一、问题提出

在人口老龄化和社会转型的背景下，我国老年人群体及社会代际关系呈现新的特点，对社会经济的发展产生重大影响。一方面，人口老龄化深化了社会发展变化所导致的一些社会经济后果，强化了老年人群体对经济、社会与政治领域的影响，使劳动力市场、公共资源分配、社会养老保障和代际利益关系格局等方面呈现出一些新的特征；另一方面，当具有基础性质的社会制度安排、公共政策和公共服务体系尚未真正建立时，老年人口快速增长和老龄化程度迅速提高，使我国的民生制度安排和社会公共政策存在的问题和矛盾在更大范围和更深层次上凸显出来。造成这一矛盾的主要原因在于原有的相关制度安排并没有专门考虑老年人的基本需求和发展需要，导致对老年人的制度性歧视。制度性歧视往往在社会层面上限制老年人群体所应享有的福利，造成资源和机会在代际之间的不平等分配。

综观近年来国内人口老龄化的相关研究，针对老年歧视和制度性歧视的探索较为缺乏。目前研究大多集中于老年人群体的规模、结构、养老安排、健康、经济状况、贫困、社会地位等方面(穆光宗，2002；杜鹏等，2005；陆杰华，2002；姜向群等，2006；顾大男、曾毅，2006；陈友华、沈晖，2010；杜鹏、王武林，2010)，针对老年歧视的深入分析研究并不多(吴帆，2008；姜向群，2010)，其中涉及制度或公共政策层面的老年歧视研究更为缺乏。已有的相关研究主要是从消除老年歧视的视角，探讨建立旨在促进代际和谐公共政策的必要性¹，或者是就业领域对强制性退休政策的研究(柳清瑞、苗红军，2004)，并从养老金的视角对退休年龄及其相关政策进行探讨(史柏年，2001；陈卫民、李莹，2004)，而对诸如教育、医疗、社会生活等其他领域针对老年人群体的公共政策分析较少。整体上，国内鲜有从制度歧视视角分析公共政策对老年人群体的现状、资源、需要和发展产生的影响及相应的对策研究。

1.牟新渝.2005.年龄歧视与老年社会公共政策[OL].中国老年网: http://www.cnelder.com/2005/4-18/49512.shtml.

本研究运用内容分析法并结合问卷调查，从制度性老年歧视的产生及其作用机制入手，分析目前我国老年人公共政策现状及其制度性歧视的表现形式和表征程度，探讨现有公共政策的价值取向，以及公平、合理的老年人公共政策应该确立的价值基础。从社会公平角度评估我国针对老年人群体的社会保障制度及服务体系，并从法律规则、行政规制和社会规范等方面，分析如何构建我国社会代际关系调节机制，为构建和谐社会代际关系提供科学的政策参考。

二、文献回顾

关于“制度性歧视”(institutional discrimination)的研究源于20世纪60年代美国民权运动中针对种族歧视的讨论(Gomolla, 2006)。卡迈克尔(Carmichael)和汉密尔顿(Hamilton)在1967年出版的《黑人的权力》(Black Power)中首次提出了“制度性种族歧视”(institutional racism)，他们指出当白人的利益和态度渗透到塑造美国人生活的重要制度安排时，就构成了制度性种族歧视。进入20世纪80年代，对制度性歧视的研究更为系统化(McCrudden，1982)，并拓展到对性别歧视、年龄歧视、移民歧视等问题的分析(Feagin & Feagin, 1986; OECD, 1988; Roberts, 2000; Sargeant, 2006; Gillborn, 2002; Gomolla & Radtke, 2002)。国外已有研究对制度性歧视有不同的界定：有学者提出制度性歧视是社会生活中的基本制度，诸如教育、健康、社会服务、住房、组织和媒体等在内的组织结构与过程对某一社会群体的不公正对待(Feagin & Feagin, 1986)；有学者将其视为“组织集体失败的结果”，即一个组织因一些人的肤色、文化或种族等方面的原因不能为他们提供适当、专业的服务，制度性歧视通过对少数族裔人士的偏见、无知、轻率和刻板印象等，体现在过程、态度和行为等不同的层面¹；也有学者将其称为“痛苦的结构”，认为它内置于社会制度结构本身，因而更隐蔽，且难以消除(Harrington, 1984)。总体上，制度性歧视的共性特征就是对某一特定群体在制度层面上的排斥、忽略或缺乏公正性的安排。

1. Macpherson of Cluny, W. Sir.1999. The Stephen Lawrence Inquiry. Available at: http://www.archive.official-documents.co.uk/document/cm42/4262/sli-00.htm.

