一、引子

社会主义市场经济体制的逐步建立，加快了住宅商品化、产权个人化和管理专业化的进程，业主委员会和物业公司等新生事物在城市中应运而生。业主是物业(住宅以及相关的公共设施)的产权所有人。业主委员会(简称业委会)是指在物业管理区域内，代表全体业主对物业实施管理的自治组织。而物业公司是接受业主或业委会的委托，根据物业管理服务合同进行专业管理服务的企业。业委会和物业管理不同于中国城市社区中原有的居委会和单位制。业委会的出现可能意味着一种社会基础关系结构的根本转型(张静，2001年)。笔者利用2001年寒假的时间，赴华东SH市的PD区PX街道对物业管理和业主委员会进行了调查和访谈。¹我们重点访问了PX街道金桥湾清水苑小区的居委会主任和委员、业委会主任和委员，并收集了关于业委会运行的各种资料。我们还对PX街道办事处的书记进行了访谈，收集了街道层面上关于业委会运作的资料。此外，笔者还参阅了曹锦清、李宗克等人在1999年对上海市徐汇区康健街道办事处所撰写的研究报告。

本文将“清水苑”风波作为主要研究对象。该风波在当时引起了新闻媒体的广泛关注，中央电视台专派摄制采访组制作关于该风波的专题片，《南方周末》和《新民晚报》也对此进行了报道。该风波还具有典型意义，它反映了物业运作过程中普遍存在的问题。但是本文作为一项个案研究，只是尝试着提出一个带有假设性质的分析框架。

二、物业运作中所存在的主要问题

曹锦清(2000：3、5)在研究上海徐汇区康健街道办事处的物业管理时，提出了“物业结构”的概念。他认为“物业结构”是某居住小区内全部物业的所有权状况，具体来说是公房(“直管房”与“系统房”)和私房(“售后房”与“商品房”)。曹锦清发现，在纯商品房小区，业委会能够在自治管理方面发挥积极作用，多数业委会组织比较健全，自治意识与自治能力较强，能较充分地代表全体业主(包括公房使用人)的切身利益，促使物业公司提高服务质量。业委会的运作情况与物业结构紧密相关，私房比例越大的小区，业委会的运作情况越好。在业委会中，只有私房业主才从自己的切身利益出发，关心小区的自治管理。公房业主代表至多代表他们所拥有的物业，而对物业使用者的切身利益不关心。因此，在纯商品房小区更容易出现业主与物业公司的矛盾。

在纯商品房小区，由业主代表选举产生的业委会管理与物业有关的公共事务。业主通过业委会来监督物业公司的专业管理服务，是物业管理的一大进步，也是公民利益的组织单位与组织方式的一种变化。在住房体制改革之前，由房屋使用者的产权单位或小区上级行政主管部门对房管部门进行监督。房屋使用者的个人监督权在单位制下是不存在的。房屋使用者的监督权、产权单位的监督权与房管部门上级的纵向监督权，都不能对物业公司进行有效的监督(张静，1996)。住房体制改革之后，业主可以通过业委会这样一种社会自我管理的形式，对物业公司的服务进行直接监督，在最直接的利益相关者之间建立契约性的关系。业委会可依据物业管理服务合同，对物业公司的服务进行评估，从而决定是否让物业公司继续进行物业管理。业主对物业公司的选择权，有利于推进物业管理的社会化、专业化与市场化。然而这只是一种逻辑推理。

根据《物业管理条例》，²当业委会对物业公司的物业管理不满时，业委会有权解聘物业公司。但是在实际的物业运作中，经常出现业委会炒不掉物业公司的情况：业委会在与新的物业公司签订物业管理合同以后，原物业公司并没有向新物业公司移交物业资料与管理权，而仍然管理着小区——“清水苑”风波正是在这一背景下发生的。这类问题是目前物业管理领域中存在的主要问题。本文所关心的是：哪些因素导致了此类问题的产生？问题双方如何维护各自的利益？物业管理领域与以前相比发生了哪些基本的转变？这都是本文所要回答的问题。

三、国家与社会力量在“清水苑”风波中的互动

“清水苑”风波发生在清水苑小区，该小区位于SH市PD区PX路街道。从1999年7月到10月，SH市JQ房地产有限公司(简称“JQ房产”，是清水苑小区的房产开发商)，委托物业公司和小区居委会负责筹建清水苑小区的业委会。10月16日，业委会成立。业委会的成立完全符合《条例》的规定，业委会为合法组织，并于12月8日获得PX房产办事处颁发的业委会证书。由于对CY物业公司的服务及收费不满，清水苑小区业委会采用市场化的道路，重新选聘了服务质量好、管理费用低的SF物业公司。但是CY物业公司没有退出对小区的管理，并且通过开发商——“JQ房产”的关系，获得了政府相关部门的支持，反对业委会选聘新的物业公司。这是风波的大体经过。

