上个世纪后期，在福利国家危机的背景下，支持社会政策制定的意识形态发生了重大的变化，一种新的意识形态即第三条道路在欧洲国家兴起。先是英国工党大力倡导第三条道路，接着欧洲诸国具有社会民主主义倾向的政党纷纷响应。随着英、德、法等国工党、社会党、社会民主党的先后上台执政，以及这些党的领导人在1997年到1999年间三次召开第三条道路研讨会，第三条道路这一意识形态被广为传播并支持着社会政策的改革，引起了全球的瞩目(段忠桥，2001：355)。

广义的第三条道路思想涉及到政治、经济、社会生活等各个方面。它被看作既不同于自由主义，又不同于社会民主主义的一条道路。它不是针对左右两种思想和两种制度冲突的讨论，而是一种超越左右的新理念。吉登斯(2003a：27)认为第三条道路指的是一种思维框架或社会政策的制定框架，它试图解释并帮助人们适应急剧变迁的世界。第三条道路的社会政策意义在于：它试图超越原来的社会政策范式，引导福利国家进行消除危机的社会政策改革，建立积极的社会福利制度。

本文将在社会政策的视角下讨论吉登斯第三条道路超越构想兴起的背景，分析第三条道路理论的基本主张，并以吉登斯的第三条道路超越构想为基础，提出中国社会政策发展的新的社会框架和改革原则。

一、第三条道路超越构想兴起的背景：福利国家的危机

任何理论的发展都源于一定的历史背景，具有一定的路径依赖性，第三条道路超越构想作为一个社会政策的分析视角也不例外。从其兴起的时间看，它是在福利国家经历了四分之一个世纪的扩张，于20世纪70年代中期显露出危机以后才产生的。在此，笔者通过回顾福利国家的历史演进，进而分析社会政策的变化，来展现第三条道路的超越构想提出的背景。

福利国家发展的第一个阶段要追溯到1883年德国健康保险的建立。当时西方国家普遍开始工业革命，农业日渐衰弱，工业城市蓬勃兴起，因经济结构变化导致的贫困家庭数量日益增加。在认识到将有越来越多的人可能因疾病、老龄、死亡、工伤等原因不能再工作而面临长年难以忍受的贫困生活，德国执政者开始通过建立社会保险制度来解决这些问题，并试图规避工业秩序中的风险。不久，大多数西欧国家纷纷效仿德国，在二战前后建立了健康、工伤、养老、失业保险等制度。社会保险的出现表明人们已经认识到在现代社会中，私人慈善和家庭支持以及朋友和教友的帮助不能完全保障个人的安全，政府需要承担新的社会保护责任(吉尔伯特、特瑞，2003：44)。

福利国家发展的第二个阶段是20世纪中期。这一时期社会保险无论从覆盖人群，还是保障水平都得到了很大的发展。原先设计为解决特定人群的社会保险计划被放宽限制，逐步扩展到全民(Beveridge，1942)。最初设定的接近最低生存线的社会救助水平也放宽到解决相对贫穷问题的合理水平。凯恩斯主义几乎在全球获得了统治性地位，二战后经济迅猛发展，强劲有力的经济发展为福利国家的成长提供了坚实的基础。社会政策在福利提供中扮演着越来越重要的角色。

福利国家发展的第三个阶段是从20世纪60年代到70年代中期。这一时期经济持续繁荣，人民生活水平稳步提高，社会福利覆盖面的全民化，几乎使所有的群体都逐渐变得越来越依赖于政府的帮助。社会观念自由开放，新政治选举提升了少数民族、妇女、残障人士和其他人群的社会权利。社会成员注意到了社会不公平问题的各个方面，人们愿意支持社会福利计划以促进公民权利的实现。在这一时期，欧洲国家继续扩张社会福利计划，如通过职业培训、就业补贴、放宽病假和工作法规等配套措施扩大对失业或未充分就业人员的援助。美国尽管持自由主义的社会福利理念，但其福利扩张也是显而易见的，如大社会计划(Great Society)，就包括职业培训、食品券、医疗保险和医疗救助、精神健康等在内的多种社会服务。

