一、“有限理性”理论

赫伯特·西蒙在上世纪50年代提出的“有限理性”概念针对的是至今盛行的经济学理论中的充分理性模式这一前提假设。在新古典经济学中，人们的决策行为通常被抽象化为按最大化原则实现个人目标的理性选择过程。这种“最大化”原则隐含了决策者能够同时考虑所有面临的选择，并从中选择出最佳方案的潜在预设。西蒙在观察组织决策的实际过程时发现，人们在从事决策时的行为常常与这一理性选择模式相悖。

“有限理性的基本思想是：人们信息加工的能力是有限的。因此，人们无法按照充分理性的模式去行为，即人们没有能力同时考虑所面临的所有选择，无法总是在决策中实现效率最大化。人们试图按照理性去行动，但是由于理性本身是有限的，人们只能在有限理性的范围内行为”(西蒙，1989：46)，因而人们进行选择的原则往往不是“最大化”，而是“满意”。

20世纪50年代和60年代，H.西蒙和另外两个重要的学者詹姆斯·马奇和理查德·塞特一起发展并丰富了有限理性的理论框架，并在这一框架中对组织现象进行了一系列的重要研究。这些研究中提出的基本概念和问题，如政治冲突、组织学习、组织规章制度的作用等，至今仍是组织研究的重要领域。

本文即基于“有限理性”的分析框架，希望通过对一个中国事业单位的案例分析，揭示在中国的制度环境下，下述几方面因素是如何具体影响组织决策的理性目标，并发现这些影响因素的具体作用机制。我们关注这些机制，不仅仅是因为它们涉及到有关策略和博弈的机制，而且更因为它们从根本上限制了组织决策的理性选择。

第一，政治冲突与有限理性。传统的决策模式认为，组织决策是一个追求效益最大化的理性选择过程和结果，但J.马奇提出，任何组织实际上都是由不同的利益集团组合而成，组织内部不同利益集团会按照自己的利益对决策施加影响，因此，决策和决策实施过程是一个双方或多方“策略互动”的博弈过程，这种“策略互动”在很大程度上以“利益”而不是组织效益最大化为基础，即保护自己的利益，达到自己的目的。

第二，组织学习过程与有限理性。研究者发现，“组织行为实际上是一个‘边干边学’的过程，组织不是向前看，而是向后看，从它过去的经历来解释今天、预测未来。”(周雪光，2003：166-178)因此，组织的决策常常是从既有经验出发，而不是所谓理性选择的结果，特别是当组织面临新任务时，组织的历史和组织对历史的解释往往指导着组织的决策及其实施。

第三，组织规章制度与有限理性。一般认为，组织的规章制度是保证组织决策理性化的重要基础。但是，实际上组织规章制度是一把双刃剑，“组织制度一旦建立就会制约收集信息，即制约对外在环境新信息的反应，因此，在组织制度和适应能力之间有着一个深刻的矛盾。”(同上：173)组织通常自觉或不自觉的以原有的制度规范解决新任务的挑战。

本文采取了文献研究、参与观察和深入访谈等研究方法，被研究单位是我国林业管理部门下属的一个专门负责WB项目的立项、谈判、执行、检查与验收等工作的事业单位——国家林业管理部门的项目组。

为了有助于读者对案例的全面把握以及保持分析的连贯性，我们将首先对案例进行相对完整的描述和分析，然后再集中进行讨论。

二、发展贫困区林业项目个案分析

本文考察了一个扶贫项目的目标确立和执行过程。该项目最终命名为“发展贫困区林业项目”，是某国际金融组织(以下简称WB)与我国林业管理部门合作，在中国的中、西部贫困地区，通过人工造林，以达到减轻贫困、发展林业的目的。项目资金来源有两部分：WB贷款和国内配套资金。WB原本的既定目标是扶贫，但在项目确立的过程中，最初的目标被国家林业管理部门用各种方式进行了修改，最终的项目目标实际上是参与双方讨价还价的结果；在具体的执行过程中，项目所受到的种种因素的扭曲更是与两个组织最初的理想目标都相去甚远。

