一

今天，构建社会主义和谐社会的目标设置赢得了中国人民的普遍关注，甚至已经成为铸造新的改革共识的重要基础。如何构建社会主义“和谐社会”正在成为当前我国理论界和实践界的热点话题。姑且不论社会学是如何以更大的热情和智慧来关注“保卫社会”和社会建设的，甚至一些向来无视社会关怀的经济学学者也开始讨论如何把经济发展与社会和谐结合起来。在许多学者看来，和谐社会建设的一个基本的现实要求是国家建设不能仅仅局限于经济增长的单中心，而要力图使经济与社会相互支持并能够合作共赢。其实，这既是人们基本的生活追求，也是推动中国经济转型的内在要求。

改善民生作为我国当前社会建设的重点，其实现路径主要有两个：一是通过经济发展扩大经济总量，带动全体国民生活水平的提高和财富拥有量的增加；二是在经济又好又快发展的基础上，通过社会政策来解决就业、收入分配、社会保障和社会安全等问题。根据党的十七大报告，民生改善包括六大任务：优先发展教育，建设人力资源强国；实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平；完善社会管理，维护社会安定团结。这些任务的落实将使人们看到，政府将通过社会体制的改革，完善社会管理，扩大公共服务，促进社会公平正义来保障民生改善的质量。值得关注的是，这里提出的以民生改善为重点的社会建设，体现了对“以人为本”的更为全面的理解。

“以人为本”的具体内涵在中国改革后的不同历史时期有着不同的理解，这些不同的理解与民生问题的处理有着内在的关联性，二者彼此建构和相互充实，构成考察中国政府近三十年社会政策变化的重要视角。当前，以民生改善为重点的社会建设目标的提出，不仅意味着“以人为本”的具体内涵及其理解在当下有了变化，而且标志着我国政府关于“以人为本”的思考进入了一个更高的境界。从发展的角度看，如此的社会建设将有可能使政府、市场、社会之间关系得到更协调的安排。

二

在1949年以前的中国，民生问题基本上处在自生自灭状态，只有建立在血缘和地缘关系基础上的民间组织能够发挥较稳定的自理、自治和自救的功能。1949年以后，中国共产党掌握了国家政权，并在随后不到十年的时间内确立了公有制的所有制基础，建立了计划经济体制。通过全面掌握各种关系国计民生的资源的生产和分配，国家权力进一步巩固和强大，形成了经济与政治之间相互强化的循环关系。国家在重建社会的过程中建立了与计划经济体制相适应的社会生活管理方式，单位制、人民公社制、户籍制、阶级分类制以及高度一元化的意识形态体系的成功建立，国家权力触角因而可以延伸到社会生活的各个角落和层面，一种全能主义国家体系，或者说“总体性社会”在中国基本形成，从而彻底改变了1949年以前的中国社会的松散状态(参见李友梅等，2008)。

单位制是管理城市社会生活的基本组织模式，基于充分就业的预设，以工作单位为中心构建社会保障制度，“每一个工作单位都发挥着一个自足的‘福利社会’的功能。在其中，每一个个体都接受工作和收入的保护，享受昂贵的福利津贴和补助，如住房、食品和教育”，并能在生病、孕期、工伤、丧失劳动能力、年老和死亡时获得社会保障资助，形塑出一个高就业、高福利、低工资、平等主义的社会保障网络(Leung，2003)。有研究指出，这种社会福利制度“把社会主义对平等主义、集体主义和自我依赖的强调与家庭主义、慈善团体、孝心、继承以及行政管理等传统文化勾连在一起”。在无需自负盈亏的计划经济体制下，这种福利制度发挥了非常积极的功能，在新中国成立以来的30年中，中国人的死亡率大幅度降低，预期寿命从36岁提高到64岁，生活质量的提高明显高于经济发展水平(Li，1999)。

人民公社制度是管理农村社会生活的一种组织模式，可谓一种准单位制。虽然我国的农村长期以来一直是为工业化提供原始积累的重要来源，农村也没有按照城市单位制模式建立起全能的社会保障体系，但由于国家在农村普遍建立了医疗卫生、教育文化设施，对困扰中国农民的传染病举全国之力进行防治，且没有市场因素的涉入，受益者付出较低，故不断提高了农民的生活条件，民生问题得到前所未有的改善。

