扩大基本养老保险覆盖范围是我国社会保障政策的主要目标之一。国务院1997年发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求“进一步扩大基本养老保险的范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及职工，城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度。”国务院新闻办公室2004年发布的《中国的社会保障状况和政策》指出，加强城镇职工基本养老保险制度建设的主要任务之一是“扩大城镇基本养老保险覆盖范围”。我国人口“未富先老”，城市家庭结构“4+2+1”(4个老人、两个青年人和1个孩子)化，4000多万农民因城市扩张等原因失掉土地，上亿农民进城做工，越来越多的人的养老问题除了走社会化道路别无选择(项怀诚，2006)。基本养老保险制度自身的可持续运作，也有赖于覆盖面的扩大。如朱冬梅(2005：31)所言，“企业基本养老保险基金收支不平衡问题，是目前我国一部分老工业城市面临的突出问题。而退休职工养老金支付的刚性决定了解决基金缺口只有增加基金收入。在我国企业缴费比例已经达到较高水平和目前还不能延长退休年龄的前提下，扩大养老保险覆盖面就成为解决基金收支不平衡问题的主要渠道。”本文的目的是探寻究竟有哪些因素，对扩大基本养老保险覆盖面产生了重要的影响。

尽管基本养老保险覆盖面问题备受国家有关部门和舆论界重视，但令人惊讶的是，在近5年中，我国较具影响力的《中国社会科学》、《社会学研究》、《社会》、《政治学研究》等杂志上，均未发表过任何专论养老保险覆盖面的学术论文。既有的相关研究多为规范性、描述性的，它们一般从扩大覆盖面(以下简称扩面)的重要性和必要性谈起，然后讨论覆盖面有限(以下简称面窄)的原因、对策等问题(张德元，2001；黄德宏、姜永宏，2000；高志行，2005)，至于覆盖面究竟有多大，研究者多依赖于有关政府部门发布的零星数据。鉴于此，笔者(张光、杨晶晶，2005)建立了一套估算方法，并对1995-2003年我国的扩面进行了估算。此外，还有一些研究者通过省市的个案研究，寻找造成扩面难的原因(朱冬梅，2005；孟庆琳、尤丽梅，2000)。学者们列举的扩面难的主要原因包括：执行社会保障政策的行政部门(各地社会保障局)缺乏权威、民营和私人企业参保意欲不高、地方政府害怕扩面影响外来投资等等(朱冬梅，2005；黄德鸿、姜永宏，2000；张旭，2003)。然而，迄今为止，尚无学者利用截面数据或时间序列数据对基本养老保险覆盖面的决定因素进行定量研究。本文将在填补这个空白上做一点微薄的贡献。

一、背景

我国的城镇基本养老保险制度是在市场导向改革、经济高速增长以及人口老龄化带来的诸多压力和机会下建立和发展起来的。解放后我国人口预期寿命的增加，以及自上个世纪70年代以来独生子女政策的实施，使老龄化社会提前到来。年龄在65岁及以上的老年人占全国总人口的比重从1982年的4.9%上升到2002年的8.2%，即每12个人中就有一个65岁或65岁以上的老人。人口的自然增长率从70年代初的超过千分之30下降到2002年的不到千分之12(国家统计局，2003；1999b)。中国社会保障基金理事会理事长项怀诚(2004)指出，中国人口老龄化速度大大高于世界平均水平。2000年，全球和中国60岁以上人口比例均为10%左右，二者大体相当。到2030年，全球比例将达16%，中国比例则将升至24.5%。此外，我国现行的男性职工60岁、女性职工50岁的退休制度，与国际通行标准相比明显偏低。这一切，决定养老制度的改革和改善，成为事关国计民生的大事(Jackson，2004)。

