中国城市社区建设自上世纪90年代初起发展至今已有十多年的历史，在这个历程中，城市社区建设不仅与社会结构转型、管理体制转轨、社会组织功能分化和重新定位的社会演进密切联系，而且与民众主体意识的逐渐萌芽和民间组织自治化趋向不断增强的社会现实相互促进(朱健刚，1999；王思斌，2001)。因此，社区建设及其未来走向是一个值得关注的话题。

一、引言

1949年以后的中国社会结构是以国家权力的不断强化为其主要特征的(路风，1989；孙立平、王汉生，1994)。1954年通过《城市街道办事处组织条例》，开始逐渐健全由市、区、街道和居委会组成的城市行政管理体制，就是一个很好的例子。街道办事处作为区政府的派出机构，具有明显的行政科层制特征；居民委员会在法律上虽然被规定为是一种自治性的群众组织，但它实际上是一个具有浓厚官方色彩的“群众组织”。故而，有人把这种很长时期存在于地区的社会结构形态称之为“强国家的单位结构模式”(朱建刚，1997)。

在中国，单位制和城市地区高度集中的行政架构，绝对是一种孪生现象。单位制的基本内容是：一切微观社会组织都是单位，由这种组织给予社会成员权利、身份和合法性。控制、干预和调节整个社会运转的中枢系统由与党的组织系统密切结合的行政组织构成(路风，1989；李路路、李汉林、王奋宇，1992)

20世纪80年代以后改革的深入，迫使政府在向市场“让渡”权力的过程中，不得不“还社会于社会”，由此，“小政府、大社会”的构想以“社区建设”的方式在中国的一些大中城市开始实践。同时，随着企业(单位)裁员和职工自谋出路，许多职工离开单位流向社区，原来依靠单位解决的困难现在需要求助于街道(社区)，这也为社区重要功能的生成开拓了空间。不过，需要警觉的是，迫不得己推行这个“社区制”，深究起来其理念仍然不脱“单位制”之窠臼。

从对中国社区建设背景的思考中，可以引出以下一些值得深思的问题：社区建设的目标除了提高社区居民的生活质量外，还有一个重要的目标就是通过社区居民以及各方的参与来加强社区的民主建设，而非政府组织的参与也是社区建设以及社区民主建设的一支重要力量，那么，在目前城市社区建设过程中，非政府组织的参与究竟有无可能？在政府力量逐渐填满或渗透到社区生活空间的情形下，非政府组织又如何与政府建立起互动关系，并且是一种怎样的关系才有利于社区建设的持续发展和有益于“小政府大社会”格局的真正形成？

这些问题成为本文研究的出发点，希望通过研究找寻到在城市社区建设中，政府和社区内非政府组识通过什么方式达成良好的互动关系，而这种良好的互动关系的存在和发展，可能为未来中国真正意义上的“社会”的生成逐渐拓展出空间。不过在正式展开探讨之前，本文先要对一些经常使用的概念作一界定。

(一) “社区制”

目前鲜有文献对“社区制”的概念进行探讨，为此笔者将其定义为：国家通过城市社区内的行政组织体系，并利用各种资源和权力对社区秩序和社区成员进行管理与控制。社区行政组织几乎成为国家与社区成员之间的唯一的联系，它处于城市社区生活的中心地位，社区的运行表现为社区行政组织的运行。这种社区结构体制我们可以称之为“社区制”。

(二) 依附关系

美国社会学家A·华尔德(Andrew Walder)在研究中国的单位制及其依附关系时提出了一个理论模式，即：①指令性经济赋予下层干部在资源分配上的垄断权力，普通群众只能通过与这些干部建立依附关系才能获益。②单位的封闭性以及社会关系的感情纽带导致依附关系的稳定性。③这种依附关系加强了国家渗透与协调社会的能力，导致人们对现有制度的认可，减弱社会自主的集体行为的能力(华尔德，1996)。华尔德对单位制尤其是依附关系的分析也可以十分恰当地用来分析社区制。本文在此借用华尔德的概念，把依附关系定义为：在社区制建立过程中，基层政府利用资源、权力和现有的行政架构对社区居民，尤其是社区内的自治组织，管理、控制和干预而建立起来的一种自上而下的联系与隶属关系。

(三) 自主性互动关系

美国学者米德(G.H.Meed)认为，人类心智的发展、“自我”意识的形成和社会组织与制度的建立，是社会互动的主要过程，也是社会互动产生的主要条件(庞树奇，1998)。本文把透析视角定位于组织的层面，作为主动主体，它们之间的交往受制度(社会规范、价值取向等等)的调节，因此，本文将自主性互动关系定义为，互动主体(组织)在各自的需求、兴趣、志向、目标等等的相投性(而非强制性)基础上，经过自主选择(包括财政、人员、政策、运作等各个方面)而建立起来的双方比较频繁的交往和比较稳定的联系。

其它一些概念，如单位制等，在文中已有界定，在此不再赘述。

二、文献回顾和研究方法 (一) 文献评述

国内有关社区建设的研究有着以下三种理论取向：第一种取向是将社区建设视为对街道和居委会行政机构的强化，是党和政府对社区的控制(林尚立，2001；谢遐龄 2001)。第二种取向是强调政府向社会分权(朱健刚，1999)；主张街道政府应该代表地方社区的利益，走向社区自治(施云华，1996)；认为正在形成和发展中的中国城市社区是具有中国特色的民间社会(王宗礼，2001)。第三种取向是提出了政府、社区组织和成员三方合作，经济、政治和社会文化三种资源共同支持的社区建设的理论模式(王思斌，2001)，同时主张全面推进政府、市民以及中间组织在各个层次(不仅仅是城市基层)的互动、协调、合作以实现治理的最优化(赵孟营，2001)。

通过比较发现，第一种取向的研究虽然直接面对社区实际，但缺陷是：理论视野仅限于在原有的社区行政架构下考虑社区建设，同时，他们所想要建立的社区制仍然强调的是对社会成员的一种控制。第二种取向的研究考虑到社会的多元化和民主化的发展趋势。但它以国家与市民社会分野作为不证自明的预设前提，其隐含的最主要问题就是它依据西方市民社会和国家的概念来对中国社会作应然性判断。第三种研究取向以对中国社会的了解和对中国的社会结构，尤其是权力结构的把握，对本研究极具参考意义，但如何在具体的途径上实现三者的互动，这一类研究对此阐述甚少。