福利国家发展的第四个阶段是福利国家的危机阶段，也称为社会福利紧缩阶段，这个阶段从20世纪70年代中后期开始。石油危机标志着战后经济发展的黄金时代已经终结。这个时期收入和财富分配不均的状况不断扩大，阶级之间的冲突扩大，税收和开支系统入不敷出。在经济出现滞胀的同时，因为人口老龄化和失业问题严重，人们对社会福利的需要急剧增加。而与此同时出现的是庞大的社会福利开支成为福利国家沉重的负担。几乎所有福利国家都成了被批评的对象，国家在社会政策方面基本无新计划，公共救助安全网衰减，社会保障计划缩减，社会福利开支压缩(详见表 1)。社会政策的走向成为大众最关心的话题。

一些福利国家开始放弃了社会福利的承诺，尽管他们不敢公然放弃普及性的社会服务，但在行动上已明显开始缩小政府的福利开支。然而福利国家在几十年的发展过程中，社会权利的理念已深入人心，加之政治压力等因素使福利国家不能将社会政策全面向右转。以瑞典和奥地利为代表的福利国家尽管仍然维持福利国家的水平，实施充分就业的承诺，但在行动上，各个国家的社会福利项目和开支都有了缩减的迹象(米什拉，2003：21-126)。

学术界对福利国家的批评此起彼伏，强调国家作用的左派意识形态认为，福利国家的危机植根于资本主义自身的矛盾中，他们提出了对福利国家的尖锐批评，但是没有提出具体的社会政策出路(Gough，1979；Offe，1984：153)。米什拉(Mishra，1984)指出福利国家面临四个方面的危机：政治和法律方面的危机，社会福利提供和管理的危机，财政危机以及经济危机。经济合作组织(OECD，1981)也对福利国家危机进行了描述：福利国家存在意识形态和价值观的冲突危机，存在着经济衰退的危机，存在着政治和法律方面的危机，存在着社会福利开支的危机。

为了应对福利国家危机，新的福利国家改革和转变理论不断被提出。如强调国家和多元福利部门共同起作用的混合福利(mixed welfare)(Rose，1986)；主张建立与工业革命时代不同原则的社会福利，从提供福利、依赖福利到自己助人、自助国家(enabling state)(N. Gilbert & B. Gilbert，1989)；主张社会福利私有化，国家将社会福利外判，国家购买社会福利服务，提高社会福利部门的效率，实现福利国家私有化(privatization of the welfare state)(Kramer, et al., 1993)；主张国家和私人部门合作，建立新型的合作关系(public-private sector partnerships)(Rom，2000)；提倡多种来源的福利多元主义(welfare pluralism)(Evers，1993)；反对福利国家，提倡建立福利社会(welfare society)(Rodger，2000)、建立组合主义的福利国家(corporatist welfare state)(Cawson，1982)等等。由此我们可以这样认为：福利国家危机的时代也是社会政策理论进入丛林，寻找和思考的时代。

福利国家的危机，导致批评之声不绝于耳，理论的探讨纷纷而起，这就是第三条道路的超越构想产生的背景。在这样的背景下，第三条道路的理论应运而生，该理论倡导一条超越左右理论的中间道路，将积极福利嵌入新社会框架中，给福利国家的改革提供了一种可供参考的社会政策范式。

二、第三条道路的超越构想：嵌入社会框架的社会福利模式

第三条道路的超越构想基于这样的认识而建立：在福利国家的危机背景下，传统意义上的社会政策存在着左与右的意识形态，左派强调国家作用，右派强调市场作用，他们都无法应对福利国家危机。在社会政策的发展中，左与右的理论都走向了各自的反面。福利国家需要发展第三条道路去超越左与右的分界，寻求一条新的社会政策的发展道路。在给福利国家的改革提供可供参考的社会政策范式前，第三条道路的主张者首先论述了这个社会政策范式存在的基础，即超越构想的社会模式。本部分将在这个思路下先分析社会政策意识形态的古典左派与新右派之区别，然后论述后传统社会危机，最后研究超越构想的社会框架的内涵以及嵌入社会框架的社会福利模式。

