一、引言

目前, 全球第三部门正处在一个转折点, 面临转型的挑战。第三部门的转型之路被视为从工业社会向后工业社会、从民族国家向国际政策体制转型的重要组成部分(Anheier, 2009；Salomon and Anheier, 1998)。安海尔(Anheier, 2009)指出, 有关未来NGO角色探讨的主要政策视角有三个：新管理主义(new public management, NPM)、新托克维尔视角(Neo Tocquevillian perspective)与社会责信原则(social accountability principles)。新管理主义视角下, NGO在公私伙伴关系中的服务提供者角色非常显著。新管理主义暗含着这样一个简单等式, 即少一些政府介入等于少一些官僚等级, 多一些弹性等于更有效率甚或更有效益。但基于此视角, 社会公平问题将得不到保障。相较于新管理主义, 新托克维尔视角重在NGO在重现公民社会中的作用。社会责信原则则强调NGO在社会治理中的角色, 视NGO为增加透明度、提升问责度及改善公共机构管治的重要工具。秉承新管理主义, 可能会以牺牲NGO在公民社会中所发挥之价值维护及倡导功能为代价。这样的警示也得到了包括艾肯伯里与克鲁夫(Eikenberry and Kluver, 2004)等在内的学者的共鸣, 但这样的观察是否适用于OECD以外的国家仍有待探讨。

在公共部门新管理主义改革的影响下, 香港的第三部门正经历着深刻的转型。对于香港NGO的历史演变, 已有很多研究关注其活动、形式及发展脉络(HKCSS, 2002；Lam and Perry, 2000；Wong, 2003；Yuen, 2003), 但较少涉及香港NGO的现状及其未来发展。同时, 关于NGO历史发展的现有研究大多是在部门领域的层面(sectoral level)上进行讨论, 侧重勾勒整个第三部门的发展概貌, 如关于非营利组织体制(nonprofit regime)的研究(Lee, 2005)及不同领域中政府与NGO联结关系的研究(Yuen, 2007), 而基于组织层面(organizational level)对具体组织开展的研究并不多。冼玉仪(Sinn, 2003)对东华三院进行的深入个案研究是为数不多的代表之一。

在全球新管理主义趋势的影响下, 香港特区政府在社会福利领域推行一系列市场导向的改革已逾十年, 检讨这些改革对于NGO的影响将有助于香港社会福利领域制定更好的发展规划。近些年关注政府资助模式改变及政府合约竞标改革的研究陆续兴起(如Leung, 2002；Chow, 2004；Kwok, 2004), 这些研究多基于部门层面探讨社会福利领域NGO组织制度环境的改变, 从政府面向讨论政策背后所隐含之福利意识形态及其对整个NGO部门生态环境带来的影响, 至于NGO部门如何回应政府政策的变化, 尤其是落实到组织层面探讨组织应变的研究则明显不足。一直以来, 香港NGO组织对政府依赖过重, 缺乏创新意识, 但这些组织的发展确实已日益呈现出差异(Yuen, 2003)。香港中央政策组(the Central Policy Unit, CPU)新近关于社会企业的研究分析了当前在香港NGO领域及商界兴起的社会企业运作模式, 涉及NGO当前的组织转型。¹为何社会企业这种组织形式会在香港社会福利领域兴起, 又为何只有部分NGO会选择发展社会企业这种新型形态？要解释这些组织间的差异, 亟待针对个别组织进行实证研究, 以理解发生在NGO领域的质变。

本文基于NGO组织层面的研究不同于既有部门领域层面的研究。具体而言, 本文以组织为分析单位, 而非以整个第三部门或其中的不同活动领域(如福利、环境、健康等)为单位, 分析组织行为、结构与价值转变。安海尔(Anheier, 2009)指出, 新管理主义重视NGO在混合福利经济中服务提供者的角色更甚于其促进公民社会发展之倡导功能, 这影响了NGO组织的商业化行为, 使其组织形式及价值基础发生转变。这一观点在香港情境下的适用性如何？本文将就新管理主义影响下, 香港社会福利领域NGO正在经历的转变进行探讨, 具体包括：受新管理主义影响, 社会福利领域NGO商业化(或市场化)的主要趋势为何？新管理主义如何影响NGO的组织形式和价值基础？新管理主义对于政府与NGO关系的影响何在？对这些问题的讨论不仅有助于了解香港社会福利领域NGO组织正在发生的转变, 也可为探索内地第三部门的未来发展提供借鉴。

二、新管理主义及其影响 (一) 新管理主义的兴起

全球化意味着国家间多层面的竞争, 不仅是经济领域市场份额之争, 也是各国公共部门规模、角色及管理体制的竞争。国家与公私机构的创新能力很大程度上决定着国家间与组织间的竞争力。20世纪70年代末, 福利国家的危机使得许多国家的新右派执政。新右派批判传统公共行政之科层─专业主义, 主张将企业化经营理念引入公共部门的服务输送。源自新右派思维的“新管理主义”应运而生, 对传统“福利混合经济”(the mixed economy of welfare)进行反思, 并倡导福利多元主义(welfare pluralism), 以回应福利国家危机(黄源协, 2004)。

新管理主义认为, 缺乏管理导致公共部门成本上升, 因而改善管理才能实现公共服务的效率与效益。早在20世纪80年代, 这股思潮即为许多OECD国家用于缩减公共部门规模的探索。福利多元主义则提倡以福利服务分散化(decentralization)、民营化(privatization)与商业化(commercialization)创造一个规模较小、竞争与多元的部门, 从而取代过度集中、科层与权威的福利国家体系。福利多元主义关注志愿部门、商业部门与非正式部门在福利供给中的角色, 这种强调非法定部门取向的福利混合经济不同于福利国家时期偏政府取向的福利混合经济。