香港的社区发展类似于国内的社区建设，它始于20世纪70年代初期，前身为储蓄互助社、社区中心和屋邨发展计划(袁李洁心，1982)。研究资料表明，香港社区发展明显地分成：第一阶段为20世纪70年代至80年代中期，这一时期的许多文献都记载了社区发展中的社会行动的研究资料(杨森，1982；冯可立，1985)；第二个阶段为80年代中后期，针对不同的社群提供社区内的福利服务以达致服务对象的充权增能，成为从那时到现在仍然在进行的香港社区发展的主要内容(梁祖彬，1990)。因此，这一时期香港社会发展的研究主要集中在对社区范围内福利服务的探讨上(陈丽云，1991、1997；黄洪，1996)，其实，这种研究的转变也是与国际上相同研究的路径变向具有密切的联系。

20世纪50年代社区发展在西方开始兴起，重点是透过地方自助及政府的技术帮助，提高居民的参与度及培养地区领袖，并鼓励居民之间的互助合作(D.Brokensha & P.Hodge，1969)。60年代，英国数份政府报告都提出居民参与地区事务的重要性(Gulbenkian Foundation，1968；Skeffington Report，1969)，并于1971年推行社会发展计划(Community Development Project，1968)。但由于受激进的社会运动的影响，美国在20世纪60～70年代、英国在70年代中后期，社区工作逐渐由社会行动取代社会发展策略，并热衷于批评政府的各项政策，由此引起政府不满以致停止对他们的资助。自20世纪80年代起，英美等国政府已将社区内的服务工作重点转向少数民族、老人和精神病患者等一些有特别需要的人士，其实，这种做法又回到了社区工作早期倡导的互助共识概念的社区发展之轨道，由此推动了社区实务理论的发展，按照拉宾(Lappin)的观点，社区发展即是协助个人及社区“无能”去解决问题变得“有能”，所以，“使能”既是社区发展的手段(去解决社区问题)，本身也是目标(拉宾，1985)。在实践理论的指导下，同时又受政府关注社区居民生活问题及其解决的态度影响，导致与此相关的经验研究发展起来。

对国内外社区发展和社区建设文献的简单回顾，笔者得到如下启迪：

第一，发动社区居民自助与互助，提升居民的能力和社区参与，是社区发展以及社区建设的基础；

第二，政府和社区居民以及社区内非政府组织互为主体，只有三方构建起互相配合、尊重和理解的良好关系，社区事业才能持续地进行下去，这一经验对中国社区建设的开展尤其重要；

第三，中国社区发展离不开政府的支持、倡导和推动。

(二) 研究方法

在方法论上，研究者相信所谓的知识或经验都具有地方性，并没有一个放之四海而皆准的方法，因此，研究者采用质性研究中的访谈、观察、内容分析以及文献探索去探讨面对的主题，通过这些方法和个案研究后，采用归纳法对研究主题或问题进行推断。

本研究主要围绕着“社区建设中政府和非政府组织之间建立的是依附关系还是自主性互动关系，以及建立后者有无可能”而展开。政府提出的“社区建设”是本项研究的对话者，迄今为止，政府的许多政策和文件仍然视社区建设为巩固基层政权、控制社区资源和成员的一种途径。周雪光(1999)认为，改革后的中国，组织管理者的权力有了极大的扩展，同时政治运动及其冲击明显减少，单位组织内部的权力关系和权力结构相对比较稳定下来，从而为依附关系的产生和巩固提供了一个有利环境。由此，依附关系理论可能对当今中国社会的某些领域更具有解释力。以此来看今天的中国社区建设，可以发现社区内的大部分资源仍然由各级政府掌控，社区居民以及社区内自治团体，也仍然只有与掌握资源分配权力的社区基层干部建立紧密的依附关系才能有所获益，可见，社区制在社区内所要构筑的社会关系和单位制在本质上并没有真正的区别。

不过时值今日仍可以看到一些变化：第一，政府会将一小部分资源委托给社区内的非政府组织和社区居民；第二，社区内一部分居民拥有非政府渠道而来的资源，随之产生权利、平等、民主、参与和分享等意识；第三，在各种力量的牵制下，某一个时期的社会发展路径并不完全时时符合政府的意志，这些变化就为社区内非政府组织和社区居民与政府建立自主性的互动关系提供了条件。

因此，在单位制、社区建设和社区制等的社会背景和概念工具下，本研究以上海市一个非政府组织——华爱社及尚思社区中心为例，对政府如何以资源委托的方式、非政府组织则如何以服务提供和交代的形式来回应政府作一比较详尽的考察和分析。为了更好地把握这种状态和相互间的关系，本项研究采用社会理论中的“社会互动”的观念，分析政府与华爱社和尚思社区中心彼此之间自主性互动及其关系的产生和发展，以及强调这种自主性互动关系在社区建设中的意义。

本研究所选定的非政府组织个案是上海市华爱社和其委托管理的上海市尚思社区中心(以下简称“中心”)。这个中心的建立突破了迄今为止中国境内设置和管理社区服务中心的一般模式，在目标设置、服务项目选择、人员聘用、财务管理、运营机制以及服务理念、手法和与政府的关系上，开创了政府和非政府组织密切合作、非政府组织受托经营管理社区及社会公共服务设施的成功范例。因为该个案具有很大的代表性——政府和非政府组织成功合作的典型，以及具有很强的前瞻性——社会福利改革和未来社区建设的发展方向，所以，本研究以“中心”作为个案进行深入探讨，具有理论和现实意义。

深入访谈、实地观察和文献研究是本研究使用的收集资料的方法，对文献的诠释影响了本研究的理论框架的取向，有助于研究设计的决定和研究问题的选择。对于收集得来的访谈资料，一般采取以下步骤加以处理：编码、归类、综合、概念化以及建立起资料和研究主题之间的相互关系。为了提高研究结果的可信度，研究者在研究中采用持久观察以及同辈陈述等方法，尽可能减少研究偏差。

三、政府和非政府组织在社区建设中自主性互动关系的建立过程

尚思社区中心成立于1996年2月，其宗旨是：倡导“以人为本”的服务精神，透过多元化服务，使市民共同关注社区问题，推动邻里互助，提升参与社区意识以及开展志愿者活动。中心开设市民休闲中心、求助中心、社区老人中心、社区教育中心等5大类服务项目约25种服务内容。