近年来，我国学者开始从不同角度展开对制度性歧视的研究。有学者把制度性歧视定义为由国家的正式规则所形成或被国家正式规则所接受和保护的歧视(任喜荣，2007)。周伟(2006)指出，制度性歧视又称为体系歧视或系统歧视，是指由于历史原因而非故意实施造成的，通过广泛的中性政策、习惯和待遇固定形成的特定群体遭受普遍、有规律的社会不利状况。黄家亮(2008)比较细致地分析了制度性歧视的特点：首先，它是国家对公民的歧视，以国家的强制力为后盾；第二，一般是以行为性歧视为基础，国家只是将这种行为性歧视制度化、固定化，以保障其运行；第三，这种社会歧视是一种完全的零和博弈，因此这种制度能够得以维持完全是因为被歧视群体处于弱势地位、无法打破现有利益格局。还有学者从“行政歧视”角度进行研究，从政治安排、歧视性法律法规、歧视性内部制度、具体行为者的歧视意识等方面分析行政歧视产生的根源，认为从分析内容看，行政歧视实际上就是制度性歧视(翟校义，2005)。还有一些研究则关注我国的户籍制度、流动人口和教育等方面所存在的制度性歧视问题(周大鸣、刘朝辉，2006；任喜荣，2007；陈成文、廖文，2008)。

在老年歧视问题研究中，制度性老年歧视也是一个重点议题(Wilkinson & Ferraro, 2002)。美国国际长寿研究研究中心(ILC, 2006)把老年歧视定义为嵌入在国家制度中，并具体体现为工作场所、医疗、语言和媒体等方面对老年人的歧视，是对老年人基本人权的不公正对待。制度层面的老年歧视通常称之为制度性老年歧视(institutional ageism)，其具体内涵可以界定为：根据既定的规则、任务和实际做法对老年人个体或群体形成以年龄为基础的歧视(Anti-Ageism Taskforce, 2006)。例如，美国制度性老年歧视主要体现在三个方面：第一，由于缺乏综合性的医疗保险和养老金制度，劳动力成本会随着工人年龄的增长而提高，所以雇主不愿意雇佣年长的工人；第二，由于缺乏能持续提高工人技能水平的终身教育制度，老年人就业面临着困难；第三，由于缺乏一个有效的国民健康促进和疾病防治计划，以及对老年痴呆等老年疾病生物医学和行为研究的投入，导致对老年人的回避和心理不安，进而强化了对老年人的刻板印象(Butler, 2001)。总之，制度性老年歧视在一些老龄化国家中已经成为一个普遍存在的社会现象，也受到学者的广泛关注(Walker, 1986; Whitton, 1998; Palmore, 1999, 2001; Braithwaite, 2002; Rupp et al., 2005; ILC, 2006)。

