一、问题的提出

我国的农村税费改革自2000年正式启动以来，迄今已近七年。与之相伴随的是中央对县乡两级政权权力运作空间(尤其是中西部地区)的压缩。在减轻农民负担、规范基层政权的行为方面，中央的改革与收权确实起到了显著的作用。与此同时，地方政府在与中央的博弈中逐渐丧失了谈判的资本，越来越依附于中央。

对于中西部地区的乡镇政权¹来说，他们的境况也发生了巨大的变化。由于辖区工业欠发达，主要财政收入由过去的“三提五统”²变为中央的转移支付，使得其自身财政的运作空间被大大压缩，就其和村级基层政权以及农民的关系而言，则从“汲取型”变成了“悬浮型”(周飞舟，2006)。与此同时，它们原来拥有的各项权力也大都被上收到相应的职能部门，只剩下科教文卫等机构，而这些机构在乡镇层面没有相应的实权和资源，所以仍归乡镇政权管辖。由此看来，至少在中西部地区，大部分乡镇政权已经在制度上基本丧失了自主运作的空间。

1关于乡镇政权的定义请参阅杨善华、苏红(2002)。

2 “三提五统”是指在农村的三项村提留(公积金、公益金、管理费)和五项乡镇统筹费(教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费)。

但是，中西部地区的县、乡(镇)政府虽然权力有限、资源匮乏，却仍需千方百计地落实诸如计划生育、农村义务教育这样的基本国策，完成上级政府“压”下来的各项指标、任务。这种层层下达的“包袱”，有的是原来无所不包的计划经济体制遗留下来的，有的则本属于其上级政府办理的事务，却通过压力型体制³转移给县、乡(镇)政府，由他们自行找资源来完成(李芝兰、吴理财，2005)。因此，对于乡镇政权来说，其责任不但一直没有减少，甚至还可能由于“目标责任制”与“一票否决制”的实行而加重了。他们在已有制度的狭小空间内已经无法解决这种权力与责任不匹配的矛盾了，只能在民众要求与上级压力的夹缝中求生存。由于在目前中国行政层级的压力型体制下，若是应该完成的上级任务出现了纰漏，甚至没有完成，那就必然会危及乡镇领导干部自身的官位，甚至政治前途，因此这对于目前业已完全职业化的干部来说，无疑会构成其个人和家庭生活的重大危机。但是，从笔者的访谈来看，几乎没有乡镇领导干部会因为这样的失职而受到惩罚，所访问的乡党委书记都在各项任务的达标上各显神通，有的书记甚至还有“游刃有余”的感觉。在财务上，一些乡镇也已经不再欠新帐，基本解决了“吃饭”问题，甚至开始“发展”。显然，这都是乡镇政权及乡镇领导干部在“夹缝”中求生存时营造并拓展了自己工作的自主空间而导致的结果。那么，这些乡镇领导干部又是如何在这种生存的夹缝中寻求工作的自主空间的呢？

3压力型体制是指一级政府政治组织为了完成上级下达的各项指标而采取的任务数量化分解的管理方式和物质化的评价体系(荣敬本，1998)。

本文试图以河北省Y县为个案，从其应对上级与应对民众两个方面，来回答这一问题。

二、以往相关研究的回顾与评述 (一) 对基层政权角色的探讨

新中国成立后，我国农村基层政权的演变几经波折，直至1961年才逐步步入正轨。在人民公社体制的早期，乡村的基层政权已经得以巩固，政治权力对村落呈高度渗透的状态，上级的意志有可能得到顺利的贯彻(张乐天，1998)。上世纪80年代初，人民公社改为乡镇人民政府的建制，与此同时，因为乡镇财政的设立，乡镇政权开始有了主体意识，逐渐成为一个独立的利益实体，具备了新的行为特征，并面临新的角色选择。

戴慕珍(Oi, 1992, 1995, 1998, 1999)在对财政改革激励下的地方政府行为进行经验描述的基础上，提出了“地方法团主义”(local state corporatism)理论。她认为，分灶吃饭的财政体制和农业的非集体化改革极大地激励了地方政府发展当地经济的积极性，从而使发展工业成为地方政府推动经济发展的首选。地方政府扮演着“企业家”的角色。相似的还有Walder(1995)提出了“政府即厂商”(local governments as industrial firms)的理论，地方官员成为市场取向的代理人和行动者。彭玉生(Peng，2001)以定量的方式证明和修正了地方法团主义，并提出“村镇政权即公司”(Chinese villages and townships as industrial corporations)。他们的分析已经指出了乡镇政权在市场经济转型时期逐渐发展出的经济组织功能与特征，但他们只注意到转型时期的时代特征赋予基层政权新的角色意义，却忽视了历史沿革与具体乡情的因素。事实上，无论从规范目的、收入来源还是公益与私益物品的提供差别上，地方政府与企业有着本质的区别(毛寿龙，2000)。

