一般来说，任何社会的形成都是由个人、制度和文化三种动态关系所组成的，因此，一定的社会关系就成为社会学研究的对象(邓伟志，1991)。本文的分析就建立在社会关系的分析基础之上。在当代中国城市社区，随着市场经济体制的建立和逐渐完善，随着淹没社会的国家权力在诸如经济、市场等领域的有限退出，随着万能的“单位制”的逐渐解体，市民与国家(政府)的互动关系发生了根本性大变化：一方面，市民的职业流向分布于国营、私营、外资、个体等多种经济所有制，市民对“单位”的依赖趋弱，对政府的指令依赖趋弱；另一方面，政府的职能角色定位发生改变，政府不能通过“单位”直接将其意志贯彻给市民。然而，在城市社区传统权威治理的“惯习”作用阴影下，政府(国家)需求以其意志来影响市民的行为，而同时市民(社会)也需求政府的指导和帮助，二者都在寻求一个互连的路径。市长公开电话就在这种背景下成为政府了解民意、市民参与政府决策的一个平台，换句话说，社会的巨大变迁与传统治理“惯习”加上都市这个特定的“场域”催生了政府与市民沟通的路径。

本文所选择分析的C市有四个基本特征：其一，它是北方某省会都市，拥有621万人口，并且是一个在新中国成立之后迅速扩张起来的城市，因而没有悠久的历史文化；其二，它是新中国的老工业基地，曾是新中国工业发展的骄傲，也是城市社区传统治理模式下的一个典范；其三，在市场经济体制的作用下，它是下岗职工集聚的地方，是全国研究下岗职工生活状况、前景取向的一个试验区；其四，由于它是计划经济时代“单位制”的典型之一，在社会转型中各种矛盾和问题均聚焦于此，因此其社会整合与稳定的秩序构建是全国关注的焦点。基于这四个特征，“市长公开电话”研究就被赋予了更多、更独特的现实价值。首先，它摆脱了“国家-社会”关系的两种分歧，即国家中心主义和地方中心主义的矛盾。C市的特殊背景使之成为国家与社会相互需求、相互自发依赖的场域，在这里，国家的权力沟通与支撑离不开社会的强力支撑，同时社会的独立和扩张也离不开国家的帮助。其次，它是新建的老工业基地，其人口来自全国各地，是国家安排的制度流动与自发流动有机结合的产物，这种流动打破了血缘、地缘等传统的束缚，使之更适合成为发育新型的“国家-社会”关系的场域。更重要的是，该市的众多下岗职工及“典型单位制”发源地的独特背景，使之成为市场经济条件下国家与社会关系变迁的独特场域。在这种独特场域中，市民为何、如何参与“市长公开电话”，参与之后政府决策权力的运作，政府和市民的角色发生了哪些变化，市民的参与输入能否产生相对应的政府政策的输出，而输出是否又产生了良性的市民参与的输入以及对我国“国家-社会”的关系变迁和对“和谐社会”的形成有哪些作用等，都是我们需要探讨和回答的问题，亦是本文力求有所推进的方向。

一、学界的研究考察与本文的框架

本文欲以C市“市长公开电话”的社会功能为突破口，以“国家-社会”关系为分析模型探讨社会秩序的形成。“国家-社会”分析模型在当代学术界有三个基本范式：多元范式、精英范式和阶级范式(张静1997：25-87)，对中国“国家-社会”关系的分析受到“集权主义”和“多元主义”理论模型的影响，“集权主义”比较注意国家控制方面，“多元主义”则重视非国家组织的发展，“国家-社会”框架可以说是这两个模型的具体延伸。我认为这种分析沿袭了西方市民社会的分析范式, 脱离了中国社会“单位”本位、“权威”本位及“伦理”本位的特殊性。

西方是从市民社会角度来论国家与社会关系的，其代表人物是洛克和黑格尔。洛克提出了“市民社会先于或外于国家”的框架。他认为，人类最初生活的社会(指自然状态)乃是一种完美无缺的自然状态，其间的人乃是理性人；他们与生俱有生命、自由和财产三大权利，而其中财产最为根本。为了约束所有的人不侵犯他人的权利，不相互伤害，每个人都有权惩罚违反自然法的人，有权充当自然法的执行人。他认为，国家之于市民社会只是工具性的功用，是手段而非目的，这就意味着作为手段的国家原则上是不能渗透市民社会的。从反面讲，是市民社会决定了国家，因为国家的权力源于人民。一方面，人民出于自身利益而通过多数人同意的社会契约让渡给国家的只是其部分权力，国家只享有这部分权力，而主权依然在民。倘若国家违背契约而滥用权利侵吞市民社会，后者就可以依凭主权收回曾让渡的权力，可以不再服从国家，直接推翻它，建立新的政权。另一方面，国家是否违背契约而侵吞市民社会的判断，也是由后者作出的，因为受托人或代表的行为是否适当和是否符合对他的委托，除委托人之外别无他人可做裁判者。