三、歧视结构与制度性老年歧视

歧视并非是一种简单的社会现象，而是具有复杂的结构。它既是一种社会认知，也是一种情感体验，还是一种行动倾向，甚至是一种政策排斥。由此，笔者将社会层面的歧视划分为认知性歧视、情感性歧视、行为性歧视与制度性歧视。认知性歧视主要基于人们的偏见、认知偏差和传统观念所引起的歧视；情感性歧视体现为人们在情感上对某个群体产生疏离或排斥所导致的歧视；行为性歧视是在行为层面造成事实上的不公正对待；制度性歧视是指一个社会(或组织)针对某一社会群体(或成员)的不公正、否定性、排斥性或忽视性的制度安排。这四类歧视的程度依次渐进，前者并不必然导致后者的产生(黄家亮，2008)，但却是后者的必要条件。当处于社会利益关系结构中优势地位或强势地位的社会群体对另一社会群体的具有认知歧视或情感歧视时，这些歧视就很容易嵌入到制度和政策安排上，形成制度性歧视。制度性歧视反过来又会强化认知性歧视、情感性歧视和行为性歧视，并使这些歧视合理化。因此，制度性歧视是最直接、最严重的社会歧视，是歧视发展的最高程度，对社会公平与社会和谐的危害也最大。首先，作为现代人类社会生活中最为普遍的契约形式，制度具有普适性与强制效力等特点，对社会大众具有刚性的约束和影响力，在很多情况下可以内化为人们的价值观念；其次，制度歧视是在正式制度安排中，以不合理或主观的标准将公民区分为不同群体，并把这种差别制度化为群体的社会身份，使得某个或某些群体获得的资源较少而在竞争中处于被排斥的地位(陈宇光，2006)。美国平等就业机会委员会认为制度歧视涉及到模式、执行、政策和阶层等不同的方面，会给产业、职业、企业或地域带来广泛的影响¹。制度本身包含着一定的伦理价值基础，当公正作为制度的首要价值时，制度的运行过程就会自动演绎出权力、资源和机会平等原则，寻求在不同群体利益诉求之间的平衡；如果制度呈现对某种价值的选择性偏好，目的是为了保护或向某些群体的利益倾斜时，制度在运行的过程中就有可能导致事实层面的歧视，损害其他群体的利益。因此，作为歧视发展的最高程度，制度歧视在操作层面会对某些个体或社会群体造成更大的负面影响。所以，在对制度进行分析和评估时，要特别关注制度本身所秉承的价值理念和导向。

1.引自美国平等就业机会委员会网站:http://www.eeoc.gov/eeoc/systemic/index.cfm。

作为社会歧视的一种，老年歧视的内涵也能够运用上述理论框架进行阐释：老年歧视可以被解构为认知、情感、行为和制度等不同层面。首先，老年歧视的根源来源于认知偏见，当偏见进一步被合理化，就表现为对老年人的情感疏离与行为排斥；其次，对老年人的制度性歧视，使非老年人群体在与老年人竞争有限社会资源时保持了优势，进而强化了社会群体对老年人的歧视观念。总之，认知性歧视、情感性歧视在合法性的保护下转化为显形的行为性歧视，当行为歧视被社会主流所接受时，又进一步为制度歧视奠定了基础。在制度层面，老年歧视通常表现在住房、就业、强制性退休、教育、医疗、公共资源分配，以及社会参与等领域的不公平，歧视的类型和程度随着社会环境和政策目的的不同而呈现出较大的差异。换言之，当老年歧视嵌入到某项、某些社会制度安排时，个体层面上对老年人的认知偏见、情感隔离和行为表现会演化为社会整体的价值判断，那些隐性老年歧视就有可能转变为显性歧视行为；另一方面，对老年人的偏见通过社会整体对制度的结构性依赖得到了固化和合理化，成为一种社会常态。

综上，根据制度歧视的发展逻辑及其特点，可以将制度性老年歧视划分为三种表现方式(见图 1)。其一，保护—排斥性制度歧视，这类制度是出于对非老年人群体的保护，而导致对老年人群体的排斥，造成资源对老年人群体的不公平分配；其二，偏见性制度歧视，即基于认知偏见和对老年人的刻板印象，把老年人看作是社会发展的负担；其三，缺失性制度歧视，该歧视往往是由于政策安排本身忽视老年人需求或者滞后于老年人需求变化所造成的，通常体现在两个层面：一是在政策体系内部，针对某个领域或某个老年人群体的政策存在着缺失，例如内容不完善、操作化程度不高或缺乏相应的评估监测体系，导致政策失效或低效；二是体现在整个政策体系上，由于社会转型和人口老龄化加速发展，制度体系的更新速度落后于老年人群体的需求变化，造成政策在整体上的缺失。本研究主要关注现有针对老年人公共政策的制定、执行和发展现状，集中分析后两种歧视类型。对于政策整体是否存在缺失的判断，将结合典型个案和问卷调查的数据进行分析和探讨。