(一) 项目目标的确立过程 1. 第一阶段：WB在中国实施项目的意向

1996年3月，WB召开贷款会议，同意给中国安排特别提款权信贷，并决定该信贷应向农业和扶贫项目倾斜。而后，WB又在2003年制定了援助中国扶贫的贷款项目计划，指出该组织的“全球目标和战略重点”是：“在1990年到2015年之间将极度贫困减少一半。……将继续支持中国政府在这方面的努力，特别是实施有针对性的扶贫、农村卫生和基础教育项目，将贷款向落后地区集中，研究如何加速落后省份的经济增长，以及为更好地瞄准贫困目标提供技术援助。”可见，WB的初衷是援助中国农村的扶贫贷款项目。

2. 第二阶段：林业管理部门关于获取贷款的意向

按照我国的体制和惯例，我国与WB的贷款项目事务是由国家项目统筹部门负责的。经过权衡利弊，国家项目统筹部门建议林业管理部门承担或申请此项目。之所以如此建议，是因为“考虑到林业项目比较保险，还贷还得比较好。而农业项目虽然周期短有利于扶贫，但风险比较大。”请注意，将“林业”和“扶贫”捆绑在一起，实际上包含了还贷、完成林业发展规划、农业项目还贷有风险以及我们在下面将会看到的争取软贷款等等其他的考虑，但是，WB当时并没有认识到这一改变。

在我国，由于长期计划经济体制的影响，造林一直是一种政府行为，依靠国营林场实施。林业管理部门的贷款造林项目从未与扶贫连在一起，将贷款扶贫与贷款造林结合在一起，对于他们来说完全是一种新的尝试，是否切实可行还说不清。然而，林业管理部门还是欣然接受了这个提议。之所以如此，是因为林业管理部门主要考虑自己造林指标的完成情况，希望能够利用WB的软贷来完成造林任务。

虽然WB和国家林业管理部门双方(具体承办单位是国家林业管理部门项目组)都没有做过林业扶贫项目，但出于种种考虑，双方还是产生了合作的意向。

3. 第三阶段：项目目标的初步划定

1996年10月至11月，WB项目认定组来华进行了项目认定，接受了中国方面提出的建议，明确提出该项目的宗旨是通过发展林业，达到扶贫的目的，确定项目名称为“林业扶贫项目”，并确定项目重要的设计原则：(1) 项目主要安排在中国的中、西部10至14个省(自治区)贫困人口集中的地区；(2)应选择特困乡、特困村和最贫困的农户参加该项目。

1996年12月林业管理部门项目组编写的《林业扶贫项目准备工作大纲》“项目概述”中的“宗旨与名称”对项目作出了如下的界定：“该项目命名为‘中国林业扶贫项目’。用这个名称，有利于争取更多的软贷款。”……项目的设计原则是：“在贫困县内，要贫中选贫。”

4. 第四阶段：项目目标的再修改

然而，通过国家项目统筹部门与WB讨价还价，WB最终只增加了10%的软贷款。于是，1997年3月国家项目统筹部门会同林业管理部门项目组向WB就项目认定组备忘录提出的项目目标和项目设计的有关标准提出不同意见，并多次与WB交涉。

“不同意WB提出的项目主要的目标是扶贫。……实际上通过我们与WB讨价还价，WB只增加了10%的软贷款，而把扶贫作为唯一衡量项目成败的指标是不能接受的。”

“对项目认定‘备忘录’的基本原则持有不同观点，主要意见是：(1)项目名称应改为‘发展贫困区林业项目’；(2)项目应具有造林和扶贫两个主要目标，其中造林是最基本的目标；(3)严格的项目地区选择标准只能到贫困县，要打掉现有以乡、村为最基本单位的选择标准；(4)应有一个完善的评价体系，评价项目的成败要使用多项指标，扶贫效果只能作为评价指标中的一个部分，而不能作为唯一的评价标准，并以此与WB展开了新一轮的讨价还价。

5. 第五阶段：达成“新”的共识

1997年4月至5月，WB项目准备组来华对项目的准备工作进行了检查，与中方达成了以下共识：(1)项目目标改为：减轻贫困、发展林业和改善环境；(2)县、乡、村的选择要保证大多数的受益者是贫困的，但不作县、乡、村之间贫困与非贫困的固定比率；(3)WB贷款的比例降低到总投资的55%。