在这场风波中，主要涉及到三个行动主体：业委会、物业公司和政府相关部门。物业公司主要指“CY”与“SF”物业公司。而政府相关部门主要指PX房产办事处、街道办事处和居委会。居委会虽然是居民自治组织，但是也站在街道办事处和PX房产办事处的立场上。业委会和“SF”结成一派力量，主张通过市场化的手段选聘新的物业公司；“CY”、PD区综合规划土地局(简称规土局)、PX房产办事处、街道办事处和居委会结成另一派力量，主张继续让“CY”对小区进行物业管理，反对选聘新的物业公司。

本文主要采用国家与社会的分析框架，将政府部门划入“国家”的范畴，业主及业委会划入“社会”的范畴。物业公司有两类：一部分是适应了市场生存方式的、代表市场力量的物业公司，如“SF”物业，归于“社会”的范畴；大部分刚转制而来的物业公司，由于受到原体制下的行政性质的惯性影响，并没有真正成为市场竞争的主体，而经常得到政府部门的庇护，笔者将之称为“非市场企业”，如CY物业，归于“国家”的范畴。整个风波的过程可以观察到两派力量的分化、组合与交锋。

“风波”大体可分为三个阶段：第一是风波的兴起阶段，在此阶段，业委会决定选聘新的物业公司，“CY”暗中阻挠。第二是风波的发展阶段，也是两派力量的分化、组合阶段，在此阶段，业委会坚持选聘物业公司，“CY”、PX房产办事处、居委会、街道办事处和PD区规土局形成了反对业委会选聘物业公司的利益共同体。第三是风波的高潮，在此阶段，两派力量对物业管理权展开了激烈的争夺。

(一) “风起云涌”——风波的兴起

清水苑小区业委会成立后，向物业公司指出了小区物业管理上存在很多问题，要求“CY”在一定期限内改进这些问题。根据小区的管理现状和水平，业委会还提出物业管理费要保持在每月0.42元/平方的水平。但是“CY”却提出管理费每月要涨价至0.52元/平方。这时双方矛盾出现了。

“谈判前口中还说自己是业主的管家的二位总经理，见业委会坚持不涨价原则后，气势汹汹地站起来，手拍桌子公开说，‘我们就是这个价，要不涨价只能降低服务水平。你们要我们做，我们在；不要我们做，我们也不会走的。'”³

这里物业公司表现出原体制下房管部门的思维方式与行为模式。在再分配经济体制下，住房不是商品而是一种福利，由国家或单位分配给单位成员，房屋的日常管理与维修由房管部门代表政府来进行。在这种体制下，“小区管理者事实上拥有了比产权单位更多的控制权利，这些权利通过分配获得，受到政府划拔体制的保护，又不必受市场需要的(居民需要)约束。小区的唯一领导是它的上级政府机关，它向上级负责，只接受它的分配和调遣……(张静，1996)”。物业使用者的个人监督、产权单位的单位监督和上级部门的行政监督，都无法有效地发生作用。房管部门的垄断性地位遂形成。但是，在物业管理市场化以后，物业公司已经转变为接受业主或业委会的委托，根据物业管理服务合同进行专业管理服务的企业，而不是以前的政府行政管理者。物业公司应该改变其行为方式。这里，“CY”并没有改变以前的思维方式，仍然以一种高高在上的态度对待自己的主顾。在这种情况下，业委会根据《条例》的规定，决定通过市场招标的方式，选聘一家新的物业公司对小区进行物业管理。业委会的主任说：

“我们的想法是，谁能服务好，价格低，就选谁。”(金桥湾清水苑业委会主任的访谈记录。)

2000年1月，业委会向PX房产办事处发出“关于选聘金桥湾清水苑物业管理公司”的函件；并向各物业公司发出关于选聘金桥湾清水苑物业公司的通知。四家物业公司前来参加竞聘，它们分别是：LJZ物业公司、CY物业公司、SF物业公司和SC物业公司。业委会委员对四家物业公司管理的小区进行了考察，对四家物业公司的基本情况、年度物业管理费预算、和服务承诺进行了比较、审查。业委会选中了“SF”——四家物业公司中最有实力的竞争者，且实力要远远超过“CY”。

面对业委会的决定，“CY”采取了不合市场规则的行为方式。“CY”先是对业委会采取“安抚”的策略：

“‘JQ房产'的老总(“CY”的上级)到每个业委会委员家游说，劝我们放弃选聘物业公司的做法。”(金桥湾清水苑居委会主任的访谈记录。)

在业委会仍然坚持选聘物业公司的情况下，“CY”继而对业委会的选聘工作进行暗中阻挠。

“本来我们召开的是业委会委员的会议，但是在‘CY'工作的一些业主和业主代表也来参加会议，主张让‘CY'继续管理小区，不同意选聘物业公司。会议结束后，‘CY'的员工，以业主身份立刻张贴‘大字报'，反对‘选聘'，声称要防止清水苑小区重演‘OZ花园'事件(OZ花园业委会对原物业公司不满，想炒掉它，而聘用新物业公司。由于原物业公司拒交物业档案资料，使选聘新物业公司最终不了了之)。”(金桥湾清水苑居委会主任的访谈记录。)