20世纪90年代初以来, 新管理主义不仅为发达国家所重视, 也为一些发展中国家所接受, 影响着公共部门的管理逐渐由传统、僵化与科层的公共行政模式转向弹性、以市场为基础的公共管理模式。这种转变不仅是一种管理模式的改革, 也是一种政府社会角色以及政府和市民关系的转变。

(二) 新管理主义的意涵及其发展

新管理主义这个概念由英国和澳大利亚公共管理领域的政治学家所提出。胡德(Hood, 1991)的研究在学界引用最为广泛(Barzelay, 2002；Dawson and Dargie, 2002)。在他看来, 新管理主义是一种新的理念或关于这些新理念的标签, 它既是一种行政管理的立场, 也可视为一种行政管理的哲学, 两者包含着相同的理念、主张与组织设计(Barzelay, 2002：15-16)。

新管理主义由以下两个概念架构发展而来——管理主义或“新泰勒主义”以及“新制度经济学”。前者主张以私营部门的管理技巧来管理公共部门专业人员, 这些技巧包括绩效测量与激励制度；后者则主张在公共部门引入市场化机制, 寻求更具竞争力的服务提供者, 以增进效率(Dawson and Dargie, 2002)。新管理主义的策略重在动态、弹性与创新, 其主要特征包括如下几点：(1)更加以客户为中心, 借鉴私营部门的服务标准提升服务质量；(2)强调节约使用资源, 积极寻求以较低成本更经济地输送公共服务；(3)以权责发生制取代专业标准, 关注公共部门的产出结果与绩效更甚于投入, 以工作绩效为薪资基础而非职级或教育程度；(4)服务重点由政策的制定转向管理技巧的运用；(5)将公共组织分解为独立管理的“企业化”部门, 将财权与人事权下放给相关管理者；(6)以合约机制使服务提供者与购买者相分离, 政府确保服务供给的责任, 但不再直接提供服务；而政府合约机构既可以提供有税收支持的服务, 也可以提供收费服务；(7)组织间关系基于合约, 为低信任关系；(8)公共服务基于竞争机制而非科层体制来提供, 以确保服务使用者自由选择服务(Hood, 1995：95-96；Ferlie and Steane, 2002：1460；Clarke et al., 2000：6；Osborne and Mclaughlin, 2002：9)。联合国(United Nations, 2005：11)将其特征归纳为重视竞争、市场化、自主化、分解与去管制化, 体现其反官僚体制的哲学。

过去二三十年间, 公共管理的政治、学术与实务领域均深受新管理主义思潮影响, 但国家间受其影响而发展出的改革路径不尽相同。新管理主义改革的先行国家主要是英国、美国、新西兰与澳大利亚, 这些国家推行顾客主导的改革, 多关注管理化与市场工具的运用。相较于此, 一些欧洲国家的公共行政改革则呈现出另一种模式。不同于权力导向的自上而下的改革风格, 这种模式更致力于以协商与共识、多方网络为基础的决策与管治风格。这种模式的民主化导向更甚于管理化导向(Pollitt, 1995)。

与此同时, 新管理主义的意涵在其发展过程中也有拓展。菲雅列与斯蒂因(Ferlie and Steane, 2002)认为, 20世纪80-90年代, 新管理主义主要基于管理(management)、市场(markets)与绩效测量(measurement)原则对公共服务进行再造。在其后期发展过程中, 新管理主义不再只关注公共服务的市场化, 而融入了对于“社区治理” (community governance)的重视(Osborne and McLaughlin, 2002：10)。“治理”这一概念指涉了社会生活得以统合的多种路径, 更能体现社会管治过程中多方主体及其关系。基于此视角, 公共服务的管理与供给也被视为政府、非政府部门、社区及商业部门等多元主体间协商的结果。在这样的跨部门合作关系中, 政府应当扮演促进者和伙伴的角色(Ferlie and Steane, 2002；Huidobro, 2005)。跨部门合作与部门间界域的模糊化已然成为新管理主义的重要特征。在英国、美国、加拿大、澳大利亚及欧盟成员国发展出的公私部门间伙伴关系正是这种跨界合作的体现。但即使如此, 新管理主义改革的主导特征仍然在于其强烈的管理导向而非民主导向。此前提到的一些欧洲国家公共领域民主化导向的改革模式以及20世纪90年代末西方国家发展出的整体性政府(whole-of-government)与合作政府(joint-up government)理念, 则被视为新管理主义之后公共部门改革的新探索(Ferlie and Steane, 2002；Christensen and Lægreid, 2007)。

(三) 新管理主义与NGO

新管理主义致力于引入市场化元素并放权给最优代理人, 以期实现更好的服务与政策产出。可为其所用的代理人包括营利机构、NGO与准自治状态的NGO(Quangos)(Bertelli, 2006)。这也与福利多元主义所主张的福利分散化与民营化相契合。分散化旨在减少中央政府与国家在福利输送中的角色, 而将其地方化给地方政府, 甚至下放到社区, 鼓励消费者参与选择, 同时支持非政府机构提供服务。民营化则进一步凸现了福利输送角色转变的方式, 即以商业化或合约外包方式将政府职能转移至民间。