许慧文(Shue，1988)提出了“干部经营者”(cadre businessmen)的概念。她认为，在以市场为基础的“网状”社会结构下，地方干部的行为特征与角色越来越向公司的经营者靠近，并且，正是干部与经营者的双重身份使得他们既不同于一般的经营者，又有别于传统的基层行政官员。张静(2000)也提出了类似的“政权经营者”的概念。洪银兴和曹勇(1996)认为，地方政府强有力地推动了市场化过程，政府实际上扮演了市场行动者的角色，洪银兴(1997)还提出地方政府本身的行动就具有市场性的观点，但他们都忽视了中国东西部在经济发展水平与增长方式上的巨大差异。杨善华、苏红(2002)认为经济体制改革后，东部沿海地区的乡镇政权有依靠行政权力来实施经营的特点，即通过组织庞大的权力关系网络来获取更多的资源，控制更多的资产，因此，那里的乡镇政权因其自身利益的觉醒而具有不同于以往基层政权的特征。他们以“谋利型政权经营者”来概括这样的特征，以区别于改革前的“代理型政权经营者”(同上)。这实际上也是对东部地区乡镇政权利用相对宽裕的自主空间实施政府行为的分析。但是，中国东部并不能代表中国，学者们的目光一直很少关注中西部不发达地区乡镇政权的角色特征。

(二) 税费改革后的乡镇政权的行为研究

李芝兰、吴理财(2005)在讨论地方政府面对中央政府新税费制度的“倒逼”而实施的“反倒逼”行为时，借鉴斯科特“弱者的武器”这一概念，指出地方政府是以“弱者的手段”来抵挡上级政府和乡村社会舆论的两面“夹击”。这些“技巧”(“伎俩”)主要有“诉苦”、抱怨、欺瞒、变通、推诿、得过且过、“能捞一把就捞一把”、执行对自己有利的政策、消极对待改革和尽量减少或不向农民提供公共服务，等等。指出这是乡镇政权在税费困难的条件下为了应付上级所采取的一些具体的手段，是一种应付的权宜之计。这是该文有价值之处，但作者没有在此基础上进一步就地方政府如何营造自己的自主空间这一问题展开讨论。

周飞舟(2006)把理解地方政府的行为放在理解国家-农民关系的框架下进行讨论。从表面上看，税费改革的主角有两个，即中央政府和农民，但从改革的执行和后果来看，真正的主角是地方政府。在改革的实际过程中，县乡政府，尤以乡镇政府为甚，受到了前所未有的巨大冲击。许多乡镇政权只能通过“借债”、“拖欠”、跑项目或是拿乡镇政府的固定资产做文章来应对财政困境，维持自身的运转。在周飞舟(2007)的另一篇文章里，他对东部地区和中西部地区作了区分，强调了东部地区“土地开发”的作用。他认为，在土地征用和开发过程中，地方政府主要通过财政和金融手段积聚资金，“圈地”成为“圈钱”的手段，并成为当地乡镇政府的“第二财政”。应该说，关注税费改革后的地方财政状况确实有重要意义，因为这是研究地方政府行为的一个重要侧面，但中西部地区大部分乡镇政权所面临的困境并不只是由财政困境所衍生的，因此有必要对中西部乡镇政权的职能困境以及他们应对困境的措施作相对全面的研究，这也是本文的目的之一。

(三) 关于“自主空间”

这里提及的乡镇政权的“自主空间”是由张波(2007)“地方政府自主性”¹及杨善华(2000)的“村庄的自由政治空间”²这两个概念衍生而来的。本文所提及的“乡镇政权的自主空间”，是指乡镇政权在其施行权力的层面和领域中，通过其能动作用的发挥所获得的、能够根据自己的意志与决断实施较为独立的行为的空间。毫无疑问，它与乡镇政权的权力空间有着紧密的联系。本文之所以将乡镇政权的“自主空间”作为研究的对象，旨在考察作为利益主体的中西部地区乡镇政权，在其权力被上收、权力空间被压缩之后的行为特征，从而揭示具有主体意识的乡镇政权的顽强的生命力——在面对生存压力时其主观能动性的爆发可以极大拓展其自主空间，以达到改变自己与上级政府及与民众既有的关系格局，并改善自己生存处境的目的。

1“地方政府自主性”是指地方政府在财政收支方面，能够根据独立的决断作出相应行为的状态(参见张波，2007)。

2即村干部可以按照自己个人或社区的利益来安排村庄的实际事务和做自己想做的事情的自由度(参见杨善华，2000)。

三、研究对象与研究方法

本文所用的资料来自2005年9月、10月和2006年6月及2007年4月，笔者在河北Y县对G乡、B乡和L乡的乡镇干部及一位县级领导的实地调查和访谈。³

3除了笔者，前后参与调查的还有：程为敏、刘小京、卢晖临、张浩、刘丽敏、张婧、杜洁、胡飞飞、陈超、李静、杨可、龚博君、姚泽麟、蔡澍、陈文玲、梁晨、王楠、王华起、姚建文、金梓、齐欣、王路璐、郑晓娟以及刘幼迟等老师和同学。在此一并致谢。

Y县是河北省省级贫困县，面积广大，属于农业大县。其下属的三个乡B乡、G乡和L乡农村人口分别为15127人、45052人和30676人；劳动从业人员分别是7523人、24719人和16993人；农民人均纯收入分别为1895元、3610元和2617元。¹