(二) “类聚群分”——风波的发展

业委会没有因为“CY”的阻挠而改变原来的做法。“CY”也意识到仅仅依靠自身力量难以使业委会“屈服”。在采用行政方式管理社会的制度下所形成的经验，自然会被“CY”所使用。“CY”向原上级单位“JQ房产”求助。“JQ房产”与“CY”具有“血缘关系”(“ CY”是从“JQ房产”中分离出来的物业公司)，自然站在“CY”的立场上。“JQ房产”以前是具有行政副局级的企业，与政府部门具有千丝万缕的联系，比较容易动用“关系”资源。更为重要的是“清水苑”拥有一座2700平方米的社区活动中心，被“JQ房产”让给街道办事处出租谋利。面对“JQ房产”的求助，街道办事处出面帮助“CY”进行“协调”。

“3月17日，街道办事处出面召开协调会，物业公司、业委会、PX房产办事处和居委会参加了会议。街道办事处领导批评了物业公司，并申明三点：1、让物业公司经理对业委会赔礼道歉；2加强社区党建，让业委会与居委会相互团结，要听党支部的话；3、选聘物业公司的事暂时搁置。”(金桥湾清水苑居委会X.Z.W的访谈记录。)

街道办事处想通过行政干预的方式，使业委会放弃选聘新的物业公司的决定。这时居委会的立场也随街道办事处发生了变化，主张“和解”。业委会坚持选聘新的物业公司。他们准备召开委员会议，决定选聘物业公司一事。

“业委会召开委员会议，决定选聘物业公司一事，并邀请PX房产办事处到场监督‘开标'，但PX房产办事处的主任不予理会。当天上午九点，业委会委员到PX房产办事处，当着几个干部，拆开信封，四票通过‘SF'中标。业委会把会议结果通知了小区党支部、居委会和PX房产办事处。”(金桥湾清水苑业委会委员L.G.Y的访谈记录。)

“JQ房产”也继续活动，利用行政关系取得了PX房产办事处和PD区规土局的庇护。

3月24日，“SF”向业委会发函：

“……3月21日，本公司接到PD区行政管理部门的来电指示，以政府关心小区、维护小区的稳定团结为由，要求本公司退出此次小区的物业管理选聘，这将本公司置于进退两难之境，为慎重起见，特函给贵会：目前情况下，本公司暂不能与贵会签约，亦不能进入小区实施物业管理。在此深表歉意，一旦条件具备，即与贵会协商签约与驻场等事宜……”⁴

紧接着“LJZ”来函，也表示接到了“上级指示”。PD区规土局是他们的行政主管部门。PX房产办事处和PD区规土局都站到了“CY”一边。“CY”、“JQ房产”、街道办事处、居委会、PD区规土局、PX房产办事处形成一个利益共同体反对业委会选聘新的物业公司。“ CY”和“JQ房产”都是原体制下转制过来的企业，是准市场企业，它们以前是对小区进行物业管理的行政部门，不甘心于失去物业管理权，对业委会的“解聘权”自然不服。政府部门也认为比业委会高一级，有权决定业委会的事情，因此二者联合起来，干预业委会的“选聘”。

(三) “针锋相对”——风波的高潮

在前两个阶段，业委会一直在按照合法的程序选聘物业公司。

“到目前为止，我会未收到有关主管部门的任何书面材料，明确指出我会在选聘工作中的错误或违规操作之处。”⁵

但是“CY”却采取了非市场化的手段，对业委会的选聘重重设阻，并且取得了相关政府部门的庇护。政府明确表现出不支持业委会选聘物业公司的态度，从一个仲裁者的角色转变为一个行政干预者的角色，干预业委会的自治权。

在风波的高潮阶段，相关政府部门一方面利用《条例》规定的模糊性，对业委会施加压力；另一方面，运用自身的权力对业委会的自治权行政干预。按照《条例》的第十二条规定，业委会的职责中有选聘或者解聘物业管理企业的权利，但规定中并没有申明必须经过业主代表大会通过。而《条例》第九条关于业主代表大会的职权规定中，也并没有明确，选聘或者解聘物业公司必须在大会上通过。

PX房产办事处和街道办事处，在“风波”的开端和发展两个阶段，并没有指出业委会在选聘工作中的错误或违规操作之处，而只是扮演行政干预者的角色，对业委会施加压力，使其放弃选聘物业公司的决定。在“清水苑”风波的高潮阶段，PX房产办事处、街道办事处和居委会，开始利用《条例》关于业委会解聘与选聘物业公司的规定的模糊性，提出选聘物业公司必须经过业主代表大会通过才是合法的，以此指出业委会以前选聘物业公司的步骤属违规操作。这实际是一种“事后找事”。