黑格尔提出了“国家高于市民社会”的架构。他认为市民社会乃是个人私欲驱动的非理性力量所致的状态，是一个由机械的必然性所支配的王国。国家是绝对的，它体现并且只有它才体现了伦理的价值标准，其学理框架的基本内容是：第一，市民社会与国家的关系是一种相别又相依的关系。第二，虽说国家与社会相互依存，但黑格尔指出，它们又处于不同的层次。国家不是手段而是目的，它代表不断发展的理性的理想和文明的真正精神要素，并以此地位高于并区别于市民社会的经济安排以及支配市民行为的私人道德规范。第三，由于市民社会是由非道德的因果规律所支配，它在伦理层面上表现为一种不自足的地位，因此，对这种不自足的状态的救济甚或干预，只能诉诸于整个社会进程中唯一真正的道义力量，即国家(赵定东，2004)。

国内学界对此也有认真的探讨。唐士其(1996)认为，现代国家的发展历程就是它不断地扩大其自身的职能范围，向“市民社会”渗透的过程，独立于和外在于国家的所谓市民社会只是资本主义生产方式萌芽时期的一种短暂的历史现象，是自由主义思想中理论上的抽象。许悼云(1996)从历史的角度考察了中国古代的国家与社会关系，认为国家与社会的亲和性分离源于西周时期。他认为在国家没有出现以前，人类已有小型的群体组织，如地缘组织、亲族，凡此均称为“原群”，其成分通常具有高度的同质性。商代的国家组织不发达，原群成为国家的基础，周代的亲属封建，国家的上层与原群的社会实相重叠，但诸侯的封国之内，因为有统治者与被统治者的多层结构，国家之内始现异质性，异质的社会可称为复群的社会，与国家权力之间有求取彼此平衡的需要，在自秦以后延续至今的专制和中央集权中，这种需要没有改变。但也有人对此提出异议，认为汉代“独尊儒术”国策的实行是国家与社会走向亲和的开始，汉朝“独尊儒术”的实行原因，一方面是为了满足政治国家管理体制有效运作的需要，另一方面是为了适应维护宗法乡土社会秩序的要求(徐忠明, 1998)。而吴效群等人(2000)认为，传统的中国是自然农业社会，政治上崇尚“政简刑清”，统治者以“不扰民”为最大信条，因此不存在国家对社会的大力侵蚀，在晚清以后迫于国家实力的需要，历届政权才开始加强了对各种社会资源的控制。

对于新中国建立以来到20世纪90年代的“国家-社会”关系，学界多持一种否定的态度，但对近几年的变化则持积极的评价。如范翠红(2001)认为，新中国成立之初，国家政权通过财政汲取、社会关系的调控及合法性资源的开发三条途径建立起了国家与社会关系的独特模式：“超强国家—极弱社会”。孔令栋(2001)认为，传统社会主义国家模式下的国家与社会关系是一种权威和依附的关系。对此，孙晓莉(2002)也做了类似的阐述，她认为由于中国传统社会小农经济基础和宗法制度的制约作用，以及忽视个人权利、漠视经济利益的影响，中国传统的国家与社会处于一种同构关系，社会被笼罩于国家之下，国家权利渗透到社会生活的各个方面，政治领域的规则成为整个社会的游戏规则。对于20世纪90年代后期的变化，徐勇(2001)用“合作主义”概念取代了国家与社会亲和性分离选择。这些论述对于我们弄清中国国家与社会关系形成的历史条件、社会基础变迁状况有明显的导引作用，同时本文国家与社会亲和性分离观点的提出也是源于上述观点的启迪，但由于各自研究的着力点不同，因此对论证的角度有所差异。“亲和”一词来源于马克斯·韦伯对新教伦理与资本主义精神相互关系的概括，我在此特指中国现代城市社区国家与社会的相互依赖关系。本文将以国家与社会亲和性分离范式展开对秩序的讨论。

我把秩序形成的宏观因素归结为三个方面：市民的参与意识、沟通的媒介、政府的治理体制。市民的参与意识归结于社会领域的觉醒程度，社会沟通媒介归结于路径依赖的选择，政府的治理体制归结于国家权力的使用范围。在秩序形成和社会整合的过程中，三者互为一体，同时三者又分属于不同的领域，亦即说只有三者的有机结合或者说只有社会与国家的亲和性分离选择才能促使良性秩序的形成。在具体分析中，表达机制、治理机制、秩序将构成本文的重要概念。三个概念来源于本文研究的三个理论预设。

