一、引言

进入20世纪90年代，随着传统意义上的单位制度的解体，以及与市场经济发展相伴而来的城市社会变迁，中国城市的观察者们开始把着眼点从宏大的国家与社会的关系微缩到一个更为基本的问题意识中去，亦即“公共领域、城市空间和市民生活的生长”(Davis et al., 1995)。¹这个研究转向对以地缘为组织模式的基层社会生活空间予以密切的关注，城市基层的社会与政治组织模式的变化，包括民主化与自治化等问题，也由此得到了进一步的理论关注。Saich(2001:176)看到，“非国有经济部门的扩张、单位在房屋以及社会福利供给方面的弱化，当会促使包含基层参与的社区政治在中国政治中扮演更为重要的角色。”Read (2001:820)则这样预言居委会的研究：“随着城市社会的发展和房屋的私有化，街道层级的权力、财产、社区和基层组织之互动，势必在未来引发更多的研究兴趣”。另一位城市社区田野观察者则指出：“90年代以来城市社会的宏观变迁与城市居民利益的微观表达之间的交互，使得中国的邻里社区变成一个冲突与反抗、以及社会变迁的基本领域”，因此，对于那些在急速的城市化与社会转型中被边缘化和排斥的邻里生活加以纪录，研究市民团体与社区运动的形态，就显得越来越迫切(朱健刚，2002：4)。

本文主要以上海为经验个案，讨论的社区政治发展中的一个基本问题——国家自上而下所推行的居委会直接选举。²在90年代中期的上海，街道层面上条块关系，在“两级政府、三级管理”的原则下进行了重组。从1996年3月开始，街—居关系也得以调整，居委会被正式纳入“四级网络”(市—区—街道—居委会)的体系，以巩固“两级政府、三级管理”的城市管理新体制和基层政权建设模式；³与此同时，上海市政府又根据《城市居民委员会组织法》对居委会的自治性质与职能规定，按照法律中所提及的“三自”(自我管理、自我服务、自我教育)的要求，从1999年开始较早地推动居委会直选的实验。2003年下半年，在全市范围内进行了第二波的大规模换届直选，共有3, 396个居委会进行换届选举，其中20%的居委会采用直选的方式(张嫣，2003)。⁴通过民主的程序，动员居民、组织资源，对旧有的居委会进行新的改组、重建，政府冀望由此发展出一套新的更为有效的“议行分离”的居民区治理架构，以配合特大城市转型期基层管理与社会发展的要求。

20世纪90年代末期以来上海城市居委会的两次直接选举浪潮，带来了基层政治生活中的新气象，也引发出一系列相互联系的基本理论问题。可以把这些问题归纳为两个方面。其一，政府推行居委会选举的基本缘由何在？这一提问把社区选举视为自变量，考察它所带来的多方面的、复合的政治与社会效应。其二，从政治过程的角度看，选举是如何推行的？对于社区选举，居民为什么参与以及如何参与？什么因素以何方式影响着居民的社区选举参与行为？从关于政治参与和选举行为的一般理论文献中，我们可以提出一系列不同层面上的影响因素，从而对选举的绩效和含义提出不同的理论命题。

本文旨在对这些理论问题进行的一个纲要性的文献评论。我们首先回顾关于社区居委会选举的性质的若干争论，对不同的命题进行综述。从已有的文献来看，这些论争的一个不足之处，在于它们讨论的问题是规范性的而非实证性的，亦即缺乏把居委会选举作为一个因变量进行的微观研究。从规范性的选举功能性阐释到过程性的选举行为分析，当是今后社区选举研究的一个重要的研究方向，这势必也伴随着分析单位、研究方法问题的更新。

二、社区选举的三种规范理论图景

理解居委会选举性质与意义，需要把这一现象纳入一个多维的背景下进行审视。国家为什么推行社区选举，社区选举又带来了怎样的效应？在主导的理论图景中，社区选举被与更大尺度的政治发展联系起来。通过“社会资本”、“市民社会”等概念工具，探求社区选举是否意味着中国民主发展的一个基石(building block)。这个语境下本身又分化出关于居委会选举若干相互呼应的功能与效应：社区自治、政治民主化、基层行政建设以及党的基层组织重建等等。

(一) 参与和民主：从基层自治到政治民主化

社区选举对于居民和社区组织的意义何在？社区选举与基层组织变迁研究的一个理论倾向是，把居委会选举与社区自治的发展联系起来，考察居民参与的模式以及居委会组织性质和职能的变迁。张廷伟的研究契合了这样一个研究方向：他试图指出，在90年代的上海，一种“半参与式的决策结构”(quasi-participatory decision making structure)正在形成。这种结构在市一级治理过程中，体现为“专家咨询”机制的建立，在基层社会，则体现为各种新的社区组织特别是业主委员会、居民委员会与基层政府之间的协同互动。而社区选举无疑加强了这种协同互动，促进了这种参与式结构的发展(Zhang, 2001)。王颍也观察到，随着社区建设和居委会的选举，一种横向的行政模式正在打破既有的纵向管理体制，在这个过程中，居民增加了自主意识，居委会也变得越来越有自主性，从长远看，这将有利于居民的问题和利益以自治的方式，在非政府组织体系内的表达和解决(Wang，2000；另见任远，2001；徐勇，2001)。