改革前，我国城市居民的社会保障是以国有单位为基础而实施的。社会福利通过国有单位，特别是国有企业分配给职工及其家属，企业承担了向退休职工提供退休金的任务，资金来自于企业的现行收入和财政补贴。退休金大约相当于职工最终工资收入的80%，大大高于40%-60%的国际标准(World Bank，1997)。改革开放后，这一制度在国有企业的改制和非国有经济部门的发展等市场导向改革的大环境下难以为继。从1980年代起，通过“拨改贷”、“利改税”、经营自主权等改革，国有企业从改革前利润悉数上交财政、企业亏损开支等困难时则依靠国家财政补贴的“软预算”实体，逐渐转变成为自负盈亏的经营主体。这些改革要求国有企业以获取利润为经营的首要目标，按照市场信号进行决策。然而，在相当长的一段时间里，国有企业在面临来自不断壮大的非国有部门的竞争压力的同时，背负着后者不可比拟的沉重的退休金支出负担，其退休金给付标准大体相当于退休职工最后工资的70%，依然显著高于40% 60%的国际标准(World Bank，1997)。沉重的养老金负担是造成国有企业经营困难的主要原因之一。在财政企业亏损补贴逐年减少的情况下，国有企业转而向国有银行借贷来维持自己包括退休金支付等方面的财务开支，这又导致银行坏账的增加。因此，缺乏社会化养老保险，不仅削弱了国有企业的市场竞争力，而且危及金融部门甚至宏观经济的稳定。此外，国有企业过去曾长期实行的低工资制，职工创造的财富大部分被用于国家积累和建设，国家则还以提供生老病死的福利保障。因此，国有企业的老职工大都把从企业或政府那里获得养老金，视为自己的当然权利。建立基本养老保险制度因此成为事关社会稳定的政治大事。

非国有部门，特别是民营企业的兴起和急速扩张，对基本养老制度的建立和发展，产生了不亚于国有企业改革的影响。2002年，在我国工业总产值中，由国有及国有控股企业创造的约占四成，其余为集体、私营、外资等非国有企业创造。在城镇就业人员中，国有单位比重仅占29%(国家统计局，2003)，民营、集体、外资雇员和个体劳动者等非国有单位，提供了超过七成的城镇就业岗位，成为解决城镇社会就业问题的主要渠道。非国有企业职工的养老保障因此成为影响我国经济市场导向改革和发展以及社会稳定的一个重要变数。以劳动力市场的形成为例，如《中国社会保险》编辑部(1998)所指出的，在养老保险制度改革初期，养老保险社会统筹费用是按照企业所有制进行的。截至1996年底，全国参加基本养老保险的在职职工为8，758万人，其中国有企业职工的覆盖面为95.2%，集体企业为51.5%，其他所有制企业只有27.5%。这就造成许多人不愿意由国有企业向集体和其他所有制企业流动，不愿由已参加统筹的企业向未参加统筹的企业流动。

为什么非国有企业职工参保率比较低呢？有的学者认为这是由于非国有企业雇主的是追求企业短期利益最大化，同时，雇员也缺乏参保意识。例如，一项关于温州民营企业参保情况的调查发现，一方面，该市“非公有企业雇主顾及企业负担和市场竞争力，一般不会自愿给员工投保”；另一方面，员工们则因为工作不稳定，流动性强，看重当前收入而缺乏参保意识(张旭，2003)。据报道，类似情况也在不同程度上存在于浙江省的其他市县以及江苏、广东、福建等非国有经济比较发达的地区(郑家亨等，2001；柏萍，2002)。另外，还有人认为国有和非国有企业在基本养老保险上支出和受益的不对称，也可能是影响后者参保积极性的一个重要的原因。这是因为基本养老保险中的基础保险部分实行“现收现付”体制，即向目前已退休者发放的养老金，来自在职职工交纳的保费。这显然是一项有利于退休职工较多的国有企业的制度安排。但是，非国有企业由于其员工年龄结构比较年轻，当前经受的退休金支付压力较小等原因，因此它缺乏加入社会化养老保险计划的积极性。国家实行社会统筹的基础账户和个人账户相结合的方法，在一定程度上，就是为了鼓励非国有企业加入基本养老保险(劳动部办公厅，1997；Beland & Yu，2004：278)。

出于上述人口结构变动、市场化改革压力等原因，我国建立和完善基本养老保障制度的基本方向是通过社会统筹的方式，使养老保险费的征缴负担由社会经济各个部门分担，转向由养老包袱比较轻的私营企业和包袱比较重的国有企业共同分担，以达到风险共担、提高保险的覆盖面、把更多的劳动者和退休者纳入基本养老体制的目的。因此，我国在把经济体制改革的重点从农村转向城市的1984年就在辽宁、江苏、广东等省开始养老金社会统筹的试点实验。参加养老金社会统筹的企业将其工资支出的一部分，放入由地方政府管理的养老基金中。1986年，国家开始在部分地区进行国企职工也需交纳保费的实验。在80年代末，部分试点城市开始把集体所有制企业也纳入养老保险统筹。此后，在某些试点城市，中外合作、合资企业和外商独资企业的员工也被纳入社会化养老保险统筹体系。

