一、问题的提出和研究方法 (一) 问题的提出

根据中国现行《社会团体登记管理条例》的界定，所谓“社会团体”是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。仅从定义而言，中国的社团类似于西方的非政府组织。然而，中国的社团事实上接受登记机关和业务主管单位的双重管理。在申请成立时，社团必须要有业务主管单位的批准，经各级民政部门登记注册方可得到行政认可，从而具有法律地位。这种制度设计使得中国大多数社团趋同于带有浓厚的官方体制色彩。

社团的发展显示了中国的改革路径，即：在经济领域，国家与经济领域的职能分离在先，当经济体制改革达到一定深度时，社会改革才逐渐启动。因而中国民间组织的发育来源于两个方向，即国家直接与社会领域职能的分离；以及先发育起来的市场经济体制内生出的社会空间，他们分别构成自上而下和自下而上的民间组织的发展动力。¹

进入1990年代，国内外对于中国社会团体的研究兴趣日渐浓厚，这些研究从理论取向上主要可以归纳为两大类：一类是以市民社会理论为研究背景，普遍认为经济改革为市民社会的发展创造了社会和经济的基础(White，1993)；另一类研究基于法团主义理论，质疑市民社会理论关于“国家与社会二分对立”的观点，认为二者是互动型构的，同时指出中国改革使得社会原子在“路径依赖”的情况下，以另一种新的方式组织到国家体制的某一部分中去(Solinger，1993；Unger & Chan，1995；Unger，1996；张静, 1998a, 1998b)。在法团主义的视角下，一些学者根据中国的实际情况，还提出了许多修正性的概念。如“地方性的国家法团主义”(local state corporatism)(Oi，1995)、国家与社团“权能互授”的国家法团结构(王俊敏，2000)和准国家法团主义结构(康晓光，1999)，等等。

研读上述文献，经常使人引发如下思考：

第一，在西方背景下，公共领域、社会运动、志愿性社团是市民社会的结构性要素和基本特征，而中国有没有市民社会产生的上述要素呢？仅从志愿性社团来看，国内社会组织的发展和运作是紧密地镶嵌于国家的体系之中，各式各样的民间组织或者社会团体的出现并非是完全自发、自下而上的社会运动，而是具有鲜明的国家色彩。

第二，市民社会理论强调国家与社会之间有一个明显的边界，社会至少是不受国家支配的一个领域。中国的社会活动空间是这样的吗？中国的经济和政治改革的基本目标的确是要改变过去那种国家对社会进行全面控制的状况，但这绝不能等同于在国家之外形成一个独立于国家又能向它施加压力的“社会活动空间”。事实上，在中国，国家与社会的关系既不稳定，也不明确，而且越来越呈现出多元性和模糊性。

第三，国家法团主义强调国家与社会的合作以及在互动过程中国家的主导力量对二者的关系的决定影响，这种理论视野相对而言比较适合用以分析中国许多社团的成立背景以及运作模式。然而，国内外研究对于这个理论在中国的运用似乎只看到国家统合和控制能力的扩张与渗透，却忽视了国家在与社会的实际互动中社团运作的策略。

基于上述思考和法团主义理论视角，本文以H市Y社团为个案来展开论述和分析。Y社团与青基会有相似之处，也是在当地政府推动下自上而下组建成立的。该社团的运作在很大程度上以嫁接体制资源来实现目标。与青基会不同的是，社团最终并未发展成为准政府部门。这是因为，一方面，Y社团是从无到有组建起来的专业团体，不论是政府意图，还是社团愿望，社团都担负着强烈的专业发展使命感，“政府主导推动，社团自主运作”的思路使得社团不仅仅是脱胎于政府的，而且有很强的自主运作愿望；另一方面，政府和社团的关系不仅局限于业务主管单位与其下属单位的上下级关系，政府的授权方式——“政府购买服务”，使政府和社团形式上成为相对平等的互动主体。由于Y社团是依托行政体制组建的，所以其内部建制明显带有行政色彩的科层性，各层级主动依赖于各级政府，寻求政府资源并积极在体制内拓展发展空间。这种高度的依赖必然使形式上平等的双方实质是不平等的。

基于此，本文着重探讨的问题是：在中国，一部分自上而下组建起来的社团在依附强政府组织架构和资源的情况下如何实现社团运作？政府与社团的关系在社会转型期呈现出怎样的一种状态？

(二) 研究方法

本文是对社会现象的一项经验研究，是对于现象性质直接进行描述与分析的质性研究。本研究采用的方法是质性研究中的文献法、访谈法、焦点团体讨论和参与观察法。同时采用同辈陈述及三角交叉测量(特指研究者在资料选择和收集中，不是预先决定只有合乎某种特定程序的资料才是有效的，努力使用多种资料达到相互检视[齐力、林本炫，2003])。技术来分析资料，提升研究结果的有效性。参与到Y社团的日常工作，策划一些大型项目，并对下设P区社工站D社工点运作和活动形式进行观察，从中搜集相关资料。²