一般而言，针对老年人群体的制度歧视是以公共政策为主要载体。在制度歧视的条件下，老年人群体的利益受到了损失，或者无法得到最大限度的保障，无论在社会、社区还是家庭层面，使老年人都有可能成为一个被剥夺或被忽略的群体。学者普遍认为建立一个科学公正的政策体系是减少老年歧视的主要途径之一，例如通过经济上的就业、退休、税收等保障和优惠措施，政府福利保障计划，防止虐待老年人，住房计划和对于老年人的健康照顾等得以实现(Phlmore，1999)；或者通过社会政策和政府干预项目，逐步减少社会领域里的老年歧视(Braithwaite，2002)。由此，以政府为主导的公共政策在缓解和解决老年歧视问题上发挥着至关重要的作用。所以，只有对我国以老年人为政策对象的公共政策体系进行系统的分析和评估，才能对制度性老年歧视是否存在、程度及其表征有客观、全面的认识，也才能进一步加强老年人公共政策的效率与公正性。

四、我国制度性老年歧视的现状、程度及其评估 (一) 研究方法与数据来源

笔者采用内容分析方法、典型个案分析和问卷调查相结合的研究方法，对我国有关老年人的基本制度安排和公共政策进行归纳、分类和分析，在此基础上判断我国是否存在制度性老年歧视，以及制度性老年歧视的程度如何。

到目前为止，公共政策的概念缺乏统一的界定，但从公共政策的本质特征看，公共政策是政府根据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实过程中制定的行为准则(陈庆云，2006)。根据具体的政策目标，笔者将国家层面上针对老年人的公共政策划分为基础性政策和导向性政策(见表 1)。基础性政策是指适用于一切老年人和非老年人群体或者是为老年人群体生存与发展创造基础性条件的政策，这类政策主要体现在法律层面，如宪法、民法、刑法、教育法、劳动法、婚姻法都对老年人的权益保护做出相应的规定，也分别对老年人人身安全、就业权利、家庭权利等基本权益做出界定，并就一些损害老年人基本权利的违规行为制定了相应的惩罚措施。导向性政策则是根据老年人群体的某类具体特征、需求及其经济、社会与资源状况而制定的差异性或区别对待的政策工具，主要包括一些行政规定和社会福利项目。

整体上，基础性政策是保护老年人生存和发展的基本法律依据，但存在着内容不够具体、操作化不强等不足。本研究主要把政府部门出台的与老年人群体生存、发展相关的导向性政策作为主要研究对象进行内容分析。笔者在国家政府部门的官方网站上搜索到针对老年人群体的政策文本，并根据政策目标进行筛选，将属于导向性的政策进行梳理，一共有26项(见表 1)。

按照已有政策体系目标取向的差异性和政策内容，本研究将我国现行的导向性政策划分为三类：一是直接支持政策，即为某些特殊的老年人群体提供资金、物质、照顾资源或其他方面的支持，涵盖了农村贫困老年人、退休人员、农村计划生育家庭老年人等不同群体，以及直接为老年人提供资源和服务的社会福利项目；二是间接支持政策，即通过规范和支持老年人群体相关的管理机构、老年产业和服务行业的发展，间接促进老年人群体获得更好的福利与服务，主要包括对老年服务机构的税收优惠、鼓励社区养老服务社会化、加快养老服务业和基层老龄工作等方面的内容；三是能力建设，即促进老年人社会价值的实现，主要是以健康的低龄老年人为主体形成志愿者团体，充分发挥老年人群体的人力资源价值。同时，本研究还以我国卫生部官方网站上所公布的自2005年以来医疗健康领域里的政策为典型个案，对相关政策是否存在缺失及其具体表现进行深入探讨。

判断是否存在制度性老年歧视，老年人的自身感受非常重要。笔者于2010年在全国多个省市开展了关于老年歧视的问卷调查，采取分层抽样的方式，发放问卷800份，共回收有效问卷727份，其中男性45%，女性55%，平均年龄为70.13岁。本研究也将结合这次调查中有关老年人对现有公共政策的主观感受和评价进行分析。