吉登斯(2003a：8-9)认为古典的社会民主主义与新自由主义是两种截然相反的社会政策意识形态。前者认为，自由资本主义导致了许多马克思所诊断出来的弊端，但又相信这些症状可以通过国家对市场的干预而得到缓解或克服。它追求平等，并通过福利国家制度创造更平等的社会，保护各个生活领域中的个人。在全球化的进程中，它陷入了困境，不断调整自己对市场的态度，悄悄地接受了市场，不断地向右倾斜。而后者不相信社会民主主义的大政府理念而信赖自由市场，它承认经济不平等的合理性，认为不应该限制经济的发展。反对福利国家是新自由主义观点最显著的特征之一，它认为福利国家是一切罪恶的根源。但是，在全球化的历程中，自由主义市场制造了新的风险和不确定性，并忽视了市场本身的社会基础。

当今，全球化的影响在不断增强，它不仅深刻影响着福利国家，也影响着全世界。在全球化的冲击下，人们行为的本土情境日益瓦解，世界上每一个人的生活都受到来自地球另一端的事情的影响，人们的日常生活和个人生活发生了很大变化。“本土的生活方式习惯已经具有了全球性的影响，因此我买一件衣服的决定不仅对国际分工有影响，而且对地球的生态体系有意义。” (吉登斯，2003b：4)全球化的直接后果就是后传统的社会秩序的出现。吉登斯将我们现在生活的社会称后传统社会。后传统社会秩序并不是传统消失的秩序，而是传统的地位发生了改变。在后传统社会，传统必须自我解释，公开接受质问或对话。这是一个解传统化(detraditionalization)的过程，全球化的冲击会摧毁人们行动的本土情境，人们接受来自世界的影响。传统被逐渐解构，人们在后传统的秩序下需要恢复或者重塑传统。

人们生活在一个充满不确定性的世界中，这种不确定性部分是人为的，是人类现代化的产物。而当全球化的冲击将人们带入后传统社会的时候，我们也从简单现代化进入了反思的现代化(reflexive modernization)，这一概念是对福利国家不同环境的反应。现代性造成了全球化的冲击，日常生活和个人生活发生着变化，后传统社会的出现并不断扩大，而这些变化又影响着整个世界，它们折射回来重塑现代化，使人们反思自己的生活。全球化、解传统化、人为不确定性构成了后传统社会的特征，它们给人类生活带来了大量具有不确定性的人为风险。福利国家现存的社会政策已经不能对此作出积极有效的反应，因此，福利国家开始构想一个新的社会框架，建立新的社会政策以解决后传统社会的危机。

面对后传统社会危机，吉登斯(同上：14-18)认为社会政策以及社会福利应该在新的社会框架中构建。这个新的社会框架包含六个面向：(1)修复被破坏了的团结，有选择地保留或者重塑传统，复兴个人和社会对他人的责任感。(2)摆脱解放政治(emancipation politics)，建设生活政治(life politics)。左翼政治观点总是集中在解放上，目的是摆脱传统、专制、剥夺、物质贫乏等不合理的东西，它是一种生活机会的政治。在后传统社会中，解放政治的弊端在于它忽视了人们的相互依存和团结。生活政治不是生活机会的政治，而是生活方式的政治，它关注在一个开放的和全球化的世界中，人们该如何提高生活质量的问题。(3)提倡一种能动性政治(generative politics)，用以解决福利国家中政府与社会、市场间的不协调的关系问题。能动性政治也被称为启发性政治，它是一种存在社会整体关怀和目标的环境下，通过寻求社会群体和社会成员的个人完成来分担责任，而不是仅仅依靠国家为他们完成任务的政治。能动性政治强调社会成员个人的能动性，通过积极的信任解决问题，而不是一味等着政府来解决问题。(4)建立对话民主(dialogic democracies)，克服福利国家自由民主制度的缺陷，进行更彻底的民主化。国家在公共领域中通过对话而不是通过权力去解决或者处理矛盾。同时，亲子关系、朋友关系等也可以通过对话来建立。(5)解决人类事务中的暴力问题。暴力问题通常是人类生活中最难解决的问题之一。吉登斯希望能通过对话来代替暴力，解决人类的冲突。对话，“它可以成为提高共同理解和自我理解的手段。对他人的理解可以更好地带来对自我或自己的文化的更深刻的理解，相应带来了更深入的彼此理解。”。(6)提倡积极福利。他希望从根本上反思福利国家提供消极福利的社会政策。积极的社会福利不是一个独立存在的系统，它需要其他社会制度的配合。上述五个面向的社会框架都是构建积极福利的基础。

