引言

2005年，中共中央纪律委员会(以下简称中纪委)发布了《建立、健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《实施纲要》)，这是中国共产党在全面认真总结多年反腐败斗争经验，吸取全党、全国人民反腐败斗争智慧的基础上，形成的一套更为完整、更为成熟的反腐败制度架构。《实施纲要》的出台标志着十六大后的中国反腐败事业已基本告别了“摸着石头过河”的阶段，进入了教育、制度、监督三位一体并重的主动治理阶段。

建立一套客观有效的测评机制，由此对反腐败与廉政建设工作进行科学分析，以提高工作预见性和针对性，是贯彻《实施纲要》的一个重要方式，也是反腐败与廉政建设工作走向主动的标志。从地方政府管理角度看，新时期的“反腐倡廉”工作面临着一系列深层次问题，如农村征地、城市土地批租、开发区建设、城市拆迁、国企改制以及股市、房地产、金融等领域的改革等等。所有这些都对反腐倡廉工作提出了新的更高的要求。建立一套适用于中国地方政府的廉政建设绩效评估体系，无疑有助于增强反腐败工作的预测能力，增强廉政工作的针对性和有效性，也有助于地方政府管理的科学化，提高国家的宏观调控能力。

本文旨在为我国地方政府廉政建设探索和研制一套科学的评估指标体系。我们首先回顾了当前海内外反腐败与廉政建设测评的研究成果，通过对这些成果的比较分析和论证，本文建立了一个新的理论框架，由此推导出一个切合我国实际情况的廉政建设评估指标体系。

一、廉政建设评价体系的已有探索

上世纪90年代中期以来，我国的许多地方政府加强了廉政建设评价体系的研究工作，产生了廉政建设评估的一些研究成果。1995年，受天津市纪委委托，南开大学的研究人员研制了一套包括11个一级指标和31个二级指标的廉政建设指标体系。这套指标试图通过一些间接性指标来推论领导人员的廉政状况。该体系涉及的内容庞大，既需要大量的问卷调查，也需要大量查阅有关部门，包括人事部门、房管部门、劳动部门、财政部门等的档案资料。因此，尽管研究具有相当的开创性，但由于指标体系操作化难度大以及其他因素，这一成果并没有被运用于实践中。进入21世纪后陆续出现了一些较有影响的廉政测评研究，如江苏省纪委委托南京大学研制的“反腐败目标进程客观评价体系”，北京东城区纪委委托北京大学研制的“党风廉政建设责任制考核指标”，除此之外，中纪委研究室还研制了一套十省(区、市)党风廉政建设测评指标体系。¹

1 中国人民银行与有关机构合作，从2002年开始还开展了一项关于“中国金融腐败指数”的研究。该课题通过理论建模和大量问卷调查的经验数据，对中国金融腐败的体制动因、交易行为特征的反腐败机制设计进行了研究，并研究了金融腐败对资源配置、资本形成和经济产出的影响。在此基础上，他们编制了中国金融腐败指数(参见谢平、陆磊，2003)。由于这属于对专业领域的专题研究，该指数的编制与地区范围的廉洁指数编制有着不同的建模基础，因此，该课题能为本文提供有益的启发，但不是本文研究比照的重点，所以没有被纳入讨论范围。

目前国内这些研究具有两个共同点：一是指标具有较强的针对性和阶段性，是对当时反腐败工作重点的反映；二是指标的资料来源主要依赖政府各相关部门。这些指标不约而同地表明了指标与改进反腐败工作的关系，认为前者应该能够为改善腐败状况发挥更大作用。在具体的指标设置上，这些体系都把政府党风廉政与反腐败工作、公众对腐败的态度和认识，对政府反腐败的态度和认识的考核与测试等结合起来，以具体的政府廉政工作内容作为测评对象，查看这些廉政工作的任务是否完成。比如，在一套“反腐败目标进程客观评价体系”中确立的“财政收支两条线”、“政府集中采购”、“政务公开”、“干部提拔任用公示”、“国有资产保值增值”以及“工程建设项目招投标”等指标，既反映了廉政建设的重点，也具体指向廉政工作的内容。

把廉政指标体系与廉政建设的相关政策和工作重点联系起来，有利于促进对工作本身的直接检查与考核，但是，这种方法在操作上有一定的困难，主要是它需要测评对象的高度配合，还要求其他相关部门的高度配合，要求大量内部数据信息。实际上，腐败行为具有较强的隐蔽性特征。从犯罪学上看，贪污腐败类行为素有隐形犯罪之称，天然的利益一致性会使腐败行为人与相关当事人形成共谋而不为外人知晓。为防东窗事发，行为人会利用身份、职务、地位之便行使犯罪并毁灭证据。而对同事的不合法、不合理行为应保持沉默常常会成为机关组织文化的一部分，“沉默守则”也会影响腐败行为被发现的概率，这就使得运用直接的指标难以真实、客观地反映现实，从而增加了测量的难度。

尽管如此，已有的这些指标体系建设为我们的研究提供了重要的启发。第一，腐败的产生表明了政府廉政建设的工作空间，所以，对腐败的测评即是对廉政建设工作空间的定位，紧扣廉政建设的相关政策十分重要。第二，这些研究积累了丰富的关于廉政建设的测量项目，这些项目有一些经过分析改造是可以借鉴的。