究竟新管理主义与NGO关系何在, 对其有何影响？前文提到新管理主义的重要意涵在于其早期对于公共服务市场化的强调及新近所关注之政府、非政府部门及商业部门间的跨界伙伴合作关系。受此理念影响, 公共部门的各种新管理主义改革措施中, 外包服务(outsourcing)最为典型。大多数OECD国家均采用竞标与购买机制将公共服务外包。政府代理人或合作伙伴, 尤其是与政府有合约关系的服务提供方, 必须遵循合约所代表的公共部门的伦理价值运作。因此, 合约本身体现的对于效率、产出、创新、竞争等价值要求不仅给政府, 也给与其合作的营利机构与NGO组织带来挑战(Paulsen, 2006)。较之以往非竞争性环境下接受政府资助来提供服务, 竞标机制下NGO再获得资助必须与其同行及商业机构竞争, 这样的转变迫使NGO做出适应性调整以获得组织生存所需的资源。对另外一些NGO组织来说, 即使它们没有与政府建立正式的合约关系, 其运作也深受新管理主义制度环境的影响。

究竟是什么导致了新近非政府部门的市场化趋势？制度主义理论认为, “组织最好被理解为镶嵌于特定组织场域之中”(Feeney, 1997：490)。鉴于新管理主义已成为一种合法化的制度结构, 适应其逻辑比不能适应较少受到质疑(Hernes, 2005)。经验研究也发现, 新管理主义与日渐发展的NGO市场化之间存在紧密关联(Eikenberry and Kluver, 2004)。营利取向的市场概念越来越为非营利领域所接受, 许多NGO进行组织重构并重塑组织策略, 以适应社会需求与环境变化。这种合法化过程表现为“日益关注于专业化管理主义与被视为客户之公民的需求, 签订公民宪章, 改善人力资源策略, 并更加愿意建立竞争性技术以改善社会服务质量”(Shoham et al., 2006：454)。这种组织重组还表现为小型NGO之间的联盟与合并、NGO服务整合化运作及NGO与营利机构之间的伙伴合作关系。同时, 另一些NGO组织充分运用企业家策略发展新业务及创收之道(Paulsen, 2006)。虽然市场化策略的运用可能会使组织在其社会使命方面有所妥协, 但却意味着组织效率的提升。因此, NGO领域日渐盛行的市场化行为可视为组织寻求合法性的努力。

安海尔(Anheier, 2009)总结了新管理主义对NGO组织的重要影响。首先, NGO组织在社会福利、健康照顾、教育及文化等领域所提供的服务将愈发商业化。这一趋势始自20世纪90年代初, 并因各国政府减少开支而压力加剧。有鉴于此, NGO组织将经历其财务结构的改变而更加重视财务管理与市场营销。这种商业化趋势也会被其政府及商界资助方所强化。其次, 这样的合作关系也会使得NGO组织日益企业化, 由此引发组织结构的改变, 而组织结构的改变反过来也会给各国对于NGO的规制和监管带来新挑战。最后, 新管理主义也会在NGO价值层面带来影响。商业化与组织形式的改变也改变着传统NGO的身份与意义。在新管理主义时代的政策环境中, NGO需要重新找到其有别于政府与营利部门而安身立命的社会使命。

综上, 本文旨在探索香港情境下, 新管理主义所倡导的市场化理念对社会福利领域NGO的影响, 具体以其对NGO的商业化、组织形式及价值基础三方面所产生的影响来展开分析。在此基础上, 文章将进一步分析由此造成的政府与NGO组织关系的变化以及对组织间不同市场化策略选择所产生的影响。

三、香港情境下的新管理主义

香港一方面长期受英国殖民统治, 一方面又与中国内地有着社会、宗亲等方面的紧密联系。新管理主义在香港的发展深受这种独特历史的影响。卡门(Common, 2001)认为, 1989年香港公共部门改革报告(PSR)标志着香港进入新管理主义时代。这项报告倡议通过资产剥离及合约招标两项政策, 让政府部门以外的组织参与社会福利服务的私营化。1992年香港中央效率组成立, 致力于在公共服务领域推行“客户为本”的文化, 进一步推进了新管理主义。随着香港特别行政区的成立, 政府改革日程益发关注提升公共部门的产出, 原本由政府承担职责的领域更多开放给私营部门运作, 以改善公共服务质量。

1999-2000年间, 就NGO的资助与监管方面来看, 香港特区政府相关新管理主义的改革措施主要包括三部分：服务监察系统、整笔拨款制度及合约竞标机制。这些改革均致力于增强社会福利服务的效益与责信, 比如服务监察系统旨在敦促社会福利署(Social Welfare Department, SWD)及提供政府资助服务的NGO组织能提供更有效率、客户为本、有责信及输出驱动的福利服务。整笔拨款制度则希望增进效率与效益, 改善品质, 鼓励创新, 增强责信与弹性, 通过对资源进行最物有所值的分配来满足不断变化的社会需求。²整笔拨款制度取代以往的实报实销体系后, NGO财务状况变得紧张, 服务提供质量降低, 引起了社会福利界很大的争议(Leung, 2002)。合约竞标制度被社会福利署引入, 用于在NGO组织间分配服务单位, 最早试点于社区弱势和障碍人群家居照顾与餐饮服务单位的分配。合约竞标开放给私营部门参与, 这标志着香港社会福利服务组织市场化发展的第一步。紧接着, 特区政府宣布所有新的服务资源均将以竞标形式分配。截至2008年, 通过竞标形式提供资助的服务包括“改善长者家居及社区照顾服务”、“安老院舍及日托服务”和“安老院舍服务”。³

