我国乡镇政权作为一级正式的基层政权组织, 始于一百多年前晚清政府为加强税赋而进行国家政权建设(society building)的过程而逐步设立的。建国以来, 乡镇政权组织的设立也几经波折, 经历了建国初期议政合一的人民代表大会制度框架内的乡镇体制建设、1958年至1982年的人民公社体制、1983年后乡镇政府重新成立这三个阶段。乡镇政权作为我国最基层的国家政权组织, 直面农村社会, 在我国农村社区治理结构中占有重要地位, 一直以来都受到学术界的关注。行政学、管理学和政治学着重研究乡镇机构的体制改革、政府职能的转变和乡村关系等问题; 经济学着重对乡镇财税体制、乡镇负债和乡镇企业等方面进行研究。近年来社会学界将乡镇政权视为行动者, 对其在“国家”和“社会”的互动过程中的角色和行为的研究也取得了不少成果。这些研究都认为乡镇政权作为我国最基层的国家政权组织, 在“国家”和“社会”关系中占有特殊地位。“国家”权力通过乡镇政权在乡村社会中得以实现, 乡镇政权的角色和实际行为影响着“国家”权威在乡村社会的建构过程。目前关于乡镇政权角色和和行为特征的研究取向可以分为两种:一种是“结构/制度”(张静, 2000)研究取向; 一种是“过程/事件”(孙立平, 2000)研究取向。本文按照上述两种研究取向, 对上世纪80年代后的乡镇政权角色和行为特征的研究成果进行学术梳理。

“结构/制度”研究取向认为结构和制度因素对乡镇政权的角色和行为起了决定性作用, 因此, 持这种研究取向的研究者, 在研究乡镇政权(基层政权)的角色和行为时, 重点考查影响乡镇政权的行政体制、财税制度等结构性和制度性因素。其中最有影响力的研究结论有“压力型体制”(荣敬本、崔之元等, 1998)和“经营者”(Shue, 1988; 张静, 2000; 杨善华、苏红, 2002)。

1982年至1985年间, 全国农村基本完成了废除人民公社制度、建立乡镇人民政府的工作。乡镇工业的兴起, 家庭联产承包责任制、村民自治等改革使得中国农村的政治、经济和社会结构发生了巨大的变化, 乡镇体制随之也进行了一系列的改革。自1980年行政分权改革以来, 中央把一部分财政权与人事权逐级下放给地方各级政府, 以调动地方政府的积极性, 但同时保留中央给地方规定的各项经济、社会、文化指标, 作为评价下级政府领导干部政绩与升迁的标准, 以控制和监督各级地方官员。荣敬本(1998)等人将这种政治组织为了实现经济赶超, 完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系称作“压力型体制”。为了完成经济任务和指标, 各级政治组织把这些任务和指标层层分解, 下派给下级组织和个人, 责令其在规定的时间内完成, 然后根据完成的情况进行政治奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制, 所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下进行运转的。这一体制加剧了财政能力与职能扩张的矛盾, 使地方财政常年承受巨大压力, 导致政府行为发生混乱, 试图通过集资、收费和罚款等方式向农民和企业伸手要钱, 加重了农民的负担, 破坏了企业的发展潜力, 也冲击了正规的财政制度。由于上级政府无法通过预算控制乡镇政府及其职能部门的收费行为, 因而政治力量直接介入并推动经济增长冲击了正常市场秩序的建立, 导致腐败蔓延。

“压力型体制”这一重要概念的提出在农村基层组织的研究中产生了广泛的影响, 得到了学界的认同。如张汝立(2001)和贺雪峰、王习明(2002)的研究结果实质上都是持这一观点。张汝立运用目标-手段链的分析框架, 对农村基层政权组织的运行困境进行了深入分析, 发现造成农村基层政权组织机构膨胀、制度性“说谎”、“形象工程”以及与农民矛盾和冲突不断等运行困境的重要原因, 在于上级政权组织提出的一些不适当的目标要求。由于这些目标本身具有绩效评价作用, 因此在这种“激励-绩效-满意”模式的压力下, 使农村基层政权组织在如何完成这种目标要求的手段选择上出现了偏差。他认为, 使农村基层政权组织走出困境的根本办法在于实现农村基层政权组织和上级政权组织及农民三方真正意义上的互动, 通过平等磋商或谈判, 以形成为各方可接受的共同目标。贺雪峰、王习明认为造成农民负担过重的主因是县乡村三级的积极行政体制。所谓积极行政是指政府在经济社会诸方面发挥超出一般政府职能的那种行政行为, 其核心是政绩考评体制。因此, 积极行政构成了1990年代中国农村问题的症结, 屡减不轻的农民负担的主因也是积极行政体制。他们主张在那些以农业为主的乡镇一级, 应将目前的积极行政体制向消极行政体制转变。消极行政就是指乡镇政府只办理上级交办下来的事情, 上级对乡镇的考评, 不是从乡镇额外完成工作的多少, 而是完成上级交办任务的多少作出考评。