廉政建设评估是当前政府绩效评估的一个部分，因此，当前国内一批关于地方政府绩效评估方面的探索也值得我们参考。北京、浙江、山西、山东以及厦门等省市先后探索建立了地方政府绩效评估的替代性指标，以引导各级政府将工作的重点和注意力放在落实科学发展观上，促进经济社会的全面发展。2004年，国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，研制了一套适用于我国各地方的地方政府绩效评估指标体系(中国行政管理学会课题组，2006)。该评估体系由职能指标、影响指标和潜力指标这3个一级指标及11个二级指标和33个三级指标构成。这类研究将有助于政府管理的科学化，但也存在并带来一些新的问题。比如各课题的不同目标、不同指标选取方法，政府绩效评估的具体指标的内涵显示了较大的差异性。倘若政府绩效评估缺乏一定的规范，很有可能造成地方政府行为的混乱而使之无所适从。从本质上看，绩效评估作为一种目标管理的方法，应该形成怎样的标准化价值体系，由此对地方政府的行为进行管理与评估，这可能是地方政府绩效评估课题研究中更为迫切的理论问题。当然，这也是在反腐败与廉政建设评价体系中必须面对的问题。

腐败问题是一个倍受关注的世界性的问题，世界各国，包括一些国际组织都为此进行了大量的理论与实践探索，努力发展出一套能够更客观、更接近真实地反映各国、各地区反腐败与廉政建设状况的指标体系。关于腐败程度的测量，目前国内外所使用的主要有客观测量法和主观测量法两种。

(一) 客观测量法

客观测量法主要是基于对腐败的概念界定，以客观的统计数据进行测度，这类数据相对而言更有说服力和可信性。世界银行的腐败控制指标，瑞士国际管理发展学院的非法支付、司法腐败、贿赂和回扣指标，世界经济论坛的贿赂和腐败、透明度指标等等，大多采用这一方法。¹

1 更系统充分使用这一方法的是中国台湾台北市廉政指数的研究，下文对此会有详细介绍。

从实践中看，使用这一方法又有四种典型路径。第一种是通过统计、分析各种被曝光和查处的腐败案件情况，揭示腐败的总体状况，包括腐败行为主体的层级分布和数量分布、腐败案件发案数量及其所造成的损失。第二种是根据案件查处率或者腐败黑数(已发生而未被查处的腐败数量)来反向推测实际腐败数量。即：腐败实际数量＝腐败案件查处数量+腐败黑数；或者，腐败实际数量＝腐败案件查处数量÷案件查处率。第三种是引入“腐败黑数”和破案率来估算腐败的经济损失。这一方法根据腐败黑数，亦即案件的平均查处率来反向推导实际的腐败数量，并以此为基础来估算腐败的经济损失。如，假设腐败案件的查处率为10%，那么，实际的腐败数量就是官方披露数量的十倍，其经济损失也相应有十倍左右的变动。依据我国官方公布的资料，1983年~2002年腐败造成的经济损失金额为491.3亿元，如运用这一方法来推测，在此期间我国腐败的总经济损失应为5 000亿元上下，平均每年250亿元(倪星、王立京，2003)。但是，这一推测被很多学者认为估计过于保守，如美国卡内基梅隆基金会的裴敏欣(1999)认为，1999年中国腐败的总经济成本就为3 430亿元，占GDP的4.79%；而国内的胡鞍钢(2001)则认为，上世纪90年代后半期，我国各类税收流失性腐败、地下经济腐败、公共投资与公共支出性腐败以及寻租性腐败等四种主要类型的腐败所造成的经济损失和消费者福利损失平均每年在9 875亿至12 570亿元之间，占当年GDP总量的13.2%~16.8%。目前，这一方法的使用由于存在估算的差异，因而比较有争议性。第四种是根据各类租金的规模来估算腐败的规模和损失(胡和立，1989；万安培，1996；Ritva，2004)。寻租耗费的估算方法起源于对于市场垄断的社会成本的估算。通过对租金规模的定量计算，可以知晓寻租诱因的大小，也可以了解行贿受贿激励的大小，这其实是一种对腐败机会空间的测量。

总而言之，这些测量的方法在一定意义上可以对腐败的严重程度作出判断，但这种测算方法显然仍在探索中，尚无定法。另外，从治理腐败的角度看，还需要有另外的方法对腐败的生成空间、对反腐败努力的成效给予评判与分析，由此形成反腐败的预警机制，为政府采取廉政措施提供有效的参考依据。

(二) 主观测量法

主观测量法是以个人的感受、态度和评价而建立的指标。具体而言，它是指通过问卷调查、实地访谈、材料分析等方式了解不同人群对腐败现状的主观评价，以此为基础形成对一个地区、一个国家腐败状况的总体认识。透明国际组织(Transparency International)研制的腐败印象指数(Corruption Perceptions Index，CPI)、行贿指数(Bribe Payers Survey，BPI)和全球腐败压力指数(TI Global Corruption Barometer)就属于这一类(Lambsdorff，2005a；2005b；2006)。