这些新管理主义导向的改革引发了政府与NGO组织间以及NGO内部管理者与社会工作者之间的不信任。政府与NGO之间正在重新定义彼此的关系(Leung, 2002)。与全球其他地区一样, 政府资助的持续削减令香港的NGO组织面临严峻的财务危机, NGO组织正致力于运用各种策略以使其财政来源多元化, 有些组织倾向于推进与政府之间的合作, 有些组织则更多投入于以慈善活动或扩大捐助者网络来募集资金, 大部分NGO均增加收费活动或其他商业化运作以改善机构的财务状况(HKCSS, 2005)。

本文对香港30家大型NGO组织1996-2006年十年间的收入来源进行分析后发现, 2000-2006年间来自政府资助的收入来源从75%减少到71%, 而收费活动收入则从18%增加到23%(见图 1)。随着2000年整笔拨款制度的实行, 政府资助在NGO收入中所占比例减少, 而收费收入所占比例则有所增加(Tian, 2009)。

四、研究方法及数据

本研究数据源自对香港社会福利机构为期3年的质性研究。过去几十年来, 非政府部门在组织结构及功能上发生了质的变化(Anheier, 2005)。组织研究领域主要的研究范式也从基于量化资料搜集的功能范式向关注过程和意义的诠释主义范式转变(Ferlie and Mark, 2002)。当研究关注于“如何及为何发生”的细节时, 个案研究是优先考虑运用的策略(O'Sullivan et al., 2008：40), 其优点在于可以记录研究对象的历时性变化, 并将这些改变与理论命题相联系。

本研究主要搜集了NGO所开展的服务、组织财政及组织与政府间互动方面的原始数据及次级数据。原始数据主要通过2006-2008年间对机构执行长、高层管理者进行半结构化访谈及对组织运作进行参与观察获得。次级数据包括香港特区政府报告、国内外专业期刊以及组织的年报、会议记录等资料。

质性研究方法的信度有赖于通过多元方法搜集数据进行三角测量。本研究借助原始及次级数据对每个个案进行解释, 在此基础上进行数据分析。对个案建立解释的过程意味着对所关注研究现象形成系列因果关系, 继而用研究数据质询研究架构的效度。鉴于本研究焦点之一是政府与非政府组织间关系, 这对于机构领导者而言可能是敏感话题, 尤其是在政府改革的不确定时期, 受访者可能会慎谈自己的真实想法。为保护受访者权益, 本文所涉研究机构及受访者均隐去真实姓名。

香港中央政策组在国际非营利组织分类基础上将香港NGO分为14个组别。⁴其中, 福利服务组织包括八类, 如儿童福利服务、家庭服务、青少年服务、社区发展及障碍人群服务等。本文中的12家机构多为提供多样化服务的福利服务组织, 其中一家是为福利服务组织提供支持服务的支持性机构, 另有一家机构服务领域覆盖教育、健康与福利服务等多个领域(个案概况参见表 1)。

本研究以目的取样策略选取个案组织, 个案选择的标准主要基于对于接受政府资助的福利领域NGO过去十年财务状况的分析。财务结构中有显著捐款或收费来源比例也是个案选择的考虑所在。基于不同的收入来源结构选取典型及有丰富资料的组织为研究个案。在初期访谈过程中, 组织成立之缘起的历史因素的重要性显现出来, 因此也成为个案选择时的考虑因素之一。

据香港社会服务联会统计数据显示, 香港2/3的社会福利组织接受政府资助, 其中政府资助的90%投向占所有社会福利组织约25%的大型或中大型NGO (HKCSS, 2005)。鉴于大型及中大型NGO在政府资助中所占的重要比例, 本文所选取个案包括10家大型NGO(年收入超过一亿港币)和2家中大型NGO(年收入超过5000万港币)。12家机构均有较长的历史, 至少创立于1980年以前, 且政府资助占其年收入的相当比重。大型及中大型NGO有较容易的进入渠道和相对完整的原始数据。同时, 较之其他中小型机构, 这些机构历史较长, 年报更为系统, 方便次级资料的收集。具体机构选择上, 组织的财务结构是重要标准。既有研究已发现, 尽管组织发展策略的考虑不仅仅取决于其财务状况, 但组织财务状况对于组织发展过程中避免不确定性至关重要(Galaskiewicz and Bielefeld, 1998)。资源依赖理论指出, 当NGO长期依赖单一财源时, 组织倾向于模仿其财政主要来源者的结构与行为(Anheier, 2005)。换句话说, 机构的主要财政来源意味着组织未来的结构转变。尽管香港2/3的社会福利组织主要的收入均来自政府拨款, 但组织间收入结构的差异依然可见, 因而政府资助以外的其他财政来源, 如公众捐款或项目收费收入以及收入结构的动态变化都预示着组织未来可能的转型方向。

五、研究发现与分析 (一) 福利领域NGO的商业化趋势

艾肯伯里与克鲁夫(Eikenberry and Kluver, 2004)指出, NGO领域出现的几种市场化趋势包括：合约竞标、商业化活动创收、新兴捐助者影响以及社会企业家精神。本节关注合约竞标及商业化活动创收, 社会企业家精神及新兴捐助者的影响将在下一节讨论。

1. 合约竞标

合约竞标对于香港社会福利NGO而言并不陌生, 大部分福利机构接受政府资助, 这种资助关系多少基于某种非正式的合约。香港特区政府引入合约竞标旨在增进社会服务的效率与效益。不同于此前与NGO之间非正式合约关系的长期承诺, 合约关系一般为期三到五年。