值得注意的是，在全能主义国家理念的影响下，由于传统的民间组织和市场原则都被摒弃，国家承担了民生改善的所有责任，让个人直接面对国家权力。这一方面更加强化了国家自身的“全能主义”特征，彰显了国家权威；另一方面却也使国家不得不包揽了全体国民所有日常生活事务的责任，这不仅加剧了自身负担，还抑制了来自民间和个人的积极性的发挥和张扬，强化了民众对于国家的全面依赖，直接造成了民生改善在达到一定水平后就难以进一步提升的尴尬局面。而且，由于资源分配权力全部掌握在国家手中，政治资本的分配结构决定了其他资源的分配结构，因此可以说，虽然当时我国在民生问题的处理设计上是高度平均主义的，但事实上并非完全如此。正如布迪厄(2007：19-21)指出的，在政治资本分配中占据主动地位的人和职业往往也占有大量的公共福利资源，而且这些资源可以通过家庭关系网络传递，制造出一个难符“平等”宣称的社会。

由此看来，我国政府对“以人为本”的理解自1949年以来的三十年中一直处在一个矛盾的状态。这种矛盾不是指理论上对其人道主义内涵的批判，而是指涉其实践方面的不同侧重：一方面是在“勤俭建国”语境下对国民日常消费采取紧缩政策，另一方面则努力建设保障生老病死的社会福利制度；一方面是父爱主义旨趣下国家对国民的全权责任，另一方面是民众的自主性的整个忽视。

三

党的十一届三中全会拉开了这个古老国家改革开放的大幕。改革初期的核心手段是把市场因素引入经济生活。从实际情况而非经济学家的理论宣称角度看，市场因素的一大能力是解除了各种设置在人的欲望上的禁锢，通过欲望在生产和释放之间的循环激活着人的创造力和消费力，从而推动社会生活的进步。市场因素在中国的引入所产生的效果，甚至令市场主义的原产地的英美国家也不得不为之侧目。20世纪90年代中期，中国经济总量呈现急剧增长，这个增长把中国从1978年以前的总体上匮乏的社会生活引入到相对丰裕的状态，几乎人人受益。经济的持续增长及其广泛的受益面可以说是改革开放在民生改善方面的最大贡献。“改革”因此而成为1978年以来团结和引导中国人民的最大的社会共识。

上世纪70年代后期以来，主导英美等国改革的意识形态是新自由主义，其主张私有化以及完全自由的市场调节，大力削减国家的社会福利支出。对于中国这样一个从来没有系统体验过市场生活，同时又深感计划体制有限性的国家来说，自由主义的经济主张无疑是具有诱惑力的。吴敬琏在回忆自己关于市场观念的转变历程时多次指出，在改革开放之初，他和其他一些有志于改革的经济学人都以为只要以市场经济取代计划经济，中国的经济问题乃至社会问题就可以迎刃而解(参见梁治平，2007)。

中国全面建设社会主义市场经济是从1993年开始的，如前文已经指出的那样，市场化改革对于推动中国经济增长，为大幅度地改善民生发挥了至关重要的积极作用。这一点无论如何评价都不过分。但是，在二次分配和三次分配领域，若依然完全由市场主导，就可能产生不利于民生的后果：第一，自由主义的市场经济要求国家降低在社会福利领域的投入，把效率和公平的关系对立起来；第二，社会主义市场经济体制的推进要求改革1949年以来逐步建立的单位制、人民公社制、城乡户籍制，对于建立在这些制度基础上的社会保障和福利制度无疑产生了釜底抽薪的后果；第三，虽然在改革单位制的同时，中国政府一直通过社区制着力推动社会保障的社会承担，建立社会化的社会保障体系，但由于1997年与亚洲金融危机不期而遇，为了扩大内需，保持经济稳定增长，政府不得不临时改变政策，把就业、医疗、住房等推向市场。在改革开放过程中，大多数农村地区的医疗卫生和其他社会保障措施迅速衰退，市场化主导了医疗、住房的供给机制。政府在社会福利方面的投入日渐减少，基本的社会保障功能从政府中转移出来，主要由市场来承担的同时，改革开放以前所形成的根据政治资本占有量来分配社会福利资源的方式依然延续。而且，由于市场操作规则尚处在完善之中，政治资本直接参与市场运作，造成社会的贫富分化日益严峻，社会结构呈现倒丁字形状。这一阶段，中国的民生遭遇到结构性的问题。