业委会认为自己在选聘物业公司过程中的操作是符合《条例》的规定的。6月28日，业委会决定与“SF”签订《金桥湾清水苑物业管理A服务合同》。这时“SF”反复权衡了利弊得失之后，决定顶住行政干预。“SF”与业委会成为了利益共同体，都主张物业管理市场化。但是“CY”不肯与“SF”交接物业档案资料和维修基金。业委会在与政府部门对峙的情况下，诉诸法律来维护自己的权益。7月20日，业委会向SH市PD区人民法院提出民事诉讼，状告“CY”不移交对“清水苑”小区的物业管理权。SH市PD区人民法院受理了业委会的民事诉讼。

面对业委会委员的起诉，政府部门也加紧了行动的步伐。7月23日，业主代表X.Z.W(居委会民政委员)，召集了17名业主代表联合上书，要求PD区房产主管部门直接召开业主代表大会。8月4日，PD区规土局与PX街道办事处联合通知清水苑小区业主代表，在8月12日召开业主代表大会，地点在街道办事处。通知的内容是这样的：

“会议内容：对金桥湾清水苑小区有关事项进行表决。表决内容：1、业委会与“SF ”己签订的物业管理服务合同是否应解除；2、由于现在小区内入住户数的增加，对现有的业委会委员和业主代表是否进行增补，或者改选。会议形式：不开展大会辩论，只对提案内容进行表决，表决结束后，当场开票。”⁶

政府部门试图通过“不辩论”的形式，将业委会与“SF”签订的合同废除，同时改选业委会。

但业委会方面也在采取行动。8月11日，业委会请SH市某律师事务所律师发表“关于违反法规召开业主代表大会的异议暨对全体业主代表的声明”。《条例》规定，只有业委会有权召开业主代表大会。因此，业委会通知业主代表，不参加PD区规土局与PX路街道办事处召集的会议。8月12日，由于到会人数少于业主代表总数的一半，会议没有召开。

这时又出现“公章”诉讼问题。8月25日PD区法院收到了一封署名为“金桥湾清水苑业委会”的来信：“本小区个别业委会委员盗用业委会名义”，“业委会公章是非经依法备案，而私敲在诉状上的图章”，要求区法院终止该案的诉讼。⁷业委会主任得知此事后，否认写过此信，并且指出这封信是伪造的，信上所盖公章也是假的。不久，业委会一直使用的公章，突然被PX房产办事处宣布，没有在政府相关部门备案；而PX房产办事处声称伪造信上的假公章是经过备案的。⁸公章没有备案一事有两种可能，一种是物业公司在业委会成立之初没有帮助业委会备案，这一种可能性非常小；另一种可能是PX房产办事处将备案的材料给销毁了。备案的假公章一事却十分清晰——没有通过政府部门，假公章是不可能备案的，PX房产办事处无疑在暗中进行了活动。PD区法院根据PX房产办事处的意见，以业委会不合法为由，退回了业委会的诉讼请求。这里，PX房产办事处在通过各种手段都无法使业委会“屈服”之后，直接利用自己手中的权力，通过使业委会的公章变为“非法”的形式，阻止业委会通过法律的途径解除“CY”对小区的物业管理权。业委会没有办法，只好暂时罢休。这时，“清水苑”风波也暂告段落。但是业委会并不善罢甘休，它正在寻求其它的途径，准备继续与“CY集团”作斗争。

(四) 三个行动主体的行为模式分析

在房改以前，房管部门的管理权是行政分配的结果，同产权单位及其意见不相关。“这使小区管理权受到行政的保护，成为地区或部门垄断性资源，它不受市场竞争的挑战，不接受市场(管理价格)的信号。这对于产权单位来说，是一种不能解除的代理关系，意味着产权单位必须‘购买'这一个代理者的服务，否则房屋将无法使用。(张静，1996)”这产生物业管理的无财产权。房管部门的管理不是“服务”，而是政府授权的公共设施管制兼福利分配行为。这种管理权成为一种垄断性资源，使物业使用者和产权单位的选择权失去作用。物业使用者个体和产权单位不能对房管部门的物业服务施加影响，只是被动地接受服务，处于无权地位。

房改政策的实施，以及由此而派生出来的新生事物——业主和业委会的诞生，使物业管理不得不面对变革的局面。物业公司与业主之间关系的性质已经发生了有利于业主的变化。物业公司与业主之间是服务提供者和服务享受者——或者说消费者的关系。业主有权选解聘掉服务质量差和收费高的物业公司，而选择自己满意的公司。业主从以前的房屋使用者的无权地位，上升到小区物业财产的主人。业主通过业委会，在物业管理区域内对物业实施自治管理，对物业公司的服务进行监督。业主及业委会希望实现物业管理的完全自治，享受市场化的物业服务——用最少的钱换取最优质的服务。