Y社团规模庞大，在H市19个区县都设有社工站。区县与街道之间的异质性较高，因此导致社团在具体运作中呈现的差异性较大。有些区是试点区域，社团运作基本和当时政府的设想一致，而有些区域是非试点区域，社团运作与起初政府的设想则呈现出一定的差距。因而本研究必然会受到地域上的限制。基于此，本研究选取了带有普遍性P区D街道作为主要的参与观察点，访谈样本也大部分从该区域选取。为了尽量弥补上述局限，本文采用了焦点团体讨论的方法获取其他区域的一些资料以进行比较研究。此外，研究者还通过参与Y社团曾经从事的涉及城区和郊区的青少年调查，以及社团所在的下属机构在各自区域范围内开展青少年服务工作的基本情况和主要存在问题等方面的了解，收集了大量资料，在一定程度上弥补了个案研究的局限。

二、强政府下社团超常规组建 (一) 个案基本情况

Y社团成立的背景是“政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”的构建预防和减少犯罪工作体系(以下简称“体系建设”)(H市Y社团，2005)。这个体系建设紧紧依托现有国家行政体制，利用“两级政府、三级管理”和“条块结合、以块为主”的组织架构，通过政府购买服务的形式，依靠社团提供专业服务，共同推进预防和减少犯罪工作。概言之，就是在现有的行政体制旁边建立起一支职业化和专业化的队伍，以实现预防犯罪工作的有效性。

Y社团对具有H市户籍16至25周岁之间，无固定工作，已中止学业而尚未进一步就学、缺少监管的青少年(以下简称社区青少年)提供服务。社团依托国家行政体制开展工作，其组织架构见图 1。

社团业务主管单位为共青团H市委员会下设的S办公室，实行董事会领导下的总干事负责制。董事会由企业家、专家学者、青少年工作者和社区工作者等组成。社团共有三个层级：社团中心、区县社工站和街道社工点。社团中心负责对全市青少年事务社工的业务指导、管理及调配、资格认证以及职业培训等。社团中心与S办公室关系密切。

下设在各区县的社工站负责对本区域内所属青少年事务社工的业务指导、绩效考核和日常管理。社工站长的职责除了协调社团中心和社工点的工作，更重要的是协调本地区内各街道和社工点的关系。

街道设立社工点，按照社工人数和服务对象1：150比例配置社工，每位社工负责对本区域内青少年提供专业服务，了解和把握服务对象的动态，及时上报数据，在协助服务对象解决就学、就业等困难时，提供社会工作的专业服务。

(二) 强政府组建社团：超常规运作

获得合法性成为许多社团成立的高门槛，而Y社团不存在这一问题。为了尽快构建体系，H市党政相关职能部门高度重视，政府通过购买服务合同授权给社团，除了给予社团政策、资金和人员扶持之外，真正体现政府的“强势”在于组建Y社团的业务主管单位。

根据《社会团体登记管理条例》的规定，社团实行的是双重管理体制，社团的成立必须要有挂靠的业务主管单位。为此，H市党政部门专门设立了一个相应的S办公室以方便社团挂靠。一位政府官员回忆了社团组建初期的情况：“考虑到政府主导推动，在团市委新设立一个副局级办公室，一方面可以在部门内进行协调，另一方面便于社团挂靠。”³这样，政府运用行政的力量很容易就解决了Y社团没有“婆家”的问题。与此同时，4个试点区明确之后，迫切需要尽快组建基层社团，以确保有一支专业的力量来开展工作。

于是业务主管单位和基层社团的成立先于社团中心的建立，而S办公室的成立相对而言需要较长的时间，故基层社团就在没有业务主管单位的情况下超常规地成立和运转了。就政府发育社团超常规的做法，一位官员所谈的原委是：“业务主管单位，因为是政府要成立S办公室，副局级机构，人员的明确、机构的架子搭起来，进入财政预算的框架等没有半年或者一年的时间是没办法运作的，所以2003年8月到2004年4月，是办公室筹备成立的过程。社团这边呢，因为政法委在推这件事情(预防和减少犯罪工作体系的建立)，时间上要求有工作队伍，就由政府出面招聘人员，运用行政化力量和手段，在4个试点区先把基层社团组织成立起来了，再成立Y社团中心，最后成立了S办。”⁴

从访谈中，可以明显感觉到政府在推动社团成立、培育社会空间、构建预防犯罪工作体系方面的迫切心情，以及政府“一切皆有可能”地主导推动社团的组建和成立。

综上所述，Y社团的发育组建并不像西方社会的非政府组织那样由热心于公益事业的民间人士自发组建，而是由政府直接主导操办的。在“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路中，很显然，“政府主导推动”居于首要位置，这个思路实际上已决定了政府与社团的关系格局，决定了社团的一种主动依附政府的地位和角色。