进入1990年代之后，随着社会主义市场经济的全面确立，我国大大加快发展社会化养老保险制度的步伐。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，要求各地区、各有关部门就企业职工养老保险制度改革，推进保险费用社会统筹、扩大保险范围、实行职工个人缴费制度和进行社会统筹与个人账户相结合等事宜，进行试点改革。1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，宣布企业职工养老保险制度改革的目标是到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。但在具体政策行为要求上，该通知仍旧只要求有关部门“选择一些地方进行深化改革的试点”。1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确要求“各级人民政府要把社会保险事业纳入本地区国民经济与社会发展计划”。以这个文件的发布为标志，基本养老保险制度从试点实验转向全面实施。1998年，国家劳动和社会保障部成立，显示了中国政府建立全面的社会保障体系的决心。其后，劳动部等国务院有关部委采取了增加社会保障补助预算内支出、发行专门债券、出售国有资产和发售社会福利奖券等措施筹集资金，支持基本养老保险等社会保障事业的发展。

然而，了解中央政府有关建立和发展社会化养老保险制度的政策，只触及到问题的一半；问题的另一半必须通过观察分析中国地方政府、特别是省级政府的行为才能得到解释。改革开放以来，我国在进行市场导向的经济体制改革的同时，在政府行政和财政管理上进行了地方分权改革。从上世纪80年代的“财政包干、分灶吃饭”到90年代分税制的政策的实施，使地方政府获得独立实施本地区包括社会保障事业在内的经济和社会发展计划的能力；与此相应，地方政府对发展本地社会经济、文化和保障事业，负有主要责任。

在基本养老保险制度建设上也是如此。上述国务院发布的重要文件就明确指出，地方政府、特别是省级政府负有在符合中央规定的大政方针的前提下，根据本地实际条件，制定并实施适用于当地的基本养老保险政策的责任。具体而言，地方政府在如下几个方面享有自主制定政策的权力和责任。第一，基本养老保险社会统筹的层次和范围。所谓层次指的是基本养老保险费的征缴和保险金的发放，是以县、市或省为单位进行的。1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求各地“逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡”。所谓范围指的是一个地区的基本养老保险社会统筹的覆盖面，国务院同样也要求各地进一步扩大基本养老保险的覆盖范围，最终把所有城镇劳动者和退休者都纳入基本养老保险体制。但统筹层次的提高和覆盖面的扩大的具体进程，主要是由地方特别是省级政府自行决定。第二，基本养老保险费的征缴负担和保险金待遇标准，也由地方政府在中央规定的大范围内自主决定。国务院1997年的决定规定：“养老保险费用由国家、企业和职工三方负担，企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%。各地区应该按照该决定的要求和精神，制定各地区的缴纳基本养老保险金的比例。”城镇个体劳动者的“缴费比例和待遇水平由省、自治区、直辖市人民政府参照本决定精神确定”。在基本养老保险金发放待遇标准的制定上，国务院1995年《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》的附件明确规定，社会性养老金按当地职工平均工资的20%~25%计发，缴费性养老金按缴费工资基数的1.0%~1.4%计发，具体比例由当地政府确定。但是，在养老金待遇标准上，一直存在着地方政府自行突破中央政策限制超标发放的现象，为此，国务院曾多次下文警告禁止。第三，地方政府负有向本地社会保障事业提供财政支持的责任。国务院1995年《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》的有关附件明确规定，“社会统筹基金发生困难时，由同级财政予以支持”。