透明国际组织根据全球各国商人、学者及风险分析人员对世界各国腐败状况的观察和感受，对世界各国的腐败状况进行评估打分，分别形成腐败印象指数、腐败压力指数和行贿指数，通过这三项排名得出关于一国(地区)腐败程度的总体测评。透明国际组织的腐败指数研究作为一项国际范围的民意调查，与它所进行的其他国别或行业性指数研究不同，它使用的是一种复合民意调查，即对多家机构的多个调查结果平均求合得出评估结果。比如，2005年的指数排行是从10个独立研究机构(如哥伦比亚大学国际地球科学信息网络、伦敦经济学人智库、瑞士洛桑国际发展管理学院、盖洛普国际协会、联合国非洲经济公署、香港政治与经济风险咨询公司等)发表的16个调查结果平均以后求出的结果。而在2004年，透明国际组织则录取了12个不同机构(包括世界经济论坛、世界市场研究中心等)所进行的18项有关腐败的调查资料进行了调查排名。

透明国际组织非常强调测量的信度与效度。在样本选择上，如果任何一个国家没有3个以上可信的调查资料，该国将不被纳入腐败状况测量评比中；在指标选择上，该组织则采取渐进路线，成熟一个增加一个，每年纳入测评的指标都有所不同。这样，经过不断的探索，到2005年，这一民意测验已将考察国家从十几个扩展到一百多个，民测数据也从开始的2~7个发展到17个。由于统计方法的不断改善以及样本、领域的不断拓宽，透明国际组织的主观测量方法在效度与信度方面都得到了提高。目前，该组织被认为是腐败问题研究方面最权威、最全面和最准确的国际机构之一。

用综合指数(composite index)来测量腐败程度的方法，其优点在于，由于它是由多重资料的整合而建构起来的，因而它提高了每个国家评分之可信度。同时，它也避免了单一资料来源、偏见或调查方法的瑕疵所可能造成的错估与误断。透明国际组织的研究表明，尽管存在现实的困难，但仍然可以通过科学的方法，以主观测量方法，通过多重资料的复合，形成关于腐败程度的更为客观的指标体系。

(三) 主、客观方法在地区廉政评估中的运用

透明国际组织在国际范围的指数研究是主观测量的典型，当腐败测量运用于具体国家或地区时，常常会出现主客观测量方法的综合运用。韩国的首尔和我国台湾地区的台北市就是各有侧重地运用了这两种方法来建构廉政评价指标体系的。它们都参考了透明国际组织的做法，并强调运用绩效评估的方法来实施对廉政建设的评估，对我们颇有借鉴意义。

韩国一度是亚洲四小龙中腐败程度较重的地区，尤其在1997年金融危机后，韩国面临治理腐败的压力大大增加。1998年第二次当选韩国汉城市(现汉语改称首尔市，以下采用今名首尔市)市长的高建下决心遏制首尔市的腐败现象。为此，他采取了一系列的反腐措施，其中一项工作便是发展出一套为彻底了解掌握政府部门的贪腐情况的“反腐败指数”(Anti-Corruption Index，ACI)，即用以测量市政府中各个行政单位廉洁程度的整合性指标体系。最初，他们将工作聚焦于5个容易产生腐败的部门，包括地方税收部门、住宅建筑部门、建筑工程部门、公共卫生和消防部门。其后，又增加了2个部门：公共运输和都市停车服务(Bahk，2002：119)。

首尔市的“反腐败指数”同时包括主观的认知和客观的统计数据。其中，主观的认知评价包括：对腐败感知程度、行政系统认知、内/外部控制认知、社会文化因素认知等四个方面的7个指标，其中大多数通过民意调查完成。需要说明的是，此民意调查并不针对全体民众进行抽样施测，而是针对那些与基层公务员有接触的民众来加以施测和调查的。据此，他们建立了“反腐败印象指数”(Anti-Corruption Perception Index，ACPI)。客观部分则包括受到惩诫与没有受到惩诫的情况、政府解除管制的情况及媒介曝光情况，由政府有关部门对于反腐败努力的事实和统计数据呈现，是为“反腐败努力指数”(Anti-Corruption Efforts Index，ACEI)。

这套指标在1999年初运行时共有34个指标，后来因其中有些指标缺乏可靠的资料、严重的自我选择性偏差、数值的变异量较少以及方向的模糊性等原因，到2000年时，这套指标体系的指标数降至23个。作为仍在探索中的指标体系，它目前仍然存在一些统计上的问题，如自我选择、回答误差、测量误差等问题。

首尔市的这套指标的特色在于，它将当地政府的反腐败努力与当地民意上对于腐败与反腐败的认知结合起来，将主观测量与客观测量方法结合起来，以反映该地区的反腐败建设状况。然而，从目前的指标设计看，ACPI和ACEI两个不同属性的指数如何合并尚不得而知。另外，“反腐败努力指数”仅分为察觉腐败程度(受到惩诫和不受到惩诫的数据)和反腐败努力两个指标，反腐败努力又分“解除管制功能的数目”和“资讯媒体揭露案件的数目”两个次级指标。体现反腐败努力的指标还有所欠缺，而且，这样的指标在韩国可能适用，但如果简单拿来为“我”所用，则需要置疑了。因为，这两个指标可能由于政府权力的界入而失去其“指示器”的作用。