1数据来源：Y县国民经济统计资料26~29页。

四、权力与场景的权宜——对困境的能动应对 (一) 目标责任制与一票否决制——有选择地做事

在当前的压力型体制下，基层官员的绩效是由完成上级任务的情况而定的，因而乡镇干部是将保住官位和晋升职务作为其工作的最重要的目的。在这样的政治环境下，再加上缺乏必要的工作资源，他们就会将工作的重点放在与他们官位关联程度最高的职责方面，凡是列入干部评价与考核体系的工作都会被他们重点强调。由此，正式制度规定的各项职责²就被分成了“硬任务”与“软任务”，凡是可以由“数字”来衡量的，更确切地讲，与一票否决制相关联的，或者目标责任所强调的任务都是硬任务；至于软任务，则可能会在某些会议上被提到或强调，但只要这种任务与干部评价与考核体系无所关联，那么对基层政权来说，它仅仅只是一个政治口号而已(杨善华，2000)。

2按1995年修订的《各级人民代表大会和各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府的职责是：(一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；(四)保护各种经济组织的合法权益；(五)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；(七)办理上级人民政府交办的其他事项。

目前上级政府对乡镇政权的计划生育与社会稳定这两项工作的考核实行“一票否决”，由于Y县的乡镇民众对计划生育的认识有所提高，因此计生工作的压力相对缓和，而社会稳定工作相对突出。经济项目引进和党建虽然都是上级需要考察的项目，但党建由于很难以数量化的指标来考核，因此就成了软任务，这些乡镇政权的工作重心也随之转移：从对社区公共产品的提供与公共事务的全面管理与服务，转向对稳定与招商引资工作的全力投入(但是，即使是招商引资这样的硬任务也要排在社会稳定工作之后)。现在，Y县各乡均设有信访接待室，每个干部都要值班，忙不过来时还要从外面雇人。在B乡书记办公室的墙上挂有一份乡镇主要干部的职责分工表，每个人名及相片下明确标明了他(她)所承担的职责(见表 1)。

8人中有6人直接或间接地参与了社会稳定工作，其中3人分管社会稳定工作或信访，而直接或间接参与经济建设等工作的人员也有4人，其他工作由1 2个人全部分完。因此，下文主要讨论的也是乡镇干部如何应对这两项任务的达标与完成。

因为规避了大部分未受上级重视的任务与职责，这些乡镇政权才有了“把钱与精力花在刀刃上”的能力，也能够把自己拥有或可以得到的有限的资源投入到最“紧要”的工作中去。换句话说，撇开上级“标准”的合理性不谈，单就对乡镇政权来说，乡镇干部对职责和工作的理性选择也在很大程度上提高了资源的使用效率。当然它的副作用也是明显的，因为这样的考核与评价体系是对量化的硬指标和任务的紧迫性的强调，而这种强调会使一些本该属于乡镇政权基本职责的工作，比如公共服务的提供反倒淡出了乡镇干部的视线。

可见，“有选择地做事”体现了乡镇干部工作中的主动性，这是乡镇政权营造自主空间的第一步，也是必要的一步。

(二) 依赖与抵抗——与县级政权的微妙关系

1.无法摆脱的依赖

税费改革后，乡镇干部再难以从基层民众中汲取资源，因此向上级索要就成为乡镇政权获取所需资源的主要途径。而县级政权一方面既是乡镇政权的直接领导，另一方面又与乡镇政权同在压力型体制中，它与乡镇政权有着直接的利益关系。因为乡镇政权作为县级政权在农村基层工作中的“脚”，它们工作中的失误也可能成为县级政权的工作困境，从而影响县级党委与政府的“政绩”。而在整个中西部地区，县乡两级地方政府面对的困境几乎是相同的，因此对于乡镇干部(首先是乡党委书记和乡长)的境遇，县级领导干部是非常清楚、甚至同情的。所以，凡在Y县县级政权力所能及的范围内，都会给下属的乡镇政权以最大的帮助，乡镇政权所握有的“弱者的武器”由此也得以充分发挥。

“抱怨”与“诉苦”：我们在调查中看到，乡镇干部抱怨诉苦的行为并非仅仅是为了抒发情绪，他们诉苦的对象其实是有目的性与指向性的。在一次访谈中，G书记、S书记与我们(调查者)聚于一室，G书记回忆起了往事。

我们非揪着人家让人家去刮宫流产去，非让人家拿农业税，我们愿干这事儿呀？……有个干部刚把庄稼种上，树刚种上，第二天庄稼就被人拿刀削了，把那树砍了，他媳妇给那干部闹离婚！

这番牢骚并非无意而发，它所针对的对象包括了调查者与上级官员这两种角色。调查者可以为他的境况仗义执言；而对上级官员来说，既可以因了解实情而增加对乡镇干部的同情，同时也可以将他们的诉苦作为信息储存起来，一旦将来有新的资源需要分配到乡镇，那么向这些乡镇倾斜就有了更大的可能。显然，这两点都是G书记所希望的。

继而，县乡干部之间展开了这样一组互动。

G：……有时候也给S书记发发牢骚，说说。书记说，说吧。(其实)不说白不说，说了也白说。

S：经常，我有时候也问他，这么难这家伙，他说：咳，各人的日子各自过吧。

G：现在我们也不愿发牢骚，说怎么着呀，领导们同情是同情我们。真出了事情，你免了我们呗。(2005年10月访谈资料)