在六个面向的社会框架超越构想下，吉登斯提出了第三条道路的社会福利模式的超越构想。这个模式构想包括若干内容：首先，它包括了吉登斯对福利国家制度存在弊病的批评；其次，它对外部风险与内部风险进行的区分；最后，它提出了从消极福利转化到积极福利的社会政策范式。

在福利国家危机的背景下，吉登斯(同上：146-154)认为应该在以下几个方面对福利国家弊病进行反思：(1)福利国家最大的结构性缺陷是提高经济效率与实行再分配之间的关系非常薄弱。吉登斯认为，福利国家没有有效地减少经济不平等，没能实现收入和财富的合理再分配，富裕的群体比贫穷的群体更容易从福利国家的社会政策中受益。贫困的缓解主要不是通过再分配，而是通过普遍富裕，也就是财富的普遍增加。经济不平等和两级分化并没有减少。(2)福利国家有效地实现了社会保险的普遍化，分担了人们的风险，但这是以假定风险相对稳定地分布在全社会为前提的。吉登斯认为，在反思现代化的时代，人为风险是不稳定的。福利国家只能应对平均分布的风险而不能很好地应付人为的不稳定的风险。(3)人们普遍认为福利国家危机的主要问题是财政来源的危机。而吉登斯认为，福利国家的财政危机问题应当表述为组织资源的方式的问题。财政来源的安排方式与需要解决的问题不相适应，造成了福利国家的一系列问题。(4)福利国家目前面临的问题是国家进行风险管理的危机。福利国家提供的大部分福利措施的目的是解决已经发生的事情，而不是切断问题发生的根源。

吉登斯(同上：156)认为福利国家与风险控制之间的联系是根本的。第三条道路的超越构想应该能够帮助人们应对各种不同的风险，因为传统社会和后传统社会中人们所面对的风险是不同的。吉登斯(2001：22)将风险的类型做了区分。他将外部风险(external risk)定义为“来自外部的、因为传统或自然的不确定性和固定性所带来的风险。”在传统的工业社会中，人们面对的风险都是可预见的，呈现一定时间规律的风险，如生育、养老；还有一些风险是自然发生的概率性事件，如工伤、失业、疾病等，这两种风险都是外部风险，福利国家能通过建立社会保险制度的方法加以解决。人为风险(manufactured risk)指的是“我们在以一种反思的方式组织起来的行动框架中要积极面对的风险”(同上，2003b：157)，是“由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指我们在没有多少历史经验的情况下所产生的风险。”(同上，2001：22)吉登斯还认为人们面临的人为风险难以预料，不能用传统的社会政策和方法加以解决。

吉登斯提出积极福利的构想是为了解决福利国家危机以及在全球化背景下该如何应对人为风险的问题。一个国家的社会福利该朝向何方发展呢？“我们应当倡导一种积极的福利，公民个人和政府以外的其他机构也应当为这种福利做出贡献，而且，它还有助于财富的创造。” (吉登斯，2003a：121)传统社会的消极福利与吉登斯提倡的积极福利有许多不同。传统的社会福利主要是根据外部风险组织起来的，用来解决已经发生的事，具有被动性，本质上是一种风险的重新分配，其目标是维持人的一种生存状态，其政策手段是外在的物质或现金给付，使人们不至于因遭遇风险而陷入生存危机，由此而生的政策被称为消极的社会政策。而积极的福利主要不是为了对付贫困，而是强调自我实现和责任，其目标是推动人的发展，其社会政策手段是增强人自身的生存能力。传统的社会政策对外部风险采取事后风险分配制；而积极的福利政策对人为风险采取事先预防的方法，国家提供了防范的措施。