本研究访谈的12家福利机构均曾参与合约竞标, 曾经或正在运作合约项目, 但这些机构对于合约竞标的看法不一。其中一家机构是1999年最早试点合约项目的竞标者之一, 尽管这是一家以服务青少年与儿童为使命的机构, 但其服务领域已然延展至老人、家庭及社区服务。1999年, 当时政府新思维, 开始招标发展家居照顾服务。

以前都是判给你做就是你做, 1999年政府开始招标, 我们想着要发展, 就不能局限在mission(使命), 所以, 我就去竞投, 我同我的board(董事会)讲, 机会好明, 政府的新的policy interest (政策兴趣)我们要支持。我们用新的心态、模式、员工编制成功竞投, 在大埔、沙田发展家居照顾服务。2000年, LSG(整笔过拨款), 所有机构都受到影响, 我们配合。2003-2004年, 大力发展foster care service, 寄养服务, 我们也配合, 3家儿童之家转型。(Elisa, 机构D总干事)

这段引述阐释了机构执行长如何看待成功竞标与组织运作方向改变的直接联系。当然, 也有部分机构对于社会服务领域的竞标持谨慎态度。机构H认为, 他们不会盲目竞标, 会根据组织使命选择性参与。另外一间机构B则认为, 竞标不会成为他们组织发展的策略, 因为竞标程序繁复, 耗时太久。

(竞标)程序复杂, 浪费时间。可以竞争, 但是因为我们的理念不同, 定位不同, 有些我们不去竞争的, 看钱很少, 又做那么多, 又给social worker(社会工作者)好少钱, 就算了。别的机构, 他们不太重视质素。我们在乎quality(品质)。我们的优势, 现在照政府看法, 优势不多, 他们看钱, 我们都不把很多时间放在竞争上。我们也投, 但是我们有我们的原则。(Jacky, 机构B总干事)

对于机构B而言, 政府合约竞标采用的评价标准与机构的使命和定位有冲突, B机构的核心价值在于提供优质服务, 这需要支付提供服务的社会工作者有保障的薪水。Jacky认为, 竞标成功意味着机构不得不牺牲服务品质, 以低于市场的价格竞争, 因而他们不会投入太多时间去竞标。事实上, 机构D与机构B均积极回应政府整笔拨款及合约竞标改革, 两家机构都是政府服务合约竞标的参与者。从与两家组织负责人访谈及相关媒体报道资料可见, 服务合约机制不仅令福利机构以成本效益价值重整服务来参与市场化, 也让机构更积极地拓展收费服务等商业化运作以应对可能的财务压力。机构D着力于节约不必要的支出成本, 如宣传费用。

我们大部分的工作都是政府subvent(资助)的工作, 所以我们不需要太多时间让市民大众知道我们, 我们很低调, 况且如果我是donor(捐赠者), 我不希望donation(捐款)都花在这些地方。人力、物力都很紧要的, annual report(年报)做得漂亮只是浪费, 而且存放它们也是问题。这些都是没必要的事情。(Elisa, 机构D总干事)

机构B则不仅考虑节流, 也考虑通过拓展收费服务来开源, 以平衡机构的财务压力。为了降低成本, 机构在削减人力的同时增加员工工作负荷, 这种情形也可见于香港其他服务机构, 引起机构专业人士与管理层之间的紧张和压力。

现在要想办法, 要考虑好多。Cut down expenses(缩减成本)啦, 让同事做多点事情啦。在income side(收入面向)呢, 我们做一些fee charge service(收费服务)啦。以前呢, 没有fee charge(收费), subvention(政府拨款)占我们的80%, 这样呢, fee(收费)只占10%。但目前有了呢, 政府65%, fee charge(收费)大于10%。另外一方面, 开拓new service(新服务)。新的服务怎样帮助机构呢？机构有越多新服务, finance situation(财务状况)就越stable(稳定)。(Jacky, 机构B总干事)

2. 商业活动创收

通过商业活动创收对于香港的NGO组织而言并不陌生, 大部分机构都有服务收费项目(HKCSS, 2005)。当然, 各间机构收费收入占机构总收入的比例各异, 且近年来比重不断变化。无论出于生存压力抑或更好发展的考虑, 许多机构在整笔拨款后都增加了其商业化活动以增加收入。这些机构的主要商业活动不仅包括收费服务项目, 也包括金融投资。

本研究中, 对12间机构1996-2006年间年报数据进行分析, 有3家机构收费收入的比重持续较低, 占总收入的比重低于10%, 7家机构的收费收入占其总收入比重超过15%, 2家超过30%。总体而言, 收费比重超过总收入15%的机构十年间此项收入持续增加。

以机构J为例, 其自20世纪80年代接受政府资助, 输送社会福利至今。政府在社会福利领域推出整笔拨款后, 机构J与香港其他机构一样面临了巨大的挑战。2004-2008年间, 来自政府的社会服务拨款累计减少16.3%, 机构J在面临政府持续削减福利开支并推动服务重构的同时, 又身处高失业率的严峻经济环境。为此, 机构J进行了服务重构, 发展新的服务, 运营社会企业。2005-2006财政年度, 其总收入增加了6%, 财政状况回复良性。发展新的政府资助服务带来的收入占其总收入的60%, 而收费服务、非政府资助项目及社会企业运营收入达到总收入的36%。由于这部分收入, 再加上其他慈善基金的支持, 机构J得以不裁员、不减薪, 能够维持并拓展其服务运营(参见表 2)。