以上所述的各项发展，对我国基本养老保险覆盖面的扩大，究竟产生了怎样的影响？本文将通过对我国各省基本养老保险覆盖面造成差异的决定因素进行实证分析来回答这个问题。

二、方法和数据

根据上述的各项发展，我们假设各省基本养老保险覆盖面是如下5个变量的函数：各省的经济发展水平、市场化程度、就职人口对离退休人口比(抚养率)、人均基本养老保险受益额和财政对社会保障的支持力度。我们选择省、自治区和直辖市为分析单位，一方面是因为数据的限制；另一方面是因为如上所述，省级政府在我国的社会保障决策过程中所占的特别重要的地位。我们研究的区间是1998-2003年。这个选择是因为从1998年起，基本养老保险制度从试点实验转向全面实施。为了了解我国基本养老保险覆盖面决定因素的变迁，我们对1998-2003年间每年数据逐一进行多元线性回归分析(数据来自于国家统计局发布的《中国统计年鉴》和劳动和社会保障部发布的《中国劳动统计年鉴》)。下面，我们陈述因变量和自变量选择的根据、它们的量化方式以及对各个自变量和因变量相关关系预期。

在我们的模型中，各省基本养老保险覆盖面是被解释的变量，即因变量。它的数据是通过如下公式计算得出的：覆盖面＝ (参保人数/应保人数)×100%。《中国劳动统计年鉴》和《中国统计年鉴》给出了各省历年参保人员的现成数据，应保人数是我们根据国务院有关文件规定，利用两个年鉴提供的数据计算得出的。劳动和社会保障部1999年发布的《社会保险费征缴暂行条例》规定：“基本养老保险费的征缴范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。”该条例还授权省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险体系。为此，我们根据如下公式求出各省应保人数：应保人数＝城镇就业人员－党政机关社会团体就业人员+城镇退休人员－党政机关社会团体退休人员+城镇失业人员。这个公式把事业单位就业和退休人员都包括在应保人员范畴之内，比劳动部的养老保险费征缴范围包括“实行企业化管理的事业单位及其职工”的规定宽泛。我们这样做主要是基于两个考虑。一是数据的限制，没有任何统计数据把实行和不实行企业化管理的事业单位及其员工分开来加以报告；二是企业化管理、养老保险的社会化，乃是我国事业单位改革的基本方向之一。

经济发展水平 自从改革开放以来，我国经济高速成长，但地区发展不均衡。大量的理论和实证研究表明，经济发展水平和社会福利水平之间存在着正相关关系(Wilensky，2002)。一般地说，一个地区的经济发展水平越高，其城市化水平也较高，人均寿命较长，生育率较低，从而对包括养老在内的社会保障，有较大的需求。同时经济发展水平较高的地区，有较多的资源来发展社会保障事业。因此，无论是从需求还是从供给的角度来看，经济发展水平较高的省份都应当比经济发展水平较低的省份具有更高的社会保障水平。我们使用各省人均GDP这个变量来衡量它们的经济发展水平。我们预计，这个变量与养老保险覆盖面之间存在着统计上具有显著性的正相关关系。

市场化程度  我国现行基本养老保险制度是在市场化改革的压力下建设和发展起来的。那么，市场化改革究竟对基本养老保险覆盖面的扩大起了什么样的作用？市场化水平对基本养老保险覆盖面的影响既可能是负面的，也可能是正面的。从短期的观点出发，非国有企业可能因其养老负担较小，不愿意加入基本养老保险，同养老负担重的国有企业共同分担基本养老成本。但从长期的观点来看，基本养老保险是对非国有企业一项有利的制度安排，随着基本养老保险制度的成熟，更多的非国有企业将加入基本养老保险。而且，非国有企业的经营状况一般要优于国有企业，从而有财力支付基本养老保险费(柏萍，2002)。我国各省的市场化程度相差甚大。我们预期在各省的市场化程度与养老保险覆盖面之间存在着具有统计显著性的正相关关系。我们使用非国有企业产值占各省工业总产值比重来代表它们的市场化程度。这个比重越高市场化程度越高。

抚养比率  解决人口老龄化和国有企业老职工的退休养老保障问题，是我国建立基本养老保险制度的主要目的之一。职工抚养比(离退休人数/就业人数)(林治芬，2002)这个变量反映了各地区在养老负担上的差异。一个地区的抚养率比较大，可能是因为当地的人口老龄化水平较高(如上海)，或者可能是因为该地区国有企业退休职工的负担比较大(如辽宁)，或者两者兼而有之。这个变量与因变量覆盖面之间的关系，既可能是正相关的，也可能是负相关的。从经济的角度来看，抚养比越大，意味着地方进行基本养老保险的负担越大，因此不利于覆盖面的提高。然而，如果一个省的抚养比较大是因为其国有企业退休职工负担较大的话，那么，由于这些退休职工曾经长期领取低工资，对他们提供社会保障，具有补偿性质，是保证体制顺利转型的必要措施。这些政治压力可能有助于覆盖面的提高。