预设一，“市长公开电话”是中国特色的市场经济体制下政府与市民沟通的无奈举措，是新的历史条件下，传统社会治理形式新的表现。这表现在一方面政府很难很快地从传统“父母官”意识为主的发号施令的惯习中解脱出来，对市场经济条件下的“单位”有些不适应，因而迫切需要一个沟通民间、树政府新形象的表现方式；另一方面，市民也未能摆脱长期以来计划经济体制下形成的有难求官、求政府的习惯，二者的结合促使“市长公开电话”开通运行，这实际上是传统习俗的作用使然。预设二，“市长公开电话”是中国公共领域不成熟、社区建设不发达的一个产物，但在目前却促进了国家与社会关系的良性互动，促进了市民的参与热情，有利于社会张力的释放和稳定社会秩序的形成。影响市民社会参与热情的因素很多，既有客观的又有主观的。客观方面诸如受教育程度、性别、职业地位、宗教信仰、户籍、治理体制等等；主观方面有诸如人格、认知模式、政治态度等等。政府为了促使更多的市民积极参与市政建设，往往通过各种途径(如报纸、电台、电视、互联网络、公开电话等大众媒介)向市民传输有关市府决策、建设等的情报、动态和消息，但报纸、电台、电视等缺乏市民与政府的直接互动，互联网络亦非全部市民皆能享用，“市长公开电话”开通的优越性就凸现出来，它不仅简单易行，而且与政府发生了直接互动，经过政府与市民信息的良性输入与输出，市民就能把社会参与理解为一种乐趣，进而形成人人充当献策者，人人关心市政建设，个个参政议政的良好局面；同时在市长公开电话这个平台上又促进社会公共领域的形成。反过来，公共领域的发育与成熟又有力限制了国家权力的无限扩张，缓解了社会的部分张力，最终有利于形成和谐稳定的社会秩序。预设三，“市长热线”的长期运行助长了政府“父母官”传统角色的滋长，不利于社会自我管理能力的提高，不利于“小政府、大社会”局面的形成，但有利于市民表达机制的建立。中国传统政府角色的理念是一种权威主义理念。在传统的权威主义理念中，政府无所不知、无所不能，政府的权力和权威来自理性的授予，是绝对至高无上的，政府的角色就是对社会进行控制，政府是社会的唯一权力中心，社会必须受制于这一中心。“市长公开电话”的一个功能就是政府利用自己的权威干涉社会应该独自完成或由政府的有关职能部门拖延完成的事，当然也就不利于“小政府、大社会”局面的形成。

本文将用这三个概念来界定不同的国家和社会关系及导致不同关系产生和形成的内在机制，从而揭示：国家与社会关系的亲和性分离选择即秩序的形成来源于表达机制、治理体制和路径三者的不同组合，证明对于C市这种特殊背景的国家与社会的亲和关系来源于三者在中国特殊场域的特殊组合。本文所说的国家与社会的亲和性分离是指社会从国家那里分离出来后，两者应该保持一种和谐关系，即国家与社会的亲和性。但需要说明的是，本文的论证不在于肯定传统体制下的国家与社会合二为一或只见国家不见社会、国家权力全部渗透于社会的状况。

孙立平教授的“过程-事件”分析方法和高柏教授的变量分析理论对本文的写作有着直接的指导意义，本文的个案访谈就是一个个市民社会参与的过程，在其中贯穿了参与、路径选择与治理体制的关系，同时在本文的分析中韦伯的解释方法也是一种重要的手段。

二、C市“市长公开电话”个案概况

C市“市长公开电话”开通于1989年，后因种种原因未能全面开展业务，1996年市政府机构改革并入秘书处管理，1996年在市级领导班子“三讲”教育征求意见时，针对一些群众提出要强化“市长公开电话”功能的建议，于同年6月20日重新设置了“市长公开电话”办公室并申请特服号“12345”，1999年秋季利用因特网开通了《市长电子信箱》。1996—1999年该办公室由于人员配置、管理、设备等原因工作一直未能完全开展起来。1999年划为市长直管，至此“市长公开电话”才走上蓬勃发展的道路。重新设置市长公开电话“目的不仅仅是要为群众解决几个问题，更重要的是倾听人民群众的呼声，接受人民群众的监督，了解人民群众的愿望和要求，使政府工作充分体现人民群众的意愿”(C市市府2001总结报告)。

C市市长公开电话办公厅为副局级管理的两个处级建制，拥有固定工作人员25人，办公面积200平方米，受理电话6部，办理电话18部，日受理数量570件左右；网络单位64家，一线网络工作人员2000余人，其包含了市所辖10县(市)区、4个开发区、24个政府有关职能部门、5个中直单位、9个企业集团、15个窗口单位和230个分支单位。出有刊物《市长公开电话简报》、《12345专讯》和《市长电子邮箱》。其开通宗旨为“上为领导分忧、下为百姓解难”(2001市长报告)。1999年至2002年，市长公开电话共接市民投诉342，922件，办理323，375件，办结率94.3%；处理群众来信3008封，电子邮件64，964件，办理省长公开电话交待办理1838件，出现场1100多次，召开各种协调会议百余次，下达书面催办单278件，向领导提供各类建议120余条。2003年共接市民投诉14，381件，办结13，837件。其工作机制是整个系统统一指挥调度，纵横协调运作，上令迅速到底，下情马上到任。其工作方法是交办催办、现场办理、会议协调、领导跟踪办理以及重复投诉热点、难点问题重点办理(市府公开电话办公厅工作人员访谈录)。