此目标与最初各方的理想目标相比，都已经有了很大的改变。

(二) 项目地区的选择

项目地区选择在整个项目中的位置十分重要，它关系到在什么地方实现目标、由谁承担目标的具体实现问题。虽然项目已经确立，但是，林业管理部门项目组实际上在选择项目地区方面拥有很大的灵活性，从而对项目目标的实施产生影响。由于选择项目地点时，要考虑该地区是否具备发展林业的条件，在工作上就可以“内外有别，贫中选优”。

林业管理部门项目组提出：在选取项目地时，首先考虑的条件是有没有宜林荒地，而不是贫困；其次的一个重要条件是省(区)能否落实配套资金¹和是否具备管理项目的能力。在这两个条件基础上再找比较贫困的，因此，工作上要“内外有别，贫中选优”。“扶贫”已经在项目地区选择中被排在了第三位。实际上也是如此，林业管理部门项目组在最初选择项目省(区)时首先选择的是以前做过林业项目的省(区)，而不是贫困的省(区)。

1997年1月，林业管理部门报送了“WB贷款林业扶贫项目建议书”。项目计划在河北、山西等14个省(区)造林45万公顷……项目建议书从一开始就提出：“各省(区)要使用贷款，就必须坚持借、用、还相统一的原则，特别要有一个良好的偿贷信誉。”在其他项目上对国家项目统筹部门有拖欠的省(区)必须尽快偿还拖欠款，否则将影响其能否参加本项目。

WB项目准备组在1997年4月至5月来华进行工作检查时发现，项目省(区)并不都是贫困省(区)，尤其其中包括的山东和浙江省是相当富裕的省份，严重偏离了扶贫的目标，但已为时过晚。于是，项目准备组只好进一步与中方协商和妥协，在项目认定备忘录的基础上，达成了以下共识：“确定项目省(区)为12个，去掉山东和浙江省，因为他们属于中国东部经济较发达省，不应参加项目。县、乡、村的选择要保证大多数的受益者是贫困的……”

2000年4月，《发展贫困区林业项目检查组备忘录》进一步明确，将项目地区必须拥有大面积宜林荒山荒地提到了第一位。

(三) 物资采购

在该项目中，WB关于物资采购的方法有明确规定。²按照这些规定，汽车采购需要进行国际招标，而且项目地区政府要负担海关税费。在项目进入实施阶段后，项目地区政府纷纷提出不希望进行国际招标，因为国外汽车在价格上虽然比国产汽车占优势，但税费加车价往往比国产汽车要贵。为了改变这一规则，中方项目管理人员并不是直接地反对国际招标规则，而是从技术上入手，认为只要能够说服WB相信自己的技术指标的合理性，就能够改变原定的规则。他们提出的理由是：国内项目地区大多是山区，在这些陡峭的山区的造林车辆，其爬坡度必须35度以上，速度180以上，而国产汽车更适合爬山；另外，如果山区森林起火，车辆必须能够迅速上山救火，因此必须是大功率车，同类型的西方车辆功率一般不够。这样“理性化”的理由成功地推翻了国际招标的规定。

(四) 社区林业的评估工作

在项目的前期准备和规划设计中，评估占有重要地位，它直接与项目目标相联系。根据这个项目的目标与特点，WB要求广泛地引入和推行农村社区评估方法，对项目地区进行自下而上的参与式社区评估。

在1998年的项目《实施规定》第五条规定：“该项目采取自下而上的设计方法，首先进行乡、村社区林业评估，了解项目地区农户的意愿和意见，调查和分析当地的自然条件、社会和经济情况，根据当地的实际情况进行项目设计。项目造林地和造林树种的选择，要充分考虑农户的意愿……”但是，WB的理想评估方式在实际操作过程中遇到了未曾料到的困难。以下是A省社区林业评估试点工作的一个实例。

一名工作人员在我们访谈时就A省社区林业评估所遇到问题说：“政府提纲在语言方面存在问题，太格式化和理性化，老百姓看不懂。有些问题我们也能理解，县里也能理解，但是老百姓不理解。(其实)有些步骤不用跟老百姓说，与县里讨论就行了。”更为重要的是，“老百姓一般担心造林的投入能不能兑现，他们对我们的工作并不信任，看到来了那么多人还以为是闹着玩呢。”

因此，实际的评估工作并非是按照原有的规定完全自下而上的进行，而是根据实际情况，由评估组在初步了解了农户的意愿后，根据当地的气候条件编制了一个“项目投资共选菜单”，作为农户选择树种的依据。即便如此，由于“老百姓只对小范围的乡土树种有所了解，框定的树种有相当一部分老百姓不认识。虽然有一定的选择余地，但他们还是没有选择框定的树种。”