除了增加收费服务项目, 金融投资也成为机构增加收入的重要策略。12家个案机构中有9家将其部分资金投资于股票市场, 其中机构L基本不依赖收费项目创收, 银行利息、股票分红及租金收入成为其收入的重要来源。机构L是一间由本土慈善家发起, 运作已过百年的巨型机构, 这一与其他机构的不同背景一定程度上影响到其投资而非收费创收能力。机构H的年报也显示, 其整笔拨款后“其他收入”比重日益增加(除2004-2005财政年度)(参见图 2)。谈及这部分收入变化, 机构H的总裁说：

这个主要是银行的利息和投资。这个呢, 是最近我们比较加强投资方面, 比较aggressive(进取)一点。(Daniel, 机构H行政总裁)

机构的其他商业创收形式还包括创建营利性机构, 如健康服务、牙科服务、宾馆及餐馆等。这些都是NGO市场化的显著形式, 会在下文继续讨论。

与英美国家的NGO一样, 香港福利领域NGO也通过增加商业收入来应对政府资助的削减。不过, 不同于国际NGO经验(如美国), 香港NGO商业收入的比例仍然低于政府资助部分(Salamon et al., 2004)。在社会服务输送方面, 香港政府越来越趋于使用合约竞标而非直接资助, 对此, 尽管不同社会福利机构的应对态度与策略不尽相同, 但大多数机构, 尤其是习惯于接受政府资助的机构已越来越多地参与到合约竞标中, 认为竞标太复杂的其他机构则基本转向拓展多种形式的商业化活动, 以扩大财源, 维持运转。无论是怎样的应对反应, 香港特区政府为减轻其财政负担, 增进公共服务提供效率的整笔拨款政策确实影响着社会福利领域NGO的商业化活动。无论是参与政府合约竞标还是发展其他商业化创收项目, 组织的服务内容、运作方式及发展策略正发生着改变。如机构A执行总裁所言：

经济关系决定所有其他关系。所以, 经济问题推动着NGO本身深远的改革, 包括它的营运方法, 包括它的管治方法, 所以, 由于经济问题而带动NGO本身组织上的革命性改革是很深远的。现在也影响到各级社会工作人员的工作, 包括不单是从事专业上的、服务上的工作, 还有讲成本效益, 怎么量化服务, 怎么去交待, 怎么去申请筹款, 所以基本上就是带动着的改变是很深远的。(Tina, 机构A执行总裁)

(二) NGO组织形式的变化

安海尔(Anheier, 2009)认为, 新管理主义政策意味着“少政府、少官僚”和“多弹性、高效率”。本文所关注的第二个问题在于新管理主义导向的市场化如何影响NGO组织形式的转变。研究发现, 香港福利领域NGO中, 新的管理技巧及新的管理运作架构正应运而生, 商业化管理及社会企业的兴起均为组织形式转变的表现。

1. 商业化管理

香港NGO领域的商业化或市场导向的管理实践已越来越风行, 12家个案机构中有4家机构对其领导人的称谓从传统的总干事(Chief Director)转为首席执行长或执行总裁(Chief Executive Officers, CEO)。相应的, 经理与客户的称呼代替了过去常用的社会工作者与案主。机构人力资源方面, NGO开始聘用有过企业工作经验的经理人, 以增强组织的市场营销和管理能力。进而, 一些组织经过机构再造后也增强了市场与媒体功能。我们可以从机构J的经验中看到这些多方面的转变。据机构J的服务总监介绍, 机构目前有系统的、策略性的市场规划, 对于媒体曝光频率也有谨慎考虑。

我们增强了对于社会服务的支持部分, 在市场推广与传媒方面更加努力。为什么《明报》、《星岛》啊报道这么详细呢, 我们是有计划的。我们有个plan(计划), 平均一年呢, 在报纸上一个月两次, 不能太多, 也不能太少。配套方面, 市场推广服务的发展和传媒啊, 我们请(有)marketing(市场营销)(经验的), 请记者。她过去是记者, 念公共关系的, 她过去和传媒联系过, 有丰富的传媒经验。我们还请了一位员工负责研究与出版。(Charles, 机构J社会服务部总监)

Charles认为, 这样系统的市场策略是NGO发展的“成功配方”。个案机构对于市场营销重要性的强调已基本成为共识。作为一家社会福利机构的支持型组织, 机构A的公共关系经理说, 未来NGO成功的关键在于市场营销与创新。然而, 访谈机构中唯一的例外是机构D, 它致力于减少任何在市场策划方面的开支, 集中精力于政府资助的服务提供。机构D认为, 他们的市场策略就在于向其服务的唯一买家——政府——推广自己。由此可见, 商业化管理策略的运用某种程度上也是机构自身定位及其与政府关系的反映。机构J运营的学校茶餐厅是一家社会企业, 经理Rose让其雇员(2/3为精神康复人士)不要再视他们的关系为社工与案主, 而要视他们之间为经理与雇员。

我让他们不要再叫我“姑娘” ⁵, 直接叫我名字就好了。你明了啦, 如果他们还是叫我姑娘, 那就意味着他们仍然觉得他们自己是病人, 觉得他们低于我。我告诉他们, 我不喜欢他们叫我姑娘。这些称呼都是不同阶层的象征, 我希望他们就像一般企业的员工一样。(Rose, 机构J市场推广经理)

Rose希望可以打破传统福利机构的规范, 视社会工作服务使用者为雇员, 这种转变的后果尚未可知。这种商业化管理视服务使用者为社区一员, 而非视其为病人, 增加对他的社会排斥。这有助于推行社工增权的价值, 但也从另外一个角度反映了机构对于创收的日益关注, 以此取代了为服务使用者直接提供服务, 对服务使用者也会产生负面影响。