市民投诉的渠道主要是电话投诉、电子信箱投诉、上访等，根据调查，投诉的主要群体主要分布于高、中、初级专业技术人员及位于社会中下层的小企业主、办事人员、个体工商户、个体劳动者、一般商业服务人员、下岗的工人和外来流动人员。其中弱势群体占据了绝大部分。投诉内容从现存的材料中大致可以看出主要是噪音污染、垃圾清理、水污染、绿化、交通等城建方面及诸如住房回迁、工资拖欠、下岗补助、小区治安等老大难问题，有关市政建议、政府大政建议和社区建设建议很少，尤其是有深度、有广度、全局观的建议更少。

三、国家与社会的亲和路径：调查与分析

本研究的调查主要是两种：文献的收集和个案的访谈。文献的收集主要集中在市府的报告、投诉登记单和处理反馈单；个案访谈分布于不同阶层的投诉人(包含了投诉后解决的、投诉后未解决的和未投诉等方面)。

根据文献的统计，1999年至2000年，C市“市长公开电话“共受理投诉111，611件，交给各级职能部门办理83，542件，办结71，535件，当场答复咨询电话28，069件，办理市长电子邮件2083封，处理群众来信120封，2000年至2001年全年受理投诉126，659件，办结120，326件，办理市长电子邮件2741件，2002年全年受理市民投诉101，790件，办理97，854件，办理市长电子邮件2111件，处理群众来信755封。2003年共接市民投诉14，381件，办结13，837件。当然，我在此不是简单的罗列数据，这些数据说明市民与市府的互动关系是多么强烈，也说明市民的参与热情十分高涨，从中如何来看待C市国家与社会的互动关系的特别性，我的个案访谈材料可以作为说明。

案例一：T教授是C市某著名大学的教师，2002年教师节那天他成功地利用“市长公开电话”清除了住房门口堆积已久，屡次反映未能解决的垃圾。他回忆说：

教工宿舍前空地数月前被市政府征用建设一条通道，施工单位为了减少建设成本，将空地上的垃圾集中堆放在宿舍门口，一者我们进出宿舍十分不便，二者污染了环境，同时有碍教工宿舍的名声，这不很多教工都搬出去了，把住房租给流动人员。我们单个或集体找过施工单位，找过居委会和街道办事处，他们答复或不是其职权范围，或无力解决或无暇顾及，居住这幢楼的人怨声载道，可一筹莫展。教师节那天(指2002年)大家又聚在一起讨论此事，由于住户之中只有我一人具有教师身份，于是大家鼓励我打“市长公开电话”，以前我从来就没有想过要打这个电话，也不知效果如何，只是经常从城市晚报上读过市长公开电话发布的信息。于是我打了，接线人员很热情，问得很仔细，要了我的电话后让我等待回复。不多久，我就听到楼下机器的轰鸣声，铲车、吊车和垃圾清除车都来了，几个小时后我接到两个电话，一是道路施工单位打来的，要求我下楼查看一下清理是否干净，是否满意；一个是公开电话办公室打来的，询问垃圾是否清除，是否满意。我看了，数月的垃圾确实清理一空。

问：您是否打听过施工单位两次完全不同的行为的原因？

答：问了，他没有正面回答我，只是说由于前段时间施工忙，没有力量清理。但我认为这是权力的作用，因为街道办事处告诉过我，这个施工单位是区政府指派的，街道办事处的指令对其无效，而区政府是市长管的，因而“市长公开电话”办公室的指令他不能不听。

案例一的T在在处理这件事，实际是利用了两种资源，一是教师的特殊身份和教师节的特别氛围，二是市长的权威。当然他巧妙地利用“市长公开电话”这个路径将二种资源结合起来了，也可以说他的社会参与是在恰时的选择路径上满足了政府的新需要。

案例二：H先生是一个银行职员，家居C市南湖东岸的华侨饭店附近小区边，小区治理之前，离小区不远有一700多米长的水沟，由于小区建成后将排污管线直接接到了水沟造成了污水横流，臭气难闻，附近居民称之为“龙须沟”，入夏后附近的居民无法开窗，出门捂着鼻子。环境特别恶劣，强烈要求彻底治理，后经曲折复杂的投诉之后终得治理。H先生谈及此事后感慨的对我说：

你现在看到的那块绿草就是原来的污水沟，排污管、排水管都已铺设在地里，风景多美，可你难以想象2000年前是什么样子，浊气冲天，甚至一天我们路过那里两次衣服上就染上了那种气味。你问我是如何解决的？我们的上访经历很复杂，起初我们找了小区管理处，答复说不是小区的区域，不能也无权治理。之后我给市领导写信反映，还多次给“市长公开电话”打电话，你问我多少次？我记不清了，起初市政府派了一个人来了解情况，可过后很多天没有消息。然后小区居民联名写信，还有多人打“市长公开电话”，2000年6月份来了许多人，有市政府的，也有区政府的，还有小区的领导，来了四次，听说市长下了指令，要求在年底前必须治理好，还听说市长下令拨了100多万。最终由区政府设施管理处组织施工，该年11月份初填土完成，第二年又种了草，就成了现在模样。

问：你们如何能想到“市长公开电话”？

答：当官的经常说“任职一地，造福一方”，有困难我们不找他们找谁呢？更何况你找区政府也没用，既然有“市长公开电话”，市长肯定比区长大，市长签办了区政府敢说个“不”字吗？