由社团组建的过程，可以看到政府的强大力量。首先，是政府自上而下地在推动这一社团的成立，而并非是这一社团源于社会空间的自然发育；其次，按照《社团登记管理条例》，本应自上而下成立组建的社团，由于政府的强势力量干预，“自下而上”地依次成立了基层社团、社团中心以及业务主管单位；其三，政府以超常规的灵活方式运作，实现政府的目标。从Y社团组建的历程探析，发现明显地存在着国家法团主义所具有的一个基本特征：“无所不能”的强大的国家主导力量。

三、纳入国家结构的社团运作

强政府以超常规的形式组建起Y社团之后，希望社团能够真正实现其在构建政府的预防与减少犯罪工作体系中的职能。在社团组织生命周期中，发展早期取得足够的资本资源以扩大运作是至关重要的，而最初的资源配置尤为关键，这些资源构成了组织持续下去的结构模式(斯格特，2002)。依托政府，社团是如何运作的呢？

(一) 社团组织架构嵌入到政府组织体系

为了构建H市预防犯罪体系，2003年8月，经市委、市政府同意，成立了H市S办公室，在市级层面作为政府加强社会管理职能的常设机构，承担相关预防职能。在区县层面，增设J办公室，以协调相关职能部门共同支持和推进区县社工站社区青少年社会工作的开展。在街道层面，各街道提供办公场所和活动经费以支持基层社工的工作。

由此，可以清晰地看到预防和减少犯罪工作体系是一个庞大的政府和社会系统工程，利用“两级政府、三级管理”和“条块结合、以块为主”的组织架构，将社团紧紧纳入到现有体制。

政府与社团是通过购买服务的形式连接在一起的。从Y社团科层组织结构来看，其内部的三个“层级”体系，市、区、街带有明显的中国行政体制特色，社团内部“分科”在社团中心比较明确，干事分工明确，职能划分大致和政府行政职能划分差不多。而社工站和点则没有“分科”。研究发现，区县社工站从体系建设的制度设计上接受两个部门的管理：一是社团中心，进行业务指导；二是团区委，对社工站的日常工作进行指导。调查发现，大部分区县的社工站和团区委关系更为密切。⁵

将Y社团组织纳入到政府组织中，必然会使政府职能和社团使命紧密联系在一起。S办公室作为购买社团服务的政府方及业务主管单位，主要承担对社团服务量、服务质量、服务成果进行评估的职责，每季度一次对社团日常管理、工作进度及资金运作的情况进行监督和检查；作为政府的支持系统，它还参与制定有关法规和政策，协调社团与相关政府部门的关系，向社团提供所必需的资料、财产和相关设施等。

也就是说，S办公室和Y社团既有授权关系，又有指导关系，还有支持系统关系。更具体地说，由于购买服务的费用是各区县政府承担，S办公室只是形式上的“购买方”，所以双方的授权关系“有名无实”。这样，社团和业务主管单位主要的关系就是指导和支持关系了。

更多的“指导”是主管单位将社团变成政府部门内的执行机构，数量庞大的社工群体则成为团组织在基层社会的工作队伍。团市委大的项目实施、或者活动通过S办公室指示下达到社团，由社团具体落实工作。这种关系下导致社团大部分日常工作，不是以提供专业服务为本，而是不断完成团组织下达的“活动任务”。

对政府职能和社团使命的相互融合，社团有何反应呢？对此，社团中心的负责人和基层社工都认为，社团在初期的发展应该充分利用共青团的资源，以抓住发展的良好契机。故他们普遍反映：“我们尽可能将一些活动安排选择与团同步，以利用他们的资源得以发展”。⁶

在一项对五区的调查中发现：名义上团区委是社工的业务指导单位，但是在实务技巧方面，团区委是没有太多专业知识去指导社工的。如果团区委仅仅将社工作为团组织在基层的工作队伍，那么，社工的自主发展受到很大的限制。如果摆正团的定位(比如笔者所知的C区)，将团的资源都向社工开放，并积极牵线搭桥，整合其他政府资源，更好地为社工服务，那么，社团才能更好地在提供专业服务的同时，延伸团的工作。资源只有共享之后，才会有更多的成效。⁷

笔者在参与观察中也证实了这一点。社团的工作和团的工作紧密结合在一起，两者是你中有我，我中有你，而且是不可分割的。社团不仅承接了政府的职能，完成团组织的工作任务，而且，社工专业的工作方法得到政府和社会的认可，也因此拓展了团的工作对象。说到社工对团的影响，一位团区委书记饶有兴趣地告诉我们：“团区委以前是没有信访的，后来逐步有信访了，有人来上访了。其实这块工作(社工)来了以后，我个人感到团的工作价值也是得到充分体现，工作延伸了。”⁸

(二) 双重利益群体和垄断地位的获得

法团主义中的“法团”代表的是有独立权力的利益群体或者利益联盟，他们在和政府互动中，并纳入到国家结构中，影响国家的政策。也就是说，构成法团的重要因素，一是法团内部利益的高度一致；二是在与政府谈判过程中，影响国家政策。