实际上，县里的领导对于乡镇干部的“牢骚”也由衷地感到有心无力。S书记对G书记的最后一言也没有任何评论，或许在他的心底也承认，他们的最终手段确实是对乡镇领导干部“饭碗”与政治前程的威胁。但是，正如上文所述，牢骚仍然起着微妙的作用，县级政权及时了解了目前乡镇政权所面临的困境。

“结交”与“申求”：M书记在任L乡书记之前，曾经在县委办公室当过几年秘书。这对于对自身的政治前途有着充分考虑的他来说，是难得的广交朋友、赢得关系资源的机会。M书记在县里的这几年中非常注意与县里其他职能部门的人员拉近关系。而当他到L乡任职之后，也确实靠先前在县里积累的人脉关系，在获得各职能部门的协助上得到了不少便利。

谈到乡镇修路中的财政困难时，B乡的Z书记是这样说的：

我们这个修路费，是靠我们自己跑一部分，我和副书记跑跑市交通局，找熟人帮帮忙，跑了40万，然后我们还有几十万的帐，买的欠了一部分，施工队欠了一部分。(2005年10月访谈资料)

对于此，县里S书记也颇为理解，因此也在必要时施以援手：

凡这里采的矿，政策上是省市县按3：3：4来分，县里的部分再按照县乡村3：3：4来支配所得，那我们就对乡镇多支付点，平时也多给乡里、村里一些油钱，春节前给他们些钱，让他们还还普九时候的欠账……也就给他们2万块，除此之外，(我们)也没办法呀。(2006年1月访谈资料)

因此，靠人情关系的“跑动”也可以缓解部分财政压力。依靠乡镇领导干部与县领导之间的个人联系，乡镇政权小心地经营着与上级的关系，以争取上级更多的庇护与资源。

2.具体工作中的软性抵抗与变通

然而，乡镇政权也并非是上级政权的延伸，乡镇政权作为最基层的国家政权，也处在国家与社会的连接点上(杨善华、苏红，2002)，需要面对面与最底层的农户打交道，需要充分顾及每个农户的切身利益，因为任何损害农户切身利益的行为都可能引起越级上访或群体性突发事件的发生，这对于以维持地方稳定为第一要务的乡镇政权来说，无疑将是个噩梦。但是，在某些时候，上级的任务是有可能与民众的利益发生抵触或冲突的。因此，为了避免群体性突发事件的发生，他们要在一定程度上维护农民的利益不受损害。但作为下级政府，上级的任务又必须完成，这就使乡镇政权会因为面对一个“不可能完成的任务”而出现其行政空间完全被挤压殆尽的情况。然而即便如此，通过在权力运作过程中合理且合适的变通，乡镇政权依然能开辟出他们的自主空间。M书记举了一个例子：

有一年芦荟刚兴起来，有人办厂盖大棚，后来县政府说挺好，你们赶紧弄芦荟。我过来一考察，根本就不行，芦荟对温度的要求特别严格，而且大棚的标准特别高，但是你也不能说不执行哪。后来我们让每家种30盆，既可以观赏，冬天可以搬到屋里来，不用大棚。一户30盆，一个村多少户？加起来我算也相当于一个大棚了。我后来在县里开汇报会的时候就这么说的，也没有挨批，就这么糊弄过去了。结果第二年整个芦荟就下去了，芦荟就赔了个底……所以你不能不听上面的，也不能全听上面的。你全听，直接受害的就是老百姓；你不听你是党领导下的，你明知道肯定不行，还强迫老百姓怎么行，弄不好老百姓就会找你啊。(2007年4月访谈资料)

通过对上级任务的变通执行，原本是一项有巨大风险的“逼民致富”的政策被巧妙地转化为成本几乎为零的农民休闲娱乐活动，一局死棋就这样被他点活了，而因为行政命令与市场脱节可能造成的农户的损失也因此被降到了最低点。

“不敢不听上面的，但也不能全听上面的”，这是M书记对这件事的最后总结。实际上，如果把近代以来基层政权的变化过程看作是士绅的官僚化(张静，2000)过程，那么自近代以来，虽然基层政权的形式与编制越来越正规，组成人员也越来越职业化与官僚化(甚至授权基础也发生了根本性变化)，但是，乡镇政府作为基层政权对中央政策的软性抵抗却依然存在。从我们的调查来看，一方面是因为乡镇政府(党委)的领导与一般干部仍然植根于乡土，不管从血缘关系，还是业缘关系来看，他们仍然与农村有着千丝万缕的联系，所以他们权力的有效运作仍然需要农民的拥护与承认；另一方面，他们存在着自身权力“合法化”的需要，因为这是他们在乡镇施政的基础。

(三) “金钟罩”与“法之剑”——事件应对中乡镇干部的权力技术

乡镇干部在与村干部及农民的互动中，其行为因时、因势、因人而异的权宜性特征表现得非常明显。他们借助自己审时度势的能力和娴熟的权力技术，通过一系列植根于乡村社区的“社区情理”¹的运用，以及通过对“场景界定”等有选择地关注与忽视，可以创造出有利于自身的场景优势，并由此营造出个人的——从更大的意义上讲，也是整个政权自身“做事”的——自主空间，²从而达到化解各种矛盾冲突，创造理想工作业绩的目的。