2005年，我国台湾地区的台北市政府在国际透明组织的推动下组织进行了廉政指数的研究(TI Taiwan，2005)。台北市政府希望以廉政指数作为台北市行政部门绩效管理的工具，并藉此建立可供长期监测的指标，以提升台北市政府的清廉政风。为此，研究者们借鉴了首尔市的经验，将廉政指数分为投入、过程、产出以及影响等四个方面，并且设计了14个一级指标、66个二级指标。这其中，60个指标为基于客观数据的指标，仅“员工反应”和“民意反应”两个一级指标下的6个二级指标为主观认知性指标。显然，这样做旨在刻意避免首尔市的研究中由于较多使用主观测量方法而可能造成的对指标结果的影响。

台北市的廉政指数包含60多个客观性指标，其设计是非常周详的，然而却有操作上的难度。对中国地方政府而言，要想全面、准确地获取如此多的统计数据，其困难更是可想而知。实际上，正如该课题研究人员所指出的，目前他们还没有有关各项测量指标详细而完全的数据，这些都有待日后汇集。因此，这套指标体系带有某种程度的理想色彩。

在台北市的研究中，作为投入方面的指标是有形的物质资源，还有制度的制定与出台，包括人力、预算以及法规；作为过程的是政府采购、防贪稽核、反贪宣传、行政透明等四个方面；作为产出的指标，包括申诉、举报、违纪、违法等四项指标；媒体报道、员工反映还有民意反映被看成是影响方面的指标。台北市廉政指数研究以投入、过程、产出及影响等四个方面构建模型，给我们的研究提供了有益的启示。但问题在于应该如何界定投入、产出，这样形成的关于产出的界定是否适合于其他地区地方政府的廉政建设评估中，这些是值得思考的。

上述研究成果的综合分析表明，腐败测量可以转换为廉政建设的绩效评估，对此我们可以根据一定的逻辑推理来构建指标体系，使得指标及指标关系更加合理化，避免指标的所指出现重叠。同时，我们可以充分借鉴政策绩效评估的方法来建立对于廉政建设的成效评估。当然，廉政建设的绩效评估必须充分考虑评估对象的制度与历史、社会背景，使廉政建设绩效评估的理论逻辑与现实逻辑有机结合起来。下面我们将对廉政评价指标的构建原则进行阐述，为指标体系的研究提供理论依据。

二、廉政评价指标的构建原则 (一) 腐败定义与廉政建设的二元测评目标

根据《中国共产党大辞典》，腐败是指“党政干部利用职权违反法律、纪律或道德规范而背离既定的管理宗旨和目标的现象”。2005年中纪委颁布的《实施纲要》虽然没有对腐败行为作出具体规定，但列举了如下三种会被看成是腐败行为的情形：一是违纪违法的行为；二是形式主义、官僚主义、弄虚作假、铺张浪费的行为；三是损害群众利益的不正之风。透明国际组织对腐败的界定是：“公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是行政管理的公务员，他们通过错误地使用公众托给他们的权力，使他们自己或亲近他们的人不正当地和非法地富裕起来。”比较而言，《实施纲要》在内涵上对腐败的规定则更为严格、宽泛。

关于腐败的程度或状况，首先可以把它视为是某个地区公职人员滥用权力以及非法得益行为的蔓延状态与类型(在行为特征上是什么类型的，覆盖到、蔓延到什么程度)。这是从过程上对腐败状况的认识，是制度在多大程度上达成预设目标的反映。然而，腐败不仅仅是一种公职人员滥用权力非法得益的行为，它也是社会公众对一定地区公共权力机构中存在的腐败行为的总体印象。实际上，人们关于腐败的内涵理解会随情境而变化。由于局外人很难确切地认定腐败行为的真实状况，因此，就会存在一种对于腐败的传言与感知，而这些可能成为公共舆论的焦点，引导着公众对于腐败行为的认识。

对腐败状况的描述往往会出现变异，而这种变异意味着对民意的测量与对制度建设努力程度的测量会在结果上出现不同。理论上，只要制度设计合乎正义，合乎科学规律，它便会产生一定的成效；反过来，治理腐败的制度设计在多大程度上能产生预期的绩效，也取决于我们要测量的制度设计的有效性，因此，可以通过相应的指标予以更接近事实的评估。这就是关于反腐败与廉政建设状况的测试，也即廉政制度建设的绩效测评——廉政的制度建设在多大程度上达成了目标。

这样，在我们的研究中就形成了“二元测评目标”：不仅有关于民意的对腐败程度的认知，而且还有关于廉政建设努力程度的绩效测评。测量廉政建设的努力程度，一方面在于查找政府进一步改进廉政工作的空间，另一方面，这一方法也表明，不能简单地把民意关于腐败程度的认知看成是对这个地区腐败程度的理解。对关于该地区社会、经济、政治、文化状况的特定背景的把握有助于理解特定情景下人们关于腐败的认知，同时，这种认知也为进一步控制腐败提供了更为确定的空间。所以，廉政建设的测评实际上涉及到制度建设、客观上的腐败空间以及地区公民的感受等几个方面。图 1的测评模型¹描述了这几方面的关系。

