当下还在蔓延中的全球金融危机提供了一个历史性的机遇，促使得社会科学家们得以反思全球化进程中的诸多框架性的议题。实际上，历史上的每一次重大的经济动荡都产生了深刻的理论辩论与反思：上个世纪30年代的大萧条促成了凯恩斯主义的兴起；而90年代末亚洲金融危机则令许多学者纷纷检讨“发展型国家”的发展范式。无庸置疑，本次金融危机引发的讨论可能更为深远，它包括代表新自由主义的“华盛顿共识”所面临的挑战、国际政治经济秩序的变动及其所可能发生的权力转移等等。

金融危机所造成的影响因不同国家的社会政治制度、发展战略之不同而呈现出巨大的差异，不过，预测当下正在发展中的金融危机的诸多社会政治后果，似乎为之尚早。本文主要结合东亚发展模式的经验，提出并阐述一个具有一般性的理论问题：金融自由化进程及其带来的危机在多大程度上重塑民族国家的自主性及其政策框架？将讨论的具体问题包括：首先，对于非西方国家来说，经济金融危机是如何凸现国家自主性之重要性的？其次，为什么福利体制构建必须被视为金融危机政治后果的一部分？第三，国家的自主性发展有何限度？通过这些讨论，我们力图重申并辩护国家在经济危机处理过程中的特殊角色，这对于像中国这样的发展中国家尤其具有现实的政策涵义。

危机中的国家自主性：在全球化进程中，经济金融秩序的动荡直接致使全球经济放缓、贸易减少，但是也必然对民族国家自身产生多层面的政治影响。就经济危机的“非经济后果”而言，比较政治学者热衷于讨论经济危机的情势下发展中国家发生政权转移的可能性(比如，Gasiorowski，1995；Remmer, 1990, 1991；Pei and Adesnik, 2000；Weiss，1999；Satyanath，2005)、政体类型和政党政治对经济危机处理行为的影响等议题(Satyanath, 2005, Griffith，2006)，但是较少讨论危机与国家自主性的关系(Pauly，1995)。按照Theda Skocpol的观点，国家自主性可以界定为国家相对于各种社会经济力量而自主行动的能力，它意味着“声称控制特定领土及其人民的组织，可以形成并寻求目标，而非单纯地反映社会，借机或社会集团的利益或要求”(Skocpol，1985：9)。自主性体现了韦伯主义的国家概念，表现为那些与社会较为隔绝的职业官僚的行动，同时也体现为相对自主的组织架构。其中，政治组织结构可以激发或抑制某种社会团体与政治集体行动的形成，促使某些政策议题容易或不易产生。

当代自由主义和各种版本的国家理论对国家自主性的内涵、性质、功能和限度等问题有着不同的看法(比如，普兰查斯，1982；O'Connor 1973；Domhoff，1992；密里本德，1997；Domhoff，1996；Block，1987)。但是，哪怕是存在着多元参与的自由民主政体之中，那些由民选官员和行政官员所构成的“国家”，也能在一定条件下形成某种自主性，并作为决策过程的行动者反作用于社会经济发展(Nordlinger，1981)。实际上，从现代西方福利国家的构建到东亚“四小龙”的经济奇迹都离不开国家自主性：福利社会的构建体现了西方资本主义国家对于“合法性诉求”和“资本聚集诉求”的平衡(O'Connor 1973)；而东亚经济发展型国家则更为典型地体现了“行政指导”以及官僚自主进行产业经济决策的经验(Wade，1990；Johnson, 1982, 1999)。

在全球化进程以及由金融自由化带来的经济危机中，国家的自主性(包括广义上的主权)面临着特别的挑战和发展机遇(时和兴，1996；刘春荣，2000)。一方面，危机往往造成社会利益的分化、冲突和激进主义；加之公共财政的压力，国家难以平衡社会力量的利益表达诉求。在这个意义上，危机直接挑战了国家自主性和国家能力，甚至可能改变其合法性基础与政治发展道路。另一方面，危机或经济困境可能刺激了国家保持相对于国内外各种社会政治力量的相对独立性。由于危机状态相对弱化了社会力量的影响力，使得国家空前获得了介入和重塑社会经济生活的机遇，得以通过政策工具自主回应危机和再造政治治理结构。正如Skocpol对于美国新政的起源以及福利体制构建的研究所表明的，各类政治经济危机创造了各种政治力量共同塑造美式资本主义社会政策的历史机遇(参见Skocpol and Amenta 1985；Finegold，1981；Skocpol & Finegold，1982；Skocpol & Ikenberry，1983)。