具体地看，在上海的社区建设过程中，一种社区本位的块状结构正在取代行政主导的条块体制，为“社会生活共同体”的出现奠定了基础(徐中振、李友梅，2003)，在民选居委会试点，更已经形成了一种新的居委会委员和社区干事选聘分离的新体制——居委会是民选的、不必听命于政府的社区决策层，而构成具体的操作层的社区干事则是政府聘用的，能帮助政府解决一些以前希望居委会做的事情。这种新体制使得居委会委员可以真正地由居民自治，这就“理顺了居委会和街道的关系”，从而使得作为社区被基层政权完全覆盖的现象被终结了(卢汉龙，转张嫣，2003)，“社区的直接选举打开了真正自治的大门”(李凡，2002)。居委会选举对于社区本身便具有重大的政治意义：“对于上海市基层民主建设来说，居委会直接选举的全面推行以及随之而来的居委会管理体制的深刻变革，预示着上海市居民委员会在城市管理体制的改革中，尤其是在上海基层民主的建设和发展中，开始进入一个全新的发展时期，即居委会将从政府体系中回到社会，归属基层群众，并按照宪法和法律规定的自治原则和自治制度发展和完善自身”(林尚立，2003：27)。

居委会选举政治意义的讨论，已经超出选举对于社区自治本身之意义的范围，而进入中国民主发展的战略题域。林尚立等人(2003)的的研究进一步指出，包括居委会选举在内的中国基层民主建设，对中国民主的成长更具有战略意义，因为基层社会，作为一种战略性的政治空间，在政治发展中具有“得天独厚”的优势地位——它是人们参与政治生活，表达利益要求，实现合法权益的最直接舞台，“如果基层政治能够及时反映和吸纳有经济发展直接读额定的基层社会的变化，即基地进行自我发展和自我完善，那不仅能够为整个民主发展积累宝贵的政治资源，而且也能有效地缓解经济和社会发展给政治体系带来的过度压力，以保持社会和政治稳定。而另一方面，基层政治民主发展，也为公民在广泛而直接的政治参与中增强民主意识，提高民主能力提供了重要基础”(林尚立，2003：37)。徐勇(2002：35- 36)在其城市社区自治与农村村民自治的比较分析中亦指出，包括城市基层群众自己在内的中国基层自治的发展，虽然为时不长，但是已经显示了不可忽视的制度成效，它创造了国家与社会分权治理的一种新范式，有力地促进了公民社会的形成，也推进了“公共服务意识”，改善了党和政府的治理。

通过五里桥的民族志，朱健刚(1999, 2002)对居委会等邻里组织的这种政治涵义予以了肯定。在他看来，“里弄(居委会)组织既非一个传统的社会实体，也非一个行政组织，而是一种基于共同居住区域而形成的、介于国与家之间的人际网络”(2002：10-11)。地方政府管理权力的增大，以及社区建设的推行，给包括市民团体在内的社区组织带来了发展的机遇，它们在增进社会成员的信任与互惠中发挥着重要的作用，从而改变了地方国家权力的结构，由于他们增进了社会资本，因而对未来的民主化而言也有着潜在而积极的影响。⁵ Read(2002)在对业主委员会选举的经验研究中也评估了社区选举的之于政治民主化的涵义。那些有着更多财富、拥有更高的社会地位的居民，是否可能成为推动社区自主性和自由乃至民主化的力量？他的定量资料显示，在于社区利益攸关的问题上，特别是在与房产利益问题上，居民的利益组织化和民主化诉求比较高。不管这些新社区组织是否可以被称之为“市民社会”，但是显然，它们的确在争取国家“赋权”(empowerment)，它们的自主性较以往的社区组织而言已经提高很多。

关于社区建设中组织的变动及其政治含义，Derleth和Koldky提供了一个也许是更为积极而激进的评论：

倘若社区组织得以继续发展，这将从根本上改变国家、社会与个人的关系，推动市民社会的生长，进而将从四个方面对政治体制产生重大的影响：首先，社区组织发展可以消解政府的权力，因为它从后者那里分享了部分功能；其次，社区的发育可以促进一些组织的发育，挑战党的一元权力；第三，假使政策制定过程向下开放，越来越多的居民可以参与其中，政策制定可以变得更为透明，这又促进了那些可以影响公共政策的组织的发展，也推进了法治化；第四，市民社会的演化可以令政治体制更为民主化，也能更加增进人权的保障” (20 02:26)。

可以看到，这些论者所使用的概念工具和研究路径各有不同，但是都倾向于把居委会的组织模式变迁与更大尺度的政治发展过程联系起来，认为前者的选举过程和居委会自治性质的还原，不仅具有社区参与和基层自治发展本身的意义，而且会以某种方式促进民主政治的发展。总而言之，社区民主论乐于预见社区选举带来的二元政治意义：一是社区自治本身的发展以及社区组织功能的变化，改变了居民与居委会之间的关系；另外一方面，社区自治发展改变了国家与社会的权力结构，为宏观的政治民主化奠定了必要的基础。

(二) 行政化或民主化？社区选举作为行政(动员)体制的建构

居委会组织作为当代中国城市的政治与社会秩序的一个基本构造，长期以来，发挥着重要的类似于单位制度的政治控制与社会整合之功能(Shurman, 1968; Whyte and Parish, 1984；艾玮生，1985)。⁶尽管经济体制的转型与基层社区公共生活空间的扩大，为城市基层民主自治的发展提供了社会基层自治的前提，但是这种政治控制与行政管理的功能纬度依然存在。行政建构论者看到，居委会选举的含义并不具有如上所述的社区自主化或潜在的政治民主化的神奇功效，而仅仅是一种新的社区行政或基层行政体制的发展。上海的“四级网络”建设，实际上是一个政府力量向基层的渗透和居委会的被行政化的过程，因为即便是民选之后的居委会，仍然是上层行政体制的延伸：“居委会不再是民众与政府的中介层，而是政府本身，它在上级政府的领导下代表政府对城市基层形式行政管理权”，这使得居委会的自治功能遭到弱化，“尽管政府力图采取各种措施来同时发掘居委会的民主功能(如开始进行居委会的直接选举)，但要把本质上向冲突的两类功能(基层控制与基层民主)融于同一种组织形式之中，却是非常困难的”(桂勇、崔之余，2000：4-5)。事实上，在居委会制度建设过程中，居委会行政能力的加强与发展基层民主乃至社区党建之间，存在着一定的张力(Peng, 2002)。