1 该图反映的二元测评目标，包括该地区廉政建设的努力状况(output)，以及民意上对该地区的腐败程度的感受(outcome)。

该地区廉政建设的努力状况(output)是廉政建设作为政策过程(教育、制度、监督、惩治等工作)与投入(input)的反映及结果，民意上对该地区的腐败程度的感受(outcome)与该地区廉政建设的努力程度(output)有关，但二者之间不会必然重合。这种差异性将通过对该地区环境(政治体制、经济形式与社会文化结构、社会经济发展阶段)的分析得到解释。同时，作为该地区廉政建设的努力状况与这一特定的环境要素也存在着某种相关性，环境要素将影响该地区廉政建设的努力状况。

(二) 廉政评估的投入与效果原则

绩效评价的一个重要作用就是能够提供关于政府的政策、制度绩效是否真实可靠的信息，而所谓绩效则是特定政策、制度条件下的行为对目标群体、价值和机会的满足程度。因此，评价的目的在于揭示特定目的与特定目标的实现程度，这是从效果作出的评价。但效果实际上存在两种理解：政策产出(output)和政策影响(outcome)。如，关于医疗保健政策、环境政策、经济发展规划，健康、空气质量和利润都是其政策影响(outcome)或者社会状况，而不是直接的政策产出(output)，“以社会状况来评估政策的绩效等于犯下了‘麻萨诸塞式的错误’：州政府的作为只是1980年代新英格兰繁荣的一小部分原因(相应地也是其后衰退的一小部分原因)”(普特南，2001：75)。

由此，绩效评估不能简单地看结果，还必须结合投入(或输入，input)进行考察。关于投入，一般人们常会关注物质资源，包括制度、政策部署。如台北市的“廉政指标”中，就把投入与过程分开。投入包括人力、预算和法规三个一级指标；过程包括采购业务、防贪稽核、反贪宣传、行政透明等四个一级指标。这种做法的假设是这些方面是可测的，是能够被观察到的。但仅以此作为投入是不够的，要使投入与其结果相关联，就需要观察廉政建设所面对的外部环境与压力、政治系统的政治过程等等，因为这些都会影响政治系统在廉政建设方面的努力，从而影响廉政建设的绩效。因此作为评价绩效投入部分的应该是戴维·伊斯顿(1999)所说的，“要求与支持”对政治系统的“输入”，即那些影响政策的制定、出台与被执行的要素：利益被表达、被政治系统吸纳，政治系统中决定政策制定、政策行为的价值秩序，以及政治、社会结构等。

这样，以投入-效果的绩效评估方法构建廉政建设状况的测评指标体系，就有了如下的模型。首先，制度绩效的概念是建立在一个简明的治理模型上的：“社会需求-政治互动-政府-政策选择-实施”。制度从社会环境中获得输入，然后输出结果以对环境作出反应。

(三) 廉政建设制度评价的理想型

腐败行为是公务人员对特定制度、规范的背离，因此，观察一个地区的廉政建设状况，尽管不能简单地以别国或地区制度下的公务人员的行为规则作为评判标准，但对特定制度、政策对于公职人员的约束力情况的考察还是有借鉴意义的。我们可以从国际国内长时段的历史发展经验中，以对腐败发生及控制的类型进行总结归纳及相关性分析，得出在哪些条件下腐败更容易发生，在哪些条件下、什么样的制度、政策能够更有效地控制腐败的判断，这就是特定条件下对于廉政建设评价的理想型。理想型为我们推导腐败的形成和控制逻辑提供了基本的逻辑前提，它意味着，一定类型的国家或地区，会有一定的评判标准与之相对照，会有一定的关于腐败与廉政建设成效的评判准则。

理想模型的形成包括了互相关联的一组要素，如图 2所示¹。

1 该图以直观的方式表明：控制腐败的理想型首先需要分析反腐的实际需要，再结合一般的腐败控制机制，为反腐败系统的产出和结果建立两个层次的指标评估系统。

环境：包括问题、环境和资源。就廉政建设问题而言，也就是廉政建设所具体面对的社会经济条件。廉政建设，也即控制腐败面临的问题、所处的形势和所具有的资源构成了反腐败系统的投入(input)。

腐败的一般控制机制：一方面，腐败行为通常都会具有一些行为特征，同时，在进行廉政反腐时，存在着若干共通的基本的控制机制。这些控制机制很大程度上跨越了社会制度和社会发展阶段的差异。

廉政建设理想模型：所谓理想型，也就是制度投入有效性的评判标准，即廉政的制度建设在多大程度上达成了目标(output)的评判标准。

政府在具体的社会经济条件下，其反腐败的形势、条件、重点任务和领域、直接和长远目的、政策工具等方面，都需要有针对性。所谓廉政建设方面良好的、有效的制度，就是要将基本的腐败控制机制结合到具体的反腐败的现实中(input)，形成特定条件下腐败控制的基本原则，此即廉政建设的理想模型，它为建立反腐败制度建设的指标体系提供了基础。理想型不是简单的一个标准系列，而是基于反腐败的具体现实而发展出来的、具有针对性的反腐败体系的原则和重点。通过理想型，可以具体发展衡量反腐败的制度建设状况(output)和社会感知状况(outcome)的指标体系，以对反腐败的实际情况进行检验。