1杨善华曾对“社区情理”给出这样的解释：“在一个相对封闭及文化相对落后的社区中，存在着由地区亚文化决定的某些为在该社区中生活的多数人所认可的行为规范及与此相适应的观念，这些规范和观念可能有悖于一定社会的制度和规范，或者与一定社会的制度和规范存在着某种不适应，但因为社区的封闭性，且居民文化层次较低，所以这样的社区行为规范和观念仍得以存在并发生作用。而在社区中生活的人在选择自己行为时则首先考虑自己的行为能否为社区中的他人所接受，并把它看作是自己行为选择的主要标准。换言之，只要他们的行为能够得到在同一社区中生活的多数人的赞成，他们就认为可行。”(参见杨善华、沈崇麟，2002：242-243)。

2现象学社会学理论认为，社会生活中的行动者，总是运用手头的库存知识，按照某种自然态度，来应对各种不同的情境，采取的是一种“想当然的”、“合乎情理”的处理方式(许茨，2001)。“手头知识库”是个体用以指导行为的框架，它既会通过一种“不言自明”的“自然态度”指导个体的行动，也会给个体的权宜性行动以足够的创造空间。正是在这些权宜性行动中，关系定势被型塑，各种权力技术得以运用，权力得以体现自身(郑丹丹，2003)。常人方法学对日常生活中的实践行动作了更进一步的阐述。他们认为行动并非按照事先规定的规则进行，而是行动者根据局部情况，根据场景条件，依赖自身“永无止境”的努力完成的。正是在这种权宜性行动中，日常生活的实践活动依赖行动者复杂的技术、方法得以完成；行动者运用自身能力来生产、再生产或改变行动的结构。“场景”界定、“索引性”关联以及行动的“可说明性”等内容是行动者赖以行动和建构现实感的几个重要手段(李猛，1996)。

M书记叙述自身经历的一件事情颇有意味。在这一事件的处理过程中，M书记个人出众的工作能力与娴熟的权力技术得以充分展现。以下是M书记的叙述与我们的分析。

前两天ZR村出了个事，村里有一个沙滩，里面有铁，Z县有几个人也没有办任何手续，也没通过村里的干部，就开车选铁，被当地老百姓扣住了，他们拒不交车，闹到乡里，……我就决定去说明一下情况。我就跟国土资源局联系，借你们执法队一用，又跟电视台联系，明天你们记者配合一下……

当然，在这之前，M书记是对当时的具体情境作了一个初步的分析和评估的。他要弄清的是这种事情是不是值得他这个乡党委的一把手去。他把事情做成了会是什么后果，做不成又会对他个人的政治前途造成什么样的影响。当他对事态的发展作出一个估量后，还是决定亲自去解决这一事端。借用执法队与请电视台记者配合，表明他不是无备而来，而是通过这两件“道具”表现出他身背后的法律和国家机器的强势地位与他对事态的重视，这一手无疑是高明的。这相当于在无声之中创造出一个正式的谈判情境，有利于权力之“势”的营造。

第二天上午到那之后，在督导办公室围了很多人。我先说，咱们的父老乡亲们啊法律意识在增强，他们非法到咱们这来选铁，咱们能扣住它，我说这相当的正确，这一点值得表扬，值得肯定，也值得以后继续弘扬这种精神。第二，咱们扣住东西是违法的，应该移交给司法部门去处理，你们没有这个权利。咱们作为村民，既要守法，又不能违法。咱们应该按照国家法律来行使咱们的权利。第三点，移交给有关部门处理。触犯了国家的法律法规应该由检察院来管，他们触犯了法律，你们应该守法，把车移交给国土资源局让他们来依法处理。

这三点层层推进，步步为营，说得非常精彩。首先，给当地的群众戴上“金钟罩”：表扬他们守法，套上“守法好村民”的高帽，让村民意识到自己是在“好人”这个范畴里。但是，村民在心理上获得满足之余，也会发现，如果自己再继续扣车，就会受到“好村民是不应该违法的”这样一种良心的谴责。第二，利用“法之剑”。M书记利用第一点所形成的心理优势告诫村民，随便扣住东西不移交给有关部门是与他们最初“反对违法选铁”的立场不相符的，这是以违法对违法，同样也触犯了法律。最后，告知他们正确的处理办法。这三点环环相扣，既稳住了群众的情绪，又展开了有理有据的说服。由此，在这场与村民的角力中，他一开始便抢占了先机。“金钟罩”的作用在他认识的一个人身上表现得尤为明显。

我看见老陈，我就说：“老陈，今个你们做得非常好……”(没等说完)他说：“马书记，我们走了啊，不在这丢人了。家里吃饭去吧？’我说今个不行。”

显然，村民们很清楚，若想保全自己遵纪守法的良民形象，那也要在“好领导”面前有个“好表现”才能不掉身价。在随后的应对过程中，M书记采取的则是分而治之，各个击破的策略。