上个世纪90年代末以来，一方面是政府在建设和维护基本的社会福利制度方面的力量逐步退却，另一方面则是商业性的社会保险制度的发育。在政府的推动和市场的刺激下，多种多样的商业保险类型开始生长，涉及健康、人身安全等许多领域，这对于国民降低自身行动的风险承担着非常积极的作用。但是，这种商业保险因其投入多，普通百姓难以承担，故对改善全社会的民生，填补政府退却后社会福利制度的空缺没有太明显的效果。而且，商业性保险所涉及的领域在中国依然相当局限，许多关乎人们日常生活的重要需求还没有被市场发现或者覆盖。更重要的是，商业性保险迄今仍未同其他社会服务业勾连起来，覆盖所有社会生活领域的社会服务体系在我国尚付阙如。

同市场化改革基本同步的是我国的社会管理方式的变化，这不仅表现在单位制、人民公社制、阶级分类制的式微和城市社区制度的兴起，也表现在各种民间组织的发育及其社会功能的彰显。传统的宗族性、血缘性民间组织在农村开始复兴，城市中涌现出各种行业协会、公益性组织以及娱乐性组织，它们在社会救助、市场关系协调、参政议政等方面都发挥着越来越大的作用。然而，我国民间组织的发育还存在三个方面的问题：一是底层社会民间组织的发育非常欠缺，那些资源掌握较少、最需要互助的个人和阶层难以组织化，碎片化局面不仅没有得到改善，反而因传统观念的式微而有强化的趋势；二是许多民间组织受着政治资本和经济资本的双重诱惑或者挤压，没有发育成为真正具有相对独立自我意识的公民团体；三是一些民间组织往往变成小团体性质的组织，即托克维尔所谓的集体个人主义，较少社会关怀。具体看第二个方面的缺陷，民间组织的发育和运作受着政治方面的制约，自主运作的空间不大。为此，不少民间组织干脆挂靠政府部门，利用政府权威来行动，成为二政府；受活动经费短缺的掣肘以及市场化价值观念的诱惑，一些民间组织虽然打着非营利或者公益性的旗帜，或者宣称以市场养公益，但实际的操作却是市场化的，成为名副其实的营利性组织；更为严重的是，有些民间组织常常借用对政府权力的依附所获得的政治资本来参与市场运作，成为名副其实的市场主体，不仅对于民生服务没有太多积极意义，反而可能出现同社会利益背道而驰的不良后果。从这个角度看，我国公民社会发育的低水平严重制约了基于民生改善的社会建设，进而又强化了政府负担。

相比于1978年之前，改革开放的前二十多年中，“以人为本”的内涵发生了巨大变化：一是在效率优先兼顾公平的话语下，经济增长同最广大国民的利益之间出现了一个从共生共赢向彼此脱节的方向转变的过程；二是“以人为本”的内涵得到了一定程度的扩充，同父爱主义的隐退一起发生的，不仅是国民对国家的全盘依赖的削弱，而且还有国民自主性的提升，包括权利意识、自我组织和自我管理的能力，人的价值呈现多元化发展的趋向。

四

自从提出构建社会主义和谐社会的战略目标以来，我国政府在以民生改善为重点的社会建设方面的力度明显加强。具体地看，一是扭转了过去一直推崇的社会市场化的趋向，重新反思市场化机制的有限性，反思泛市场化背景下社会的命运；二是强化政府在二次分配、三次分配领域的责任，加强社会福利体系的改革和重建步伐，投入大幅度提高，努力把基本的医疗、教育和住房保障覆盖全国；三是推动社区层面的民间组织建设，促进公民形成自我管理、自我建设和自我服务的能力。通过这几年的建设，特别是面向社会底层的社会保障制度的建设和大量投入，在民生改善方面已经初见成效。

但是，以民生改善为重点的社会建设是一项艰巨的事业，需要政府、市场、社会多方面的努力，特别是要妥善安置好这几方面力量之间的关系比重，协调好彼此之间的关系。

第一，要区分政府与市场在社会服务体系建设方面各自的功能及其边界。一方面，在中国的传统观念里，面向全体国民的基本社会福利应该由政府来承担，政府必须通过行政手段对社会资源进行重新分配，纠正市场化过程中出现的不平等局面，以保证每个公民都能过上最为基本的、有尊严的物质生活；另一方面，在一个不可能消除分配不平均的社会中，有经济能力的公民完全有理由享受更高层次的社会服务。对于这部分私人性产品，让市场来操作可能更适合。