三、中国地方政府廉政建设评价体系的指标构建

通过构建理想模型，形成制度投入有效性的评价标准，这是我们建构指标体系的基本思路。如上所述，理想型是两个要素综合分析研究的结果：腐败的一般控制机制以及作为投入部分的问题、环境和资源。¹腐败的一般控制机制源于我们对腐败与反腐败国际经验的综合归纳与抽象。为了提出这套指标体系，这里先对这两个要素进行分析。

1 本课题对廉政建设理想型的研究将另文发表。鉴于篇幅，这里不再详述其研究过程与内容。

(一) 投入分析：问题、环境与资源

如果我们将地方政府看作是一个政治系统，地方政府行为中面临的社会文化生态结构、政治结构将是决定其政策输出的结构性要素。

除港、澳、台地区外，我国实行的是中国共产党统一领导下的社会主义制度，各地方除了统一接受党的领导外，在行政上，根据《宪法》第八十九条第四项规定，除了特别行政区，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，这意味着地方政府必须严格贯彻中央、上级政府的所有路线、方针、政策与决议。同时，宪法也规定：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”。这就是说，由于地方差异性很大，各地方在经济、社会与政治建设上实际上既有发挥地方积极性和创造性的义务，也有较强自主行使的权限。在中国，有实施区域自治的地方政府，也有享有高度自治的特别行政区。总之，中国是一个灵活，但却高度统一的单一制国家。

随着市场经济体制的不断深入发展，加上当前的分税制财政管理体制，各地方政府在事实上除了享有很强的自主性和灵活性之外，更面临着如何加以宏观调控、如何加以权限规范的问题。进入21世纪后，中央政府除了不断增加新的“拉条”垂直管理领域外，还加强了对各级干部的管理、任命，跨区域流动进一步增强。目前，省厅级干部的跨区域流动也明显增强(汤艳文，2005)。

中国地方政府在不同时期所承担的职能是不同的，与其他国家相比，其所承担的职能具有特殊性，表现在有更强的经济建设和社会稳定任务。在建设和谐社会时期，地方政府面临战略调整，社会建设将成为更为重要的中心任务。这种变化意味着地方政府的权力结构及政治议程方面可能的变革。同时，值得注意的是，在转型时期，地方政府职能转换是一个渐进的过程，这使得中央对地方管理性文件、政策会较多，变化也较大。这意味着，不能静态地设定地方政府廉政建设评估指标。比如，“过度”或“解除管制”、“政府采购”或“工程招投标”的“透明度”，固然，“管制”增加了腐败机会，但两者没有直接关联。增加“政府采购”或“工程招投标”的“透明度”，固然也有助于减少腐败机会，但是，它们都是在不同经济、政治环境下的腐败行为，是特定情境下的腐败行为表现。将这些具体的问题设定为指标，难免“挂一漏万”、“按下葫芦起了瓢”。

从官员任职方式上看，一方面公务员的录用、考核、晋升正在进一步迈向管理科学化，但值得注意的是，中国大陆不实行西方式的地方首席行政官员直选制度，地方官员在流动方式上仍有某种程度的中国特色。同时，作为转型期的社会快速流动的反映，官员的跨区域流动也随之加快。这些情况反映到指标上，就需要考虑制度安排是否合理，以及如何影响了官员在流动、晋升及物质薪酬方面的公平获得机会，从而对廉政建设是起了激励作用，还是成为对腐败行为的诱发因素。

从社会层面看，目前的中国经济还不十分发达，人口众多，地域辽阔，且地区差异性较大，诸多传统观念在短期内难以改变。同时，中国现在仍然并将在相当长的一段时间里处于转型的社会主义初级阶段，这意味着中国社会仍将处于一个流动加快、新兴领域不断出现的时期。随着社会主义市场经济体制的不断深化，中国日益深入地被卷入到全球化浪潮中，在反腐败的问题上，执政党和政府面临的考验也将更加严峻。现阶段倍受关注的问题，如工程建设、土地批租、产权交易、医药购销、政府采购，以及资源开发和经销等部门的问题，正是由于这些新兴领域的不断出现，从而使权力行使难以受到监督。这些对于评估体系而言，一方面意味着腐败机会有增加的可能性；另一方面也意味着一项全国性的制度难以标准化地在全国范围实施，凡是参与资源配置的部门或个人，都可能会因为权力行使的不受监督而获得腐败机会。因此，从评估的角度看，不能如其他国家或地区那样，将监察控制的腐败领域具体化，把投入看成是具体投入了多少人力、物力。评估需要注意的是监督的动态性，即衡量有关部门是否及时、完备地出台了相关法律制度，同时，制度环境是否有利于各地区、各部门及时进行制度查漏。