人均基本养老金受益额  如上所述，各省政府在建设本地的基本养老保险制度上，享有相当大的自主决定权，如它们可在中央政府规定的大政方针的范围内，自行决定社会统筹层次、企业和个人缴费比例、养老保险金受益待遇、社保财政补贴支出等社会保障政策事项。显然，地方政府的政策偏好可能是决定各地养老保险覆盖面的因素之一。我们使用各省的人均基本养老保险金受益额和社会保障财政支持力度这两个变量，来测量地方政府的政策偏好。前者的计算方式是：各省人均养老金受益水平＝各省基本养老保险基金支出总额/参保离休、退休、退职人员。显然，一个省的人均基本养老金受益额不仅受到当地政府政策偏好的影响，而且还取决于它的生活费用指数。例如，上海和贵州的人均基本养老保险金受益额的差别中的相当大部分，可以用两地生活费用指数的不同予以解释。但是，由于无法找到分省生活费用指数的数据，我们无法把它作为控制变量引入模型。但一般地说来，各省的生活费用指数与它们的经济发展水平成正比，经济比较发达的省份，通常其生活费用也比较高。为此，我们的模型中人均GDP这个变量，可以看作生活费用指数的一个替代变量。在人均GDP自变量控制下出现的人均养老金受益额的统计分析结果，可以解读为主要反映了地方政府的政策偏好。考虑到“低水平、广覆盖”是中央政府目前社会保障政策的主要要求之一，而地方政府却有擅自提高养老金给付标准的倾向，我们预计在控制了其他变量的条件下，这个变量同基本养老保险覆盖面之间存在着统计上具有显著水平的负的相关关系。

财政支持力度  在上一节我们指明了地方政府负有向本地社会保障事业提供财政支持的责任。国家统计局从《1999年中国统计年鉴》起，开始报告自1998年以来的每年各省财政对社会保障补助的支出。然而，从劳动和社会保障部发布年度劳动和社会保障事业发展统计公报中，我们获悉各省财政对基本养老保险的补助并非完全来自于地方财政收入。事实上，它们的大部来自于中央财政的转移支付援助。如《2003年度劳动和社会保障事业发展统计公报》指明，在当年全国基本养老保险基金收入3，680亿元中，各级财政补贴基本养老保险基金530亿元，其中中央财政补贴474.3亿元。《2002年度劳动和社会保障事业发展统计公报》也透露，当年基本养老保险基金收入3，171.5亿元，其中包括中央财政补助408.2亿元。因此，各省财政对基本养老保险的补助总和中，至少就我们有数据可依的2002、2003年而言，实际上大部来自于中央财政的专项转移支付。因此，各省财政对基本养老保障的补助水平，实际上可能主要反映了中央财政的支持力度。

在我们的研究中，财政支持力度这个变量是利用如下的方式推算出来的：各省财政支持力度＝省财政社会保障补助支出/省财政总支出。财政社保补助支出的对象不止于基本养老保险，但由于数据的限制，我们无法确切地知道在各省财政社保补助支出中，多少用于基本养老保险，多少用于医疗保险等其他社会保障项目。但是我们知道2003年基本养老保险基金收支在社会保障基金总收支中，占有七成以上的权重。¹我们还知道2003年全国财政社会保障补助支出1，262亿元中(其中由地方执行的为1，118亿元，中央执行的为114亿元)，530亿元被用于补贴基本养老保险。这就是说，基本养老保险在全国财政社保补助支出中占的权重约为42%。因此，财政社保补助支出占财政总支出的比重这个变量，基本上能够反映各省财政对基本养老保险的支持力度。而且，如上所述，财政对社保补助支出的大部分来自于中央，所以，财政社会保障补助支出占财政总支出比重这个变量的省际差距，实际上主要反映了中央财政对各省的不同支持力度。比重比较大的省份，得到了中央的较大支持；比重较小的省份则得到中央较少的支持。我们预期，这个变量与自变量之间具有统计上显著水平的正相关关系。