第二，要认识到公民社会建设对于推进社会福利制度建设的重要价值。在这里，“公民社会”有两个含义：一个是组织意义上的，一个是素质意义上的。前者指涉作为公民自我管理、自我服务、独立运作的自治性公民组织，是公民联合起来自立、自理，进而达到自治的重要组织形式，这类组织的正面功能，可以有效减轻政府的民生责任，分担国家负担，弥补国家难以顾及、市场不能、不允许或者不愿涉及的民生领域；后者指涉作为一个现代公民所必须具备的素质，最为基本的就是理性行为的能力，包括经济上自立和生活上自理的能力、与社会其他人员合作的能力、参政议政的能力、依法表达和捍卫自身正当利益的能力，等等。公民社会在这两个维度的发展，有助于平衡国家、市场和社会在民生建设上的力量对比与合作关系，推动民生的建设和完善。

第三，要把政府职能转变同培育市场、培育公民社会结合起来。培育市场，就是说政府应该根据引导市场力量参与社会服务体系的建设，形成一个覆盖各种社会生活领域、相互协调的商业性社会服务体系。培育公民社会，实质上就是重新界定国家和社会的关系。传统的很多论断都把国家和社会直接对立起来，把政府职能的转变简单地理解为政府对社会的不管不问，以为只要政府“小”了，“大”社会就会水到渠成，事实上的情形并不如此。波兰尼(2007：134 136)指出，当一种新的社会力量对另外一种社会生活方式进行殖民时，必然破坏后者的政治和社会生活方式，将之连根拔起，造成后者的“文化贬值”和不适应性。解放以后，我国底层社会传统的自我组织、自我协调和自我管理的能力在全能主义国家制度下发生了这种被连根拔起的变化，式微是其不可规避的命运。在这个传统下，政府的突然变“小”并不必然意味着社会的自然而然地长“大”，相反恰恰可能造成社会的失范和解体，造成一盘散沙的后果。这一点在改革开放之后的中国许多农村已经有了严重的教训。由此可见，“大社会”，从根本上看是一个“能力”概念，指的是一个社会的人们具有自立(经济独立)、自理(相互协调和帮助)和自治(自我管理和参与政治)的立体式的能力结构。在一个全能主义国家背景下，社会的这些能力基本上萎缩了，其普遍的重新生长需要一个引导和扶植的过程。这个责任无疑是应该由政府来承担。从这个角度看，政府职能转变，一方面是指政府从对社会的大包大揽转变为通过制度和公共财政以及思想观念等措施培育公民的自我组织、自我协调、自我管理的能力，使公民从对国家的完全依赖中走出来，形成自主的公共参与能力。这是当前政府职能转变的一个重要方向，因此而论，只有在社会逐步成熟、理性以后，政府才能进一步转变职能，走向“小政府大社会”。

第四，要把社会福利制度的建设同经济的可持续增长联系起来，不仅通过社会福利制度建设来增强国民的消费信心，推动经济的可持续增长，而且要考虑到可能出现的经济波动对社会福利投入的影响，不把社会福利制度完全建立在国家汲取经济资源的高能力上。注意到这一点，不仅是规避经济风险引发社会福利风险的有效途径，同时也是减轻政府负担，避免民生的任何变化都同政局稳定直接勾连起来的重要方式。当然，要实现这一点，一方面要建立一个稳定的、可持续的资源汲取制度，另一方面有赖于各种自治性民间社会组织的健康成长。

总之，落实以民生改善为重点的社会建设战略，从理念上看就是重构对“以人为本”的全面理解，并在此基础上重新界定国家、市场与社会之间的功能关系。在今天，当完善民生已经成为社会的基本共识之后，对于“以人为本”的理解，不仅要防止重蹈市场主义和新自由主义的覆辙，更为关键的是要避免重新跌入父爱主义和全能主义国家的泥沼。我们不仅应该把“以人为本”置于富裕、平等、公正的结合体中进行阐释，而且要充分认识到公民的自立、自理、自治能力和体制机制建设亦是“以人为本”的题中应有之义。因此，政府在以民生为重点的社会建设中的职责，不仅是要承担起基本的社会保障制度的建设、投入和维持功能，还要承担市场培育和社会培育的功能，特别是要推动公民的自立、自理、自治能力的培育；市场的功能是在基本的社会保障基础之上建立一个商业化的社会服务体系；社会的功能则在于理性地自我组织、自我服务、自我管理和自我保护，抵制公权力和市场对自身合法权益的侵占。