案例二的H先生路径选择代表了中国“有难求官”的老传统，其中既可以看到“父母官”的治理体制踪影(从民官两个角度)，也可以看到民对官的依赖。与案例一相比，H普通人的身份和资源的有限迫使他(们)依靠集体的力量和反复投诉的威力使当地的最高国家权力的运用与自身的利益保护有机结合，同时“为民作主”的官要求也时刻影响政府与市民的直接互动。

案例三：Y女士是一家杂志的一名普通编辑，她的居室前在2000年夏季正在兴建一座新楼，施工单位为了赶工期，昼夜不停施工，其噪音严重影响了周围居民的休息，以致Y女士夜晚都无法入睡，数日后，Y女士首先给“市长公开电话”投诉，接线人员当即表示处理并请她等待回复，可是一连数日施工照常，之后该女士给省长公开电话投诉，接线人员称市长公开电话解决不了的事他们更是解决不了，建议该女士再给市长公开电话投诉。迫不得已，该女士给市晚报记者讲述了她的经历和要求，晚报记者很热情，次日在市民意见专栏中报道了此事，此后的四五日施工单位夜晚停止施工，之后再次反复，并且任凭该女士投诉也无济于事，直至大楼完工。她回忆道：

提起这事我就闹心，噪音污染是政府治理的责任，更何况我已屡屡投诉。我以为这件事是政府有关部门失职，也可能由于我人微言轻，施工单位来头大，故政府在权衡利弊时丢我而保他。“市长公开电话”应办成咱老百姓向政府进言的渠道，是咱老百姓的电话，中国老百姓都很老实，他只是在其困难不得了或迫不得已的情况下才求助于人，求助于政府。你看到了，城里人各顾各，我是一名临时编辑，既无单位依托，又无类似西方发达的社会团体可以求助，遇到我这档子事不找政府找谁呢？

问：你的事没办好，你以后还会与政府沟通吗？

答：当然，我不仅有困难还要找政府，而且我还要给“市长公开电话”提建议，发邮件。我听说，公开电话也办了不少好事，但愿我这事是极其特别的案例。说真话，遇到倒霉的事政府还是咱的主心骨。

案例三中Y女士的社会参与的路径选择很对，但为什么政府未能给予相应的回应呢？我认为可能是Y女士分析的那样是施工单位的“来头”很大，政府在处理问题时不能不考虑“来头”，因为中国毕竟是权威本位国度，政府有关的工作人员是在权衡利弊时保了“来头”的利益而损害了投诉人的利益。从另一角度看，从案例三中也可以看出市民(特别是弱势群体)对国家有很强的依赖性。国家与社会的关系在此表现为社会对国家单向度的依赖。

案例四：C市宽城区东二条35号“火烧房”15户居民的住房因1992年失火，1999年规划由联合置业开发并签订了协议，房地集团已将该楼灭籍，但由于种种原因此地一直未能拆迁，15户居民8年来一直租房或住在简易房里，在15户居民联名投诉后，“市长公开电话”办公厅积极协调房地集团，由房产集团出资将旧房进行了大修，2000年8月末15户居民全部搬进新居，接受采访的W先生回忆说：

这事真的要感谢政府，感谢“市长公开电话”办公厅的工作人员。自从1992年失火后，我们一直找房产集团，房产集团以种种借口推卸责任，把我们当作“钉子户”“赖户”，94年与联合置业签订协议时，我表达了我们的想法，那时我们寄予了很大的希望，这次可以搬离贫民窟了，孩子们也可以抬起头来了，可联合置业查看几次后就无消息了，据说费用太高，拆迁费不合算。我们就这样一直等啊，交涉啊，你也知道，老百姓办事难啊！尤其对我们这种集体贫困户更难。前年(2000年，作者注)听说“市长公开电话”管用，我们就试拨了一次，没想到政府立刻派了人员下来了解情况，多次找我们谈话，询问我们的要求，还领着房产集团的人与我们协调折中的办法，这不，前年8月我们集体又搬到了大修过的住房，虽然仍不是太好，但与过去相比是天壤之别了，没有政府，只有天知道何时我们才能搬入新居。

W先生的回忆让我感慨，弱势群体多么需要政府(国家)的关心和垂爱。与前几次案例相比，这15户居民更多的坚持是忍耐，是等待，等待房地产集团的恩赐，等待政府的处理。从该案例中也可以看出沟通路径的重要性，如果我假设政府对社会也是如社会对政府的亲和一样强烈，那么政府了解民众的需求只能靠路径的选择了。再假设如果这15户居民早日投诉“市长公开电话”，那么很可能这15户居民就能早日搬入新居。

案例五：2002年冬C市二道区惠二路立交桥南侧118栋门前的人行步道上上下水堵塞，直接淌到了惠二路立交桥的交通要道上形成了大面积的冰面，最厚层可达一尺，给交通带来极大的不便，连续发生多起交通事故，由于找不到产权部门，使问题非常难以解决。后在市民投诉后，“市长公开电话”办公厅工作人员先后三次到现场协调了二道区城建局，房屋建设单位(伊通河指挥部)和滨河物业等有关部门，最终伊通河指挥部出面完成了清理和疏通的任务。关于这件事C市市府L姓官员谈到：