问题最后是这样解决的：对于树种问题，“老百姓放弃了自己原来对树种的选择，因为他们原来选择的树种不适合市场与集约经营的需要。”对于资金问题，“给他们看项目文件，进行沟通。项目文件在这之前已经发了下去，但老百姓看不懂。我们重新编了一个东西，在一个县试点，然后推广。”对于信任问题，说服了解。“重新形成一致意见，然后再征求树农代表的意见。”树农代表是生产队队长、农民大会投票选出的农民代表。后来WB检查组来检查时，“我们只好教老百姓应该说哪些……”

三、总结与讨论

以上我们从四个层面对案例进行了描述和分析，这种描述和分析当然隐含了在理论上进行总结和讨论的意图。

(一) 策略的政治斗争

“有限理性”的研究框架强调了组织的决策及其实施过程是一个政治过程，充满了利益冲突和妥协，因此不可能完全遵循理性选择原则。

本案例也证明了这一点，即该项目目标的确定过程一直就是WB和国家项目统筹部门、国家林业管理部门项目组双方博弈的政治过程。国家项目统筹部门最初建议林业管理部门将项目命名为“中国林业扶贫项目”，实际是了解到国际金融组织的信贷将向农业和扶贫项目倾斜，期望用这个名称有利于争取更多的软贷款。而后来发现利用“扶贫”的名义国际金融组织也仅仅增加了10%的软贷款后，就转而提出项目应该有“扶贫”和“造林”两个目标，而且“造林”是主要目标，扶贫曾经作为首要和唯一目标此时已经退居后面。

不仅如此，上述案例还提出了一个问题，即为什么WB不能够修正，反而亦步亦趋已经明显偏离原有理想的目标？

从上文有关案例的描述和分析中，我们可以看到：组织决策并不总是随时随地追求最大化目标的，而是通过前一个决策来简化后面的决策过程，表现出持续稳定的组织行为。由于信息不对称性和不完全性，组织决策从一开始就有可能产生偏差，后面的决策往往首先不是修正对前面的偏离，而是设法规避和掩饰错误，维护前面决策的正确性，以保持组织的权威和稳定性。组织先前的决策在进入随后的决策过程之前就已经在很大程度上决定了后面决策的结果。掩饰和规避错误往往比最大化目标更重要，我们把这种机制归纳为“文过饰非”的决策机制。

在这个案例中，我们可以看到的一个明显的现象是：随着项目认定过程的发展，各方决策的准则也在发生变化。在项目被认定前，WB的目标是支持中国农村的扶贫项目，项目未开始时遵循的准则是选择最优合作伙伴的理性标准，这个时候中方完全接受WB的目标，希望换取更多软贷款；在项目申请被接受后的继续认定过程中，WB的选择标准开始改变，前提变成了与中方共同完成林业扶贫项目。后面，尽管中方不断进行修改目标的工作，WB也一步一步地接受了对原定目标的修改，这时决策的机制已经悄然改变为努力维持前面决策的正确性。我们可将这种作用机制称之为“文过饰非”。在这样的机制影响下，WB不断作出让步，项目目标最终被确定为“减轻贫困、发展林业和改善环境”。

中方的决策也受到这种“文过饰非”机制的影响。最初中方的理想目标是争取更多的软贷款用于造林。在项目确认后中国方面发现通过一再与WB讨价还价也只增加了10%的软贷款，而且WB的贷款比例也降低到总投资的55%，最终中方也只能接受这样的目标和安排。

(二) 边干边学的组织决策

研究已经证明，组织决策在很大程度上是一个“边干边学”的过程，组织目前的决策取决于过去的经历，组织的历史会影响组织目前的决策。

正如案例中有关评估的分析所示，由于林业管理部门项目组以前从没有搞过社区评估，因而根本想象不到在社区评估中会出现如此多的困难。WB也从来没有支持过“林业扶贫”项目，因而根本没有考虑到林业扶贫项目有一个本身隐含的问题就是造林周期长，不像农业项目那样周期短、见效快、易评估。一般树木成材至少要十年时间，果树挂果至少也要五、六年时间，在这期间，农户的生活水平不会有大的提高，因此在项目中期无法对“扶贫”的成效进行评估，这也从一方面严重削弱了项目的扶贫目标。

