平日就不断进行各种交流与动员。换言之，邻里与行政网络，一个松散，一个紧密，但双方大体隔绝，缺乏交叉往来。“居委会干部—积极分子”间的社区网络，虽是联结国家机关与邻里社会的有力纽带，但却趋于单向封闭，无助交叉、融入居民邻里间的横向网络，也无法构筑出纵横交错的信任与合作关系(刘春荣，2007)。

3.行政网络吸纳

接受街道布置的“抗非”工作后，社区便以居委会干部为核心，动员社区积极分子，协助居委会“抗非”。他们或出于彼此的人情关系，或出于社区服务的责任所在，受到动员的积极分子，之后几乎都参加了“抗非”的队伍。换言之，面对危机应对需要，国家强化街道与居委会的“命令—服从”体系，借助居委会的动员，将居民中的积极份子紧密团结到社区“行政网络”中，并外扩大通过“行政网络”吸纳了部分居民。

根据访谈，多数社区居民平日对社区事务极其淡漠，从未积极参与活动，但面对“非典”的风险，他们多能及时将可疑信息向行政体系报送，忠实的扮演起监督举报的功能，成为国家“全民相互监督和举报”体系的一环(陈德升，2003：43)和“抗非”体系中最外圈的“沉默的大多数”。从这个角度看，国家成功的借由非典这样的突发性事件，将居民的“小我”吸纳包容进“社区—国家”这个“大我”，扩大并强化了国家统治的合法基础。

4.行政网络排斥

体制外的各种社区组织，本来就生存于一个比较模糊的空间中，一旦社会情势比较紧张，这些组织有可能会被视为社会稳定的威胁(毛寿龙，2003)。对此，一位居民委婉地说，“居民自己组织(‘抗非’)，可能会制造额外的麻烦，居民大概不太愿意这样做。”(PY居委会访谈)虑及非常时期下“额外麻烦”的可能，居民就算有所表现，大概也会避免有组织的活动。处于类似的情境下，居民即使要伸张利益诉求，也可能偏好“去组织化”的行动策略，以便避免不必要的疑虑(陈晓运，2010)。

综上所述，上海社区在“非典”时期表现出的“强国家—弱社会”格局，主要通过上述“建构渠道的调控”与“参与渠道的节制”两者所共同构筑的。当居民尚处于认知疫情风险，评价回应手段的阶段时，国家主导的“媒体建构”扮演着最为重要的角色：一方面淡化危机的风险，避免社会恐慌；另一方面则彰显应对危机的成效，建构民众对国家的信赖，维护国家的强势地位。居民或因为邻里网路的松散、或因为行政—邻里网路的隔绝、或基于行政网路的吸纳、或基于行政网路的排斥，畅通了体制内，压抑了体制外的各种组织参与，将居民的参与引导向国家布置的集体努力当中。一旦这样的“防堵—疏导”运作有成，国家在危机中的凝聚力与合法性，又再次得到了提升。

五、结论与讨论

本文旨在以上海社区“抗非”动员为例，观察中国城市基层的国家—社会关系；同时，也希望借此进一步探究国家—社会关系所凭借的制度机制。¹基于上海“抗非”案例的调查，本文主要研究发现可归纳为两点。

1.必须说明，由于中国城市的疫情冲击与动员机制有所不同-除各城市的体制、传统不同，例如上海比较属于“强政府模式”，各地疫情冲击也有极大差别，对此可参考Lai(2004)。本文的发现，并不能直接推论整个中国的情况。但本文只以上海为案例来对应于三种“国家-社会”关系的模式，属于“理论-案例对话”的安排，并没有宣称用上海案例来代表中国情况。即便如此，中国城市治理模式的比较，是既迫切又饶富理论价值的研究方向。可惜此项城市比较，尚非作者目前能力可及，也由于本文篇幅有限，也否可暂以此研究为初步成果，或者抛砖引玉，激发北京、广州社区专家提出参照研究。或者作者也希望能继续追踪研究，未来能够承担涉及城市比较的艰巨任务。