在更为广泛的意义上，城市社区建设被视为一种“街—居”组织体系的建设过程(项飙、宋秀卿，1997)。朱建刚在其对五里桥街道社区的研究中提出了“地方行政建设”的概念，用以指涉城市基层行政权力增强的现象：“城市社区正在打破以往较为自立的社区以及外联的区位体系而受到国家行政力量的不断渗透和强化，从而成为“全民”社会的一个行政细胞。”在五里桥，“四委一办体制的建立，行政网络的扩展使社会进一步融入国家权力体系的控制中来。正是这一趋势使我们看到城市社区行政将使街道政府权力不断增长，就其现在的管理范围和组织结构看，街道办已具有一级政府的规模”(朱健刚，1999)。进一步地看，社区选举作为一种新型的行政动员机制，不仅利于政府动员居民以便政策执行和实施，而且与转型期的国家政权建设联系有着内在的联系(林尚立，2002)。包括社区选举在内的社区建设过程，反映了国家正式权力在转型社会的伸张(sprawl)；伴随着基层群众的行政参与动员，基层选举提供了转型期国家政权建设的新的机制和管道(刘春荣，2003b)。实际上，国家权力对于基层社会的介入在新时期依然发展着，不过是获得了某种新的方式。⁷

Yang(2002)从政治参与的角度进一步地讨论了选举与社区组织变迁的有限政治含义。他在三个向度上界定了居民参与形态：政治-社会；个体-权威；传统-非传统。相对单位体制下的市民参与，社区建设和居委会选举带来了有限意义的居民政治参与：“当前的城市社区建设主要关注社区服务、卫生、治安和文化问题，这些更像具有社会意义而非政治意义。一方面，这些社会吸纳和市民参与可以提升居民的信任和对社区的认同，提升社会资本，而这些对于公民权和市民参与而言是正面的。另一方面，由于社区参与行为和政府的实质性的决策过程无关，这些举措未必能导致更为高级的、需要协商、谈判能力的政治参与。这也就意味着，除非居民卷入更为高层级的参与、更为正式的市民团体被容许建立，选举带来的社区参与的功能还是有限度的。这种低限度的参与和行政机制建设共同存在于社区社会之中，构成了城市基层政治生活的基本格局。

Read进一步提出了“基层行政参与体制” (grassroots administrative engagement)的概念，在“基层行政参与体制”中，国家通过与社会成员建立人际关系，创造、支持和管理一种基层组织网络，以便于治理与治安(Read, 2002: 3)。“行政参与体制”的意义是二元的：一方面，它提供了一个重要的机制，使得政府可以推行和贯彻其各项政策，这意味着，“行政参与体制可以让更高层级的政体保持统治，正如它可以帮助支撑公共卫生体系和社会福利制度那样”。另一方面，这种基层体制也提供了一系列结构化的机会与约束，影响市民的利益表达和问题的解决。因为居民有选择权，基层行政参与体制也重塑、甚至限制了国家的权力。这种体制和自主的市民社会是根本不同的，因为国家雇佣并监控着参与体制的工作人员，从而决定他们的基本目标与取向，影响着他们的工作内容”，事实上，居委会试图向居民负责并提升其参与，但是未能成为居民在与城市发展问题相关的一个利益游说组，在促进社会联系的效应上，居委会在这个体制内的作用也是有限的，因为在国家的影响下，它对社会参与实施了一种有选择的推进方式(Read, 2002: 25-26)。

居委会直接选举的性质，究竟是使社区更为行政化还是自治化？在社区行政论者那里，社区选举的过程不具有实质性的自治功能，这一方面是由于基层政治制度的影响——毕竟居民直接参与的制度层级太低，以至于这种参与和自治不能带来显著的社会政治变迁；另一方面，这种社会民主生活的虚弱性，也是由居民利益和居委会选举的低度关联所导致的。所以，即便居委会试图建立与居民更为紧密的联系，但是这种努力往往在城市行政管理体制的重组中被折冲。

(三) 与党的权力共生互强：社区自治作为党建的平台

以上的讨论均未对党与社区的关系问题予以充分重视。事实上，在中国的社会政治生活中，党居于领导核心地位，而居委会选举在这种特定的制度背景下实施，从经验上势必涉及到社区选举、基层群众自治与党的权力关系问题。在上海，加强社区党建是上海市政府所推行的“两级政府，三级管理”的新体制下的一个相应的制度选择。在社区体制改革的过程中，党的组织建设与居委会的组织建设已经成为两个核心的现实问题。

社区党建研究对于党在社区的权力关系予以关注。有的论者借用Stone(1980, 1988)在分析权力关系问题上的一个概念——“系统性权力”(systematic power)，去描绘党在基层社会的权力生长模式。通过系统性权力这种散布的、支配性的权威的社会化机制，国家的权力在社区政治过程中得到了再生产(刘春荣, 2001, 2003a)。在这个视野中，党与社区自治的关系被认为是相辅相成的。这是因为，基层群众自治只能通过特定的政治发展过程来实现：一是逐渐减弱国家权力对社会的直接控制和干预；二是提高社会自主性和独立性，逐步加强社会自我管理、自我协调和自我发展的能力。但是，国家权力的适当退出，并不意味着自治的自发成长。中国政治发展的实践表明，“党的基层组织的存在和发展，是基层群众自治存在和发展的重要前提和保障”，因此，“基层群众自治发展所需要的政治过程实际上是三重：涉及党、国家与社会”，这三种政治发展形成了具有深刻内在联系的政治发展观：“国家权力适度干预社会，党的基层组织强化其在基层社会的影响力和凝聚力，基层群众自治和基层民主获得实质性的发展”(林尚立，1999)。