第三条道路的超越构想的积极福利试图超越的是消极福利。积极福利构想有如下特征：(1)积极福利的目标是培养“自发地带有目的的自我” (autotelicself)。自发地带有目的的自我不刻意回避风险或者设想“其他人会解决这些问题”，他们会积极地面对风险。(2)积极福利的社会政策的实施通常要求国家的干预，但不能将问题的解决完全限制在国家范围之内，问题的解决需要多元部门甚至全球范围的合作。(3)积极福利构想提倡有效的风险管理，有效的风险管理不仅仅意味着减小风险或者保护人们免受风险影响，它还意味着利用风险的积极而富有活力的方面促进社会的改革，并为风险承担部门(risk taking)提供必要的资源。(4)实施积极福利理想的政府的目的应该是鼓励人们追求幸福，而且个人福利与社会福利应该以此来界定：幸福的实现是由安全(心灵和肉体上的)、自尊、自我实现的机会以及爱的能力推动的。如果幸福被普遍化了，并且不威胁到别人，那么它就是一种积极的追求(同上，2003b：188)。

三、嵌入社会框架的社会福利模式与中国社会政策的反思

吉登斯第三条道路的超越构想具有整体性。他在第三条道路原则下不仅设计了超越构想的社会模式，而且设计了嵌入社会模式的福利模式。在他的超越构想下，英国的社会政策的制定者进行了社会政策改革的实践。因此，从社会政策的角度来看，吉登斯第三条道路的超越构想也是一种社会政策范式。对福利国家危机的理论反思和社会政策的调整还在进行当中，第三条道路理论仍然在发展。那么，已经在欧洲实践的第三条道路的超越构想对我国社会政策的发展将会有什么样的借鉴意义？

要讨论第三条道路对中国社会政策的借鉴意义，首先必须对中国现实的社会政策和社会福利制度进行反思。有学者批评中国的社会政策是政府主导下的非专业化福利政策模式(王思斌，1995)。这种观点主要是从社工专业发展的角度来概括中国社会政策模式存在的问题的；另外的观点认为中国的社会福利制度是“单位-福利国家”模式(刘继同，2003)；还有的学者将中国的社会福利制度归类为剩余模式，认为国家在福利发展中扮演的是最后出场者的角色(黄黎若莲，2001；梁祖彬、颜可亲，1996)。总而言之，中国社会政策建立的是政府作为最后出场者、承担有限的社会福利责任的制度，因此，中国社会政策是典型的解决消极风险的政策类型。社会福利制度的功能发挥程度和范围有限，不能满足社会成员不断增长的福利需要。

要建立适合中国社会经济制度转型的社会政策，不能就社会政策谈社会政策改革，社会政策和社会福利是嵌入在社会中发展的，因此，借鉴第三条道路的超越构想的思路，首先应该讨论的是中国社会政策嵌入的社会框架。显然，中英两国在国家制度、市场制度和家庭制度以及社会政策类型上有着明显的不同，我们不能照搬第三条道路的超越构想理论来诠释中国的社会。但是，不同的国家仍然有相同的地方，那就是两个国家都有社会保险、社会救济、公共卫生及医疗服务、住房、教育、就业、社会服务等类型的社会政策和社会福利制度，也同样面临社会福利制度转型。那么吉登斯为社会福利发展设计的新社会框架对中国有什么样的借鉴意义呢？笔者认为中国社会福利的发展和社会政策的建立需要在它们嵌入的社会框架下来展开讨论，重点借鉴吉登斯的第三条道路社会框架中的一些超越构想思路。

吉登斯设计的新社会框架提倡有选择地保留或者重塑传统，复兴个人和社会对他人的责任感。社会福利发展的基础是社会成员的责任。在中国市场经济迅速发展的过程中，人们急于致富的行为中利己主义原则降低了人们的责任感，产生了社会排斥。中国如果要发展社会福利，特别需要复兴个人和社会对他人的责任感。就业是最大的福利，因此，个人要积极就业，国家提供社会保障支持就业，生产财富贡献社会；市场和家庭社区要有效地实现资源互换；社会建立激励机制去鼓励社会成员参与式互动，实现互助；国家社会福利制度和非政府组织互相支持，实现福利多元化；社会成员在四个社会制度的社会框架中行动，消除排斥，由此达到社会融合(参见图 1)。