第一，“非典”来袭期间，即便疫情攸关居民切身利害，上海社区的各种“抗非”动员仍由“国家”全面主导，居民鲜有自发参与。如以作者系统调查的PY社区与KS社区为例，两个小区虽在房屋产权、居民特性、社会连带、社区认同和权利意识等方面天壤之别，但在“抗非”动员的组织上，两个社区并无本质差异。

第二，在组织“抗非”的过程中，国家权力无论在社会渗透或被居民认可方面都大幅增强，不但表现出“强国家—弱社会”的关系格局，且这个格局还得到进一步强化。换言之，根据上海社区“抗非”经验，国家、社会“同时在场”，相互磨合的结果，并未如“国社互强”论点所期的那样，双方走向互塑互强。“非典”期间的上海案例显示，基层动员由国家强势主导，居民或者自保退缩，或者加入国家动员，国家—社会能力消长的轨迹清晰可辨。¹

1.当然，这不代表“国家-社会”互塑互强的观点不能成立，只是在上海抗非的案例中，属于国家压倒的趋势，倘若国家、社会之间能存在某种程度的平衡，让双方必须考量对方的需求与利益，两方的妥协、磨合才能因此开始，启动“良性互动”的可能。

进一步分析上述发现的意义，我们应该聚焦如下几个问题。首先，从比较的角度来看，传统观点认为，处于非常危机之中的“国家”，能力往往有所弱化(Skocpol, 1979)，此时，“社会”常能获得一定的“自由组织”与“自主活动”的空间。这样的预期在“非典”期间的港台地区发生，且情形迥异于笔者调查的上海。其中的关键在于：上海的危机是“后至的”，尤其相对于危机起源的广东与全面爆发的北京而言。在北京与广东案例中，“国家”的确曾经处于摸索阶段且被动回应，此时的社会组织，或能发挥部分作用；可是一旦“国家”提出明确的因对方案，并全盘铺开动员时，它就能马上掌控局势，并逐步挤压并替代社会组织的角色。由于上海社区的危机是“后至的”，处于上述“冲击—回应”的过程中，上海并未经历前期“放开”的阶段，自始便由国家主导，²各种民间组织至多扮演配合的角色。

2.前述国家“延滞回应”的模式，同样反映在应对汶川震灾的过程中：处于震灾初期，国家机关未全面到位，社会组织便大举介入，部分媒体便以此为“NGO元年”的佐证。但是，之后情况有所改变，救济与重建的职责，逐渐为国家所“收回”。参见：朱健刚、陈健民. 2009.抗震救灾：中国公民社会崛起的契机？[J].二十一世纪双月刊(8)；2010年12月台湾社会学年会上，李宗义的论文《灾难下的社会力：512汶川地震后的重建考察》和林宗弘的论文《灾后重建的政治:以中国汶川地震为案例的分析》。

其次，处于突发事件之中，国家为何急于介入？对此，学界存在两个不同的解释，一个为“机会命题”，即认为国家、社会互争主导，前者将利用一切机会，尝试控制、压倒后者(Skocpol, 1985)；而社会危机则提供一个绝佳的机会，国家必将攫取以强化其地位。另一个为“存亡命题”，即主张国家面对挑战之际，倘若无力回应，必将身受质疑、压力，甚至危及国家本身的存续(Shue, 1988)。因此，处于社会危机之中，国家身受四方压力，背负无限期待，不得不挺身而出。两个不同的解释，究竟孰是孰非？首先，“机会命题”是无从验证的，但我们在实地调研中，却发现大量的事例支持前述的“存亡命题”。因为，如前文所述，处于“非典”初期的上海，社区中其实仍有部分“恐慌”与“责难”，两者相互激荡增强：居民越恐慌，就越倾向责难政府，而认为政府无从因对，内心就更觉恐慌。换言之，处于一个习于“依赖国家”的传统之下，民众加诸“国家”的期待与压力，往往让“国家”不得不起而因应。毕竟，“大政府”的传统使得“无政府”的恐慌更加强烈而迫切，不容国家机关束手旁观，也不容由社会组织替代其角色。因此，处于突发危机，如“非典”期间，中国的“国家”必然要挺身而起，借此证明并强化其统治能力，也争取民众认可其权威性与合法性。