“压力型体制”将乡镇政权的失范行为归因于国家自上而下对乡镇政权的以评分考核为主的压力型体制(包括压力型的财政体制), 认为压力型体制造成了乡镇政权采取各种各样的失范行为, 如乱收费、“形象工程”等, 来达到考评体系提出的各项指标要求。然而, “压力型体制”固然是造成乡镇政权行为失范的重要原因, 但这一概念却忽略了分析乡镇政权作为行动者对自我利益追逐的动机。

“干部/经营者”(cadre/businessman)的概念首先由Shue(1998)提出。她用此概念刻画乡村基层干部的双重身份特征。她认为改革后, 政府意欲打破限制了国家对农村进行渗透和控制的地方政治圈, 农村经济商品化扩大了过去建立在类似细胞组合的社会结构之上的农民和干部的交往范围, 以市场为基础的“网状”(web)结构取代了人民公社时期的“蜂窝状”结构。在这种“网状”结构下, 地方干部角色越来越向公司的经营者靠近, 而不再是家长式的地方官或政客, 他们肩负着经济责任因而也急切地到地方体制外部去寻求新的网络和新的机会。当他们将自己融入市场中时, 这些政权经营者似乎是独立的, 一度偏离了服务于国家的既定方向。

同时也有学者的研究指出, 在我国农村工业化过程中, 财政体制改革以及乡镇干部作为经营者的角色带来的好处。他们认为乡镇干部的经济行为刺激和带动了地方经济的发展。如Walder(1995)从乡镇政府与下属企业的“相互依赖”(mutual dependence)关系入手, 讨论了乡镇政府的角色和行为, 分析了“分灶吃饭”的财政体制改革造成基层政权组织的角色和行为变化, 认为乡镇政府作为“市场取向的代理人”(market-oriented agents)参与地区、国内和国际市场的激烈竞争, 在一定程度上推动了乡镇工业的快速发展。经过大量的资料分析, 他总结出政府与企业的关系类似于一个工厂或公司内部的结构关系, 即政府作为所有者, 类似于一个公司中的董事长, 而企业管理者则类似于执行总裁或工厂内的车间主任的角色。而在政府内部的不同层级, 其与企业的关系是各不相同的。他认为, 在产权控制上, 较低层级的政府比较高层级的政府更能有效地控制他们的资产。在财税刺激上, 随着政府层级的下降, 财政压力的强度加大, 财政制度的改革对村级经济的刺激是最为巨大的。财政分开制度带动了地方经济的增长, 尤其是在县、乡镇和村级, 它为地方官员成为地方工业的有效推动者提供了动力和投资资本。Kwong和Lee(2000)从政企关系入手, 分析了我国乡镇企业兴旺的原因, 认为改革开放后我国农村的制度安排有助于经济增长, 原因是财政体制改革使地方政府官员的利益与企业的利益重合, 以及乡镇企业相关各方之间的“努力-奖赏关系”(effort-and-reward link), 而这二者都减少了委托-代理问题。

但更多的学者还是倾向于用“经营者”的概念来解释乡镇干部偏离国家的方向, 使得中央政策在基层失真的现象。张静(2000)、杨善华、苏红(2002)对“经营者”这一概念继续进行了深入的阐述。张静将基层组织视为一个政治单位, 从乡村政权来源及其与社会利益的关联、税收制度与途径、干部网络以及基层政权对于国家管辖权的防卫等方面讨论了当前乡村政权建设的误区与关键症结, 提出并分析了乡村基层政权的“政权经营者”角色的概念。而杨善华、苏红的贡献则在于, 他们将乡村基层政权中的乡镇政权与村级组织明确分离出来(张静的分析并没有明确区分), 认为计划经济时代的基层政权(人民公社)是“代理型政权经营者”, 而从1980年代的财政体制改革开始, 乡镇政权逐渐演变为“谋利型政权经营者”, 他们利用公共身份从事谋利性经营活动, 以实用主义的态度对待国家和上级政府的政令, 积极扩充自己的政策和制度空间。他们将乡镇政权看作“政权经营者”的基本特征在于乡镇政权可以利用政府的权力来组织经营, 不用提供市场信誉能力和偿还能力。他们获得这种权力是来源于公共职务身份, 并且在企业出现亏损甚至倒闭时, 损失由公共财政来承担。其他学者如楚成亚(2000)也认为相当数量的乡(镇)权力组织行为既远离了乡民的利益, 同时也远离了国家的利益, 很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾, 动员辖区内的资源, 为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者。吴理财(2001)借用杜赞奇的分析范式来分析乡镇政府的行为, 认为在税费改革前, 乡镇政府作为以自身利益为主旨的“国家型经纪人”, 在一定意义上处于一种“恶性自治”状态。上级政府缺乏对乡镇政府的有效约束, 基层群众又无法与之抗衡, 对乡镇的放任自流助长了乡镇“赢利型经纪”行为的扩张和农民负担的日趋加重, 乡镇政府权威衰减。