(一) 自主性互动关系建立的前提条件

本研究涉及的两个互动的主体——上海P区发展局(代表政府，以下简称“发展局”)和上海市华爱社(代表非政府组织，以下简称“华爱社”)，它们之所以能够达成自主性互动关系，事先已具有一些基本条件。

1. 社会发展为双方关系达成预留空间

1990年代上海P区成立以来，区政府一直在探索“小政府、大社会”的模式，发展局根据这个精神，在机构设置上打破国内惯常的卫生、教育、民政等机构分设的做法而代之以集上述机构为一体的格局，同时更积极地摸索社会福利和服务事业社会办的新途径。局民政处负责人这样对研究者说：

P区发展局成立以后，始终在思考如何在社区建设中营造一个突破部门分割的体制，从社区居民需要出发建立一个新的综合性的社区发展系统。另外，“小政府、大社会”格局又要求把政府干不了，或者可以做但做了以后效率极其低下的许多社会服务事业交出去。这一直是发展局想尝试的一个方向。碰巧1995年，新设立的博山新村小区的公共建设配套设施——博山六村幼儿园因幼儿人口少而出现空置，同时，作为一个迁建的新住宅区，它还缺乏一个能够提供社区公共服务的场所。于是，发展局决定利用这个机会，向社会发出信息，希望有一个愿意并有能力的民间组织来承担起尚思社区中心的管理和运作。当时，有三家非政府组织响应，其中一家是上海华爱社，我们对这三家都作了详细的考察，最后决定选择华爱社。

可见，社会发展的要求、政府主管部门的意愿以及对非政府组织的挑选，是政府方面在社区建设中建立自主性互动关系的背景或前提，不过，只是有这三条还不够，走出这一步尚需要极大的勇气和胆量，这位负责人继续回忆道：

我们选择华爱社委托他们管理尚思社区中心这件事，在当时遭到了不少议论，最主要的议论是华爱社具有宗教背景，政府把国有资产委托给这样一个组织是否妥当？为此，我们顶着重重压力。后来发展局有些顶不住了，就打报告给当时的上海市副市长，向他请示。这位副市长亲自批示，我们才下决心继续和华爱社接触，因为我们相信华爱社有这个能力。

这段话补充了这样一个事实：在制度化因素还不十分完善的时候“长官”(个人)意志就会起到决定性的作用，这在中国的许多方面是如此。这种状况看似非理性，但是却是中国社会环境的真实写照。不过，在本研究中，自主性互动关系的建立并不全是建筑在非理性的基础之上，这位负责人多次说到，他们对委托方的挑选十分严谨和认真，是基于一定条件的。所以，是华爱社的能力和素质才促使双方自主性互动关系的建立成为可能。

2. 华爱社的历史传统和服务意愿促使双方关系的建立开端良好

作为世界性宗教组织的华爱社成立于1844年的伦敦，后来逐渐发展成为一个提倡为社会服务的团体(罗冠宗，1996年)。而上海华爱社则创立于1900年，以“服务社会、造福人群”为宗旨，围绕社会需求，致力于教育与职业培训、体育健身、社区服务、弱势群体服务、志愿者服务以及多种形式的会员活动。另外根据《上海宗教》等资料的记载，从20世纪20～30年代起，上海华爱社就以大量的人力、物力和财力投身于社会服务事业，尤其是在贫困学生和难民救济、劳工教育服务、青年体育健身和教育活动等方面成绩斐然，所以，服务大众、造福社会是上海华爱社的一贯传统。

在对发展局民政处负责人的访谈中，她的一番话也表明了政府在挑选委托时的深思熟虑：

我们通过各方面的途径如统战部、宗教局及国外的有关机构来了解上海华爱社的许多情况，华爱社是一个国际性的组织，历史悠久，信誉良好，更重要的是，上海华爱社在上海是一个合法的组织，早在30年代起就一直在上海开展各种服务活动。“文革”结束以后，他们较早恢复活动，用他们的力量服务于社会。这些都是我们看中并挑选上海华爱社的主要理由。

被访者的话代表了政府对华爱社的考察和了解，这与研究者查阅有关资料所了解的华爱社的情况正好相互印证，华爱社的传统和特点是与政府建立良好的互动关系的又一个关键因素。

然而，仅仅具备服务社会的传统和贡献的特点尚不足够，还需要在现时情境中的一些“催化因素”。对此，上海华爱社一位负责人对研究者如此说到：

华爱社虽是一个历史久远的团体，也有面向人群、服务社会的传统，但是，直到80年代，上海的经济、政治、文化环境还没有宽松到可以容纳像我们这样一个团体来参与以前由政府主办的社会服务事业，所以，我们一直不敢也不想在服务社会方面拓展更多的领域。到了90年代中期，政府倡导的“小政府、大社会”以及“社会福利社会办”的思路开始深入人心并付诸实施，这才极大地鼓舞我们在社区范围内参与社会服务的信心和勇气，也提高了我们参与社区建设积极性和兴趣。正巧在1995年前后，P区发展局放出讯息寻找委托方去管理尚思社区中心。我们一看，时机来了，于是就以极大的热情、投入很多的时间和精力来做这件事情。也许是我们的诚意和认真态度，也可能是我们团体过去的传统和服务社会的能力与经验，当然也有可能是所有因素的综合，结果，我们在与另外两家团体的竞争中获胜，从此开始在社区领域里服务社会的新历程。到现在为止，已经5年多的时间过去了，发展局又把P区流芳街道的一个社区中心委托给我们去管理，H区繁花街道也把他们的社区中心委托给我们。

这番话又道出了政府和非政府组织双方关系建立的一个重要因素，即华爱社在90年代重新萌发了比较强烈的服务社会的意愿，徜若缺乏这一点，华爱社也不会理会政府拋出来的“绣球”，可能到现在为止还是安于现状而别无所求。

不过在双方接触初期，关系的建立并非一帆风顺，仍然有一些很耐人寻味的东西在起作用。对此，负责人一针见血地说：

华爱社刚刚开办的时候，发展局给了我们很大的支持。不过，老实说，在中国“人治”的味道还是很浓的，有一段时间发展局主要领导调离，这时候有一种说法很盛行，即：华爱社是一个有宗教背景的社团，凭什么把社区中心给他们？所以，我们在尚思社区中心开展工作遭遇到了很大的困难。后来没过多久，主要领导又回到了原来的岗位和职务，华爱社在尚思社区中心的工作又顺利了，这正应了中国的一个传统说法：要有一个好皇帝，有了好皇帝才有可能办好事。