从文化生态上看，不同的国家和地区在这方面的特征各不相同。比如，北欧的社会公众对政府有较强的信心，会较积极地参与到政治生活中去；美国的社会信任网络很强，公众会直接参与政治，并会利用发达的媒体发挥监督控制作用；新加坡和中国香港地区的公众参与度较低，但香港地区的媒体很发达，新加坡居民的危机意识较强，对政府比较信任。强大的公民网络可能增加腐败的机会成本，公众对政府高度依赖使得新加坡与中国香港地区的廉政建设非常依赖独立的廉政机构的运行。可见，不同国家或地区，人民实现利益表达、参与政治生活的方式各不相同，各有自己对政府实施社会监督的结构。在中国大陆，社会团体与社会组织还不发达，政党、政府组织是人们实现利益表达的依靠对象。随着社会的日益分化，信访、举报、投诉或诉诸媒体也成为较为常用的利益表达及参与社会监督的方式，同时，以群体性事件的方式出现的利益诉求方式也时有出现。但总的情况是，由于特定的政治、社会结构，人们在获得资源、实现利益表达及实现社会监督方面都对党和政府有较强的依赖。另一方面，宣传教育、制度等对于社会行为、政治行为依然发挥着较为重要的作用。因此，在廉政建设测评体系中，需要对宣传教育、制度文化气氛是否对政府行为发挥了积极的引导激励作用加以评估。

(二) 控制腐败的一般机制

在对中国大陆地方政府投入因素进行分析的基础上，有必要简要说明一下我们对控制腐败的一般机制的研究。本文所提出的中国地方政府廉政建设评估体系正是结合投入因素和控制腐败的一般机制而发展起来的。

控制腐败的一般机制包括以下四个方面。一是腐败收益控制机制，即要通过制度设计减少以权力交换利益的机会。二是腐败成本控制机制，首先是从事腐败的机会成本，即因为腐败丢失公职而丧失的收入、地位和名誉，为此需要将公共部门的报酬水平提高到一个合理的水平，从而减少相对剥夺感；其次是对腐败分子作出的党纪、政纪和刑事处分，从惩罚的角度讲，对腐败的惩罚应该及时，与腐败程度对应，有明确条文，这样可以使犯罪者有明确的理性预期，这样也就要求对腐败行为有比较清晰的定义。三是内部控制机制，主要是政府职能部门在运行机制上以廉政、高效和反腐败为核心作出的调整。主要目标是界定职位的责任范围、工作运行程序、报告和记录、部门间协调办法、内部监督机制、部门及实施办法。从宏观看，政府尤其需要确定那些高腐败风险的领域和部门，制定相应的内部控制办法。四是外部控制机制，这涉及到反腐败的外部权力的结构问题。首先，在党纪政纪和公检法机关之间，是否有明确合理的分工合作，是否存在相互监督和制约的关系，是否能够独立地查案办案，是否有高效的运作。权力导致腐败，而权力关系没有理顺的反腐败也可能进一步带来腐败。外部控制除了查案办案，还体现在反腐败的宣传教育活动上。其次是社会监督的问题。反腐败需要社会的广泛参与，以监督政府运行，提供腐败线索，增加反腐败压力和取得社会信任。因此必须探索合理有效的社会参与反腐败的途径。

如图 3所表明的，以上四个约束机制的合理设计和有效运转，可以层层过滤，使公共权力运行所导致的腐败得到控制和减少。一个有利于廉政的制度设计，其特征就在于：减少腐败的机会和收益，增加腐败的难度，强化对于腐败的社会监督和行政司法查处，从而将治标治本结合起来。

1 本图总结了腐败控制机制的一般要素。该图菱形代表各种腐败的预防和治理机制，这些机制之间并没有必然的前后顺序，而是构成了一个协调配合的关系。

总之，国际经验的比较分析告诉我们，能否有效地控制腐败，在于制度安排是否包含了制衡原则，是否包含了公正、公平的激励原则，是否包含了相应的监管原则。

(三) 中国地方政府廉政建设评估指标体系

经过上述层层分析和论述，我们得出了与《实施纲要》相呼应的、但在细节上又并不完全与之一致的关于廉政建设状况的四个一级评价指标，即激励、防控、惩治和监督，作为廉政建设状况一级评价指标的还有民意上关于腐败状况的总体评价与认知：廉洁印象。在这5个指标中，前4个指标反映地方政府廉政建设的努力状况，构成反腐败的投入，即评价制度、政策有效性(output)的四个方面；而第5个指标廉洁印象则反映了一个地区公众感受到的腐败程度(outcome)。进一步看，反映地方政府廉政努力的前4个一级指标分别代表腐败控制逻辑中的激励、控制、惩治和监督的不同方面，它们构成了一个前后连贯衔接和相互支持配合的系统。“激励”考察的是地方政府是否以物质和非物质的手段建立了对于官员行为的正确导向，使其自觉自愿选择远离腐败；“防控”考察的是，即使当官员倾向于参与腐败时，是否从制度设计上，使得腐败难以得手和易于被发现；腐败“惩治”考虑的是，是否、能否发现已经完成的腐败行为并对其实施有效制裁；而社会“监督”反映的则是，外部监督形式是否全面支持以上的激励、控制和惩治体系，以提高其运作效果。

以上的一级指标是通过理想型的构建而形成的，这个层面的指标是高度抽象的、一般性的，可以适用于对任何政治系统的廉政评价。一级指标之下设置了12个一级指标，分别为廉政教育影响、廉洁文化认同、职业发展信心、重点领域治理、执行落实力度、创新突破能力、案件发生比例、惩处腐败力度、群众举报投诉、媒体监督参与、腐败压力感知和政府廉洁评价。这12个指标是具体的，但又是动态的，契合了特定的地方政治与行政生态(指标结构参见图 4)。