经济危机凸现了维护国家自主性的工具性功能。适度的国家自主性不仅可以帮助国家通过经济政策工具管制各种资本的流动，实施金融救援计划，而且和民主选举一样，自主性本身具有缓和阶级冲突、消减政治震荡的功能。Neil(2007)观察到，1998年俄罗斯金融危机引发了国内政治精英的分裂、政府间关系的紧张乃至构成了政权转移的挑战。有鉴于此，2000年成为总统的普金非常注重保持相对于商业寡头集团的自主性。从长远来看，国家自主性对危机后的经济社会复苏也是不可或缺的。在回顾了韩国从90年代末亚洲金融危机中复苏的历程之后，学者们承认，即便在“IMF管理体制”的强大压力下，当时的金大中政府也保持了一定程度的自主性，这种自主性从当时所成立的各种管制组织可见一斑(Haggard，2000)：它们包括统一监管金融业的金融监管委员会(Financial Supervisory Commission)、储蓄保险公司、资产管理公司及其筹集的高达150兆韩元的“公共基金”，正是这些相对独立的组织帮助韩国政府从诸财阀的局部利益诉求和影响力中超越而出，并最终实现对政商关系和产业结构进行了改组(Lew and Wang, 2008)。因此，韩国危机应对危机的策略并不是消极等待由市场信心来稳定其金融体系，也不是简单地顺应国际压力而采取自由化政策，而是在积极控制其固有的金融制度和信贷之基础上做出渐进的结构调整，在保持国家的自主性的前提下对于国内政治经济结构进行了强有力的介入(Sharma，2003；Crotty and Lee, 2001；Koo and Kiser, 2001)。

自主性的形态：我们已经指出了经济危机背景下官僚决策和国家机构自主性重要性，然而，经济危机和转型中国家自主性通常是非常脆弱的，由此对政治发展造成消极的影响(孙立平，1996)。正如Finegold(1991：65)所说，“国家自主性并非与生俱来，而是一种可能性”。由此引申出来的一个命题是，国家的自主性形态可能决定了回应危机的政策选择及其有效性。那么，金融危机会催生(或损害)怎样的国家自主性？或者说，什么样的国家自主性有助于应对经济危机？

在“国家主义”的理论脉络中，Peter Evans(1995)运用“镶嵌的自主性”指概念(embedded autonomy)来描述东亚国家与市场社会的关系以及这种关系对于经济发展的重要性。他认为自主性本身不能完全解释一个国家的经济发展，因为如果国家与社会完全隔离，官僚系统缺乏信息来源以及来自企业界的配合，并不能达成产业成长的目标。所以，国家的官僚系统应该包含或镶嵌于社会之中。在此基础上，Linda Weiss和M. Hobson(1995：213)进一步把“镶嵌的自主性”(embedded autonomy)与“孤立的自主性”(isolated autonomy)区分开来。前者强调协作、交融，而后者的国家自主性则凌驾于社会之上，扮演政策指导者的角色，却无法获得社会集团的参与和支持。这一区分对于认识全球化以及金融危机下的国家自主性形态具有重要的理论参考意义。

由于全球化背景下的金融危机是由复杂的经济社会过程造成的，并对社会各阶层造成弥散性的影响。基于金融危机起因与后果的这种复杂性，国家的自主性发展无法也不可能与各种社会力量脱钩。实际上，历史上那些能够积极干预危机的国家力量，往往都是策略性地镶嵌于社会和经济领域之中，建立起跨界别甚至跨越意识形态的政治联盟，并且通过管制体制的创新和积极的政策选择来体现和巩固自主性。因此，镶嵌的国家自主性也意味着，一方面，它不应使自身强大到成为一种任意干预市场和社会生活的专制性，另一方面，它也不应使自己成为特定阶层的政治代表，从而无法整合集体性的利益诉求。

韩国政府在应对亚洲金融危机的过程所成立的“三边委员会”(Tripartite Commission)就是这种镶嵌的自主性的一个例证。该委员会是为了平衡IMF体制所要求的劳动市场弹性化原则和国家利益，试图通过“劳资政”三方协商的合作主义制度安排的方式克服危机。1998年1月，韩国政府首先成立了“三边委员会”，研究如何因应经济危机。三边委员会所提出的第一项声明，是经过共同协商提出的社会妥协声明(Social Compromise to Overcome the Economic Crisis)。由国家发起的这种镶嵌性和包容性的制度安排，有助于从更大的社会范围动员资源，与包括投资者、资本家和劳工等利益攸关者达成有效的协作。而这种积极镶嵌自主性的形态，一旦形成，就可能自我强化，对于常态治理结构产生深远的影响。