被访者的话指出了这样一种情形，在双方互动关系建立的过程中，除了受到制度因素的影响外，“人治”的因素也会起到一定的作用。这恐怕就是国情。“人治”的因素涉及到很多内容，其中一个方面就是交往双方个人的人际关系融合程度如何，俗话说私交如何。这表明组织成员之间的正式关系和非正式关系对双方互动的发生和发展的影响是交织在一起的，它们都是双方互动的重要基础。

(二) 自主性互动关系建立中的支持和交代

1996年2月，由P区发展局拨款200多万元，拨出建筑面积达2200多平方米的房屋(估价200万元)，由上海华爱社受托管理(华爱社也拨出初期的开办费用近48万元)的一个集社区服务、教育、文化为一体的社区福利服务机构——上海尚思社区中心正式开业，这标志着上海在社区建设范围内，政府和非政府组织一种新的合作关系的诞生。

1. 发展局对尚思社区中心的支持

在发展局和华爱社签署的《关于共同建设管理尚思社区中心的协议书》、《P区求助中心委托管理协议书》等有关档案中，可以发现双方已经运用文字的形式为自主性互动及其关系建立奠定了良好的基调。在文件中规定，中心的房屋产权、土地产权以及固定健身设施等均归发展局所有，华爱社负责维护保养中心的建筑、设施、房屋结构性维修，其费用则由发展局负责。时任发展局民政处的负责人在访谈中也对研究者说：

中心从开业到现在，发展局始终都给予很大的关心和支持。第一，给予物质和经济上的帮助，比方说，中心的场地和房屋都是政府无偿提供的。去年夏天，中心打来报告，要求改建和重新装修中心二号楼的部分楼层，经过审核，我们也从各项基金中拨出一部分款项给予资助。中心近几年来申请的一些新项目，都是通过这样的方式获得政府的经济资助的；第二，给予舆论上的支持，虽然我们也有不少压力，但我们还是在各种不同的场合中都尽可能地宣传上海华爱社管理尚思社区中心这件事的意义，以及宣传上海华爱社在社区建设和投入社区服务事业的作用；第三，在中心成立管理委员会时，我们派代表参加了委员会，对中心的运作和新的服务项目的设立提供各种意见或建议，这同样是一种对中心的支持。

上述这番话深切地表明当时区政府对非政府组织参与社区福利和服务事业这件事的极大关注，这也同样表明这件事作为政府和非政府组织之间一种合作的尝试对政府所具有的意义。正因为如此，政府投入了不少的精力和热情，也愿意花费财力和物力予以支持。这种重视程度上海华爱社当然也感受到了，中心主任这样说到：

中心的场地和一些固定资产都是政府提供的。同时政府还有很多支持，比如说，华爱社向发展局提交承办中心的申请报告，政府以最快的速度予以批复。发展局下属卫生、教育、民政、社会保障等各个部门自中心筹备至今，始终都为中心开绿灯。1986年1月以及86年8月我们两次就申办中心向区工商行政管理局提交申请报告，要求登记注册，但工商局提出社区中心不属于工商企业，故未获批准。其后，华爱社又要求登记为社团，但经市民政局社团登记处审核，中心不属于任何一种社团，故而无法按照现行的社团登记条例登记为法团法人。所以，有一段时间中心成为一个没有“户口”的机构，它的运作和管理只是依据P区发展局的批件和委托书或共建协议。当时的一个感觉，中心有些名不正言不顺。不过，令我们鼓舞的是，发展局始终给予我们支持。局领导和民政处负责人不断地向工商局、市民政局协调，要求他们也支持新生事物，尽快地给中心一个合法的地位。2001年中心最终被批准为“民办非企业”，在工商局注册登记成为独立法人，从而为中心更好地开展工作铺平了道路。另外，中心从96年开办以来已有5年多的历史了，有些服务设备显得陈旧需要重新维修，有些服务项目根据社区居民的需要而需要增设，这些都离不开资金的投入。为此，我们通过项目的形式向发展局申请资金，结果，发展局都给予了资助。去年以来，中心改建以及敬老院日托所的设立都是通过这种方法给予实现的。

对这种支持和帮助，中心的工作人员都有比较深切的体会，由此引出另外一个重要的话题：以什么方式来面对政府的支持？在响应政府的过程中，华爱社和尚思社区中心又怎样保持它们的自主性？

2. 尚思社区中心对发展局的交代

既然作为委托管理，政府在给予大力支持以外，就需要受托方作出相应的服务承诺。根据双方签订的《协议书》，中心成立了由发展局、上海华爱社、社区市民代表等机构和成员组成的管理委员会，并订立《尚思社区中心管理委员会章程》，对中心进行原则管理。根据章程规定，中心管理委员会每隔半年召开一次全体会议，因需要可临时召开。管理委员会主任的职责是：讨论委员提案，审定中心的服务项目；听取和审议中心的财务预算、决算报告；听取中心工作汇报，检查工作质量；协调中心所在社区各方的关系，等等。

按协议书规定，华爱社根据社区居民的要求，可以向管理委员会提出更改服务项目的请求，但是必须经同意后方可更改，不得随意变更服务项目。另外，具体的服务设置可以由华爱社自行决定，但是服务收费标准需要经管理委员会审核通过。局民政处负责人在访谈中也一再强调，中心在运行中对发展局的交代以及接受发展局监督的重要性。她回忆到：

前面提到发展局派代表参加中心管理委员会，对中心的运做和新项目的设立提供建议和决策，这可以说是政府对中心的一种支持，但是从另外一个方面讲，这其实也是一种监督，也是区政府通过这种途径实施对中心服务承诺的督促和监管。举一个例子，中心有一段时间曾经想缩减“市民生活求助中心”的服务内容，以便安排其它服务项目。这事在管理委员会上讨论遭到了我们的否决，理由是当时开办中心时，“市民生活求助服务”是政府在委托时协议书上明文规定要做的，而且是一项重要的服务项目，不可以随便更改。

被访者这番话表述了这样一个思想：政府的支持和政府的监督是一个方面，对非政府组织而言，接受支持和承担服务责任则是另一个方面，对此华爱社能够意识得到，中心主任这样说到：