这是一桩典型的“三不管”案例，政府想管但不知情况，市民没有力量管，部门又找不到。现在大家都在谈政府职能转变，作为官员我可以负责的说，建立市长公开电话实在是种讽刺，是种无奈，早就应该做好的事非安排这么一个平台，一个载体，通过政府的权威来解决，我的内心并不是很愉快，(老百姓)作为个体来讲，有的时候实在是无奈，孤立无援，在这种情况下包括法制建设不完善，经济处于转轨、转型时期，那么有这个载体确实是为老百姓造福。通过市长公开电话反映上来的事情，看似都是些用电、喝水、取暖的小事，但对于每个群众来说都是大事。每一个网络单位，每一个工作人员能不能植根于百姓的心中，每个人对得起良心，这比什么都重要，事涉百姓没有小事，有了为人民服务的机会不去珍惜，把本来应该为老百姓的服务看成是对他们的恩赐，颠倒主仆，颠倒黑白，这是十分危险的。

问：您如何评价在市长公开电话这个平台上市民参与与政府治理体制转换的关系？

答：市长公开电话的功能，不仅仅是要为群众解决几个问题，重要的是通过倾听群众呼声，有利于拓宽政府与市民的联系渠道，引导、鼓励和支持更多的群众参与社会监督，把政府的工作和整个城市的管理真正置于市民的监督下。政府工作更需要全体市民的积极参与，在群众中蕴藏着无穷的智慧，怎样发挥好群众参与政府工作的积极性，为政府工作建议献策，成为我们工作中的一项重要内容。说一千道一万，千方百计的做好市长公开电话工作，就是为了让我们市的老百姓生活的更好一些，更方便一些，更安全一些。今天谈这个事例就说明了没有热心市民的积极参与，我们也不能如此迅速的将责任规划为职能部门，限时地将地面清理完毕。

案例五中L姓官员的表白，说明了政府对市长公开电话的运用和功能的态度，他的谈话表明了政府对治理体制的自身定位是有清醒认识的，实际上，他的话说明，稳定有序的秩序形成来源于市民的积极参与和政府的积极作为，“市长公开电话”只是现实条件下无奈的沟通路径和平台。

四、国家与社会的亲和表现及实质

通过前文的调查，本文认为“市长公开电话”在整合社会秩序方面具有明显的功能和效用，对此本文将从社会秩序、表达机制、治理制度三方面加以论证。

秩序即社会的有序状态，它是以社会稳定为基础的，因而在本文的研究中秩序即等同于社会稳定。C市是下岗职工的集中区，为何社会如此稳定呢？我个人认为是缓冲机制与政治社会化两种因素的功效——诚然这两种因素又与表达机制与政府治理体制联系在一起的。缓冲机制又叫“安全阀机制”。“安全阀”本是人们防容器爆炸而设置的。社会学家借用安全阀的原理运用于社会，建立了社会的安全阀机制。开辟多种经常性与制度化的渠道，设置人们发泄不满情绪的通道，可以避免灾难性冲突的出现，这是社会安全阀机制的重要性。C市“市长公开电话”在当前从某种意义上讲就是扮演了“安全阀”的角色，它有利于社会张力的释放。C市是拥有621万人口的大城市，社会的各种矛盾和冲突必然不可避免，尤其在当今社会转型时期，市民个体的心态冲击比过去增大，为此更需要有交流感受、诉说委屈、发泄情绪、提出建议的渠道。“市长公开电话”的功能之一是在于市民(社会)在允许的不公开威胁群体团结和社会稳定的方式来松弛因内部冲突和对抗产生的紧张，消除或消减群体或社会的不满情绪；以不危及社会根本制度的合法的意见表达方式来消减社会存在的诸多矛盾和冲突，以维持社会的良好秩序。这在案例中也得到了说明。案例二中H先生的请求就很有代表性，这种涉及集体利益的事件如果不处理，就很可能造成滋众闹事、群体上访等不好影响，因而“市长公开电话”由于能及时、适当的让不满情绪和不同意见得以宣泄，防止矛盾和冲突的过度压抑和聚集，从而防止了矛盾和冲突的爆发，避免了社会秩序的大混乱，保障了现代化所必需的社会相对稳定的外部条件。