“经营者”概念分析了1980年代“分灶吃饭”的财政体制改革, 1990年代的分税制改革后乡镇政权的“谋利型经营者”的角色转变。上述学者的研究表明, 乡镇政权作为“经营者”, 一方面有效地刺激和带动了地方经济的发展; 另一方面也使得他们成为“谋利型的政权经营者”, 在进入市场后偏离“国家”的方向, 形成既远离地方社会利益, 也远离国家利益的具有独立利益的经营者集团。这个特别利益集团在国家和社会关系中产生了“离间”的作用和影响。

上述研究成果都是对行政体制改革和财政体制改革后的乡镇政权组织的角色和行为变化的正确剖析。他们的共同特点是重视分析乡镇政权角色的结构性和制度性因素。“压力型体制”认为引起乡镇政权行为失范的原因是由于乡镇政权处于以政绩评分考核为主要特征的自上而下的行政压力中。乡镇政权为了完成各项任务而不得不采用各种不规范的行为和措施以达到应付上级, 完成任务的目的。而“经营者”的分析则认为由于各项财政体制改革以及上级分派的经济任务, 乡镇政权肩负地方经济发展责任, 而开始进行各项集团性的经营活动, 导致乡镇政权成为“谋利型的政权经营者”, 在国家和社会的关系中产生“离间”作用。

“压力型体制”和“经营者”的不同点在于, “压力型体制”认为乡镇政权是为了化解上级行政压力而采取各项失范行为, 可见乡镇政权仍然是一个依附于上级存在的被动角色, 它的独立利益并不明显。而与此不同, 乡镇政权的“经营者”角色虽然也源于上级财政政策和经济考核压力, 但它已经成为具有独立利益或特别利益的经营性集团, 是一个积极谋求自身利益空间的主动角色。而且, 比“压力型体制”产生更严重影响的是, 乡镇政权“经营者”的主动性角色对国家和社会关系还产生了重要影响, 即它既不依附于“国家”即上级政权, 也不依附于“社会”即农村, 在国家和社会的关系中产生了“离间”的作用。“……在工业化程度高的地区更是如此。那里的乡镇政府几乎总是直接参与经营活动, 但其目的却不是为了(至少不是完全为了)完成国家的计划指令, 也不是为了社区的福利, 而主要是为了本乡镇政权这个利益集团的赢利; 乡镇政府以董事会为其组织模式, 用管理企业的方式管理其职员, 以经济增长速度作为衡量职员的基本标准, 为了最大限度地获得利润, 不惜利用手中的权力与辖地的村落社区争夺土地等可资利用的资源……作为政府的最低一个层级, 乡镇政府不是将自己应该担负的行政管理事务看作自己的主业, 而是将经济活动看作是自己的主业……”(杨善华、苏红, 2002)可见, 乡镇政权的“经营者”角色要远比“压力型体制”角色对国家政令下达、地方经济发展、地方社会民主建设等方面所产生的负面影响更大、更深和更久远。“压力型体制”和“经营者”两种研究结论虽然并不尽相同, 但是并不矛盾, 因为它们揭示的是不同地区、不同经济环境下的乡镇政权的角色。如“经营者”角色的案例多来自于东南部乡镇经济发展较好的发达地区, 而“压力型体制”角色则是对大多数经济发展程度一般或欠发达地区的乡镇政权组织的分析。