(二) 编码和数据

根据公共政策的基本理论与老年歧视在制度层面的表征，本研究将公共政策体系具体化为政策基础、政策内容和政策执行力三个层次。结合我国现有老年人公共政策的主要目标与内容，本文界定了相关政策在上述三个层次上的具体内涵。其中，政策基础由政策的价值取向和制定政策的部门层级构成，前者反映了政策的核心价值基础，后者则反映了政策制定的行政基础；政策内容涵盖政策目标、政策对象和覆盖范围三个方面，从不同方面诠释已有政策在内容上是否存在缺失或歧视；政策执行力则包括政策在执行过程中的操作化程度，以及是否存在评估监测系统，反映了政策在操作层面上的有效性。

为了更准确地判断我国有关老年人群体的制度安排与公共政策的性质和特点，根据内容分析方法的基本原则、现有公共政策体系的特点和本研究的需要，笔者通过专家访谈法¹，最终设定了两个层级类目，每个层级包含若干次级，作为分析的基本单位进行编码²(见表 2)。

1.引自美国平等就业机会委员会网站:http://www.eeoc.gov/eeoc/systemic/index.cfm。

2.研究通过对人口学、老年学和社会政策等研究领域的专家进行访谈后，最终确定了内容分析的类目和编码。

在对数据进行整理和归类的基础上，本研究运用内容分析法，按照上述类目及编码，通过EXCEL对整理后的数据进行定量和定性分析。由于研究所涉及的政策数据样本量不大，笔者主要运用统计频数表(见表 3)，结合典型个案做进一步的分析，同时辅以问卷调查的相关数据对现有公共政策的整体状况进行探讨。

(三) 老年人公共政策体系现状及制度性歧视的表征

根据导向性公共政策的具体层次，结合表 3内容分析的数据结果，可以发现我国针对老年人的导向性公共政策具有以下特点和问题：

首先，大多数政策未对老年人的社会价值做出判断，但仍有一些政策在价值取向上将老年人视为社会负担。在26项政策中，“没有对老年的社会价值做出判断”的政策有20项，“肯定老年人社会价值”的政策有2项(“银龄行动”和“爱心助成长志愿服务计划”)，将老年人单纯界定为社会负担的有4项，主要集中于专门针对老年人中弱势群体的社会福利项目和仅以低水平经济补助为主要内容的政策。随着家庭结构的变迁、家庭功能外化和社会化，老年人群体需要来自政府层面的支持。如果一个社会仅把老年人作为社会发展的负担而非社会经济成果的分享者，那么政策的价值取向很难真正体现出公正的内核。

其次，政策制定和执行的多部门合作机制成为主导趋势，但政策内容碎片化和执行断层的问题仍在一定程度上存在。由于本研究没有囊括以法律为主体的基础性政策，所以国家层次的政策相对不多(15.4%)，而多部门联合出台的政策最多(50%)。基于老年人相关的问题涉及到社会生活的各个方面，覆盖健康、安全、教育、养老、财政支持等不同的内容。因此，多部门联合出台的政策制定模式，一方面体现了老年人公共政策的综合性，在政策执行时能得到不同部门的配合；另一方面也反映出我国还没有建立一个统一的老年人公共事务管理体制。同时，研究发现由单一部门制定政策的比例还相当高(34.6%)，说明我国目前的行政管理体制在很大程度上会影响到政策的实际执行效果。因此，需进一步加强政策制定和执行部门基础建设，建立一体化的老年人公共事务管理体制和服务平台，避免政策内容的碎片化，以及政策执行过程中的断裂。

第三，政策主要集中于对老年人群体中弱势群体的基本生存保障，缺乏对老年人能力建设和发展的支持。在26项政策中，以特殊的老年人群体为对象的政策占半数，覆盖贫困老年人、农村老年人、计划生育家庭的老年人、高龄老年人、空巢家庭的老年人、老年科技人员以及特定区域的老年人等，并以提供基本的物质支持为主(46.2%)，而以能力建设为导向的政策比较缺乏，只有2项。这表明，我国针对老年人的公共政策体系是以支持型政策为主，带有明显的公共政策体系转型的特征。相比之下，以老年人能力建设为导向的政策已经成为发达国家老年人公共政策发展的主流。