中心开办以来，发展局把市民求助热线在晚上安排到中心的“市民生活求助热线”上，这对于提高中心的知名度和地位很有帮助。因为晚上6点以后，发展局热线电话值班人员下班了，他们就把热线接到会馆的求助热线上，让中心的值班人员在接到市民电话以后，如遇要紧的事情就代表发展局通知其属下的卫生、教育、民政等部门及时处理，这对中心进行工作以及开展各项事务带来很大的帮助。当然，这是一种政府对我们的支持，但是同时我们也要作出保证，保证24小时开通市民求助电话，对于市民求助电话的援助率要达到90%以上。几年来，我们基本上都做到了。

从上面的访谈及提及的资料中可以看到，发展局仍然是项目的产权方和投资方，不过它与中心之间并不存在行政隶属关系，而是通过协议的方式将中心委托给上海市华爱社独立管理，发展局依据协议对中心的运作进行监督，但这种监督或交代已给中心较大的自主性，因为根据规定，中心的日常管理及费用由华爱社负责，经营中收入可以抵作管理费用的支出了。中心的服务项目下的具体活动及其筹划等等，均由华爱社自行负责和安排。中心的主任对研究者讲述了他们开设的一个服务项目的运作过程，从这个过程中可以让人看到中心在其中所具有的自主性。他说：

2001年下半年中心就在考虑开设老人日托所这个项目了。因为我们发现，中心的市民茶室里常常有一些来自于周围社区的老人，他们从中心一开门就进来一直逗留到晚上，中午吃一些随身带的干点，困了就在茶室的椅子上打会儿瞌睡。为此，去年我们做了一次需求调查，今年上半年又做了两次，结果发现确有这方面的需要，于是决定开办这个服务项目，每一位日托老人收取费用每月180元，其中包括提供一顿午餐。这个服务方案先由我们提出交中心管理委员会审议通过，然后上报区发展局社会福利服务管理所登记、审批和发照，日前我们已经接到通知，日托所被正式批准。所以，这个星期中心有一个小小的工程，就是老人日托所的装修和布置。

可见，中心希望开设什么服务项目，政府并不直接以指令或规定的方式加以干涉，而交由中心自行考虑，但这种自主性恰恰又成为中心谨慎地选择新的社会服务项目的原因之一。目前国内大多数政府隶属的社会福利机构在开设新的服务项目之先，鲜有进行服务需求调查的，这是否可以说明在两种不同的关系格局下出现的自主性或依赖性互动的差异呢？当然，在中心日托所这个项目上，政府又并非完全撒手不管，它仍然通过中心的管理委员会和政府下属的行政机构对新服务项目进行管理。

同样，对于服务项目下的具体活动安排，政府仍然交由中心自行决定而不加干涉。中心有一个传统的服务项目——暑托班(系“暑假小学生托管班”之简称，笔者注)，至今已有5年多的历史，在暑托班的内容安排方面，中心同样有很大的自主性，中心主任的一番话证实了这一点，他说：

几年下来，暑托班的运作都遵循了这样一个模式：上午请大学生义工为班里的小学生讲解有关课程，午餐后小憩1个小时，休息完了让学生做1个半小时的暑假作业，然后组织他们活动1个多小时。大学生义工只是负责孩子们的功课或作业，孩子们的其它事项，如人际交往啊、相互信任啊、团队精神啊，等等，大学生义工并不考虑，而且他们也缺乏相应的专业知识。从2000年暑托班起，我就在考虑是否可以在暑托班为小朋友们增加一点新的服务内容？正巧今年(2002年，笔者注)1－3月有一批社会工作系的学生来中心实习，我看对暑托班有帮助，就请了其中两位在暑假7－8月份来中心做义工，担任暑托班的班主任，希望她们在暑托班下午活动的时间里就上面提到的人际交往、团队精神等方面提供小组工作服务。

这番话道出了两个事实，一是中心在服务项目的内容安排上有充分的自主性，二是中心开始考虑怎样完善他们的服务和增添服务的专业特色等问题了。

(三) 自主性互动关系建立中的期待完善

中心从1996年成立至今已有6年，在访谈中笔者明显地觉察到，委托方和受托方对于双方的合作和互动均感到比较满意，即便如此，双方对自主性互动关系的进一步建立和发展都有一些期待和要求。

1. 发展局对双方互动关系发展的期待和要求

在访谈中，发展局始终认为中心项目是政府和非政府组织相互信任的一次成功合作，政府给予经济上和政策上的资助、支持，而华爱社和尚思社区中心按照协议以及居民的需求提供服务，帮助政府在一些领域内解决问题，发展局非常认同这种双方既互相独立又互相联系的合作形式和互动关系，正因为如此，局民政处的负责人在访谈中说，发展局十分希望把这种合作形式发展下去，期望华爱社能够和政府一起摸索出一条切实可行的“社会福利社会办”的新路子。华爱社负责人也证实了政府的这种期待，他也希望通过这个契机来进一步发挥华爱社“服务于社会”的传统。

从双方合作和互动关系发展的长远考虑，发展局并不满足于目前的状态，而是对中心及华爱社提出了更高的要求，局民政处负责人说：

对于双方的合作及发展，我们曾经建议，由于新项目不断开办出来，需要不断地投入资金，而政府又不可能百分之百地给予资助，所以，需要华爱社自己寻找更多的经济资源，这是一个问题；第二，现在发展局下设教育、卫生、民政等部门，但是，随着事业越来越大，这些部门分立出来成为独立的政府机构也不是没有可能的。这样就可能会涉及到中心和区教育部门的关系协调问题，因为中心敬老院原来是由幼儿园改建的，这里毕竟有利益问题的存在。不管怎么样，中心和华爱社始终需要考虑怎样更好地协调与区政府下属的教育、卫生、民政等部门以及所在街道的关系。