受后现代理论流派的影响, 近年来国内不少社会学者采用“互动论”理论视角, 以动态的、微观的研究视角来分析事件的过程。持这种研究取向的学者认为应回到问题本身去解读社会现象, 认为对行动(行动者)的研究才可以更好地解释社会现象。他们引入策略行动者假设, 通过“过程/事件”(孙立平, 2000)或“关系/事件”(李猛, 1996)分析策略, 在具体实践中、在事件中、在过程中把握国家与社会的关系本质。李猛(同上)从理论上梳理了结构社会学与行动社会学的得失, 论证了“关系/事件”分析的方法论意义。樊平(1998)通过对文本规则与生活规则的比较, 指出在受到地域传统定义的社会生活中, 真正起作用的是生活规则, 村落权力运作的实质就是村落内生势力建立生活规则以积极适应或消极敷衍文本规则的动态过程。强世功(1998)运用“关系/事件”分析法研究了一起炕上开庭的乡村诉讼案例, 得出了“正是由于这些人(法官、当事人、村干部等)在每一个事件中的种种策略性选择, 我们的法律, 无论是国家法还是民间法, 才不再简单地是约束社会行动的规则, 而是人们在进行选择时可供利用的资源”的结论。孙立平(2000)主张将国家和农民的关系看作是一种动态的实践过程。他试图通过对当代中国农村中国家与农民关系这种独特角度的考察, 来解释这种关系中的种种隐秘, 以期更为准确地认识和把握当代中国农村的社会生活。孙立平、郭于华(2000)以华北地区一个镇的定购粮的征收为例, 分析了在正式行政权力运作过程中, 权力的行使者如何以及为何将诸如人情、面子、常理等日常生活原则和民间观念引入权力的行使过程之中, 也即正式权力的非正式运作现象。马明洁(2000)以北方某乡动员农民种植“洋香瓜”和“逼民致富”过程为例, 提出了“经营式动员”概念, 指出联产承包之后, 乡村基层组织体制仍然具有相当强大的动员能力, 这种动员能力并不是一种固定的存在, 而是可以在动员的过程中再生产出来。应星、晋军(2000)讲述了一个西南水电站移民集体上访的故事, 来展示弱者的声音是如何在中国当代独特的社会权力运作机制中传达出来的。

在上述研究成果中, 学者们运用“过程/事件”分析方法来探讨国家和社会的动态关系, 总结并分析社会实践过程中的各种生活规则或实践规则。其中孙立平、郭于华(2000)和马明洁(2000)的研究专门将乡镇政权作为国家和社会关系中的重要社会行动者, 生动地揭示其在社会实践中如何动态地建构国家权力的实现过程, 总结其权力使用的策略和规则。孙立平、郭于华(2000)在文章中首先介绍了“收粮”事件的制度背景, 随后通过对过程的分析, 总结出乡镇干部“软与硬”的正式权力行使方式、干部的地方性知识与非正式人际网络、包村干部:嵌入本土社会与文化的正式权力、并分析了权力行使的具体策略, 即情境建构与情境逼迫的过程, 最终得出“正式权力的非正式行使、国家权力蜕变背景下的国家与农民关系”等若干重要结论。他们认为面对国家权力的明显蜕变, 基层政府官员对正式权力之外的本土性资源的巧妙利用, 在很大程度上强化了国家在农村中的权力, 从而使国家的意志在农村中还是基本能够得到贯彻执行。马明洁(2000)同样通过“过程/事件”方法对乡镇政权推行“种植洋香瓜”的“逼民致富”事件进行分析, 认为乡政府在联产承包责任制实行之后, 在所谓“国家的动员能力已经严重弱化”的表面现象之下, 仍然具有强大的动员潜能, 与组织化动员不同, 他们采取的是经营式动员方式, 即以一种类似于市场的方式对权力和组织因素重新加以组织和使用。

持“过程/事件”研究取向的研究者, 与“结构/制度”研究取向不同, 他们将乡镇政权作为社会行动者, 把其放在社会实践过程中去加以考察和分析, 重视农村社会自下而上的对乡镇政权权力运作过程的构建和影响, 总结了乡镇政权在具体的社会情境中的角色和行为, 并为我们提供了国家和社会关系的动态视角。虽然目前采用这种“过程/事件”方法专门对乡镇政权角色和行为的研究尚不多见, 但是上述研究却给习惯于静态地、结构性地和宏观分析的传统研究带来新的气息和研究视角。“过程/事件”研究取向无疑是顺应了近年来社会学界这种倾向于动态、微观视角的研究趋势。由于“过程/事件”和“结构/制度”分析方法的研究路径有较大的不同, 所以人们常常习惯于将两者作为两种对立的方法来看待, 其实, 动态、微观的“过程/事件”研究方法与静态、宏观的“结构/制度”研究方法, 两者并不相互排斥, 也并不矛盾。他们的研究目的都在于要揭示社会现象的本质, 以及社会运行过程中的各种正式规则和非正式规则, 只是研究过程中的侧重点不同而已。“过程/事件”研究方法不满足于“结构/制度”研究方法仅仅对社会现象进行宏观和结构性的研究, 认为微观、动态的对于行动的研究更能把握社会现象的本质。而“结构/制度”研究方法则认为通过借鉴深入的“过程/事件”分析成果, 可以对社会事实进行更真实的把握, 更好地总结出宏观上的结构性和制度性因素。其实, 个体行动与结构性因素之间的联系在吉登斯的结构二重性理论那里可以找到理论基础。动态地、微观的研究离不开结构性和制度性因素作为研究背景, 而宏观地、静态的结构性研究结论更需要深入的社会事件的过程研究成果作支撑。孙立平(2000)的“收粮”案例为我们揭示了处于压力型体制下的乡镇政权为完成上级任务所使用的各项具体策略和实践过程。马明洁(2000)“逼民致富”的案例也为我们描述了处于压力型体制下, 作为追求利益的社会行动者, 乡镇政权如何进行经营式动员的过程。对上述两种研究取向的研究结论进行总结, 不但能从总体上把握乡镇政权的角色和行为, 更能深入地获得乡镇政权在乡村生活的真实处境中具体的角色和行为策略。