三、模型及其分析

为了清晰地了解1998-2003年以来决定各地基本养老保险覆盖面差异因素的变化，我们采取逐年分别分析的办法，这样不仅能多方位的具体了解影响覆盖面的因素，还能清楚地看到每个自变量对覆盖面影响程度随时间的变化情况。同时为了确保我们的回归模型不致因自变量彼此高度相关而出现共线性等问题，我们对这6年的自变量数据进行了相关性检验，发现在1998、1999和2000年3年的数据中，人均GDP和抚养率相关系数超过0.7，其余的相关系数除了2001年的人均GDP和抚养率达0.664外，均在绝对值0.6以下。为此，我们在前3年的分析中，把这两个变量分开投入模型中。例如在1998年模型1中我们剔除人均GDP，只投入抚养率、人均基金、财政支持力度和市场比重4个变量；在模型2中剔除抚养率，让人均GDP进入模型。在后3年的模型中，所有5个自变量同时进入模型。我们的10个模型的F值的显著性都在千分之一的水平。我们做的共线性诊断、残差统计均表明所有的模型都不存在共线性等统计模型问题。这就是说，表中所示的各个回归系数和T值给我们提供了进行推论分析的可靠基础。

观察表 1，可见市场化程度这个变量，其回归系数在模型中大多数年份都通过了10%、5%或1%的显著性检验，而且为正值。这就意味着，自1998年以来，在其他条件相同的情况下，一个地区经济的市场化程度较高，它的基本养老保险覆盖面也较高。值得关注的是在2002年和2003年的模型中，市场化比重对覆盖面的影响作用是最大的，在控制了其他变量的情况下，非国有企业产值占工业总产值的比重每上升1%，覆盖面就平均上升约0.5%。²由此可见市场化改革是促进我国基本养老保险覆盖面扩大的最积极、最具一贯性的因素。这个局面的出现，可能是由于非国有企业的财务状况一般多优于国有企业，从而有财力支付基本养老保险费(柏萍，2002)。在更深刻的意义上，它说明我国的非国有企业已经把基本养老保险看作一个有利于自身发展的制度安排。

在表 1报告的回归分析结果中占影响作用第二的变量是人均养老金收益额。这个变量的回归系数几乎在每个年份中都通过了10%、5%或1%的显著性检验，而且均为负值。这就意味着，自1998年以来，在其他条件相同的情况下，一个地区的人均养老金收益额越高，其覆盖面越低。具体而言，它的显著性检验通过水平，在1998年模型2、1999年模型1和2000年模型2中为10%，在2001和2003年模型为5%，在2002年模型中为1%，这些数据表明，人均养老金收益额在对覆盖面的影响中发挥的作用随着时间的推移越来越大。例如在2002年中，在控制了其他变量的情况下，人均基本养老保险受益额每增加100元，覆盖面平均下降0.4%。这个发现同我们的预期相符，它证明了在我国目前的条件下，“低水平、广覆盖”仍然应是一个必须坚持的政策。

第三个很有趣的发现是在1998、1999和2000年3年的模型1中，当抚养率的回归系数为正值时，均通过了1%的显著性检验，而且对因变量差异的贡献度远远超过进入模型的其他变量。如果我们把5个变量同时投入模型的话，则在这三年的模型中，与抚养率之间具有接近或超过0.75的高相关性的人均GDP变量完全失去了解释力。然而，在2001、2002和2003年包含了5个变量的3个模型中，抚养率变量完全失去了解释力。这些统计分析结果似乎表明，在1998到2000年期间，那些因国有企业退休职工养老负担较重或人口老龄化水平较高的省份，在扩大基本养老保险覆盖面的问题上做得比较好。解决国有企业退休养老负担、对国有企业退休职工做出补偿等的政治考量，截至2000年，在我国基本养老保险制度的建设和发展中，占有举足轻重的地位。从2001年起，就全国的整体情况而言，此类政治考量可能不再是决定基本养老保险覆盖面的关键因素，偿还历史债务的任务大体告一段落。³