在理论上，城市基层选举与党的组织模式与居民动员及参与行为之间有着紧密的关联。林尚立等(2000, 2002, 2003)对社区党建和居民自治关系的研究中认为，居委会选举对于党来说具有正面的政治功能，它可以为党的建设提供一个新的、更为有效的组织依托。事实上，这两者的关系是相互依存的：由于居委会长期以来的行政化运作，城市居民与社区的利益结构的低度关联，决定了社区自治的动力虽然来自社会发展，但是，不是直接来自居民的推动，而是来自社区中党的基层组织。从比较意义上看，“村民自治的发展中村民的推动十分重要，而在城市社区自治的发展中，社区党组织的推动十分重要”(林尚立，2002：29)。

城市基层民主自治与社区党建之间的相互依赖，不仅仅是社区利益结构内在的问题所决定的。在社区党建论者看来，基层民主的发展除了社会资源，除了行政力量的推动，还需要一定的政治与组织资源。一方面，对于国家而言，自治的发展必然产生国家通过什么力量来维系于社会的关系，从而保证基层群众自治的健康、有序发展的问题，显然，在当代政治结构中，解决这个问题的最好途径是动用同时维系国家与社会的党的组织”(林尚立，1999)。基层党组织通过执政党的组织体系，既连接国家宏观政治生活与政权力量；又鉴于基层党组织完全置身于基层社会，与社会紧密结合在一起，故而基层党组织既能代表国家政权的宏观意志，又能够直接充分地反映基层社会的微观民意(林尚立等，2000：11)。在这个意义上，党的社区建设提供了自治与国家之间的制度性桥梁；另一方面，对于自治与社区民主发展本身而言，基层自治的主体是社会个体，其直接动力是社会个体的自主性发展和相关利益的维护，在社会个体利益分散而多元的条件下，自治的发展就有赖于同时利用社会和国家的双重政治资源。而党组织在基层社会的发展过程中，是一项“副作用最小、运转最节约高效、最便于充分利用”的组织资源。来自社区党建所提供的政治资源，在扎实其社会基础的同时，也能为基层民主提供强大的组织支撑。总而言之，在社区自治的发展中必须考虑一个政党角色的问题：“从理论上讲，在政府全力从社会退缩的格局下，强大的政党参与，是基层社会实现有效自治的重要力量；而从实践上讲，强大的基层党组织，不仅是支撑日益公益化、非专职化的居委会的重要力量，而且也是主导议事决策层并协调其与管理执行层与社区其它社会组织关系的重要力量”(林尚立，2002：31)。

如果说社区自治和选举过程需要党的组织驱动，那么在经验中执政党如何与社区自治共生互强？在上海，社区党组织对社区选举与自治发展的介入，是通过“机制创新”和“机制嵌入”得以有效实现的。所谓机制创新，使之在居委会原有的组织体系之外，成立议事会。⁸而“机制嵌入”则是指通过居委会民选，将议事会全面嵌入居委会，重新吸纳居民参与社区治理，恢复社区的自治功能；在民选的基础上，使居委会成为有居民或居民代表选举产生的，以居民意志为取向，服务居民为使命的组织，而原来由居委会直接承担的行政管理职能，转给社区工作者承担。在这个意义上，党的政治资源对社区选举与自治的支撑，是以党自身的建设为前提的(林尚立，2002)。

这些实践意味着，社区选举和政党的社会基础建设并不是相互冲突的。在一定条件下，这两者可以出现相互包容和耦合的局面：社区党建是基层群众自治的基础，而基层群众自治则提供了社区党建的舞台(林尚立，2002)。党的权力、行政的权力和居委会选举以及居民自治之间的关系，因此可以视为一种辩证的多边互动的、共生互强的政治过程。

三、从选举的功能阐释到选举的过程分析

以上所讨论的居委会选举的问题意识，对于加深对居委会直接选举与社区民主的理解无疑是十分重要的。社区选举是否能带来社区自治，并推动中国的政治民主化进程？由此问题带来的居委会的行政化与民主/自治化的争论，似乎已经成为主导已有文献的提问方向。然而，在笔者看来，这个争论在彰显社区选举问题的重要性的同时，也正在陷入一个功能分析的困局——行政化，民主化？抑或兼而有之？这个主导的问题意识，由于聚焦于居委会组织层面上的功能性变迁，在一定程度上令研究者忽略了社区选举中更为丰富的行动过程——包括选举是如何被推动的，也包括作为行动者的居民是如何参与选举的。因此，要使得社区选举在理论上更具有研究价值，就必须转换问题意识，改变分析的层次，从研究选举的功能转入研究影响选举过程的因素及其动态机制。

在居委会直选过程中，居民如何被动员？谁参与？为什么参与？什么因素以何方式影响社区选举行为？如何去解释选举过程和结果的差异性？这些问题的理论化策略最好是把选举参与与选举动员视为一种能动的互动的过程。由此出发，我们可以更广泛地反思和讨论关于选举参与和动员行为的一般理论。在这个新的研究议程中，影响社区选举的因素是多方面的。择其要端，至少包括促进或阻碍选举过程和参与行为的组织制度结构、文化和社会经济变量。⁹这种理论化的取向，有助于厘清社区选举的政治过程与互动机制，或许代表了未来中国城市社区选举研究的重要取向。