第四，具体政策的操作化程度较高，但是由于缺失相应的评估监测系统，影响了政策的执行力。政策的执行力可以从操作化程度，以及是否具有评估或监测系统来进行判断。通过内容分析发现，超过半数(69.2%)的政策操作化程度都比较好，政策内容的相关规定具体详细，但相应的监测评估体系却没有建立，只有不到五分之一的政策具有明确的评估或监测体系。这种状况会影响对老年人公共政策绩效的科学评估和及时调整，也制约了政策的可持续性。

第五，现有政策体系对养老问题非常关注，有57.6%的政策都旨在直接或间接地促进我国养老服务体系的构建。但在许多领域里，公共政策缺乏对老年人应有的关注，这在医疗卫生领域表现得尤其突出。健康和医疗需求是老年人的基本需求，随着老年人口的迅速增长和老年人寿命的延长，这种需求与日俱增。近年来我国医疗卫生体制的改革和基本医疗服务均等化在一定程度上促进了我国老年人的健康水平和生活质量的提高, 但从医疗服务政策角度看，与其他群体相比，老年人是医疗卫生政策关注最少的群体。根据卫生部官方网站上公布的2005年以来900多项法律、法规、规章和规范性文件当中, 只有2项是针对(或主要针对)老年人群体(《护理院基本标准(2011版)》、“百万贫困白内障患者复明工程”)，提及老年人的只有4项，其中包括我国医疗卫生体制改革的纲领性文件《中共中央、国务院关于深化医疗卫生体制改革的意见》(2009)，在第六条关于加快建设医疗保障体系中提到“重视解决老人、残疾人和儿童的基本医疗保险问题”。而在一些与老年人健康、医疗和护理直接相关的政策和规划文件中并没有提及老年人，例如，卫生部发布的《防治糖尿病宣传知识要点》(2008)、《关于开展2008年全国“爱眼日”活动的通知》(2008)、“卫生部2010年卫生工作要点”(2010)。2011年颁布的《全国慢性病预防控制工作规范》(试行)、《2011年推广优质护理服务工作方案》等，并没有特别提到老年人，也没有为老年人做出专门安排。相比之下，专门针对儿童、妇女、母婴、妇幼的文件有53项，老年人所受到的医疗卫生政策关注远远不及妇女和儿童。

问卷调查的结果也印证了上述结论。笔者分别从老年人对现有公共政策的整体感受、投入力度、亟需政府加强的领域等不同方面进行了调查。有五成以上的调查对象认为与其他年龄群体相比，老年人是从改革开放中受益最少的群体。虽然有超过半数的人认为目前我国的公共政策能够让他们生活得更好一些，但也有近25%的人并不这样认为；有六成的人认为我国老年人的利益得到了政府应有的关注，但也有超过20%的人持相反意见。在基本认可现有公共政策的前提下，调查对象觉得目前的政策还比较缺乏，超过九成的调查对象认为政府应该投入更多的资金用于老年人的福利和保障，还应该出台专门针对老年人的社会福利政策。调查对象认为政府亟须加强的、排在前五位的政策领域分别为：生活保障、医疗保障、权益保障、教育和就业权利方面。整体上，虽然调查对象对现有老年人公共政策体系的评价较为积极，但深入到具体的政策领域，调查对象普遍认为是比较缺失的。