而物业公司现在成了业主的“管家”而不是“官家”。在新的形势下，物业公司应该改变自己以前那种行政管理者的基本角色定位和态度，将自身视为市场中的普通服务提供者和竞争者，重新理顺与业主之间的关系。物业公司主要有两种来源：一是由原房管部门转制而来的；二是开发商在建造住宅小区后自己组建一家物业公司对小区物业进行管理。转制物业公司在房改前后的地位形成了巨大的反差——从管理资源的垄断者转变成为从属地位的被聘用者。这些转制的物业公司，大部分没有实现观念与行为的相应调整，它们继续把物业管理权看成是自己应得的一项权力，行政管理者的惯习仍然发生作用。这必然会与业主的利益发生冲突，因为一方的所得正是另一方的所失。物业使用者与转制物业公司二者改制前后地位的倒置以及利益的冲突，是当前物业运作中出现问题的主要根源。转制物业公司难以适应改制后的从属地位，必然会产生分化：一些物业公司会努力适应市场的需要，提高自身的竞争能力；而大部分物业公司，会习惯地利用在原体制下的行政关系网络，来维护既得利益。这可以说是一种路径依赖行为。

“清水苑”风波深刻地反映了业主和物业公司，以及物业公司之间行为模式的差别。业委会与“CY”谈判失败之后，坚持走市场化和自治的道路，而且一直坚持用《条例》来维护业主的利益和自身的地位。面对业委会的挑战，“CY”向开发商求助，二者利用原来与政府部门的行政关系网络来对业委会的选聘工作进行百般阻挠。而“SF”则利用自己的实力，与“CY”争夺“清水苑”小区的管理权，表现了市场经济下的行为模式。

房改以后，国家试图放弃使用行政方式直接管理物业，而将物业管理纳入市场化轨道，采取业委会的自治管理和物业公司的市场化管理相结合的方式。在这种管理方式下，政府应该扮演一个仲裁者的角色，政府的主要职能是让物业健康运行，通过制定法律、法规来规范业主和物业公司的行为，保障业主的合法权益。在物业管理市场化的初期，由于业委会是新生的自治组织，并没有固定的制度与行为模式可循；而转制物业公司由于地位的急剧变迁，缺少市场化的准备，两者在客观上需要有一个缓冲地带，因此政府还应该扮演一个协调者的角色。这个角色主要是起规范双方行为之作用，而非直接插手去管理物业，或者对物业管理进行行政干预。但是再分配体制下的剩遗物仍存在。剩遗物在物业管理领域主要指，在原体制下的原房管部门与其它政府机关的行政联系。剩遗物的存在使政府部门经常在转制物业公司和业委会之间扮演行政干预者的角色。仲裁者与行政干预者这两种角色是相互冲突的。冲突的角色会产生冲突的行为模式。一方面政府想与转制物业公司割断联系，将之推向市场，让物业管理市场化，使业主受益；政府也可以因此减少对社会的责任，节省对物业市场监督的成本。另一方面，政府又扮演偏向转制物业公司的行政干预者的角色，通过劝说或者直接向业委会施加压力，来将就转制物业公司的劣质服务。政府经常游离于两种相互矛盾的行为方式之中，处于两难困境。因此现阶段政府实际上扮演了三种角色：仲裁者角色、协调者角色和行政干预者角色。政府就像一个握有砝码的称秤者。在扮演仲裁者角色时，是在制定公平的平衡规则并判定天平双方是否平衡。在扮演协调者角色时，则是在双方允许的前提下，向天平两边添加砝码，使天平平衡。而在扮演行政干预者角色时，则是在转制物业公司这一边不利时，向上添加自己的砝码，使天平偏向物业公司一边。

“清水苑”风波清晰地沉淀出了政府所扮演的角色与行为模式。在“风波”的初期，政府主要扮演仲裁者的角色，表示不反对业委会选聘物业公司。当“CY”利用行政关系网来求助时，政府继而又扮演失衡的协调者角色，劝业委会放弃选聘物业公司的决定。而当业委会“太不听话”时，政府直接站到了“CY”一边，对业委会施加行政干预，导演了一场“业委会炒不掉物业公司”的“清水苑”风波。政府在协调转制物业公司和业委会两者关系时往往容易失衡，偏向物业公司一边。