指标是实现目标管理的工具，因而，廉政建设的评估指标也是对地方政府的标准化与统一化管理。对于中国这样一个超大规模的社会而言，发挥地方政府积极性，让地方政府在管理地方经济、社会与政治事务中拥有相应的自主性及政府行为的相对多样性，这在相当长的时期内是必要的。在这个意义上，任何一套指标体系的建构与实施应当充分考虑到指标的具体性与抽象性的有机结合。

这里所谓的抽象性，是说指标选取可以根据一般的腐败控制机制和国内外的腐败控制经验，通过合理的归纳与推理得出，在概念上应具备一般性和针对性。测评体系越往上走越强调完备性和抽象性，越往下分解越强调指示功能。作为更下一级的有较强指示功能的指标是具体的，但不是对工作制度的具体化，而是概念界定上明确的指向性、单一性和限制性。比如，“激励”作为一级指标具有相当的抽象性，是可以运用于不同体制下的地方政府廉政建设评估的，发展到第二级指标时，“廉政教育影响”则要考察“政府实施的廉政教育在公务员群体中有没有发生作用，以及作用发生到什么程度”。其中，教育力度、教育效果以及行政首长的廉洁示范作用是体现廉政教育影响力的三个方面。“廉洁文化认同”要考察的是，“政府开展廉政宣传教育对社会公众认知与行为的影响”。政府通过宣传教育，树立廉政风气，传播和引导廉政观念，在政府之外形成较为浓厚的廉洁氛围，它表现为该地区公众对政府廉政建设的认知与认同。“廉政宣传教育效果越好，廉政文化氛围越浓厚，该地区的公众认知与行为越倾向于支持廉政，反对腐败。”“职业发展预期”要考察的是“薪酬和职位升迁上的待遇是否公平”，政府政策是否公平分配了资源，是否会影响政府机关工作人员对自身职业发展的预期与信心。因此，在政府机关内部，是否以合理的物质和非物质激励促使公务员廉洁奉公，公务人员的这一认识是他们对政府廉政教育努力状况的认知与评价。

总之，作为评估体系，指标设计不针对具体、细致的制度进行考核，而是针对政府行为中存在的关于制度实施的价值权威性分配的认知与判断。

本套指标体系的另外一个特点在于，它充分注意了指标的可测性与资料的可取得性。有些指标虽然重要，但从现有资料来源上看，可能一时难以取得，或者难以保证资料的真实性，这样的指标不具有可操作性。如前所述，台北市的廉政指标构建有66个指标全凭客观数据获得。关于“政府采购业务”，指标设计的需调查的数据有16项之多；关于行政透明，有10项指标；关于“申诉”，有8项指标。所有这些资料都需要到有关部门查阅档案，这样做不仅耗时费力，而且难以得到。对大陆的许多地方政府来说，由于政治、经济、社会信息系统还不完备，即使有些数据得到了，其意义也是难以确定的。如申诉案件情况、公务人员因贪渎受惩治情况，是表明腐败情况的增加，还是表明廉政建设的成效？在我们使用的指标体系中，12个二级指标中仅“案件发生比例”需要使用的是客观统计数据，其他11个一级指标皆通过主观认知的问卷获得。我们将“案件发生比例”视为该地区的廉政努力程度的客观反映。在廉政建设努力程度、腐败控制难度、腐败查处难度等既定条件下，以前三年的基数为标准，以本年度腐败案件增长状况来表明该地区的总体腐败行为趋势，“基于一定控制变量，大案要案发生比例越增加，腐败的程度可能越高，越需要进一步加大反腐败的工作力度”。由此，案件发生比例成为该地区总体腐败程度的一个重要指标。

在我们的廉政建设的二元测评目标结构中，地区政府廉政建设的努力程度与地区政府腐败程度的民意感受有关，但二者之间不会必然重合。腐败程度还受到其他许多因素，包括非可控因素的影响。因此前4个一级指标和第5个一级指标间不是简单的因果关系，而是以互补方式共同反映一个地区廉政建设状况的。

四、结论

在测评体系的实施过程中，除了“案件发生比例”这一客观性指标之外，我们设计的这套指标体系主要以问卷方式的民意调查完成。配合指标的建构逻辑，我们没有使用那种针对全地区民众的问卷，相反，我们以指标为目标，设计了三套问卷，分别就一个地区的三个不同群体：居民、企业和公务人员进行抽样施测。我们推论，这样三个群体实际上是某一特定地区会与公务人员发生联系的三种不同角色，分别代表着这一地区政府相应的经济、社会管理职能，而公务人员相比其他群体对政府行为有更为真实的感受，会形成特定的角色认同，这种认知与认同可以通过特定的问题回答反映出来。目前，我们的课题组已经完成了问卷的试调查，为正式调查的展开奠定了基础。由于指标本身还没有经过大量调查予以验证，因此，我们通过专家德尔斐法为试调查确立了各指标之间的权重关系。限于篇幅，这里不再详细介绍廉政建设评估指标的抽样方法及分值计算方法，待时机成熟之后，我们将进一步发布我们的调查结果、抽样方法及分值计算方法。我们所有的理论探索均在于研制一套更为真实地反映一个地区廉政建设状况的指标体系，从而为我国的廉政建设提供有益的启发。