在上述的案例中，我们还可以看到一个有趣的现象：即使项目目标不变化，林业管理部门项目组实际上在项目地区的选择方面也有很大的灵活性，因为他们知道通过造林来扶贫有很多制约因素。例如必须有好的“宜林地”与“适宜”的自然条件。由于WB不掌握造林技术，“造林”和“宜林荒地”这样的技术术语对于他们来说是生疏的，因而实际上他们面临着技术方面的信息不对称。如果“贫困的地方不一定适于发展林业”一旦成立，那么，选择那些既有好的宜林地、又贫困的地方作为项目区就成为当然的选择。实际上也就是可以借助技术，强调自然条件的限制，以此来减弱扶贫的要求。

我们将这种作用机制称之为“文本困境”，它涉及的是技术指标的编码与解读过程。即使是在一套既定的目标和规则下，人们也有可能利用技术具有客观合理性的特征，通过各种各样的技术指标，利用其他人所不熟悉的特有的技术语言，造成实际上的信息不对称，从而将自己的目的或利益潜移默化地融入组织目标的执行过程中去，最终达到的结果往往是有利于这些“修改者”及其所代表的利益群体，并且是在不违反即定制度的条件下。对技术文本的“崇拜”实际上已经取代了对效益最大化的追求。

在这种情况下，不掌握技术的一方往往会遭遇到技术无法解读的信息不对称。也就是说，表面上的对称信息，由于无法解读或难于解读其中的技术术语、技术指标而造成了实际上的信息不对称困境。这个时候，掌握技术或编写文本的一方就可以通过策略地使用和编写技术和文本信息来追求自已的利益。正如“造林”、“宜林荒地”等在“项目地区的选择”和“汽车采购”事件中所表现出来的那样。

(三) 制度的惯性

通过案例我们观察到：第一，项目开始时中国方面就有意识或无意识地起用以前国家造林项目的执行体系，而不考虑或较少考虑这个项目在扶贫方面的特殊性。项目准备会议就是召集以前做过项目、项目做得好的省参加，而不仅仅是贫困省。国家项目统筹部门更关注还贷能力，甚至在会上强调还贷不好的省不能参加项目。第二，省一级项目地区也习惯于以前的执行体系，有的把任务给了林科院等单位。第三，到村一级村领导也习惯于依赖有文化的村民(非贫困者)推进工作。

可见从项目目标制定到执行，当各方面对“林业扶贫”这样一个新事物的时候，人们往往习惯于沿用原有制度去解决新任务的问题，即使建立了新制度，也会受到原有制度的影响，在原有制度规范的基础上去设计组织决策和预测决策的实施。此时一种由于“联想性”机制所产生“想象的偏见”，已经开始直接影响到了组织决策和预测。“想象的偏见”是指想象力在实际生活的评估概率中起到了很重要的作用。例如，人们在评估一项探险中的风险时，如果人们设想出了很多在探险中可能会遇到的无法应付的意外事故时，探险本身就可能被取消，因为如果一项项困难都被生动地描述出来，这个探险会显得十分危险；相反，如果一些可能的危险难于设想或没被想到，那风险则可能被低估。这种“想象的偏见”往往导致决策的系统偏差。

在本案例中我们可以看到，国家项目统筹部门想象林业项目一直做得比较好，还贷及时，林业项目风险小；而WB方面想象扶贫和造林可以结合的一举两得；林业管理部门想象林业扶贫也是造林，应该没有什么困难。实际上他们三方都是从过去的经验去“想象”未来的结果。一旦项目开始展开，就会出现很多问题，导致项目目标一再偏移，最终扶贫不成功，造林也不成功。

注释：

1 可以想见，有能力自己支出配套资金，又有很强管理外资贷款项目能力的省、县大体不会是十分贫困的省县。

2 《临时基金开发信贷协定》附件三“采购和咨询服务”中的B部分，国际竞争性招标：“在切实可行的范围内，物资与工程采购招标的合同应采用打捆的方式。每捆估算价格相当于或大于250，000等值美元。”C部分，其他采购程序、国内竞争性招标：“每项合同的预计金额低于250，000等值美元，总金额不超过5，000，000等值美元的物资采购。”