表中人均GDP变量发挥作用的变化也引人深思。由于在前3年人均GDP与抚养率两个自变量的高度相关，我们在各年的模型2中把人均GDP和其他3个变量一起投入模型，而把抚养率排出在外，发现人均GDP成为对因变量变异贡献最大的变量，并为正值。2001年人均GDP作用仍然很大，但在2002年、2003年的模型中影响作用锐减，甚至在2002年的模型里没有通过显著性水平的检验。这说明从1998到2001年，经济发展水平是决定各省基本养老覆盖面差异的一个重要因素。在其他条件不变的情况下，一个省越富裕，它的基本养老保险的覆盖面也越高。但在2002年，经济发展水平对基本养老保险覆盖面的大小没有影响，在2003年影响甚小。基本养老保险等社会保障问题涉及社会公平，应该是政府、政策发挥主导作用。为此，地区经济发展水平差异对养老保险覆盖面影响作用的减弱，应当视为一个社会进步。

财政支持力度这个变量在1998年模型2、1999年、2001年和2003年模型中都通过了显著性水平检验，且为正值。根据我们的模型，2003年在其他条件同等的情况下，社保财政补助支出比重每提高1%，养老保险覆盖面平均就上升1.4%。目前的现状是我国各省之间财政对社会保障事业的支持力度相差甚大，而这些差异，如前所述，应当主要是由中央的不同支持力度造成的。例如，2003年，比重最高的省辽宁(16%)和最低的直辖市北京(1.7%)竟然相差了14个百分点；与此相应的是辽宁的养老保险覆盖面高达91%，而北京仅有53%。社保财政补助比重较高的地区主要有两类：一是老工业和能源生产地区，如东三省、山西、陕西、重庆、湖北；二是边远少数民族地区。前者下岗工人众多、养老负担尤其沉重；后者经济落后、自有财力严重不足。假如这些地区的财政对基本养老保险的支持欠缺或支持力度不大的话，那么，这些地区的基本养老保险覆盖面或者不可能达到居于全国前列的水平(如东三省)，或者要比它们现有的较低的覆盖面水平还要低得多(如边远少数民族地区)。

四、结论

扩大基本养老保险覆盖面是我国社会保障制度改革的优先目标之一。本文通过对分年、分省数据的实证分析，发现市场化程度、人均基本养老金受益额、抚养比率、地方政府财政支持力度、经济发展水平是影响这个目标实现的主要决定因素。本文的定量分析表明，市场化改革是促进我国基本养老保险覆盖面扩大的最积极、最具一贯性的因素。这个发现说明自1990年代以来，我国的社会保障与市场经济改革之间，出现了互相促进双赢的局面。这意味着，在今后相当长的一段时期内，我国各级政府在发展本地社会保障事业时，应当大力进行市场化改革。人均基本养老金标准与覆盖面之间的持续一贯的负相关关系，意味着在我国目前的社会保障事业发展中，仍然必须坚持“低水平、广覆盖”的政策。扶养率的影响力的逐渐减弱，说明国有企业退休职工的养老补偿的历史遗留问题，正逐渐淡出视线，今后我国社会保障事业的主要人口对象，是在市场经济条件下进入市场的各类劳动者。人均GDP变量在各年模型中由强到弱的变化，说明我国的基本养老保险覆盖面的扩张，已经逐渐从效率优先转向公平优先，而这毫无疑问是同财政支持、特别是中央财政支持分不开的。在今后的一段可以预测的时期内，我国部分经济相对落后省市的社保覆盖面的维持和扩张，肯定还有赖于中央财政的支持。如何使中央财政的支持保持有利于社会公平和稳定所需的适当的水平，同时又能避免部分地方政府过度依赖中央，将是中央和地方决策者必须解决的一个重要问题。

注释

1  如2003年我国社会保障基金收入和支出总额分别为4882.9亿元和4016.4亿元，其中基本养老保险基金收支为3，680亿元和3，122.1亿元，分别占总额的75.4%和77.7%。

2  非国有企业产值占工业总产值的比重每上升1%，覆盖面平均上升约0.5%的关系是根据模型的非标准化回归系数获得的。表 1没有报告非标准化回归系数。

3  在2001、2002和2003年数据中，抚养率和人均GDP的相关系数分别为0.664、0.488和0.393。如果我们把后一个变量从模型中剔除，则抚养率的回归系数在前两年模型中仍然具有统计上的显著性，并为正值。但在2003年却没有通过10%的显著性检验。同样也反映历史债务补偿任务在我国社保事业发展上的地位逐渐降低直到告一段落的倾向。