综上，我国中央政府部门制定的老年人公共政策为提高老年人的生活质量发挥了重要作用，但是从总体上看，现有公共政策体系中缺乏对老年人群体的关注，还没有形成一个完整的老年人公共政策体系。其中一些政策存在着价值取向偏误、政策对象覆盖范围偏窄、政策内容缺位、碎片化和执行力不足等问题。这在一定程度上反映出对老年人的偏见性制度歧视和缺失性制度歧视，而且缺失性制度歧视已经成为我国制度性老年歧视的主要形态，其根源在于我国的公共政策对老年人需求与利益的忽视。一个国家的社会制度和公共政策安排是建立在特定的社会利益关系结构基础之上，最终取决于各个利益集团的权力关系结构，不同的社会群体从这个利益关系结构中所获得的收益也是不同的。在我国老龄化和社会转型的进程中，社会利益关系结构也在发生着深刻变化，老年人政治地位的弱势化和社会地位的边缘化使得老年人在社会权力关系结构中处于不利的位置，其利益诉求和发展需要很容易被忽视甚至漠视。公共政策是社会公共资源再分配的一个重要途径，缺失性制度歧视实际上是剥夺了老年人公平分享公共资源和社会经济发展成果的机会。另一方面，缺失性制度歧视也会导致其他社会成员或组织(如企业、服务机构)对老年人的歧视(ILC, 2006)。因此，我国政府需要从社会正义和社会公平的角度审视现行社会制度安排和公共政策的价值取向，重新构建设老年人公共政策的价值基础。

五、重构老年人公共政策的核心价值与社会意义

美国现代政治理论学者戴维·伊斯顿提出公共政策是对全社会的价值作有权威的分配(Easten, 1979)。由此，公共政策本身内含某种鲜明的伦理原则和价值诉求。基于公共政策的本质，我们可以从一个国家或地区针对老年人公共政策的价值导向和实施内容，折射出有关老年人社会地位及社会意义的一般观点和基本判断。由于缺乏制度支持和相应的公共政策安排，许多国家和地区的老年人群体变得非常弱势，尤其是当公共政策的价值导向把人口老龄化视为经济的负担，而非社会经济发展的必然结果时(Walker, 1999)，这种制度缺失造成老年人利益被剥夺的现象就会变得更加严重。在某种程度上，一个社会对老龄化的界定是通过社会经济结构的利益分配机制和公共政策来表征的。因此，老龄化过程的本质不仅通过个体生命周期阶段得以诠释，更是公共政策的结构性安排来决定的。但任何一项公共政策的核心应该秉承促进社会融合，增加社会包容性，而非加剧社会排斥和代价冲突的理念，为社会不同群体提供一个框架结构的公平性的维持。只有当社会愿意并且能够承认老龄化及其在身体、地位、社会及经济上的损失时，才能在减少对于老年人的偏见上取得重大进步(Braithwaite, 2002)。

联合国在第二届世界老龄问题大会上，将承认老年人在社会、文化、经济和政治方面的贡献作为行动的首要行动目标，强调老年人在个体或群体层面继续参与社会、经济、文化、精神和公益事务，并特别提出“当老龄被视为一种成就时，对高龄群体人力技能、经验和资源的依赖就自然会被公认为成熟、充分融合及富有人性的社会发展过程中的一种资产”¹。世界卫生组织(2003)指出积极老龄化政策框架要求在三个方面的基本支柱采取行动，分别为健康、参与和保障。《2002年联合国国际老龄行动计划》要求各国制定三大优先政策，即老龄化世界的发展、促进老年健康与福利、确保能动而支持的环境(熊必俊，2003)。我国已经进入老龄社会，老龄化的程度也在不断提高，老年人口的新特征和新问题大量出现，原有制度体系已经滞后，新的政策尚未全面建立，公共政策体系显然不能有效满足老年人日益增长的多样化需求。因此，我国各个领域的改革和公共政策的制定必须充分考虑老年人的需求、权利和利益，确立积极老龄化(active aging)和健康老龄化(healthy aging)的价值取向，在基础性法律法规和导向性政策两个方面构建老年人公共政策体系，坚持社会公正、公平，在制度上消除各种形式的老年歧视，并至少从三个方面重构老年人公共政策的核心价值和社会意义：一是，从将老年人定义为社会发展负担转换为承认其人力资本价值，确保老年人充分参与社会发展过程并平等分享社会发展的成果；二是，构建以能力建设导向为核心的政策体系，将单纯地针对老年人的物质支持和健康保障转变为承认老年人的需求多元化，满足老年人精神需求和社会参与需求；三是，从为老年人提供部分支持性服务转向为老年人创造一个良好的支持性环境，让老年人保有健康而有尊严的生活方式。

1.联合国.2002.马德里老龄化国际行动计划.见联合国中文网站:http://www.un.org.