在“国家-社会”关系分析模型上，它表现为对国家(政府)和社会(市民个体)两个方面的社会化，对于C市这个场域而言，政府的政策输出需要市民的参与、评价和认可，市民意见输入也需要政府的采纳、接受和评价。政治社会化对国家的功能就表现为社会对国家权力的限制，使国家政策的制定人在决策时考虑到社会这个集体力量的意见、反映和认知程度，反过来说，对社会的功能就表现为社会对国家权力的认可、监督和修正，从而达到国家与社会亲和性分离关系的形成，达到社会良性秩序的发展。案例三所涉及的Y女士说，“我不仅有困难还要找政府，而且我还要给‘市长公开电话’提建议，说真的，遇到倒霉的事，政府还是咱的‘主心骨’”。案例五所涉及的L姓官员讲，“引导、鼓励和支持更多的群众参与社会监督，把政府的工作和整个城市的管理置于市民的监督下”，“政府工作更需要全体市民的真正参与，在群众中蕴藏着无穷的智慧”。在这里国家权力与社会行动有机结合起来了，国家与社会在这个意义上也就达到了亲和。没有社会化，没有政府与市民的频繁的互动，Y女士不会在其投诉未得到公正处理的情况下，仍然会给政府提建议，L姓官员也不会强调市民对政府的监督作用，二者的相互需求与信赖促成了国家与社会亲和性分离关系的建立，在这个基础上，对C市而言，稳定的秩序也正建立在这种亲和性分离关系基础上。

再者，从中国固有的传统文化而论，中国的儒家学说成为国家与社会亲和性分离关系的基础。正如司马云杰先生(1999：261)的分析，中国具有超稳定的文化价值模式，即“安土地、尊祖宗、崇人伦、尚道德、重礼仪”。从这个意义而论，中国传统文化既成为“以和为本”的社会化根源，又是“安全阀”机制的实现基础。

社会参与是团体成员或社会公民实现其社会(政治)价值的最有效、最根本的途径，其功能体现为维护自身权益和赋予国家权力合法性两个方面，“合法性”是西方学术领域中的一个重要范畴，对其界定主要分为经验式和规范式两种(张百庆，2002)。作为合法性经验理论的代表，韦伯认为，一种秩序系统的存在取决于它是否有能力建立和培养其成员对其存在意义的普遍信念。也就是说，合法性表明秩序系统获得了该系统成员的认同和忠诚；坚持规范式合法性的学者对韦伯合法性概念的经验式界定提出批评，认为政权的合法性不能只归结为其有效性这一事实，对合法性的评价应当有一定的价值标准。就C市这个特定场域而言，其合法性就体现在政府政策的输出是否体现了社会参与的建议、修正和认可上。

治理制度是自上而下的政府的管理方法、管理制度、管理理念的综合载体。中国传统的政府治理理念是一种权威主义理念，在这种理念的支配下，政府包揽了一切，决定了一切，政府扮演的主要角色是对社会实施控制，政府是一个社会的唯一权力中心，社会必须受制于这个中心，市民必须服从政府的管制，在这种体制下，国家权力得到无限的扩张，其典型表现形式就是“单位制”。随着20世纪70年代末期我国改革开放政策的实施，以及20世纪90年代以后市场经济体制的逐步确立，我国的经济基础发生了明显变化，社会对国家的单向依赖转化为二者的双向依赖，国家对社会的部分权力回归导致其治理体制发生根本改变，国家开始寻求社会的监督、认可和支持，社会也开始着手对国家权力的单向依赖转为对国家权力的限制、参与和修正。但由于中国数千年来的“权威本位”和当“顺民”的伦理理念，中国又不可能发展成西方社会国家与社会两大独立的权力中心，国家与社会的亲和性分离关系就成为目前中国促进良性秩序建构的最佳选择点，而“市长公开电话”也就成为体现城市社区“国家-社会”亲和关系的一个平台。对此本文将从“单位制”和“市场化”两个角度予以论述。

对中国单位制的研究，学术界从20世纪80年代中期就开始有系列的成果问世，至今经久不衰(李汉林、渠敬东，2002；李路路，2002；李汉林，1993；路风，1989；刘建军，2000等)。现有的研究呈现出两种视角及取向，一是宏观制度的研究视角，一是强调组织内关系和行动的新制度视角(李路路，2002)。宏观制度结构的视角是指将单位作为中国社会主义制度结构的一个基本特征，通过单位透视社会资源分配、社会控制和社会整合的体制，单位构成了这种制度结构的“浓缩点”。强调组织内的关系和行动的新制度主义视角认为，这种视角对于单位的内部机制和单位体制的各种制度安排的意外后果分析不够，忽视了普通行动者如何在单位这一特殊组织的各种约束条件下有策略的行动，从而产生制度和组织中独特的行动结构，反过来，对制度和组织的各种权力关系和制度安排产生巨大影响。在他们看来，关注单位内的行动结构对整个社会的社会结构的影响，不仅仅是一种研究重点的转变，而且涉及到一个社会科学的基本问题(李猛，2000)。依据李路路的理解，这种研究基本接受了制度研究中的新制度主义观点，把单位组织视为在分配体制下的制度化组织，中国再分配体制可以称之为“德治性再分配体制”(李路路，2002)。