在前面分析的基础上，笔者提出地位与行为模式不一致假设：社会转型所带来的行动主体的社会地位的改变，并不必然引起行动主体的行为模式的相应变化。在新体制下，新出现行动主体，由于社会赋予的结构位置有利于维护自身利益，它们往往会采取与其地位相一致的行为模式；而原体制中保留下来的行动主体，由于其在新体制中的结构位置不利于维护既得利益，倾向于保持原来的行为方式。在物业管理领域中，住房体制改革导致了政府部门、物业公司和业主的地位和身份的变化。在新格局中，《条例》所赋予业主的身份和地位有利于业主维护自身的利益，业主也因此表现出了与其地位相一致的市场化和寻求自治的行为模式。而物业公司在《条例》所规定的与业主的关系格局中处于不利地位，该地位已经不能维护其原来的垄断性的既得利益。因此大多数物业公司的行为方式与房改前并无二致。对于政府部门而言，它们在房改前处于行政管理者的地位，可以直接从房屋管理中获得很多利益。而房改后，它们只是处于协调者和仲裁者的地位，已经不能像以前那样得心应手地直接从物业管理中获益。因此很多相关的政府部门遂采取与开发商和物业公司合谋的方式，通过在仲裁和协调的时候偏向物业公司和开发商，或者直接通过行政干预偏向物业公司和开发商，以从它们那里获得利益。我们都知道，在中国经营房地产业的很多老总都有相当硬的政府关系背景，他们常常是得罪不起的。而且，为了获得房地产行政主管部门和相关部门的支持，很多开发商和物业公司也经常不惜金钱，打通各个关节。这时，政府的行为模式显然不与其仲裁者和协调者的地位相一致，而经常表现出以前的行政干预者角色。在新体制下，政府考虑的往往不是市场化与物业管理的效益最大化原则，而倾向于追求稳定和利益的原则。如果业主对物业公司的意见太大，严重影响到社区的稳定，政府会扮演仲裁者角色和中立者的角色，适当地规范和纠正物业公司的行为。如果业主反应不强烈，政府又与物业公司和开发商有特别的关系，政府会扮演失衡的协调者和行政干预者的角色，压制业委会的自治权限，来维护自身的利益和物业公司的利益。

(五) 权力过度化问题

在“清水苑”风波中，国家的行为模式也反映了权力过度化问题。住房体制在从再分配经济向市场经济过渡的过程中，政府部门把住房问题的责任推给了社会，却不想放弃对物业管理的控制权。笔者就将政府部门行使的权力超出了其对社会相应所应该承担的责任和义务的这种现象称为权力过度化。不适当、不合法的行政干预就是一种权力过度化。与权力过度化相对应的是权利的不足。权利不足是指社会没有享有与其所承担的责任和义务相对应的权利。笔者认为，国家和社会所拥有的权力/利，应该与其所承担的责任和义务相对等，也即权力/利适度。这里笔者提出第二个假设——国家普通“法律人”假设：国家如同一个普通的法律人，其享有的权利应当与其所承担的责任和义务相适应，这是国家权力合法化的重要基础；权力过度化将会导致国家与社会之间关系的紧张。

在“清水苑”风波中，除了文章前面已经提到的一些行为之外，如下行为也都是国家权力过度化的具体体现。4月19日，金桥湾清水苑党支部运用行政权力直接函告“CY”，禁止将房屋维修基金转到业委会账号上。5月17日金桥湾清水苑党支部函告“CY”，继续维持小区的物业管理。7月23日，居委会利用自己在小区中的影响，获得了17名业主代表的签名，不是按《条例》规定，要求业委会召开业主代表大会，而是直接要求PD区房产办事处召开业主代表大会。8月12日，PD区规土局和PX路街道办事处不经业委会，直接召集业主代表大会。8月25日居委会函告“CY”，要求他们继续对小区实施物业管理。按照《条例》规定，这些事情都应该由业委会负责。

四、关于新公共空间的讨论

住房体制改革以前，物业运作的原空间是由国家责成单位一元控制的，不存在所谓的社会团体对物业运作的监督。在这种关系中，国家是全权性的管理者与福利施予者，而住房使用者只是享受“福利”的被管理者。住房体制改革以后，国家将管理房产的权利让渡给社会，从一个管理者转变为仲裁者；而住房使用者则成为业主，从一个被管理者转变为自治者。但国家为了维护其利益，常常超越仲裁者的身份，而出现权力过度化现象。社会行动者(业主)在承担了住房财产的管理责任以后，由于权利不足，主动地争取相应的自治权。这就产生了国家与社会之间争夺权力与空间的现象。两者的紧张关系在物业运作中表现得淋漓尽致。在这过程之中，物业运作逐渐摆脱国家一元控制与全权性操纵的局面，发展为一个具有市民社会性质的新公共空间。如下图所示：

(一) 权力过度化与国家社会间的紧张关系

国家推行住房体制改革，是由于自身无力解决住房难问题。国家想借助市场和社会的力量来解脱对住房分配的责任。但改革同时也要求国家下放物业管理权，降低自身在物业管理中的地位。这样，国家将自身置于一个两难困境：国家要把解决住房问题的责任转移给社会，必然要给予社会相应的自治权；而另一方面，国家又不甘于地位的下降，仍然希望在新体制下继续保持对物业运作的支配权，更好地谋求自己的利益。政府在很多时候都表现出既想赋予业委会以自治权，又不想放弃对物业管理控制权的两种相互矛盾的行为模式与行动逻辑。既想推脱责任与义务，又不想失去权力，其结果就是国家权力过度化。而社会力量在承担了物业方面的责任后，要求得到相应的权利。但是由于存在着社会权利的不足，业主和业委会努力维护《条例》所赋予的地位和对物业管理的自治权，以此来维护自己的利益。于是出现了国家力量和社会力量竞争新公共空间权力/利的现象。