不能让他们一块说，得一拨一拨地说，说一会，他们就吵吵，尤其是……一出来就是女同志，真正身强力壮的人不出来。到了十点多，我就说，再来一拨。有的妇女又吵吵，我说一个人一个人地说，等你们都说完了听我说。半天，我说你们说完了，那就听我说。他们又吵吵，我说，听我说就听，不听我说就出去。他们说听。我说有合法手续的属于合法，没有合法手续的属于违法。……今天咱们这个事有三种结果，一种结果是你们很守法，很配合，顺利地移交给执法部门，依法处理，这是最好的结果；第二种结果，就是有人胆敢妨碍公务，阻止执法，(那)就强制执行。这是我最不愿意看到的结果。第三种结果，今天管不了，我们有时间，我们可以退了走，可是有一样，人家的机器在这呢，人家的零件丢了怎么办？你们得有专门人看着，一天给20块钱，4天就80块钱，如果损坏了人家的零件，人家让你赔，你就既支付了大量的工资，又给人赔偿。我说就这三种结果，你们自己选，说完我就不说话了。他们又炸开了。看环境嘛，你要是刚去就说这个就激起来了。后来12点半了，我说这一次该说的都说了。后来大量的人也明白了，就走了。

在这场交锋中，我们也可以看到村民对付乡干部的“武器”：他们很清楚，一旦谈判不成矛盾激化，在场的青壮年男子会首先成为乡干部开刀的对象。但是根据“好男不与女斗”以及保护妇孺的社区情理，乡干部不会对村里的妇女们做什么，因此他们就让这些妇女出场来表达要求，加重自己在谈判中的砝码。但M书记也有应对的办法，他不会被妇女牵着鼻子走，进入妇女“吵吵”的话语情境中，而是另外创造出一个新的“场”。在这个场里，有的只是简单明了的道理，而不是针锋相对的语言纠葛。M书记很清楚，这样的谈判必须以我为主，争取速战速决。因此他所陈述的三种结果都是直截了当地晓以利害。第一种结果，是肯定，是抚慰，也是“金钟罩”式的约束。第二种结果，是警告，是施加压力。这个时候，执法队的“道具作用”充分体现出来了，村民不会把他的警告视为耳边风，每个人都要想想自己抗拒执行的后果。第三种结果，或许是一些民众想出的权宜之计，但经M书记一语点穿，村民们会发现这条路最没有前途。有意思的是，M书记选择了村民经由一轮一轮的商讨，开始萌生退意之后的时机提出这三点，这是因为他知道，这个时候，所有在场民众的进攻性与反叛心理都开始弱化，有可能听进去这些话。这充分体现了M书记审时度势与洞察心理、把握局面的能力。

正在大部分人纷纷退去，他们也准备把车拉走的时候，又出现了一个新情况。

后来有两个小伙子，挡着路，不让拉走。我正考虑采取什么措施呢，又走过来一个老头子。多大了？76了。就堵住了。我说弄住年轻的不一定能弄住这个老的了，但是我要是弄住这个老同志了，年轻的就可能弄住。但是弄住老同志可能出问题，其实这事很有风险啊。我考虑半天，我说我刚才跟父老乡亲说了很多，没有看到你。我说你们截住这车，是很好的行为，但是你们不让这车走，就是违法行为。我说我是党委书记，你有什么问题你可以跟我说。他说我不管你是谁，就是你们这车走不了。……这时候……带着风险也得搏一下：“你这么大年岁白活了，既不懂法也不懂理，做笔录！必须得做笔录！电视台执法队都在这，都有证据在。”这一下，镇住了。两个年轻人一听，赶紧也走了。他老伴就过来了，说，哎，咱们不管这个，吃饭去吧，咱们不管这个。我就说，你是老同志，我敬重你，但是你说话要有理有据，必须依据法。他说，咳！我不管这事了，我不管这事了。后来(车)就拿回来了。(同上)

面临这一突发情况，M书记迅速地作出判断：只有镇住老同志，才能稳住局面。于是他亮出了自己的身份——乡镇的第一把手，意即说话是算数的，希望能激起老同志的敬畏，从而让他自动退出，但是这个方法并没有奏效。这时候，M书记手里就只剩下最后一招“法之剑”了。但是他用这招时说话是非常策略的：先以不懂理不懂法不像长者，使其颜面无存，再以“做笔录”表明这个老汉已经有违法的事实，如何处理完全看老汉自己的态度。果然老汉无语应对，而他老伴则适时出现把他拖走了。这个时候，M书记也乐得顺水推舟。但是最后他对老汉的叮嘱显然在温语中带着规劝和警示，意在表示对此事的定性与处理已经铁板钉钉，绝无回旋的余地，这就杜绝了再次闹事的后患。这正是M书记的老辣之处。综观M书记对事件处理的全过程，我们会发现这样的解决方式实际上是取得了动用暴力都无法达致的效果。