Y社团作为利益群体，有其特殊性。一方面，作为社会服务的机构，为社区青少年提供服务，代表其服务群体的利益；另一方面，在政府购买合同中明确了社团肩负着H市推进社会工作专业化和职业化的职责，社团因此代表社会工作专业团体的利益。由此，社团代表着双重群体的利益。由于社会工作专业的本质是关注弱势群体的利益并为他们提供专业服务，所以服务对象和专业群体的利益有着内在的一致性。通过对社区青少年提供专业服务，社团的专业团体的地位也得到社会的认可。2005年，经H市民政局、H市社会工作者协会的评审，授予Y社团“H市社会工作示范单位”称号。⁹

Y社团是否形成了上述所说的“法团”呢？当然，法团形成的基础自然是不一样的，西方意义的法团是结构分化后的整合，而我们讨论的法团是结构高度同构后的分化。社团的出现是政府不断推进改革的结果。从形式上看，Y社团内部利益一致，在与相关政府谈判过程中，社工站、点业已通过自己的努力，初步运用社工专业的方法改变了各级政府的工作方式，社团中心则影响到相关政策的制定。和以往研究相似，本文也倾向于认为，Y社团具有法团的雏形。

Y社团的主要工作内容和范围由政府购买合同规定，它从政府那里获得授权，政府给予其相应的地位。政府成立Y社团的意图十分明确，即把社团的工作纳入政府预防和减少犯罪的工作体系之中，通过社团联接政府和社会，也通过社团试图更有效地实施政府有关政策或治理措施。政府治理方式的转变需要以社团自身专业发展为前提，从而使得二者有进一步合作的可能性。

从社团的竞争市场来看，现行的社团登记管理条例规定，同一领域的社团在同一区域不能重复登记。因此，在全市范围内没有第二家类似的社会团体，在服务领域和服务对象等方面至今没有与其竞争的组织，政府购买服务的时候也没有采取“竞标”的形式。

Y社团庞大的组织与政府体制组织同构，由此带来的是体制资本，它不是以个人为载体，而是以带有高度垄断性的国家体制组织为载体，社团自然具有垄断性。社团在得到国家的承认和保护之后，获得了垄断地位，随之国家对社团也拥有了控制权。不论是政府授权，还是社团专业发展，抑或是社团竞争市场的不完善，还是社团所拥有的体制资本，都是强政府的因素在发挥作用，促使Y社团获得垄断地位。

(三) 主动依附型社团的形成

社团对政府的依附主要体现在以下四个方面：

(1)产权依附：Y社团成立之初，所需注册资金10万元是团市委划拨的，启动机构的办公经费也是来自同一渠道。这一初始资金的性质始终是一个若隐若现的桎梏，带来社团对团市委潜在的产权依赖。一旦社团企图摆脱体制束缚而实现自治，按照政府购买合同中的规定，合同终止后社团要向S办公室移交其所提供的专用房屋、有关财产，以及管理档案和有关服务对象的所有资料。这种潜在的产权依赖在目前阶段对社团的运作究竟具有多大约束力仍然难以估量。

(2) 组织架构依赖：Y社团的组织架构简单地来看，是依托团市委、团区(县)委和街道(镇)团工委的组织架构，尤其是社团中心紧紧依附团市委，基层社工点紧紧依附在地街道(镇)团工委两级组织。对这一组织架构的依赖，必然会使社团的运作资源和运作方式受到影响而有别于一般的非营利组织。社团的日常运作主要通过市、区(县)和街道(镇)各级团委的组织资源网络，利用政府动员和行政化的方式运作。

(3) 社会资本构建依赖：如果说社团依托体制网络运作是无法选择的，那么社团借助体制资源，构建自身的社会网络，建立社会资本则具有积极主动性。访谈中一位社团中心干事告诉我们：“既然现在的背景就是政府主导推动，政府认识的人比较多，网络比较多。我们不仅是依赖他们，还要主动依赖他们。”¹⁰在基层，街道可以创造有利条件，向社工介绍所在区域的企事业单位，使其能更好地开展工作。社工依赖街道，整合社区资源，构建自身的社会资本网络，使得工作更加顺利。

(4) 社会信任依赖：中国人对政府有着深深的信任，当社工初期以社团组织成员的身份上门提供服务时，青少年持有疑虑，而籍以街道的身份则很容易被青少年认可。所以社工依赖社会对政府的信任能更顺利地开展工作。一位社工颇有感触地谈到自己的感受：“我们刚开始上门服务的时候，以为我们社团是推销商品的，青少年和家长都是认同街道的。街道毕竟是政府的派出机构，人们是比较信任的。所以街道的影响力确实比社团的影响力要大。”¹¹