吉登斯设计的新社会框架提倡建立能动性政治，用以解决政府与市场、社会间的不协调关系问题。实际上在国家、市场和社会三分法的基础上，社会可以分为家庭/社区和民间社会。国家和其他部门的良性互动是福利提供的基础。国家制定规则，提供社会保障；市场提供机会和自主，提供个人与社会的财富；家庭和社区提供社会成员的互惠行为；民间社会提供交流和非正式的福利(Evers & Olk，1996：23)。能动性政治需要民间社会的非政府组织在社会生活中扮演越来越重要的角色。国家不能将其他部门的行动原则、提供福利产品方的角色、制度存在价值和制度有效工作标准混为一谈。中国的经验表明，在改革之前中国实行的是单位-国家制度，社会成员高度地依赖国家(Walder，1986)，国家承担了其他制度的责任，造成了此强彼弱以及制度之间不协调的关系。改革开放以后，中国的非政府组织得到了发展，例如消费者协会、抵抗疾病的自助组织，如上海市癌症康复俱乐部、青少年基金会等等(彭华民，1996：282-314；张时飞，2005)。但是，政府对非政府组织的控制力量仍然很强，一些非政府组织有很强的政府背景，发展中存在各种问题(康晓光、韩恒，2005；谢舜，2005)，因此，非政府组织在福利提供方面的功能不能有效发挥(陈旭清，2006)。借鉴第三条道路的超越构想，推动建立能动性政治，可以发挥NGO组织在福利提供方的功能，从而改变个体社会成员作为福利接受者对国家的依赖，而福利提供者的多元化，亦可减轻国家在福利提供方面的压力。

吉登斯设计的新社会框架提倡建立对话民主，国家在公共领域中通过对话去解决或者处理矛盾。对话民主在中国社会政策改革和建设中有着特别的意义。传统的社会政策是国家的责任，社会政策由国家来制定。借鉴第三条道路的思路，我们可以在新社会框架下建立对话民主，社会政策应该通过对话过程产生。对话民主机制的建立能使社会政策更能有效回应社会的需要。在目前中国社会政策的发展中，需要进行对话的社会的政策议题和对话群体设计有多种，主要议题可以按照社会政策的类型进行划分(详见表 3)。中国社会政策的制定缺少对话过程，很多社会政策议题都没有进行充分的对话，影响了社会政策实施的效果。需要注意的是，对话本是为了更好地发现社会福利接受者群体的需要，使社会政策能够有效提供分配的规则和生产福利产品，但是，对话也可能带来负面作用，即社会政策制定的时间被拉长，影响社会问题的解决。

第三条道路超越构想指出，社会福利不单单要去解决事后风险，而是要化解人为风险；不单单是给人们提供物质形式和货币形式的福利，而是要去帮助人们提高自身的能力。我们生活的社会也面临着很多人为的风险，例如环境污染风险、交通拥挤风险、人口老龄化风险、以及未来可能出现的家庭少子化风险等。借鉴第三条道路超越构想思路，中国的社会政策发展应该从政府主导的非专业化、最后出场者的社会政策模式转化到以人为中心、建立积极的社会福利，化解社会生活中的多种风险的社会政策模式。其中最重要的是将消极的福利转化为积极的福利(详见表 4)。

总而言之，借鉴第三条道路的超越构想理论，中国社会政策的改革发展原则路径是：(1)在人为风险占主导的全球化环境下，必须采取积极的事先预防的办法，发挥国家、集体和个人的主动性和责任感，从解放政治转向提供多种机会的生活政治，采取国家、集体和个人高度参与、共担风险的积极福利的社会政策。(2)强调权利与责任的平衡，强调福利的接受与贡献的关系，强调社会资源分配与正义的共存，提倡建立一种权利与个人责任紧密联系型的福利制度。(3)以积极福利来改革传统的单位-国家福利模式。其基本原则是：以创造就业机会代替救济性福利保障，为有能力工作的人提供工作，为无工作能力的人提供保障，减少传统福利救济的受益范围，将主要的救济对象集中在老人、无劳动能力者和有孩子的家庭。(4)将教育和培训作为一种促进就业、提高就业者收入的普遍福利形式。减轻受教育者的教育费用，通过个人能力的提升，提高个人对风险的应对能力。(5)致力于协调个人与社区、资本与劳动、城市居民与外来新移民之间的关系，以建立合作包容型的新社会关系。通过上述社会政策原则的实现，我们才能提高社会成员的生活质量，提高社会的和谐水平。