国家与社会在新公共空间中的权利争夺也是由国家对社会的不信任引起的。维持社会稳定是国家的重要职能。改革前实行全面控制的国家放权给社会以后，往往对社会的自治能力估计不足，担心社会的稳定问题。国家不相信社会能够在自治情况下协调运行，地方政府也总是直接插手于物业管理。这种心态是造成整个结构转型和体制改革出现问题的重要原因。在从总体性社会(孙立平，1994；孙立平等，1994)向公民自治社会转型的过程中，频繁的权利与义务的转移，很容易导致国家权力过度化。国家权力的过度化与社会权利不足现象在很多新领域中都存在着，它经常使新制度与新规则浮于形式而不能真正地发挥作用。改革的不到位，新的体制不能正常地运行，新旧体制的并存，改革深化期的进展缓慢等都是国家权力的过度化与社会权利不足作用的结果。权力过度化可以作为一个分析工具，它不仅可以用来理解物业运作领域内部出现的一些问题，而且可以用于解释中国社会结构转型过程中其它领域所出现的一些问题。国家应该主要扮演仲裁者的角色，实现权力/利的适度，通过宪政与法治来间接地管理社会，以实现国家与社会之间的良性互动。

(二) 新公共空间的市民社会性

物业运作的新公共空间已非由国家一元力量控制，而是由国家和社会二元力量共同决定的具有市民社会性质的新公共空间。

国家房改的目的是想逐渐放弃使用行政方式直接管理物业，而试图通过将物业管理纳入市场化轨道，采取业委会的自治管理和物业公司的市场化管理相结合的方式，来解决住房问题。因此物业运作中出现了国家与社会力量共同支配的局面。无论是国家力量还是社会力量都不能单一地起决定性作用。两方力量处于一个动态的平衡之中，相互制约。物业运作这个新公共空间，目前已经成为代表国家力量的政府部门和准市场企业与代表社会力量的业主、业委会和市场企业互相博弈的场所。

这个新公共空间具有市民社会的性质。这里使用“市民社会”概念难免引发争议，但笔者实在找不出更为恰当的词汇来概括这个新公共空间的性质。市民社会是一个论域模糊的概念，并且具有强烈的西方色彩。从人类社会发展的复杂性和多样性角度看，市民社会在不同的历史阶段以及不同的文化背景和国别，其含义、构成、作用和性质也会有所不同。然而，笔者对这一概念的选用是基于如下基本特征：“以市场经济为基础，以契约性关系为中轴，以尊重和保护社会成员的基本权利为前提”；“中国的市民社会是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政活动的非官方领域”(邓正来，1996)。从业委会的产生方式，物业管理的制度与规则，业委会的行为模式以及新公共空间力量的非官方性质来看，这个新公共空间都具有邓正来所界定的中国市民社会的性质。业委会是通过物业小区的业主一步一步地选举产生的。同一栋楼的业主首先选举自己的楼小组长，楼小组长通过选举产生业主代表，业主代表开会选举业委会委员，业委会就是由业委会委员组成的。物业管理的制度与规则是具有法律性质的政府法规。业委会的行动是一种公民自我组织与自我管理的自治行为。新公共空间无疑是具有市民社会性质的公共空间。这个公共空间不是纯粹的市场领域，而是以自治和契约性规则为基础、经济社会领域相融合而形成的独特的中国市民社会领域。物业运作的发展方向应该是国家尊重业主的独立自治原则，通过法律加以保护，但不干预业委会的具体运作和活动方式；当物业管理内部发生利益冲突或纠纷，而其本身又无能力解决时，国家从外部介入进行干预、仲裁和协调。

本文指出物业运作这一新公共空间具有市民社会性质，其意图正在于邓正来(1996)所主张的：“将根据西方市民社会解释模式而展开的，对作为实体的国度以及作为实体的社会进行的研究，转换到对那些之于中国现代化发展具有重要意义的，国家与社会具体互动关系过程的分析及研究上来，进而通过对这些并非同质性的，国家与社会的具体互动关系的范例性分析和研究，来洞识当代中国从原有社会转型到现代社会的特有道路，为解决中国现代化进程中的问题提供可能的中国式的方案。”

一些学者对于在中国建构市民社会的观点提出了质疑。他们认为，理论建构市民社会的成功，并不标志着现实操作上的一定可行。萧邦齐的区域政治生态学，孔斐力、兰钦，特别是罗威廉的“公共领域”的史学研究以及黄宗智的第三域的研究，都仅仅指出中国历史上有过市民社会的雏形这一事实，并不能恰当地回答上述质疑。本文所论述的市民社会的具体例证说明了市民社会在现实操作上的可行性。建构中国市民社会的可能性或基础空间，是市场经济以及松动身份制、单位制、行政制和户籍制而逐渐形成的。国家通过变革体制改变了原有的总体性结构，而在很大程度上推进了市民社会空间的出现。因此，认为中国不可能建构出市民社会的论点是不成立的。物业运作是一个实实在在的中国市民社会发育的实例。