当然，这种解决方式对在场的乡镇干部有相当高的要求。他们要洞悉民众的心理，能够审时度势把握全局，主导当时场面，控制话语权，并熟练运用各种权力技术化解矛盾。由此可见，乡镇(领导)干部的自主空间是可以通过他们对权力的权宜性操作而得到难以想象的拓展的。由这件事可以得到的另一个启示是，乡镇(领导)干部在处理与村民的关系、解决各种纠纷和冲突时，必须既依法，又据理，这里的“理”也可以理解为“社区情理”，即村民都认可的观念和规范，他们必须立足于此，使用与村民相同的话语体系，才能使自己在与村民打交道时迅速进入情境，同时在处理问题时占据有利地位，并取得话语的主导权，因为只有这样，他们的应对和处理才能真正发挥效用。因此，中西部地区乡镇(领导)干部的“草根化”是他们治理合法性基础的重要来源，也为他们拓展自主空间创造出更多的可能性。在某种意义上，这样一种自主空间的营造会淡化他们国家代理人的角色，使他们更多地向(乡镇)社区利益的维护人倾斜，从而加强他们与当地百姓的一种“草根”式的联系。

五、有机组织与机关文化——组织体系方面的积极保证

在面对上级与基层民众的压力时，Y县的几个乡镇政权都会对权力与情势加以权衡，试图尽可能地通过营造与拓展自身的自主空间来最终完成任务。但除此之外，在比较成功的乡镇政权运作的过程中，笔者还发现整个政府机构的运作其实并非仅仅依靠个别“能员”而获得生机，更多地是依靠作为整体组织的能动性的发挥来拓展自己的自主空间，即依靠组织的力量，而这种力量则来自乡镇干部的有组织的、分工缜密的参与以及一种机关文化的氛围。

(一) 组织的有机性

我们在L乡，曾与L乡的党委书记、副乡长以及一般干部座谈，对其工作作了比较全面的了解。我们发现在L乡政权内部，已经形成了一个有机协调的工作组织与非常严密的职能分工体系，其组织形态已经开始“公司化”。

在L乡，乡党委书记、其副职与一般干部形成比较明确的分工体系，同时权责都得到了合理配置。党委书记主要负责向县里争取更多的资源，把各种潜在资源尽可能多地纳入自己所在的机构。除此之外，他还有各种事务的最终决策权，副手则着眼于具体的“事”，而一般干部的工作则还要细致与琐碎，他们的责任也随其权力而变动。M书记举了个例子：

农村基金会严重亏损，关掉时放出去的太多，农民(的钱)不能不给……落到我们头上，需要我们自己集资27万，当时我10月刚来，11月就要把钱给老百姓还清，我就说书记乡长各1万元，副职5000元，一般干部3000元。3000元拿不来卷铺盖走人。你是国家干部你必须管。

当硬任务压身而又实在没有财源可以运作的时候，每个乡镇干部都得投入与自身位置相对应的资金来保证事情的了结，不然谁都过不了关。

在职能分工体系上，L乡在管理层上片、线结合。全乡被分成8个片，片长至少由一名副乡级的干部担任，负责片上所有工作。乡里的一般干部则做副片长，也就是说，2个人管2-3个村。这充分调动了负责人的积极性，也加强了他们的责任心，但同时，对于每个乡级领导分管的工作，乡党委则要求落实到全乡所有的村。比如L乡长除包片外，同时还分管农业这一大项，也要他对这19个村作统筹安排。这样一来，经纬交错，织成了一个严密的网，使基本的规则和责任在制度上得到了保证。L乡还实行上午8点半和下午5点上下班时间的点名制度，至今已经坚持了7年。点名时每个人都要汇报自己的工作任务与工作进展，这不仅是完成任务的制度保证，而且也促使这些干部对自己实行严格的要求，形成了一个团结向上的工作氛围。

(二) 机关文化的形成

事实上能够形成这样一种制度性文化的乡镇政权并不多，但即使是零星地出现，并且能以一种巨大的凝聚力量极大地刺激乡镇政权的工作效率的提高，也就具有了相当的研究价值。

作为第一把手，M书记对自身工作的严格要求与其个人的人格魅力对其他乡镇干部无疑具有很强的感召力。L副乡长由衷地赞叹M书记的敬业精神：“M书记总是最早来的，他如果9点在县里有会，早晨起来他也会回乡里转一圈，再开车回县里。”其他成员也大都表现出了对他的叹服。强有力的领导核心，加之严格执行的点名制度与连续7年因事迹突出而获奖的荣誉光环，使得这个乡镇政权的成员浸润在带有领导人个性印记的勤勉奋发的工作氛围之中。

每天早上8点钟，L乡政府大院内总会按时播放令人奋进的流行歌曲；而早8点半，晚5点半的点名已经在L乡形成了一个固定的制度。点完名，M书记会布置或总结这一天的各项工作。据我们观察，发现其实并不是每个人都在注意听这样的讲话，有些人也会心不在焉。由此看来，他们利用点名的方式来布置工作的意义还在其次，重要的是这样的点名具有仪式性的作用，即在播放音乐与点名的过程中形成了一种团体的氛围，从而使团体精神得到大家的认同，归属感逐渐形成，权威得以强化。

在日常互动时，他们也有一套独特的称谓体系。谈及每个同事时，他们均会用同一个词语“弟兄”，这个人们熟稔的称呼把传统的伦理价值融入于工作关系中，起到了增强团队凝聚力与增强身份认同的作用。