(一) 组织与制度因素：“政治机会结构”，或政治空间

制度和组织背景对于城市政治过程的重要性已经得到广泛的强调。在选举行为的研究中，组织制度因素的重要性是不可忽略的。选举行为受到一定的组织与制度因素的形塑(shap e)，因此，有必要进入对选举规则，乃至更大尺度的政治制度的分析。从已有的研究来看，其中不乏涉猎这个问题的讨论。Yang对北京的社区参与的研究，实际上就暗含了这样一个判断：由于更高层次的、纵向意义的市民参与渠道尚未打通，使得基层的居民参与行为变得具有很大的局限性。但是，相比于农村选举研究中对选举规则的分析，关于城市社区选举组织和制度因素的研究，由于缺乏一个动态的、过程的视角，总的看来还是不够系统而细致的。

在组织制度分析的运用方面，社会运动理论中的一个概念是值得借鉴的：“政治机会结构”(political opportunity structure)。政治机会结构理论的一个假设是，人们在社会运动中所作的各种策略性选择，是深受一定的政治—制度背景的塑造的政治过程。正如Ta rrow所说：政治机会结构“包含了持续的——但未必是正式的和永恒的——政治环境，这种环境影响着人们对集体行动成败与否的期待，从而提供了人们的行为激励”(Tarrow, 19 94:85)。在Kriesi(1992, 1995)等人看来，这种制度性因素在解释社会运动的问题上具有四个纬度：社会分裂的程度，权力的构造，(正式的)政治制度之特征，以及之前政治权威应对挑战的策略。更为具体地，他们对政治制度这个因素进行了衡量：空间集权的程度；权力的功能分化的程度；公共行政的力量和协调程度；直接民主程序的呈现程度。这些变量的不同，会导致不同的社会运动的策略和形态。¹⁰

Ulbig(1999)运用“政治机会结构”的概念，研究了地方政府结构的开放性对于传统政治参与行为、包括的影响。他发现城市体制的开放性程度，作为一种背景性因素(contex tual factor)，显著地影响了个体的政治参与，这包括投票、集会，以及广泛的政治卷入行为等等。在能提供更多政治机会的开放体制下，市民更倾向于参与并影响政治过程。就影响中国城市居民选举参与行为的的制度背景而言，它的一个最大的特点也许是“制度的张力”和“规则的模糊”。就制度张力而言，在城市基层社会，存在着自治和管理之间的矛盾，尽管《居委会组织法》对居委会组织的民主自治功能早就赋予法律上的地位，换言之，基层群众自治早就用了法律和制度的基础(林尚立，1999)，但是城市化进程带来了基层管理职能的膨胀，在一定意义上引发了自治、管理和控制之间的矛盾。“制度张力”不仅在这种国家与基层社会的关系上体现出来，也体现于基层管理体制内部的“条块关系”矛盾——这种“权威的碎片化”现象是由于街道作为一种派出机构的法律地位决定的，只是在基层管理职能膨胀的条件下得到了激化。街道层面上的组织网络建设，条块管理的的张力一度得到缓解，居委会层面上的“四级网络”的建设，打破了旧有的“街—居”体制，但是没有完全解决“权威的碎片化”的问题——因为在一定意义上，由于基层政治中不同的部门性、层级性利益，这种行政建设带来更多的协调上的问题(刘春荣，2001)。

就规则的模糊性而言，城市社区选举的政策，一如其它任何公共政策一样，总是面临着一个层级地方化的问题。国家所规定的选举制度必须落实为具体的选举办法(市、区)和实施细则(街道)。这种层级的地方化，使得选举规则本身是一种不断被地方解释的因素。从具体的实践中看，正如有的学者所指出的，社区选举的制度方面存在着两大问题：“第一个大的方面是如何在现行的选举法之下建立选举的提名制度和竞选方式，第二个方面是在选举程序的执行中如何使选举在既保持极有秩序又能体现公平、公正、公开的环境中进行，实际就是一个如何执行选举程序的问题”(李凡，2003a)。选举规则上的这些问题，在很大程度上构成了选举行为变动与差异的制度性根源。

总之，基层政治秩序中纵向的、有限的开放性，以及体现于“条块矛盾”和“部门性、层级性利益”之中的横向制度构造，在一定程度上刺激了“基层权威的碎片化”，给社区选举的运作提供了“政治机会结构”，加之选举规则的模糊性，深深地影响了选举过程和居民的参与行为——它使得居民选举可以出现多元的意义与价值诉求。这正如一份评论中所说，“社区自治的发展是不平衡的，往往是希望和失望的实施并存，原因之一就在于，在行政力量的推动下，一个地方的选举和自制的效果基本上取决于当地政府是否重视和重视的程度，以及是否愿意推动民主，将政府手中的权力交给社会，或者更简单的在于是否懂得民主的程序”(蒋玉森，2003)。

(二) 社会文化因素：社会关系网络或社会资本

民主的制度与政治过程需要一定的文化支撑——Almond和Verba早就指出了“公民文化”的重要性。顺应这个方向，社会资本正成为社会政治研究中的一个流行的解释性的概念，尽管它在含义和衡量上存在着许多的争议(Paxton, 1999; Portes, 1998; Temkin and Rohe, 1998)。在Putnam (1993)那里，社会资本被认为是一种社区层面上的社会网络，通过网络中的市民参与(civic engagement)以及信任(trust)，个体和组织可以获得必要的行动资源，用以生产一定的社会公共产品。Bourdieu(1983: 249-250)更早地把社会资本定义为“或多或少地是相互认同和承认的的制度化的关系，换言之，一种团体的成员资格”。而Coleman(1988)则视社会资本为社会成员之间的一种结构性联系。尽管界定的角度不一而同，在广泛的意义上，我们可以同意Portes(1998)的看法，亦即社会资本是一种社会成员通过在社会网络或其它社会结构的成员性而获得的行动资源，或者说，它是一种人们可以用以解决社会公共问题的社会信任、规范和网络。