2. 社会企业化运作

欧洲与西方情境下, 社会企业发展多源自工商企业的非营利活动。香港的社会企业主要由NGO的商业化活动发展而来, 兴起于20世纪90年代末, 21世纪初开始蓬勃发展, 主要活跃于政府支持的康复与就业服务领域, 关注弱势群体, 包括障碍人士、长者及低技能群体的就业培训与安置。

2001年以来, 香港特区政府推出了一系列政策措施支持社会企业的发展。2001年的“创业展才能计划”(the 3E's Project)旨在通过市场驱动方法, 包括直接为身心障碍人士提供就业机会而提高其就业能力。⁶政府投入5亿港币作为种子基金, 推动创建为身心障碍人士提供就业机会的企业。这个计划可谓香港社会企业发展的里程碑。20世纪90年代末, 社会企业只有10家, 而到2006年9月, 23家香港康复机构已运作80余家社会企业。截至2011年8月, 政府已投入4亿港币, 支持了66家社会企业, 为障碍人士提供了520个工作机会。⁷2006年6月, 香港特区政府财政拨款1.5亿港币, 由民政事务总署推行“伙伴倡自强”社区协作计划, 通过拨款给非政府机构推行项目, 为弱势群体创造就业机会。据香港社会服务联会与汇丰社会企业商务中心(2012)统计, 香港目前有368个社会企业项目, 比2010年增长12%, 由124家机构或公司运营, 其中77%为非营利团体。这些社会企业最多从事的行业为餐饮(22.2%)、生活百货(20.8%)及护理和医疗(19.4%)。⁸

界定社会企业的一个显著特征在于其对商业及社会目标的共同追求, 而社会目标的实现是社会企业的最终使命。社会企业的利润主要用于再投入于实现社会目标的事业, 如社区发展、对于弱势群体的支持及组织自身运作。广义社会企业的界定并不规定社会企业可以涉足的领域。据此, 许多非政府组织的商业活动均可归为社会企业。本研究中一些机构运营的牙科服务、雇员培训服务等都可纳入广义社会企业的范畴。另一种看待社会企业的视角则强调社会企业的主要目标在于为被主流就业市场边缘化的低竞争力劳工创造就业机会, 目前香港政府资助运营的多属此类较狭义的社会企业。

本研究所涉机构对于政府倡导的狭义社会企业秉持不同态度, 有支持者, 也有质疑者。机构H运作着一些收费服务, 对于社会企业的概念, 其机构负责人认为：

社会企业到底是什么, 我们机构现在还在研究论证。我们没有特别去发展。如果社会企业是去协助一些有需要的人, 帮助他们自力更生, 这是好的, 可以。但是如果要用它解决贫穷问题, 绝对不可以……你一个社会企业能帮助多少贫穷的人呢, 10个？我觉得这是好事, 但是我不觉得这是解决贫穷问题的方法。要解决贫穷问题要从一些宏观政策, 譬如说最低工资、最长工时等出发。(Daniel, 机构H行政总裁)

机构C是1968年成立的一家以社区服务为主的机构, 响应政府倡导运作了两家社会企业, 其总干事认为：

我们觉得用社会企业来发展财务行不通。以前也有这样的想法, 但是发现行不通。社会企业也是公开竞投, 政府规定60%智障人士, 但是我们的社会企业人流少, 一年要亏损十几万。我们的一间餐厅, 虽然人流少, 但是是可以公开的。但是另一间会所餐厅, 困难很多。是会所, 外面的人都不能进来, 就是不可以公开的, 比较困难一点, 所以也是亏本。(Donald, 机构C总干事)

近半数访谈机构拥有自己的营利性单位, 独立于社会福利与社会企业单位。12家机构中有5家运营社会企业项目, 有些独立注册为公司, 有些只是作为母机构的运作单位之一。

机构C总干事谈及社会企业及机构未来的财务策略, 表示将成立公司支持财务。

社会企业, 如果长期亏损, 我们可能会成立一个子公司, 要营利的, 来平衡其他服务。集中资源会做得好些。我们的新都城不排除做点公开服务。我们邻舍辅导会要保证不负债的。多一些商业管理人才的引进。(Donald, 机构C总干事)

机构B于1996年创建了香港第一家社会企业, 这是一家为障碍人士提供就业机会的咖啡厅, 旨在提升他们的工作技能, 帮助他们融入社会。另一家机构J, 视社会企业项目为组织未来发展的核心策略点, 投入大量资源发展社会企业。这家机构自2002年开始发展社会企业, 至2009年已有20家, 雇佣了72位健全人士、83位障碍人士。不过, 这些社会企业项目运作效果各异, 大部分处于亏本状态, 只有五六个项目能勉强运作。其服务总监这样看待机构社会企业的发展：

虽然社会企业折本, 但是, 社会企业分做两个部分的。人家问社会企业成不成功啊, 我都讲, 不成功, 只有五六个自负盈亏。自负盈亏呢, 就是可以出同事的粮, 不成功呢, 就是出不了同事的粮。其实, 这些人士都是从庇护工厂出来的, 接受LSG(整笔拨款)的补助的。用社会企业的概念来看, 成不成功呢, 可能是不成功的, 因为出不了他们的人工。成不成功我们不在意, 我们打开门, 让他们走出社区, 在这个意义上, 已经成功了。成功失败, 赚不赚钱, 体验, 经验, 这是一个生命教育。(Charles, 机构J社会服务总监)