这一番话从政府的角度对华爱社提出了今后合作和发展的两个要求：一是资金问题，另一个是关系协调问题。其实，这两点对整个中国的非政府组织都有普遍意义。

2. 华爱社对双方互动关系发展的完善和希冀

互动是双向的，华爱社自然希望能够在这个过程中不断完善和进而提高自身的能力，对此，华爱社负责人认识最为清楚，他对研究者说：

如果我们现在的服务内容、服务水平等方面和以前或者其它的社区服务中心一样，那么还要我们干什么？因此，专业服务是我们服务有针对性和有特色的一个重要途径。问题是，现在的工作人员的专业素质还很低，虽然其中有一部分在香港或国外的社会工作机构接受过培训，但是，仍然有一部分员工是原来下岗人员。现在当务之急就是要不断强化我们机构工作人员的专业服务水准。最近较长一段时间里，我们请了香港华爱社原来的总干事来上海对我们的员工进行培训。此次培训着重从理念上来提高员工的专业素质，今后还会安排其它如有关服务技巧和服务方法等内容的培训。专业人才的缺乏，始终是我们一个心头大事，为此，今年已招聘了一个从社会工作专业毕业的大学生，让她到中心去从事专业社会工作。我现在烦恼的是招不到更多的社会工作专业毕业的学生。但是，不管怎样，招聘专业人才、送员工到境外培训以及请社会工作专家来机构进行专业培训，这是目前我提高华爱社和尚思社区中心员工专业素质的三条途径。

这番话道出了中国非政府组织目前存在的一个事实：人才缺乏成为它们生存和进一步发展的瓶颈之一。正因为如此，从上面的访谈资料的呈现中可以知道，中心已经在尽可能地利用一切机会和一切资源来提升中心专业服务的水准。听中心主任介绍，他们从开办以来，每年的寒、暑假以及其它课余时间，大量接纳来自上海市的华东理工大学、复旦大学、上海大学的社会工作专业的学生在中心实习和从事义工活动，也不断地接待来自香港浸会大学、香港中文大学、台湾和新加坡某些大学的学生来中心进行交流和从事各种青少年、老人等服务活动，希望借此增强中心的专业服务特色和专业服务水平。

对于上述的看法，中心敬老院的罗女士也有同感。在访谈中她对研究者说，她从1996年敬老院开办以来就做院长了，现在越来越感到专业知识的缺乏，所以就多次向华爱社领导提出能否去海外接受一下专业培训。她深深地体会到，只有具备专业的素质，敬老院的工作才能做得更有特色，才能营造出一种归属感。

中心一位教育事工从另外一个角度阐述了对专业性的认同和渴求。她说：

我虽然是社会工作系毕业的学生，但我仍然感到相应的专业知识的短缺。记得今年上半年有香港浸会大学社会工作系的学生来中心开展服务。他们把社会工作的理念、方法、技巧带入服务中，把服务搞得丰富多彩又有意义，参与者的兴趣也十分大。而上海也常有一些大学社会工作系的学生来中心实习或者做义工，但上海的就是不如香港的学生，为什么？国内大学社工的课程只是在课堂上灌输而缺乏实际上的操作，不能把知识融入到具体的实务情景中去，而香港社工系的学生则有更多的时间在课堂之外实践。所以，他们做的要比我们好许多。对此，我是有深切体会的，我学了三年的社会工作，但仍然不知道怎么去操作。这是我很着急的事情。最近香港一个专业机构将在P区举办一个短期的社工实务培训，我已经报名参加了。

从上述访谈中可以看到，华爱社和中心的最高决策者以及普通工作人员大多数比较清醒地认识到专业素质的重要性，意识到提高专业服务水准是自主性互动关系存在和发展的一个重要环节。但是，华爱社和中心的负责人同样认识到：获得政府的进一步支持也是双方自主性互动关系发展的重要因素。对此，中心主任感触颇深：

中心的运转资金一直十分紧张。96年开办以来一直亏损，开始时亏损近20万元一年，以后逐年减少，直至2001年才扭亏持平。中心的运转费用主要包括日常开支、办公经费和工作人员的工资等等。这些费用都由华爱社筹措和由中心开办一些非营利性的项目来维持，一年约需70万元左右，其中工作人员的工资开支占了较大的比重，所以，我们招聘一个社工系毕业生要考虑好久，因为进一个大学生一年的支出就在2万元以上。这些钱都需要中心去自行筹措。不过，话得说回来，专业化始终是中心现在和今后开展工作的一个方向。事实上，区政府通过街道办事处每年都向社区服务中心拨款，街道办事处就把这笔款项直接拨给了其下属的银飞街道社区服务中心(一年约120万元左右，笔者注)，而中心分文未得。我们曾经向街道提出过一个意向，即中心总费用的20%，其实也就是每一个月的水、电、煤等费用由街道在区政府的有关拨款中解决，那么，中心的经费运作就会轻松得多了，服务项目也可以办得更多和更好。这里，政府在观念和操作上仍然有一些误区。所以，非政府组织开办的社区服务中心，虽然处境在不断地改善之中，但是，从政策、环境到具体操作仍需要不断完善。

经费帮助、政策支持以及环境改善，这无疑是华爱社和尚思社区中心对互动中的政府的希望和要求。但实际上，我们也可以把它视作为整个中国的非政府组织对政府和社会的一种期待。

四、自主性互动关系的理论透视 (一) 自主性互动关系的理论透视

尚思社区中心模式打破几十年形成的行政性社会福利机构一统天下的格局，走出了“社会福利社会办”的尝试性一步，因而具有独特性，而这种独特性恰恰符合国际社会福利服务的惯例和迎合中国社会福利服务的改革方向，因此，以此案例进行理论分析，相信对中国今后政府和非政府组织的合作不无借鉴意义。

1. 从依附性互动到自主性互动

符号互动理论的创始人乔·米德指出，互动是传送与接收姿态的过程，而以人类的互动来说，就是传递具有共通意义的文化象征(J.特纳，1986)。德国社会学家舒茨(alfred schutz)则进一步认为，由于生活在复杂的现代社会中，人们必须来往于无数的情境之间，因此，势必难免根据典型来与对方互动，这种互动的典型化特别在互动双方地位悬殊的时候表现得更加明显(J·特纳，1986)。

这种“互动典型化”的观点给我们以很大的启发。中国的改革开放之前，由于权力和资源的高度集中垄断，结果造成了一种国家在上、社会在下，政府在上、非政府组织在下的社会情境。在这种情境中，互动的主动权和支配权始终被国家、政府和干部执掌。国家为主导，政府是主体，干部是领导，与此相对应的是，社会是附属，群众是跟从，这种互动的典型化最终导致依附性互动，即在大多数情况下，是民众、非政府组织和社会主要根据国家、政府和干部的姿态而不断调整自己的反应与行动。