理论上，社会资本在居民的选举和参与过程中扮演着十分重要的角色，初级的社会关系网络可以增进人们的社会与政治参与。Putnam(1993)的研究表明，在有着市民参与传统的南部意大利，市民主动联络地方官员，参与公共事务，他们把政府视为一种人人可以从中获益的必要的公共产品；而在市民参与传统比较弱的北部，这种联络频度较低，人们更多地把政府看成一种私人财富的源泉，而政府的责任感也比较弱。显然，与理性选择理论不同，社会资本理论不以作为个体的行动者作为分析单位，而是把个体间的关系——尤其是人们之间互信的意愿和程度，作为影响人们参与政治生活的基本因素。社会资本存量与不同社区中选举过程和行为的不同特点有着直接的关系。在社会资本理论看来，社会资本可以增进人们的社区参与和民主选举过程，而正是社会资本的下降，导致了社会参与行为的弱化。

与社会资本相关的一个值得关注的解释策略是Granovetter(1973)的“弱关系理论”。在Granovetter看来，弱关系(weak tie)是两个人之间在亲密性和互惠程度上比较疏远的状态，在理论上，弱关系的一个重要功能是：它为个体提供了跨组织的社会纽带和信息渠道。对于个人而言，拥有组织以外的弱关系，可以获得从组织内部成员的强关系中得不到的信息；另一方面，在宏观层面上，弱关系对于信息的散布与革新来说也是十分重要的。通过寻找工作的经验研究，Granovetter发现那些成功者通常是因为拥有比较松散的关系，而不是基于常规联系。进一步地，波士顿地区的反抗城市更新的社区组织运动的成功案例，也证明了“弱关系”的重要性——成功的社区运动，往往是因为它们有着促进不同社区组织之间的“弱关系”的组织结构；而在那些所有的关系都很强的社区，因社区内的次组织难以联系，故社区组织运动比较难以成功。从这个角度去看中国的城市社区选举，或许可以提出一个有待验证的假设，亦即一个存在着内部弱关系的社区，在一定的条件之下，反而更能推进选举的实施，增进人们的参与；而那些横向社会关系比较发达的居民区，选举参与则会体现出另外一种模式。

总之，不管是社会资本，还是社会关系网络，或更广义上的政治文化，在参与式民主(participatory democracy)或所谓“强民主”(strong democracy)的发展过程中，邻里层面的非组织性因素对于人们的政治参与过程中均被认为有一定的相关效应(Portney and Berry, 1997)。而在中国城市社区选举的研究中，关于社会资本/社会关系强度与参与行为的命题还没有被提出过。对于社区民主参与过程、自治行为的研究，还没有很系统的从非正式的角度去解释这种过程与行为的独特模式的经验研究。

(三) 社会经济因素：居民与居民区的社会经济特征

社会经济因素在多大程度上决定人们的政治参与行为是政治学中的一个长久不衰的论题。政治参与的研究，不仅考察参与的社会经济因素，也包含了对“非参与”(non-partici p ation)行为的社会经济背景的研究。政治参与理论中的“社会决定论”(social determi nism)，把政治选择与个人的个体性因素联系起来，认为社会经济发展水平、人们的教育、收入和社会阶级地位决定了人们的参与和投票行为。在解释选举行为的问题上，宏观社会学分析(Macro-sociological analyses)强调社会结构过程(比如Houska, 1985; Lipset and Rokkan, 1967; Lijphart, 1974, 1975; Lipset, 1981; Visser, 1993)，而微观的政治社会学(Micro-sociological analyses)则更关注选举的社会心理机制(比如，Andeweg, 1982, 1995; Miller and Stouthard, 1975; Visser, 1993)。不同的社会集团有着不同的社会利益，而不同的人倾向于不同的选举议题，乃至政党认同。尽管在中国特定的政治制度下，居委会直选，作为一种基层政治过程，不直接涉及更大范围的政治议程，但是如何去衡量人们的社会经济地位之于参与行为的影响，无疑也是一个亟需开展讨论的题域。

考虑社会经济因素在选举中的作用，不仅需要对社区居民的教育水平、收入和社会阶层分布以及流动性的高低进行分析，也需要对社区类型进行社会经济意义上的分类。在这方面，农村村民选举的研究是有启发性的。张静(2000)的研究则表明，农村基层的政治参与有一个“利益关联”的问题，乡村诸问题应当在“低度利益关联”结构条件得以解释。而Oi和Rozelle(2000)则提醒人们，制度规则的分析固然是重要的，但是即使是自由公正的(农村)选举也不能被肯定地认为具有改变社区权力结构的效应；选举对于基层民主的发展的意义，还要取决于一定的社会经济条件。不同村庄的经济发展水平和社会流动性不同，对选举的绩效和意义——特别是社区权力的转移——产生了着不同的影响。