任何组织都是开放的系统，从Y社团对各级政府的依附表现不难看出，社团主要的外部环境就是政府，社团植根于其运行的政府环境之中，既依赖于与政府之间的交换，同时又由现有的政府体制环境建构。

沈原、孙五三(2001)曾经以中国青基会为案例，从制度环境与组织互动的角度来研究社团，发现国际交往的“远邻效应”乃是社团“质变性演化”的一个不容忽视的重要动力。与之不同的是，Y社团通过政府购买服务，承接了相应的政府职能，而政府将职能下放，并没有将资源完全放开，所以社团始终脱离不了原有体制，大大限制了社团与体制外的互动。这就造成社团更加主动密切和政府的关系，在体制内寻求政府的庇护，获得资源以拓展体制空间。主动依附型社团由此形成。

综上所述，社团的组织和使命被强政府吸纳到相应的国家结构之中，因强政府的因素使社团获得垄断地位。在运作过程中，社团主动依附政府，获取资源，实现进一步的发展。

四、核心组织的架空 (一) 社团自主运作的困境

社团主动依附政府获得资源，可以看作是社团实现进一步自主运作的策略之一。不论是政府预防和减少犯罪体系中“社团自主运作”的思路，还是社团“专业使命”的发展，都使得社团心存“政府撤退”的担心和抱有“专业团体”自主运作的愿望。但是在运作过程中，种种遭遇使得社团自主发展的尝试举步维艰。

1. 多级强政府在场

为了使“体系建设”有效落实，政府动员了各级部门共同参与其中，目的是让各级政府共同投入到“体系建设”中，协调部门之间的关系以支持社团的发展。然而，事与愿违，过多“支持”意味着干涉，几乎每个部门都想在这一领域拓展本部门的空间。在支持“体系建设”的同时，就陷入一个怪区，即政府，尤其是区政府越关心和支持“体系建设”，介入就越深，社团的自主性就越差。

访谈中，一位官员说出了政府行动的一般逻辑：“强政府往往是这么思考的，什么时候我(政府)在这个领域中能够全覆盖。政府的动员能力是有目共睹的，你(社团)有什么优势和特点，想和政府形成一个共同发展、共生的局面？很多官员都是这种想法的，作为政府机构有时候就是这种感觉。所以，政府很多事情是这样的，它一定要在场。”¹²

强政府在场，往往是因为担心社团的弱小能力不足以自主运作，政府始终作为主动方在某些领域中，形成全覆盖的思维和行动惯性，没有和社团形成一个共同发展、共生的局面。

政府的种种行政化的指导，对于社团而言，意味着过多地干涉社团的具体业务；也牵扯了社工太多的时间和精力；进而导致社团没有充分的时间和人力来自主运作，真正实现专业团体的使命。

“体系建设”以及运作思路的产生，表达了政府社会治理方式的转变愿望，也体现了政府职能的社团替代和权力的下放。然而在具体运作中，需拥有资源才能获得权力的实践。资源依旧垄断在政府手中，对于社团而言，权力就没有真正下放。由于多级政府的在场，使得社团自主运作牵涉的关系太多、太复杂，注定社团自主运作的过程是漫长的。

2. 形式化的购买服务

社团通过政府购买服务，其运作的费用得到了基本保证。所谓基本保证意味着社工的基本劳动报酬得到了满足，政府充其量只是购买了社工的劳动力，从形式上说，政府购买服务费用初步稳定了社工队伍。也就是说，政府目前购买的是劳动力，而不是专业服务。

就此，一位政府负责人这样告诉我们：“目前没有得到很好的验证，所以还不能说政府购买服务已经实现了，或者只是形式上，初步稳定了这样一支工作队伍，充其量只能到这个程度。实际上，政府只是购买了一个劳动力而已，花钱购买了劳动力，有了一千多个人(三个社团所有的社工，Y社团500多名)的就业岗位。真正用社会化管理，社会工作的理念来体现社会工作的效果远远没有达到。”¹³

政府购买服务经费的属地化划拨，导致基层社工只能直接跟从关系最紧密、能给其资源的部门，直接对所在地的街道负责。正如基层社工小W所说：“我们社工上门服务的时候，做自我介绍，都是以街道的身份介绍的。……归属感？怎么说呢？想跟社团啊，当然想跟社团，毕竟跟社团签约的。但是街道确实给我们很多东西，没有办法的。”¹⁴当问及为什么会这样时，她无奈地回答：“开头经费来源一条线就没有清楚，下面就难了。” ¹⁵

目前这种4万元购买服务费用由区县政府拨付的体制直接导致了社工在开展工作中要面对多个“婆婆”，处理复杂的条块关系，限制了社团的进一步发展。

3. 微弱的社团能力

从组织自然发展周期看，新生的组织成长需要一段时期，它的能力在初期肯定是弱小的。Y社团和草根社团不一样，没有任何基础，就被政府在短时间内组建起来了。业务指导单位S办公室、社团中心和各个社工站几乎同时成立，这一事实导致的结果是业务指导单位不可能对社团进行专业指导，只能依照政府行政逻辑进行管理。