以上的论述主要考察了有关上世纪80年代以来行政体制和财税制度改革后乡镇政权的角色和行为的研究。自2000年开始, 全国各省市陆续开始实施农村税费改革, 同时开展了乡镇机构改革、县乡财政体制改革、农村公共品供给体制改革、乡村教育体制改革等多项配套改革。2004年开始实行粮食直补等政策、农业税税率持续几年下降, 2006年开始全面取消农业税。这一系列的改革, 是继家庭联产承包责任制改革以来, 中央对农村社会实施的最重大、影响最深远的改革。它们不仅仅是一场中央至县、乡级、村级和农民作为社会行动者的利益格局的调整, 而且对乡村社会治理以及国家和乡村社会关系均产生了直接和深远影响。处在国家和社会关系互动界面中的乡镇政权, 其角色和行为必然会受到这一系列结构制度性因素的影响, 从而发生重要的变化。面对税费改革背景下乡镇政权的角色转换, 有些学者就认为“取消农民负担后, 乡镇的财政来源主要就是上级政府的拨款, 乡镇政府的利益和人民的利益就具有一致性了, 向上级争取资源是乡镇政府和民众的共同目标, 向上级争取资源的理由是为本乡人民服务。取消农民负担后, 汲取型体制就没有了合法性和经济基础, 乡镇政府必然转向服务型政府。”(李昌平, 2004)这类对乡镇政权因为财税体制改革而必然向服务型政府转变的观点, 无疑忽略了乡镇政权作为社会行动者所有的巨大的能力性, 也忽略了影响乡镇政权角色和行为的结构和制度性因素的复杂性。在上述研究综述中, “结构/制度”研究取向所得出的“压力型体制”和“经营者”概念, 表明乡镇政权的角色和行为不仅受到财税制度、行政体制、经济环境、地域资源等因素的影响, 而且其作为社会行动者还拥有巨大的能动性(agency), 能利用现行行政和财税经济体制为自身谋取利益, 在国家和社会关系中产生“离间”作用。“过程/事件”研究则更具体地、动态地分析了作为行动者的乡镇政权在具体社会事件中的策略选择过程, 表明乡镇政权的权力构建过程是充满策略和能动性的。

因此, 对税费改革背景下乡镇政权的角色和行为的全面研究, 不仅要从“结构/制度”的研究取向出发, 分析复杂的财税和行政体制等结构制度性因素对乡镇政权角色和行为的影响, 更要注重分析乡镇政权作为社会行动者如何利用其能动性来应对或改变政策和制度为自身谋利益的行为。同时, 采用“过程/事件”的研究方法对乡镇政权在新型的国家和社会动态关系中具体的、微观的、不断变化的策略选择过程进行分析, 对把握乡镇政权的角色和行为特征亦是不可缺少。而且我国乡镇情况多样, 千差万别, 不同类型的乡镇政权面对的情况不完全一样, 例如税费改革后, 许多农业乡镇政权的财税权力、人事权力、事务权力都已全部上收, 农业乡镇政权已经成为事实上的空架子。改革后大部分工业乡镇政权却仍然保留部分财权和事权等等。因此, 需要采用上述研究方法, 借鉴已有的研究成果对不同类型乡镇政权的角色和行为进行深入的分析和研究。这将有助于我们掌握税费改革后国家和农村社会互动关系的实质, 从而正确地制定乡镇机构改革方案, 建立起有利于农村社区发展和转型的乡村治理结构。