我认为，这两种视角都忽视了中国“单位制”产生的具体的历史条件。正如路风所论，“在以宗法血缘关系作为基本社会联系方式的农业组织(家庭、村庄)之上，耸立着以皇权为巅峰的庞大的官僚组织，官府控制着社会生活的一切方面，学术思想、教育和法律统统成为封建统治者的政治工具”(路风，1989)。此为历史条件之一，即传统权威统治的习俗作用。其二是国家对社会的依赖和需求，“单位制”的产生是因为国家需要从社会中汲取资源、整合社会力量以取得其目标的实现。其三是社会对国家的监督和认可，有人认为，单位作为执行国家意志的体现者、政策的落实者、资源的最终使用者和支配者，实为国家权力的延伸，单位组织的存在依赖于国家的资源分配，而个人的存在依赖于国家和单位组织对资源的分配，这种分配关系必然导致一种独特的依附链条，即个人依附于单位，单位依附于国家(刘建军2002：245)。其实不然，我认为，“单位”的形成一方面来源于国家的支持和组织，另一方面也是社会对国家力量的认可和监督。这一意识造就了政府的“父母官”角色。C市的“市长公开电话”在某种程度上正是对这一角色意识的沿袭。

国内很多论者都阐述过市场化对于“单位制”的解体、对社会的发育和培植以及对国家职能转变的功能和意义(吴锦良，2001；杨晓民、周翼虎，1999等)。他们认为，市场化体制导致国家作用和干预内容的重新界定，诸如国家干预范围应缩小，干预手段应向经济、法律、间接控制方向转移，要置于国内竞争和国际竞争的制约下，为经济活动创造公平、公正、公开竞争的经济秩序和社会秩序，国家干预的有效性应提高等等。这些论点都很有说服力。我认为，市场化并不影响“国家-社会”的亲和性分离关系，并不影响社会秩序的维持和发展，但改变了权威体制下国家的功能，并使社会秩序从权威整合向亲和整合转变，或者说国家与社会二者的位置有所变动，社会占有了国家在市场经济条件下退出来的某些权力。“市长公开电话”也正是市场化条件下，“国家-社会”关系发生某种变化后的产物，这个产物加强了国家和社会间的亲和性，削弱了二者间的依附性和控制性，促进了既有社会秩序向良性方向的发展。正如案例四所述：“听说市长公开电话管用，我们就试着拨了一次，没想到政府立刻派了人员下来了解情况，多次找我们谈话，询问我们的要求，还领着房产集团的人与我们协商折中的办法。”案例五L姓官员说：“……说一千道一万，千方百计的做好‘市长公开电话’是为了让我市的老百姓生活的更好一些，更方便一些，更安全一些”。从这两个案例中可以认识到，政府在市场经济条件下履行的仍然是“单位”的职能，只是履行时国家与社会间添加了平等性、亲和性。在市民看来，虽然脱离了“单位制”的束缚，但仍未失去“单位”的保护，对于政府而言，其指令虽然失去了通过“单位”贯彻实施的强制权力，但获得了市民自愿、积极的社会参与，这种路径使政府的权威更具合法性、广泛性和长期性。

五、简单的结论

基于C市特殊的背景，社会稳定与社会秩序是人们关注的话题。“市长公开电话”在促进新型社会秩序的建立和形成方面发挥了重要作用。“市长公开电话”是连接国家(政府)与社会(市民)的重要平台，它是国家(政府)与社会(市民)沟通的重要路径，并奠定了国家(政府)与社会(市民)双向亲和性分离的基础。本文的分析试图以“市长公开电话”的沟通功能为突破口来说明中国社会转型时期良性社会秩序形成的内在根源，也即探析社会整合的“中国经验”。

毫无疑问，“市长公开电话”仅仅是在社会分离出来后建构国家与社会亲和性关系的一个方面。而且“市长公开电话”也不能解决所有的社会问题；市长仅仅是依靠行政权力或个人魅力解决一些力所能及的问题。在这个意义上说，它还是一种“人治”。因此，要建构国家与社会的亲和性关系，更为重要的是要建立法治政府，政府要依法行政，市民能够获得法律赋于的各项权利及其利益表达机制。

当然，在此并不排除社会冲突的现实性、长期性和尖锐性。中国社会特别是城市社区经过几十年的转轨和转型，已经完成了从同质社会向异质社会的转变，因此社会整合的路径也发生了明显的变化。我认为，同质的社会需要的是国家与社会的合一，社会冲突表现为社会对抗；异质的社会需要的是国家与社会的亲和性分离，社会冲突则表现在利益的表达机制上。

本文认为，社会秩序的维护关键在于市民的表达机制与政府治理体制的转变。表达机制源自市民的社会参与和路径依赖，“市长公开电话”为市民的社会参与提供了一个平台，虽然它是市场化条件下政府与市民互动的一个无奈举措且有助于传统治理体制下政府“父母官”角色意识的滋长。关于治理体制本文从“单位制”和“市场化”两个角度发表了看法，“单位”是国家与社会亲和的产物，在研究中还归“单位”的这一本来面目应成为学术界的一个研究方向；市场化是相对于计划化而言的，经济基础的变化必将导致治理体制的变化。本文认为，目前C市治理体制在向两个方面转变，即从传统的强制控制向沟通控制方向转变，从传统的至高无上向与社会平等、社会和谐的方向转变。“国家-社会”的亲和性分离关系奠定了现代城市社区社会秩序良性发展即“和谐社会”的基础。