与农村的社会经济条件不同，在城市社区和邻里的政治过程中，社会经济变量的一个基本的衡量也许是是房屋物业所有权(homeownership)。在马克思主义传统的城市社会学中，房屋产权被认为具有独特的转型力(transformation power)，可以影响及人们的态度、信念和行为。恩格斯(Engels, 1975)早就指出，工人阶级拥有房屋产权是一种“倒退”，因为这使得他们的阶级联盟(对象)既非租客工人(tenant workers)，也非资本家阶级(capitalist class)。新马克思主义则关心房屋阶级(housing class)的问题。Harvey看到，“工人被充分抵押，乃是社会稳定的一个支撑，而推广房产权的计划早就意识到了这一点”(Harvey，1978: 272-273)。另外一个城市社会学家Castells亦指出，房产权赋予工人在社会体制中一种重要的利害关系，它以一种更为压制性的方式把个体牵系于工作市场，以及广义上的社会(1977：185)。经验研究指出了房屋产权是如何影响到人们的社会行为的：一方面，房屋产权让人与地方的关系更加紧密，增强人们的地方认同(Baum and Kingt on, 1984)；另一方面，为了保持社区的面貌和社会状况，房产权拥有者会更有动机去参与在地的社会组织，这正如Cox的研究所表明的：房屋产权增加了人们社会流动的“交易费用”(transaction fee)，房屋产权与社区运动之间存在着独特的关系(Cox，1982)。Davi es和Newton对英国伯明翰地区的选举结果和政党投票的分析进一步表明“房屋产权构造本身与选举结果之间有着很显著的关系”(1974：229)。Pratt(1987)对加拿大社区政治的研究中也发现，不拥有房屋产权的租客在选举过程中会更加保守，虽然在其它类型的社区运动——比如游行、争取社会福利的抗争中更为积极。¹¹

返观中国城市社区政治研究的已有文献，除了居民的教育程度，收入水平等和居民的社区选举之间的相关性还没有详细的研究之外，物业产权和选举过程及结果之间系统的相关分析亦尚未出现。鉴于在中国的城市社会中，私有化代表了城市居民利益的生长，房屋产权的私有化变迁，促使居民的居住空间和利益空间合而为一(赵过渡，1999)。因此，对于居民产权构造与社区选举之间的关系，将是一个非常重要的议题。从现有的文献看，这个方面的研究还是很初步的。以康健街道为案例，曹锦清等人(1999)的研究，试图表明了居住结构、房产权与居民参与的内在相关性：“在纯商品房小区，居民大多个不相识，且存在着‘自我封闭’的普遍要求。然而恰恰是在这样的小区，居民建立业主委员会要求强烈。一旦建立业主委员会后，所开展的活动也最积极有效。这说明，邻里之间的距离感远近与公共事务一是强弱，或存在着相反的联系”(曹锦清、李宗克等，2000:107)。这里的分析虽然不是直接针对居委会选举，而是指向更为广义的“居民公共事务参与”，但暗示了在中国的城市社会中，居民的社区参与意识以及行为与居民的社会经济特征(体现为房屋产权构造)之间有一定的关联。对业主委员的观察进一步发现，在私人产权房屋比例比较高的地方，业主委员会(相对于居委会)更容易成为一种或者利益组织化机制，发挥“委托—代理”的功能，尽管这种功能的完全实现也取决于社区建设的其它条件(刘春荣，2001：33-34)。这些发现对于理解社区选举均有参考意义，但总的来看，这个方向的研究还是很零散、很初步的。

四、结论与余论

20世纪90年代中期以来中国城市社会变迁中所推行的社区选举，带来一些值得深究的理论问题。已有的研究多以居委会组织为研究单位，关心其余波范围的大小——民主化的功能与效应；而比较少的研究以行动者(agent)为分析对象，关心选举是如何推行的、居民是如何参与的等政治行为模式的问题。本文在回顾已有的“选举解释”的文献之基础上，提出一个新的研究方向——从社区选举的功能—价值分析转向选举过程和居民选举参与行为的分析。

无疑地，社区选举的政治过程与居民参与行为具有一定的差异性(variation)和特殊性，从而具有很重要的理论发现意义。以上所列举的诸种因素，不一而足，而且在不同的社区会有不同的重要性。需要强调的是，这种差异性的纬度(dimension)是多样的，它可能是空间(spatial)的(中心城区—边缘城区)，也可以是社会阶层的(工人阶层—中产阶层)，甚至也可能是性别(gender)的。经验观察表明，不同社区的选举参与行为以及选举的推行过程是明显不同的。行动者，包括居民，运用了不同的策略和资源，从而会使选举产生各自不同的意义。在上海市2003年的居委会换届选举中，社区精英的动员策略以及选举规则的开放性，使得许多“陌生人社区”中的居民被动员起来；而对那些积极参与其事的人而言，选举提供了表述社区“愿景”(vision)、建立横向社会关系网络的一种渠道。在这种情况下，选举比较少受到旧有“社会资本”的影响，而更多地受到精英行动策略和制度空间的塑造。而参与的结果，在一定的程度上增进了居民的横向社会关系或社会资本。而在另外一些社区场景中，选举行为和过程则与邻里社会资本的存量息息相关，在一些邻里关系比较稳定、居住历史比较悠久的小区，居委会选举过程和结果很大程度上取决于居民间已有的社会关系网络，因为正是这些网络提供了选举的基本动员机制。

如果把这个问题意识放在一个更大的比较视野中来考察，相对于较农村的选举和更大层级的政治选举，城市社区直选过程有何特质？更容易受到哪些因素的影响？这些因素如何影响？相信这也是会带来更多讨论的问题。相对于农村社会，由于城市社会的流动性和开放性——尤其是工作与居住环境的分离，决定了城市基层选举总体上具有低参与的特征，也在很大程度上决定了这种选举的意义也不可能与农村的同日而语。此外，与中国政治中其它类型的选举相比——比如人民代表选举、职工代表选举相比，乃至其它国家的基层选举相比，中国的社区选举有何特殊性？这也是有待斟酌的问题。不用说，已有的文献在研究方法、研究设计、分析技术等方面也有一定的有待发展的研究空间。对社区选举的定量研究以及定量与定性研究的结合分析，几乎还没有出现。目前的经验研究，大都还停留在个案研究的阶段(包括民族志的写作)，以一个城市的社区为研究范围也就更少。个案研究对于这个领域的理论发展无疑是基础性的工作，这种研究对于检测一般理论提供了重要的文本，但是要发展和建构一种本土的、更具一般性的解释理论，更大规模的定量分析和研究设计，从长远来看，亦必将是十分重要的。