与Y社团同为预防和减少犯罪体系的另外一个Z社团，和业务主管单位关系比较松散，独立运作的空间较大。在比较两家社团独立运作的时候，Z社团一位负责人对Y社团的评价是这样的：“它(Y社团)那边没办法，说难听点，凡事被包住了，没有让它独立地运作试试看，如果也像我们这里(Z社团)，和业务指导单位的关系比较松散，说不定它(Y社团)也上来了(发展起来了)。作为考察组织能力的一个重要方面，如果没有组织决策力或者组织决策力很差的话，执行就不谈了。而这更加使得组织能力没有办法提升，社团不能真正发展成熟起来。”¹⁶也就是说，S办公室过于保护Y社团，反而使其不能成熟。

所有的组织都必须保证从环境中获得不断的资源供应。在组织建立时最初的资源配置是至关重要的，因为这些资源构成了组织持续发展的结构模式——这一模式将使该组织带上恒久的特征(斯格特，2002)。Y社团由政府组建这一背景，决定了其组织的资源是政府体制资源，而这一资源的不断获得已经使得社团带有强烈的准政府色彩，这又进一步限制了社团作为专业团体的发展，使得社团的能力不能真正得以提升。不管权力关系有怎样的独立性，如果社团对于作为其组成部分的整体没有什么反作用，它自身就不能有深刻的变化。

社团组织架构在“两级政府，三级管理，四级网络”的体系中，这样就很难摆脱原来政府的干预。多数访谈者都认为，社团现在的发展，政府这根拐杖暂时还扔不掉，一方面是因为社团本身还有一个发展的过程；另一方面，政府确实还能起到很大的作用，因为社会的资源在政府的手上，社团如果把政府这根拐杖扔掉的话，会更加困难。¹⁷由此看来，社团在强政府的背景下，在何种程度上实现自主运作依然任重而道远。

(二) 核心组织的架空

社团一位主要负责人曾经说过：“亲妈没钱，干妈有钱。亲妈就是社团中心，干妈就是街道职能部门。” ¹⁸这句戏言不仅点破了Y社团中心与基层社工点的尴尬境地，还画龙点睛式地说明了街道与社工点关系的实质。

Y社团中心在市级层面主动依附于业务主管单位所提供的资源，二者关系十分密切。在区县及街道层面，Y社团的下属机构——社工站和点，事实上必须依托原有的社区组织网络和资源开展工作。既然资源在原有行政组织网络中，那么基层社工在整合资源开展服务时，必然会卷入到各种条块关系之中。

因此，从社团内部的运作来看，中心和社工站点之间的衔接并不紧密，出现了“核心组织架空”的现象。更具体地说，出现了社团中心“市属化”和社工站点“属地化”之间的矛盾，这直接导致基层社工自身姓“社(社团)”还是姓“区(区县)”的角色混乱。社团组织内部的运作受到来自不同政府条块关系的影响，而各级政府和部门对于社团的职能定位这一问题的看法并不一致，导致社团“核心组织架空”现象的出现。

核心组织的架空具体表现在如下几个方面：

第一，社团中心在争夺人力资源时处于劣势。社工站和点几乎所有资源都来自区县和街道，使得本应是二者的指导与被指导的弱关系演变成资源提供的强关系，而社团中心作为组织的核心，本应是强关系的反而成了弱关系。这种现状的后果是社团中心和团区委两个部门对基层社工人力资源的争夺。一位基层社工感受颇深：“社团和团区委，在争夺我们这些人力资源，我们本身就是资源。”¹⁹较之于社工站点和社团中心的关系，他们和“块”之间的关系更为直接和密切，尤其是街道可以提供给基层社工身份认可和相关资源。

第二，社团中心微弱的组织凝聚力。在具体运作中，社团中心通过考核社工提升其权威性。社团一位负责人这样告诉我们：“如果碰到一些站长，那边(区县)工作一忙，就以那边(区县)的事情为重，这边(社团)的工作倒是次要的。因为那边(区县)直接给他考核，给他奖金啊，直接和收入挂钩。怎样提升中心的权威性和凝聚力，这也是我们一直探讨的。目前，我们主要是通过年终考核提升我们中心的权威性。”²⁰

第三，基层社工无奈和迷茫的归属感。访谈中一位社工站长告诉我们：“为什么断层？他们(社团中心)不了解吗？他们(社团中心)很清楚的。其实在各种工作会议，大家都把需要解决的问题提出来过，中心却没有任何回应。可能他们(社团中心)能解决的只是微乎其微吧，他们(社团中心)的能力也是有限的。”²¹基层社工对此则更加困惑，他们对社团有种说不清的感觉，劳动合同是跟社团签约的，但是街道确实给他们很多资源，造成社工的迷茫，尤其是归属感的迷茫。²²