(三) 市民社会权利的实现基础

市民社会理论源于西方经验及知识传统。西方学者提出市民社会概念是为了确定国家与社会的边界，分析国家与社会关系的需要。在国家与社会的框架下形成了市民社会中的两大知识传统：一是洛克式的“社会先于国家”或“社会外于国家”的观念；二是黑格尔式的“国家高于社会”的架构(邓正来，1993)，进入20世纪70年代以来，市民社会理论得到复活。哈贝马斯关于公共领域的思想影响深远，他(1999)认为现代西方的市民社会是随着资本主义市场经济的发展而形成的一种独立于政治力量的“私人自治领域”，它本身有两个领域，即私人领域和公共领域。西方汉学界比较普遍地采用“市民社会”与“公共领域”概念作为分析中国近代社会的工具。(杨念群，1995)”他们力图用事实证明中国历史上存在过市民社会或市民社会的雏形。受西方学者对市民社会讨论的影响，20世纪90年代以来，中国大陆学者也形成了市民社会研究的高潮。一方面，他们将市民社会作为中国现代化发展过程中的一种实体加以建构；另一方面，他们将市民社会作为一种认识中国现代化发展的解释模式(邓正来，1996)。中国市民社会论者进行了很多关于现代化与市民社会可行性的研究，并且设计了市民社会的实现步骤，如邓正来、景耀进的两阶段论和鲁品越的三阶段三种动力滚动式驱动理论(鲁吕越，1994)。

西方学者在论述西方的市民社会时，是基于西方社会的文化与传统，在其理论背后隐含着一个假设：国家与社会之间权力/利界限的制度规定可以由相对独立的“第三方机构”来仲裁；社会能够真正地享有制度界定的权利。国家与社会的关系通过制度的方式确定以后，制度的实施不存在问题。中国的市民社会论者在建构中国的市社会时，忽视了这个潜在假设，只进行制度层面的建构，而没有考虑到在从制度到现实的转化过程中存在着一个看不见的障碍。本文分析的案例恰恰证明了这一点。业主委员会的自治权是由国家通过法律形式确定的，但是行政机构在实践层面却不能保证社会所应享有的制度规定的权利得以实现。其深层次的原因就是中国的社会政治文化传统不同于西方，中国没有类似于西方的、在国家与社会之间进行仲裁的机构，政府权力缺乏制衡。“由于缺乏分化带来的制衡，特别是在行政、法律与经济领域之间缺乏制度制约，使这些领域中似是而非的程序技术建设，最终却导致了‘寻租-腐败'的恶性循环。由于缺乏来自抽象价值方面的多元化张力，这些国家在围绕政治法律方面的公共话语空间，从未真正发育成熟，而且往往为‘西化'与‘原教旨主义'之间无益的两极化争辩所控制。更为关键的是，多元抽象价值的缺乏，使这些国家从未真正建立制约政治科层制与经济市场的极端发展与恶性结合的文明/市民/公民社会。(李猛，1999)”在行政系统、代议系统和司法系统高度一体化与同质化的政治架构下，当社会与国家利益发生冲突时，社会享有的制度权利难以实现。只有行政、代议与司法组织结构及其功能体制在分化调整的基础上实现新的整合，进一步理顺三者之间的权限与责任关系，市民社会的权利才能真正得到保障。国家与社会之间的良性互动关系包括制度化制衡、发展型互惠和双向式契约三个方面(时和兴，1996)，仅有后两个方面是不够的。要通过国家权力自身各部分之间的制约、代议民主制、多元民主制、宪政制度的改革和市民社会的复兴等各种形式来制衡国家的权力与行动。在建构中国的市民社会时，不能仅仅局限在社会权利的制度建构上，而更应该关注社会权利实现的政治制衡与仲裁制度的建构。要在现有的政治体系基础上，增强司法系统与代议系统的独立性，保障市民社会制度建构的成果。

改革开放的过程，从政治的意义上可以说是国家权力下放的过程，如何使国家向社会释放的权利从制度层面转化成现实是市民社会理论的一个新的增长点。

注释：

1 应被访的要求，笔者对文中涉及到的城市、区、街道、开发商和物业公司等的名称以及被访的姓名，都作了匿名处理。

2 本文中主要指1997年5月28日SH市第十届人大通过的《SH市居住物业管理条例》(下文简称《条例》)。

3 金桥湾清水苑业委会公告：“‘清水苑'风波的由来和真相”。

4 上房物业公司：“关于金桥湾清水苑物业管理”的函件。

5 金桥湾清水苑业委会：“关于选聘物业管理企业结果通知函”，沪浦清水苑函字第009号。

6 PX房产办事处、PD区规土局：“关于金桥湾清水苑小区业主代表大会的通知”，2000年8月4日。

7 没有正式业委会公章的写给区人民法院的信。

8 假公章来自该业委会的一个成员，该成员已经被“CY”收买，站在了“CY”一边。“CY”和相关的政府部门想通过假公章来给业委会捣乱。