不仅如此，L乡政府也注重自身形象的营造和“信誉”的树立。M书记曾说到：

我们这个乡现在很讲信誉，出去到饭馆吃饭，说欠账肯定给还。有人去借账，听说借的人是L乡的，也都愿意借，因为我们乡很讲信誉，吃得起饭，还得起账。这已经接近于现代企业的管理经营模式了。

此外，M书记甚至总结出了“四强一树”的行为准则：强化学习，提高干部素质；强化制度，规范干部行为；强化民主，增强干部合力；强化责任，增强工作动力；树立干部形象。这很像某现代企业贴在墙上的规训与行为准则。只是在L乡，它绝对不是一纸空文，而是正在被每个乡干部实践着的信条。

这一切都表明，在L乡，已经开始形成一种类似于现代企业的“团队文化”或者说“机关文化”。在这一亚文化中，团体成员有高度的认同感，并在此基础上形成了一个积极向上的、有很强凝聚力的团队。

六、小结与讨论 (一) 小结

税费改革之后，中西部地区乡镇政权的财政收入减少，财政收支的缺口通常只能采用转移支付来弥补。与乡镇政权的一些职能被上收到上级职能部门这一情况相联系，显然可以看出中央政府的目的是通过收缩乡镇政权的权力来规范乡镇政权的行为。自然，对于中西部地区的乡镇政权来说，这意味着他们工作的自主空间被极大地收缩了。但是在这样的财政和职能困境之下，他们仍然要完成上级交给的任务，这就使中西部地区的乡镇政权不得不寻求自主空间的营造与拓展。

根据笔者在河北省Y县对乡镇干部的访谈，发现工作比较优秀的乡镇政权都有这样的特点：第一，乡镇干部通过有选择地做事，把贯彻上级意志的施政空间缩小，而把自己的自主空间增大；第二，由于其对县级政权是依赖与软性反抗并存的关系，而正是这样一种关系才可能为基层政权的自主空间的营造提供助力；第三，其与基层村民的关系，由于涉及处理各种偶然与突发的事件，因而带有很强的随机应变的特点，即他们必须不失时机地进入场景，依据上级给予的政策空间与当地的社区情理，对事态作出迅速准确的判断，以调动各种权力技术，能动地应对可能出现的困境，并在与村民进行权宜性互动的过程中，力争扩大自己的自主空间，以迅速化解矛盾，平息事端；第四，通过缜密的职能分工体系，合理配置职、权、利，同时注意培植类似企业的机关文化，形成乡镇干部对团队的强烈认同，使自主空间的营造成为整个团队的共识，从而达到同心协力去完成上级交给的各项任务的目的。

(二) 对乡镇“能员”干部“草根化”的讨论

就笔者所访谈的乡镇干部而言，我们有这样的印象，即至少在Y县的乡镇干部的“能员”¹中，其思维或行为模式几乎都有“草根化”的特点。

1 “能员”在这里是指那些能应对所辖社区中各种复杂情况和突发事件，并能出色完成县里交付的各项任务的乡镇领导干部。

概括起来，有以下几点共同特征：(1)出身农村，甚至在某种程度上可以说，他们就是村民的一部分，因此他们熟稔农村社区的各种潜规则或者社区情理，这使他们更容易地融入村庄共同体中；(2)因为基层工作的复杂和不规则，所以乡镇干部最重要的素质或许就是能够深入实际，知道如何在法定的框架和上级规定的政策空间下变通和权宜地办事，知道如何运用权力技术达到目的(如果之前接受过多应然的教育，则他们可能需要花费时间和代价来实现由理想主义到现实主义的转变)，而Y县乡镇干部中的能员都有工作点子多、应变能力强的特点；(3)有相当高超的处理人际关系的技巧，这是因为乡镇工作，说到底，就是如何平衡和处理各种复杂的人际关系的问题。这就要求他们必须有丰富的人事经验，有时甚至还要借助自己相对悠长的资历去跟其他部门打交道，以化解矛盾，获取资源。Y县的这些能员未必有很高的理论水平，但是他们在乡镇基层宦海浮沉的过程中都见过很多世面，也领略过各种各样的政治权谋和手段，这对他们来说是一笔十分宝贵的财富。这样，当他们面对各种复杂的矛盾和人事时，才能应对自如，使自己立于不败之地。

具备这些特征的草根镇长或书记在处理事务、尤其是在与各种风格的村民对阵中，绝无书生气，因此不管是吵架，还是辩论都不会落下风。而他们权力技术的使用是否恰到好处，则取决于他们在多大程度上掌握了村民的行为逻辑和日常情理，并有效地加以利用。当然，这是需要乡镇干部在基层的长期“浸染”才能获得的。而事实上，乡镇政权在很大程度上需要依靠这些“能员”不断积累的经验与日益延伸的丰厚的人脉才能拓展其自主空间，从而使自身得以正常、有效地运转。

然而，在“干部年轻化”的趋势下，乡镇政权的很多“能员”都面临因年龄到站而政治前途中止的状况，那么在他们离开之后，乡镇政权如何来营造自己的自主空间呢？显然，对这个问题的解答应该构成今后另一个研究的内容，让我们拭目以待吧。