虽说Y社团具有社团法人的名义，但就实质而论，从一开始就表明了对团组织及其他正式组织强固的体制依赖。这些依赖表现在组织运作、资源获得和建构社会资本等方面。

从社团组织的纵向来看，三级组织是依托政府行政体制组织的资源运作的。而中国的实情是“条块结合，以块为主”，社团内部层级实质是各级政府层级的体现，社团的资源依赖主要在于“块”的横向关系。这种现实使得本应是组织内部的团结力由于外部资源的牵制遭到破坏，更进一步说，社团作为整体的组织运作结构和运作资源分割，使得社团内部的核心组织被架空。

五、讨论：国家与社会关系的状态和实质

1978年以前，在高度的中央集权和计划经济的制度框架下，中国的国家和社会高度一体化，更准确地说，是社会被国家高度同构，国家和社会之间上下紧密，没有界限和空隙，社会完全被国家包含，形成一种密实的同构状态。改革开放进入1990年代以后，在各种力量和因素的博弈下，尤其是国家有意无意或自愿强迫地从一些社会领域中撤离，从而使得国家和社会的关系首先在行政架构的上层开始慢慢分化，开始出现国家与社会之间不那么清晰的界限，或者说国家原先对社会严密的覆盖至今有了缝隙和松动。然而在行政架构的中底部，尤其是行政架构的基础部分，国家和社会的关系及其性质并没有得到实质性的改变，国家/政府仍然在许多方面替代社会，社会也依然被国家大面积的覆盖，这种上下之间的关系状态基本上还是浑然一体的。

国家与社会关系的理论来自欧洲，其理论要点可概括为以下三点：一是国家与社会的分离是社会发展到一定程度的标志；二是任何社会政治变革都依赖于市民社会对国家的压力，从而使国家在一定程度上放弃对社会的控制；三是经济的发展会促使民主政治以及一个以公共领域为核心的市民社会的出现。

以上理论在一些学者看来，对于分析由计划经济向市场经济转型的中国社会具有很强的解释力。然而笔者认为，这一理论虽然具有较强的解释力，但是最关键的一点是中国的国家与社会的分离不是社会的力量，而是国家的主动退让使然。既然二者的关系主导权主要在于国家改革的需要，那么我们的分析必然和西方社会背景下国家与社会的关系不一样。自上而下型社团的研究可以为我们分析国家是怎样改革并主动退让空间提供很好的视角。

“国家与社会关系”是一个在国内外学界较为流行的研究框架，就其理论预设而言，存在一个基本取向：“国家与社会的二元分化”，即将“国家”和“社会”的关系看作是权力的分化结构。由此，在实践研究中，许多学者运用类型分析的方法，提出了多种“国家与社会”的关系模式(孙立平, 1992, 1995；胡学雷，2002)。很多学者认为，这种“二元分析模式”在某种程度上将社会现实简单化，降低了其分析效力。笔者认为，对于社会事实的认识，我们不可能面面俱到，那样的分析可能最终什么都没有说清楚。“二元分析模式”有利于分析社会现实，是一种“理想类型”，并没有否定社会事实的复杂性。

就本研究所及，Y社团体现的是国家法团主义视野下社团的发育和发展中国家强大的主导力量。社团的三个层级与政府的市、区县和街道政府行政层级相对应。虽然社团体系内部出现了“核心组织架空”的现象，但是核心组织(社团中心)在与市级政府互动过程中，日益被国家培育成熟，二者在合作中各司其职，界限分明，社团日益表现出自主运作的趋势，并且随着组织能力的不断提高和完善，逐步影响政府相关政策的制定和推行。比如在实践中，社团发现外来民工子弟服务的必要性和紧迫性，政府2006年就增加其工作重点，适当考虑对第二代非H市籍的外来民工子弟的服务；又如2006年将组建的专业工作队尝试项目化运作，解决社区青少年存在的突出问题等。在社团中心的努力下，社团代表着青少年和社会工作专业双重群体的利益，成为某种意义上的“法团”，由此体现出的是国家与社会关系的明晰。

区县社工站工作人员只有一、二名社工站长和副站长，作为社团组织的中间层级，主要起着“上传下达”连接社团中心和基层社工点的作用，对于基层社工点而言，社工站既不能像中心那样，提供专业的业务指导，也没有如所在街道那样，提供应有的活动资源，所以，对于大部分社工而言，社工站形同虚设。在此，社工站处理的两重关系，既承接社团的上下两级关系，又要协调好下级社工点和所属各街道的关系。与社工站和社团的纵向关系比较起来，社工站和区县有关部门政府的横向关系更加密切，关键原因在于社工站的运作主要依托在地区县的资源，二者职能相互渗透，由此体现出的是国家与社会关系的模糊。