美国社会学家A·华尔德通过对1978年改革开放之前的中国企业的研究，为我们描述了一个企业内部工人对干部依附性互动的真实场景。A·华尔德(1996)指出，工人在经济上依附企业，在政治上依附工厂党政领导，以及在个人关系上依附于车间直接领导，这三种依附关系中的任何一种都源于当时的政治和经济组织的本质特性：由于消费市场发展极为不充分，企业担当起了分配公共福利的职责；工作单位被政治组织化并在党对国家的统治中扮演了重要角色；在工厂的行政管理中，车间的领导和党的干部具有相当大的个人决策权。

放大来看，A·华尔德的这种对依附性互动关系的描述和分析，对中国的其他领域以及其他群体也具有相当大的适用性。在那个年代，就连党和政府“嫡系”的群众组织——工会、妇联、共青团等都没有它们应有的独立性，更不论本文的研究对象——华爱社这样真正的非政府组织的存在和地位了。

如果只是把互动理解为双方只能屈服于现有的互动结构而完全忽视互动者个体的主观因素，那就是对互动理论的片面理解和把握，事实上，即使在改革开放以前那种高度依附性互动关系主导的年代，A·华尔德的研究也发现，在中国企业内部工人对干部的依附性互动过程中，依附性的一方会发展出一种以实用性的私人关系为特征的亚文化，它成为工人以个人的方式来追求自己的利益的渠道(华尔德，1996)。这种情形正符合了互动理论大师布鲁默(H.blumer)所设定的互动理论的三大前提：①人类对事物的行动是以事物对人类的意义为基础的；②事物的意义产生于人们与其伙伴的社会互动当中；③事物的意义是通过遇到该事物的人在应付该事物时所使用的解释过程来予以把握和修饰的(景熙，1992)。

具体而言，现代互动理论认为，人类行为的特点在于行为是有意义的。而这些意义的来源并非静态地在事物本身或行动者的内在心理结构里，而是动态地在人与人互动间衍生的。此外，演绎的过程也不是一个单一而单向的过程，相反它包含了“处境行动者演绎事物(包括他人)意义行动新处境”这一连串的互动步骤(谢立中，1998)。毫无疑问，互动理论在强调人类的交往是理解和定义的过程，以及强调互动是能动的与可变的过程的同时，关注了人类互动产生于个人所处的情境中和处境，这种处境主要包括一些社会结构，如社会角色、地位、排列顺序、科层组织、制度间的关系，各种不同的权威关系等等，“这些结构与象征系统限制并引导了互动的进行”(J·特纳，1986)。

互动理论的上述基本观点可以帮助我们分析本文研究对象的互动关系的转变。进入20世纪90年代，社会结构开始发生重大变化(当然，按照互动理论，这种宏观社会结构的变动，也是微观层次上人与人、群体与群体互动的结果)，社会资源不可能再被高度垄断，权力开始出现分散和多元化的迹象，个人的各种机会的选择性增加。在这种背景下，政府在社会服务领域里开始考虑各种选择，基于节约和效率的原则，也开始改变以往的以行政命令、强硬干预、权威主导为主的与社区服务组织的互动方式，而互动的另外一个方面，比如介入社区建设和社区服务的非政府组织也开始有能力、有权力考虑和选择在这个领域要否与政府互动，能否与政府互动，以及怎样互动等的问题。研究发现，上海华爱社在介入中心项目之前，并不是被动地听命于P区发展局的指挥和安排，而是做过比较周密的思考和选择；在接受中心项目之后，中心作为民办非企业和发展局也不是行政隶属关系，而是一种委托与被委托的关系；中心在开拓新的服务项目和服务具体活动安排上更不是完全听任发展局的行政安排，相反，更多的是取决于社区居民的服务需要。显然，这种互动已不是“依附性互动”了，而是一种在新的处境中，互动双方都能动地理解各自发出的符号及其意义并不断对自己的行为加以调整，从而创造出一种比较平等的“自主性互动”形式，它的意义在于，在中国的社区建设过程中，这种互动形式能否在社区服务领域中创造、维持与变革社会组织、结构和制度，从而演进出中国社区发展的全新涵义？

2. 自主性互动关系的制度化途径

尚思社区中心的个案研究告诉我们，在中国社区建设的领域里，政府与非政府组织共同合作，建立自主性互动关系，仍然存在着较大的可能性和发展空间，只要政府具有重新定位角色和探索社会服务发展新模式的内在动力，以及非政府组织真心渴望投身社会服务事业。问题是，对尚思社区中心的研究同样提醒我们需要不断地思考，在中国怎样形成政府和非政府组织在社区建设的领域中建立自主性互动关系的制度化途径？为此，我们需要思考下列几个问题：

(1) 如何通过有关法律法规保障非政府组织的社会地位和权力。国内虽然已有有关社团登记的规定和民办非企业的管理规章，但是，至今对非政府组织的地位、作用以及保护的法律仍然很不健全，这种状况就造成了非政府组织在与政府及其下属机构互动时，两者地位和关系的非均衡性和不平等性。即便同样是社会团体，在日常生活中就让人感到像共青团、妇联等在中国是“一等社团”，而除此之外的其他社团则有意无意地被视为“次等社团”。要改变这种状况，就必须建立相应的法律规范，用法律来保障真正意义的非政府组织的地位和生存权、发言权、发表权以及参与各项社会事务等的各种权力。

(2) 如何采用招标制度让非政府组织公平地参与各种社会服务事业的竞争。在“小政府、大社会”战略转变的导引下，以及在降低成本、提高效率的需求支配下，相信中国各级政府在社区建设的过程中，还会把更多的社会服务项目以委托的方式转让出去。问题是，“外判”给谁？以什么方式或程序“外判”？中心的经验指出，发展局虽然以十分公正、公平、客观和严谨的态度与操作程序把中心委托给市华爱社，但是，在这个过程中并不能排除没有一丝一毫的非制度性因素在起作用。虽然在现时的社会条件情境中，并不能完全阻隔非制度因素进入双方的互动过程之中，但我们仍然不能对此放松警惕，尤其是在我们这个非理性因素尚存的社会里，更应该看到非制度因素的存在及其过度涉入，对社区建设及社会服务事业的某种侵害，对政府和非政府组织自主性互动关系及其建立的一种威胁。正因为如此，政府在委托社会服务项目时，更迫切需要制定和推广严格科学的招标制度，通过程序公正、操作透明、理性合法的招标形式，尽量杜绝非制度性因素影响政府和非政府组织的互动，保证非政府组织和政府组织下属的社会服务承办机构能够公平地竞争社区服务项目，公平地参与社区建设。