再者，国家为何能够如此成功地贯彻其意志？根据我们的分析，处于危机之下，国家外有媒体调控，掌握了“议题建构”的渠道，左右了居民有关“疫情风险”与“回应成效”的认知；国内则透过历来对“社区建设”强化“国家中心”的居委会网络、萎缩“社会自生”的邻里网络，有效节制了社区中“社会参与”渠道。通过这两股力量，国家不仅动员且掌控了社区的“抗非”努力，而且充分结合“社区”与“单位”，将原本在体制外的各种社会组织“拟单位”化，将整个社会“社区建设化”(单位化/网格化)，从而建立起一个完全由国家主导、基层社区和社会组织结合的“抗非”网络。依靠上述两种制度机制，国家彻底强化了之前“社区建设”的目标，“国强社弱”的关系结构便成为自然而然的结果了。

当然，反之，如果这些“制度基础”并不稳固，社会的自发组织仍有部分机会与空间。例如，我们发现的商务楼“抗非”案例。当处于“非典”初期，政府尚未采取应对措施时，我们研究社区中的一栋商务楼，曾经成功地自发组织“抗非”，有效防堵“非典”入侵。¹由于该楼宇属外资经营，以商业服务为主，街道、社区一向介入较少，加上其与国际和港台地区联系极多，信息畅通无阻，在国家筛查信息之前，便已进入高度警戒，主动组织员工“抗非”，包括自制门卡，防范擅自进入，员工轮流值班，接待送水工、邮递员等，若有员工出差，必须强制自我隔离。可见，信息流通若未经过调控，参与渠道若非接受节制，民众自组“抗非”绝对是可能的。一旦如此，社会自组织的能力得以发挥，不再只由国家主导应对，社区中的“国社关系”也许就将走向双方合力或互强的方向，而非始终任仅由国家支配。

1.此案例为HDLG大学Z教授建议研究。

最后，回到本文开头“国强社弱”的命题。若从另一个角度观察，“国家”倘能与“社会”互强并共同发展，即居民有序参与公共事务，主动反映切身需求，将可降低政府管理成本，避免政府施政偏差，应该是迈向“善治”的关键。但这种治理方向，在上海社区层面上，目前还未完全开发利用。根据上海“抗非”的经验，过于强势的“国家”，事实上压制了“社会”的茁壮发展。

前文提及的商务楼“抗非”案例，便是一个典型的例证。当“国家”尚未展开组织行动时，该商务楼员工曾自发组织“抗非”，有效防堵“非典”侵入。但反观其置身的社区，却由于缺乏类似自发行动，等到国家布置“行政动员”，已经错失最佳防治时间，多个感染案例被发现。因此，社会若能自发应对，同时又配合国家规划，可能是最理想的国社关系。若进一步考察，该商务楼由于属于外资背景，非典时期能够接收港台信息，加上之前社区组织少有介入，楼内人际互动频繁，故能先于其所在社区自组“抗非”行动。但可惜的是，此类自发组织在居委会动员介入后，却逐渐松懈瓦解。这个案例似乎表明，国家若能培育社会力量有序参与公共事务，与社会携手发展，将更有利于应对公共危机。同时，游离于强势国家之外、偶然存在的“社会自主空间”，因为国家过于强势的指导扶持，反让其失去了自发的动力，长期甘于处于弱势地位。

面对这样的强弱格局，能否鼓励国家—社会互强，促成携手合作呢？根据上述分析，国家之所以强势，关键在社会使之强势(或起码任之强势)，即国家是否强势的关键似乎在社会。因此，我们必须观察社会的结构与组织，方能确定国家能否强势。我们进而发现，社会的结构与组织深受国家权力塑造，过于强大的扶持之手，反而压抑了社会自主的空间。同时，从国家、社会相互塑造的过程中，我们可以找到鼓励社区力量发育、居民自主参与的线索：有赖于国家对社区自主空间的维护和对社区自主组织力量的扶持，这也正是林尚立(2002)提过的“辩证关系”：处于“国家在场”的背景下，唯有“透过国家/政党”推动社区自治，后者才有落实发展的机会。这应该是对中国城市基层“国家—社会”关系的透彻观察，也是最可行的建议了。在中国，社会(或日社区)的发育，还必须得由国家“扶上马，送一程”。