基层社工点提供专业服务直接面对的就是所在地街道的社区青少年，社工点的办公经费和活动经费的多少主要取决于和街道的关系如何，如果关系很好，社工可以共享街道的资源；如果关系一般，街道的资源向社工开放则要斟酌再三。而关系的良好，除了社工们通过自身努力建立社会网络和社会资本，更重要的在于区县政府的动员能力，尤其是对街道领导意识转变的动员能力，这又需要社团中心和社工站的努力，最终是社团业务主管单位(团市委)的协调，因为在政府购买合同中，明确了业务主管单位一项重要的职责是协调社团与相关政府部门的关系。在各种关系尚未理顺的情况下，基层社工点和街道的运作方式和工作内容高度重叠，由此体现出的是国家与社会的关系高度同构。

Y社团组织内部形式上有着严格的科层体系，但其影响却微乎其微。由于目前社团特殊的运作方式，既有强国家的痕迹，又有社团的影子，所以要分析Y社团与政府的互动以及背后的国家与社会的关系，我们无法完全将社团作为一个整体去讨论，不得不讨论社团内部层级和对应政府的关系。透过Y社团各个层级组织的运作分析，笔者发现，国家与社会的关系在上层(市一级)界限相对明确，并开始分化；到了中层(区县一级)，国家与社会的关系模糊；在基层(街道一级)，国家与社会高度同构，形成了“浑然一体”的关系模式。这种关系模式同时凸现的是，精简高效的职能部门“小政府”的创新设想和原有体制“大政府”之间的矛盾与冲突。

在以往的研究中，许多学者认为非正式、非官方的民间社团是中国基层向市民社会过渡的标志。而本文研究的自上而下型社团至少体现了中国高层培育社会的初衷以及所作的种种努力，社会空间在政府的退让下逐步形成。而在改革进程中，社会空间进一步的拓展受到强大地方政府原有的体制限制，在基层表现出的仍旧是国家与社会的高度同构，社会并没有出现。正如在访谈中，一位团区委书记以其自己的经验告诉我们的那样：“尽管似乎目前社团好像有要独立运作的迹象，我个人感觉市级层面步子要快一些，但是从区的层面可能不会这么快走到这一步。”²³

自上而下型社团的发展态势反映了一种事实：中国社会结构的重塑过程是政府主导推动的过程。与西方基于个人主义的分权理念不同，中国社团组织的生成是在全能国家职能分化的过程中出现的，其发展与国家主动让渡的过程密切相关。国家的政治体制改革和政策法律框架始终是这类民间组织发育的关键因素。与西方非营利组织内生于社会不同，中国的社团是内生于国家的。既如此，政府选择下的中国社团，其兴起和发展脱不了国家的痕迹。

若我们回到国家法团主义的讨论，会发现在法团主义模式下，国家与社会有明确的边界之后，才有国家强调整体性，国家权威主导控制下二者的合作。中国的法团主义，即使是社会的形成，也是国家意图让渡并培育的空间，二者呈现的始终是模糊性状态。更进一步说，法团主义处理的是“先分化，后整合”的结构，而中国的实践处理的是“先整合，后分化”的结构。政府和社团虽然有分化也有合作，但是种种迹象都表明，二者的关系是模糊复杂的，政府和社团的关系既有法团主义的特征，又有国家全能主义的痕迹，或者是两者的混合。

所以，与西方内生的社会力量不一样，中国社会的空间虽然是国家退出和让渡出来的，但可喜的是，社会的因素毕竟在逐步培育和增长。中国的实践证明，改革是从高层松动的，或者说社会是从高层国家中分化出来的，本文对Y社团的分析恰好也体现了中国的改革实践，这与西方意义下的社会空间有着本质的不同。

注释：

1 “民间组织”是伴随着中国改革开放的逐步深化在行政管理工作中提出和使用的一个概念，在现行法规体系中划分为“社会团体”和“民办非企业单位”。

2 尤其得益于怀特对街角社会中街头青年的参与观察方法。详见威廉·富特·怀特.1995.街角社会——一个意大利人贫民区的社会结构[M].北京：商务印书馆.

3 个案A3(CY)访谈资料。

4 个案A2(CZ)访谈资料。

5 根据E调查资料整理。

6 个案B5(FHJ)访谈资料和焦点团体讨论D2资料。

7 根据D4的资料整理而成。

8 个案C2(DYW)访谈资料。

9 H市民社工发〔2006〕2号“关于授予Y社团等十二家单位‘H市市社会工作示范单位’称号的决定”，2006年3月。

10 个案B1(LQY)访谈资料。

11 个案C3(WZH)访谈资料。

12 个案B4(ZJJ)访谈资料。

13 个案A1(JXF)访谈资料。

14 个案C3(WZH)访谈资料。

15 个案C3(WZH)访谈资料。

16 个案B6(GZG)访谈资料。

17 焦点团体讨论D6资料。

18 个案B4(ZJJ)访谈资料。

19 个案C4(NJ)访谈资料。

20 个案B5(FHJ)访谈资料。

21 个案C1(HDW)访谈资料。

22 焦点团体D1资料。

23 个案C2(DYW)访谈资料。