(二) 如何完善非政府组织

在社区建设中，政府可以通过各项法律、制度以及改善社会环境，来尝试与非政府组织达成良好的互动关系。然而，与此同时，非政府在“独善其身”方面同样有很多工作要做，尤其是非政府组织自身的能力建设。

一些研究指出，在中国建立完善而有效的社会福利服务应有两个必要的支持条件，一个是专业化的服务方法和职业化的服务队伍，另一个是专业化的服务机构，按国际经验，后者是指非政府组织，他们接受政府的委托提供专业化服务。中国现在所提倡“社会福利社会化”也正是要突破传统模式，在政府和专业服务机构(团体)之间逐步形成宏观调控与微观操作的分工，在社区领域逐渐形成由非政府力量充当重要角色、专业社会工作者提供专业帮助的社会服务机制。

可以把尚思社区中心作为非政府组织积极参与社区建设的一个成功的事例。但是，这个事例仍然告诉我们，中国的非政府组织如果要投入社区建设并且与政府建立自主性互动关系，则迫切需要不断地自我完善。目前，这种完善主要包括以下几个方面：(1)组织运转的资金来源和渠道的拓展；(2)自律和他律督察机制的建立；(3)专业人员尤其是社会工作的专业人员的招募和培养。事实上，这些能力是非政府组织的主要素质，是非政府组织生存和发展的基础，更是非政府组织与政府建立平等、自主互动的前提条件。

五、结论和讨论 (一) 研究结论 1. 在社区建设过程中存在着政府和非政府组织从依附关系到自主性互动关系转变的可能

尚思社区中心的个案说明，政府的资源和权力的“让渡”委托、政策上支持，等等，而非政府组织对责任的承诺，在服务、人事、财务等方面对政府的交代，这些因素构成了政府和非政府组织自主性互动关系的真实状况。因此，只要这些基础和条件存在：政府的改革意愿、降低行政成本和提高工作效率的动机驱动、社会资源配置和使用有效性的增强，以及非政府组织的发展需要、参与社会发展和社区建设的强烈动机、自身素质和能力的不断完善和提高，等等，那么，政府与非政府组织自主性互动就具有可能性。

2. 政府是自主性互动关系建立的主导因素

讨论政府与非政府组织的互动关系，放大了看也就是探究国家与社会的关系问题，而讨论这样的问题就不能不考虑中国国情。自1978年以来，在政府的大力推动，中国出现了自由经济的市场；同样，20世纪90年代以后，政府又不遗余力地要“制造”一个社会。尚思社区中心的个案也指出，因为政府拥有更多的资源、可以制订政策、可以建立规则，等等，这些优势无疑使政府在与非政府组织互动中具有一定的主动性和主导性，这是中国乃至东方国家的一个极其重要的特点，由此可以认为“市民社会”理论在中国实践中的有限性。

(二) 对相关问题的讨论和思考

在本研究过程中，涉及到许多相关的问题，限于篇幅不能一一展开，在此只对两个问题作一简短讨论。

1. 对社区建设内涵的质疑：社区建设和社区发展的概念比较

从民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》中，可以看到现在所倡导的社区建设的核心内容是，党的利益的维护和党和政府的基层组织的建设，其次才涉及人民的生活和其他事项。由此产生的疑问是：在城市社区建设中，党和政府的主张或要求是否就是城市社区居民的需求？

联合国于20世纪50年代至60年代所发表的一系列报告中都指出：社区发展是一种由人民以自己的努力与政府当局的配合，一致去改善社区的经济、社会、文化等环境，并把这些社区整合进国家生活，使其全力以赴地对国家进步作出贡献的过程。在此过程中包括两个必不可少的要素：一是人民尽可能依靠自己的首创精神来提高他们的生活水准；二是政府鼓励首创、自助和互助并富有成效地提供技术协助和其它服务(United Nations，1960)。联合国倡导的社区发展实践，其目的是结合国家、政府及社区的力量去改善人民生活，倡导社区自助与互助精神，运用社区本身的资源去提高生活素质(甘炳光，1998)。

比较“社区建设”和“社区发展”的含义，可以看到两者存在着十分明显的差异，这些差异是：(1)社区建设的基点在于强化基层的社会控制，而社区发展的着眼点则是推动居民自己参加、自己创造、以自治化来推动社区发展；(2)社区建设强调党和政府与社区基层组织及社区居民是一种领导与被领导的关系，而社区发展则主张民众和政府是一种互相合作的互动关系；(3)尽管“社区建设”和“社区发展”都提及社区居民的生活质量的提高问题，但是，前者使用的是外力推动的方式，是自上而下的，从而被民众视为是“政府的事情”，而后者则十分注重由民众自身的动力来推进社区居民生活状况的提升，故而被民众视为是“自己的事情”；(4)“社区建设”强调管理、控制，而“社区发展”主张民众与政府的合作、互助，它强调的是自治、参与和民主。因此，社区建设是一个巩固政治稳定、社会安全的途径，一个再构隶属关系的社会生活新空间，而社区发展则成为推动居民的社会参与、互助合作和增强自主独立意识，以及社会民主化程度不断提高的一个关键环节。

2. 中国非政府组织的生长点在哪里？

在研究过程中，研究者的一个感慨是：中国真正意义上的非政府组织少之又少，那么，中国是不是不可能产生更多的非政府组织？回答当然是否定的，关键是怎样在社区建设中对众多的城市社区居委会进行改造或重组。

事实上，半个多世纪的实践表明，居委会作为一种“准政府机构”和行政化倾向，其弊端受到越来越多的批评(朱建刚，1997)。因此，无论是理论还是实践都表明，中国社区建设的核心任务就是改造社区组织体系尤其是强化社区自治组织建设。因为大量的社区自治组织的存在不仅有利于社区居民进行自我组织、自我管理、整合社区力量以及表达利益诉求，也有利于社区居民维护自己利益，制约基层政府的不良侵权行为。倘若在社区建设中确实有更多的社区自治组织和非政府组织参与其中，相信中国的社区建设一定会有更灿烂的前景。