危机与福利扩展：金融危机给国家自主性的发展和转型带来机遇，也因此可能成为社会福利体制的演进的新出发点。按照波兰尼(Karl Polanyi)的观点，福利制度的福利制度在本质上是对现代社会风险的一种“保护性反应”。18至19世纪英国的福利政策并非外在于经济，而是形成经济体制很重要的一部份(波兰尼，2007)。表面上看，金融危机或者广义上的全球化势必造成福利制度的财政压力，激发福利国家的内在矛盾(奥菲，2006)，但是从东亚的经验来看，在激发国家自主性的同时，金融危机也带来了福利扩展的效应：一方面，危机造成了弥散性的社会不稳定和社会救助诉求，劳工激进主义抬头；另一方面，在危机状态下，资本对劳工的决定力量往往趋于弱化，这就给国家角色的调整和发挥提供了必要的政治空间。金融危机状态下的这种供需机制共同导致了福利体制的变迁。

战后东亚社会的福利体制在相当长的一个时期内并不发达，呈现出“低社会福利、高经济成长”的发展模式，决策技术官僚普遍相信“成长就是最好的福利”(Holiday，2000)。80年代以来的民主化进程重开始打破这种社会政策依附于经济政策的状态，1997年的亚洲金融风暴为此提供了一个历史契机。经济危机所冲击到的不仅是低技术劳工，甚至向上扩及到中产阶级，这种不稳定就业的社会压力促使国家在公共福利体系方面有所作为。Kwon(2001)指出，韩国政府面对经济危机的主要策略之一就是扩展社会福利，以扩大就业保险的涵盖范围、提高失业津贴的所得替代率、延长津贴的领取期间、放宽领取条件、扩大最低工资法的适用范围、以及采用紧急就业方案来协助失业者。结果是，韩国的福利国家体制在危机之后得到了显著的扩充和制度化：社会性支出持续提升，失业保险计划扩展到了小规模的工作场所，把那些受到经济危机影响的失业者纳入保障范围；旨在保障低技能工作者的紧急公共工作项目(Emergency Public Works Program)也得到了实施。总体上看，当代韩国福利体制是和经济危机相伴相生的，而非单单由于工业化、民主化和社会运动所致；它不仅仅是社会公民权利的一部分，而且用以解决从大企业重组以及劳动力市场流动性增强所产生的各种社会问题(Woo，2004)。

政治的限度：金融危机的“非经济影响”在不同的国家存在着大量的差异，也难以测算。针对今年肇始于美国的金融危机，政治学者Alan Wolfe(2008)这样评论：危机很可能开启一个新的年代，在这个年代中，“规制”(regulation)不再是一个肮脏的词汇，而“自由放任”也不再是经济政策的试金石；美国民主会在持续的意见分裂中受损。也正如Castro(2007)所指出的，亚洲金融危机给日本、韩国的“发展型国家模式”带来冲击，但却为菲律宾民粹主义的复兴创造了历史性的机会。不管这种挑战或者影响的内容如何，我们都无法回避国家自主性的问题。实际上，本文所论证的一个核心观点就是：和战争、大萧条一样，金融危机创造了一种特定的历史时机，使国家——尤其是中央政府——得以提升自身相对于社会利益集团(包括地方政府)的自主性，平衡与各种社会政治力量的关系，并且通过全国性的福利供给来增强这种自主性。虽然危机的这些政治后果还需要经验材料的系统佐证，我们认为这种立场在非西方的政治背景下具有非常现实的政策含义。

需要指出的是，危机中的国家的自主性成长具有合理性，但也不能被无限颂扬。正如当代西方马克思主义者所提醒的，国家的自主性充其量是相对的(密里本德，1997)。在危机处理过程中发展出来的超越阶级支配的自主性及其政策框架也因此具有内在的局限性。在危机情势下形成的国家自主性可以缓和社会政治张力，这并不意味着现代资本主义国家内在的“合法性”与“资本集聚”的结构性矛盾就因此得到了化解。危机激化了这种矛盾，对自主性提出了更高的要求，然而自主性并不是解决所有问题的处方。

最后，还有必要辨析国家自主性与国家权力扩张的关系，这两者之间存在着现实的联系，因为危机处理常常导致国家机构的膨胀。在美国的“罗斯福新政”期间，国家通过成立联邦紧急救济署以及通过社会保险法案、全国劳工关系法案、公用事业法案、公平劳动标准法等立法，前所未有地介入社会与经济生活，与此同时，联邦政府的规模随之扩增。对此，一些学者从不同角度进行了反思，正如Robert Higgs (1987)在其《危机与利维坦》所提醒的，危机事件正也是政府扩张并限制经济自由的时候；随着政府权力的增长，国家获得了一种自主性。这些反思的焦点之一在于：国家凭借其自主性而推出的这些社会工程是否具有正当性？它们究竟是减轻还是延缓了大萧条？毋庸置疑，这些思考在非西方语境下也有一定的启发性。