注释：

1社会生活方式的变迁的集中体现是随着单位体制在社会控制方面的式微而出现的各式各样的“新市民社会空间”。见Davis, et al, 1995; Parish and Tang, 2000。

2在此需要指出的是，社区选举不等同于居委会组织的选举。广义上它还包括其它社区组织的民主建制和相关的居民参与行为，特别是业主委员会的选举。

3 “四级网络”和“两级政府、三级管理”体制之间有着密切的功能性联系。“两级政府、三级管理”的体制在实际的运行中，需要在居民区管理体制上做出进一步的配套和调整。关于“两级政府、三级管理”体制在上海的实践，可以参考施凯、潘烈青主编(1998)；关于“四级网络”和这个体制的承接关系，可以参见朱建刚(1999)，课题组(1998)。

4上海居委会第一批换届直选的试点在卢湾区的瑞金二路街道和浦东新区的潍坊街道。第二波的居委会直选，从2003年8月份开始启动，试点包括宝山区友谊路街道，卢湾区打浦桥街道等。就全国范围来看，直接选举的改革是从1998年在青岛四方区开始的(李凡，2003)，接着上海也在卢湾区和浦东新区进行了较大范围也更为规范的的居委会直选。关于上海第一批试点居委会的经验研究，见林尚立等(1999)，石发勇(2001)。之后一些引起比较大社会关注的社区选举包括2001年7月19日在广西南宁武鸣县城的六个社区同时举行的社区居民委员会直接选举(参见陈伟东、胡宗山，2001；李凡，2002)。2002年8月17日，北京市东城区新桥街道九道湾社区也进行了首都首例“严格意义上”的社区直选(卢嵘，2002)。此外还有比较晚近的2003年3月23日宁波市海曙区的社区选举(李凡，2002；2003；高剑、陈卿，2003)。

5以“社会资本”的概念来评论社区建设与组织变迁的研究，还可以参见赵孟营、王思斌，2001；桂勇等，2003。

6在传统社会主义时期，居委会组织在“群众路线”的贯彻与政策制定、实施过程中扮演了重要的角色(Townsend, 1967)。极权主义模式对居委会组织的研究，基本上视之为为社会控制与政治斗争的工具(Schurmann, 1968; Vogel, 1971; Lewis, 1971; Sidel, 1974; Terril, 1975)。关于居委会在政治与社会控制方面更为详细的研究，参见Whyte and Parish, 1984。有必要指出的是，这种控制的功能并非持续如一，而是随着宏观社会政治的变化而变化发展的(Saich, 2001: 165；Salaff, 1971)。

7这也正如Shue(1995：112)在城市社会生活与中国的国家规制的一项研究中所指出的，快速的经济发展和非国家计划的增长，让国家找到了新的使命，“地方国家权威再度出发了，以更为强劲的势头，对刚从国家直接控制而解放出来的社会空间，套用以规制性的和强迫性管理控制”。

8 1996年4月，上海市虹口区乍浦路街道率先在海宁居委会成立居民代表议事会。议事会由热心社会工作的各阶层居民代表和社区单位代表组成，共同参与和协调居委会开展工作(林尚立，2002：30)。

9相对应的解释重点是个体性因素(individual factors)，即影响居民选举参与行为的更为微观的社会心理机制与条件。这里，我们强调了居民的选举参与行为镶嵌(embedded)于一定的结构、文化背景之中，使得概念框架具有“新制度主义”(neo-institutionalism)的色彩。和行为主义分析不同，新制度主义考虑了制度性因素包括文化，规范等因素的意义；但和旧的制度主义相比，新制度主义把制度因素视为流变的和非决定性(contingent)的；新制度主义把人的行为视为基于偏好的选择，但是又与理性选择理论不同，因为它强调个体的偏好是受到更大范围的因素的影响的, 参见koeble, 1995; Thelen, 1999; Digmaggio and Powell, 1991; Stenmo, Thelen and Longstrenth, 1992。这个流派本身又有诸多分支，本文不打算对新制度主义作系统的文献回顾，只是强调指出，在解释选举过程和居民参与的问题上，新制度主义提供了一个极有意义的思考取向。

10社会运动理论文献中对政治机会结构的理解和区分不一而足，可以参看=Tilly(2001)、Mcadam (1996)。基本上，该理论对制度的看法有动态与静态的分野，Tarrow代表了前者的立场，而Kriesi的分析则可以说是静态的，参见Rudbeck and Sigurdsson, 1999:12。

11对房屋产权的社会政治效应的一个比较系统的文献回顾，可以参见Rossi and Web er (1996)。需要指出的是，房产权的社会政治行为效应不一定是决定性的。Reingold (1995)对芝加哥地区房产权形态与社区参与的研究，发现城市中心社区的公屋居民与私人房产权拥有者的社区参与行为的不同，毋宁与教会活动、家庭结构等因素更直接相关。Rohe和Steg man(1994)也力图指出，房产权和社区参与没有必然的关系，参与公共事务的，往往是那些问题意识比较强的人。Grange等人的香港个案也否定了这种“居住效应”，事实上，当地居民的社会资本、社会归属感以及政治参与，毋宁与族性认同、年龄与收入等变量更为相关(La Grange & Yip, 2001)。