其他运营社会企业项目的机构也面临与机构J类似的挑战。机构C运作多个社会企业项目, 其中部分面临严重赤字。机构I运作的一个社会企业项目因不能自负盈亏, 需要其他项目资助, 被迫与组织的其他服务项目合并。对机构I而言, 未来是否继续运作社会企业取决于政府政策。

鉴于香港大部分NGO运营的社会企业项目皆为政府推动, 并由政府补助启动资金, 因而它们的出现与发展直接源于政府发起而非NGO自身策略, 因而它们的可持续性仍受到质疑。政府直接的财政支持, 向社会企业的服务购买及税收优惠对于香港社会企业的未来发展具有重要影响。从上述关于香港社会福利NGO商业化及其对于组织形式改变的

影响, 可以看出, 艾肯伯里与克鲁夫(Eikenberry and Kulver, 2004)所总结的美国NGO的市场化趋势在香港情境中也得到了证实, 但美国情境中新兴捐助者对NGO的影响在香港似乎尚不显著。这个结果某种程度上可能受到本研究选择案例的影响, 因为本研究涉及的福利机构均为政府资助组织, 而其他类型的组织有可能情况不同。商业化管理技巧作为香港福利领域NGO市场化的一项特征, 在艾肯伯里与克鲁夫的框架中没有明确讨论, 可能是因为这种趋势已深植于美国文化之中, 无需格外提及。从另一方面来看, 近期对于以色列社会工作者的一项研究发现(Boehm, Vigoda-Gadot, and Segev, 2011), 社会服务组织出现的越来越盛的商业化管理趋势与某些条件特别是创新文化密切相关。这项发现与本研究结果一致, 政府、非政府及商业领域之间界限的日益模糊迫使福利领域NGO做出改变, 以应对其他领域的变化。社会福利领域NGO所面临的拓展收入来源以维持服务的压力, 加上公共领域企业家精神及新兴慈善家的影响, 一定程度上解释了NGO领域中社会企业家精神的兴起与发展。但正如艾肯伯里与克鲁夫(Eikenberry and Kulver, 2004)的研究所示, NGO的管理者们越来越开放地接受市场价值可能对NGO的基本价值带来挑战。

(三) 新管理主义对NGO价值基础之影响

艾肯伯里与克鲁夫(Eikenberry and Kulver, 2004)及安海尔(Anheier, 2009)的研究均发现, 非政府组织关注遭遇社会排斥的弱势群体的使命与价值在新管理主义政策及相关市场化措施的影响下会发生妥协。那么, 香港的NGO组织是否也有类似的价值妥协？本节将结合个案数据加以检视。

1. 变迁中的社会福利界、政府与商界伙伴关系

近年来, 关于政府、商界与第三部门之间伙伴关系的讨论与实践逐渐受到关注, 香港特区政府也日益支持跨界伙伴关系的建立。2001年特首施政报告宣布, 特区政府投入3亿港币设立社区投资共融基金, 支持社区组织与商界组织之间的合作。2005年特区政府行政长官施政报告, 又宣布投入2亿港币设立“携手扶弱基金”, 基金于2010年获特区立法会财务委员会通过, 额外注资2亿港币, 以进一步鼓励跨界合作, 扶助弱势群体。商业机构如做出捐赠, 支持非政府福利机构推行社会福利项目, 政府便提供等额资助。

非政府福利机构也积极推进伙伴合作关系。机构A作为非政府福利机构的支持组织, 于2002年发起“商界展关怀”活动, 联结商界与福利界, 旨在培育有效互惠的伙伴合作关系。截至2011年4月, 已有2217家商业机构参与此活动。⁹

本文所涉12家福利机构中有一半与商业公司建立了伙伴关系。这样的合作涉及三个方面：人力资源、项目资助及共同投资运营事业。机构F和机构L的情况可以反映与商界有合作的6家机构的共性。这两家机构均获益于其广泛的商界合作网络, 特别是来自商界财政方面的支持。机构F在整笔拨款后就有意识减少政府资助占经常性收入的比例, 增加其他收入来源, 其中, 争取商界财政支持是其重要策略。

我们专门和商界合作, 为他们提供proposal(计划书), 或者是在我们筹募的时候, 请他们来赞助。钱是这么来的, 不是从服务对象来的。收费可以弥补一部分, 但是很少, 筹款一定要发展的。加费不是, 但是增加使用者是。(Mike, 机构F副总干事)

此外, 商业机构雇员还为福利组织提供人力资源, 提供志愿服务, 部分商业机构的CEO还被邀请成为福利领域NGO的董事会成员。福利领域NGO为何要日渐发展与商界的伙伴关系呢？机构H分析其逻辑如下：

当我们考虑与商界建立合作关系时, 我们考虑这三点：首先, 他们能给我们提供财力支持, 这是非常重要的。第二, 我们希望他们能提供人力资源。有些公司关注社会责任, 它们自身乐意参与到项目中来, 而非只是提供金钱。第三, 我们希望我们的合作者不仅只是给钱给我们机构, 而是希望能激发他们对于社会问题的兴趣。社会问题的解决需要整个社会的合作。(Daniel, 机构H执行总裁)

可见, 福利NGO与商界合作的主要原因是源自组织的财务压力, 它们需要多元化的财务收入与人力资源。但机构H的领导者同时也表达了对于解决社会问题、实现社会目标的关注。在他看来, 与商界的合作有助于培养商界领袖关注社会问题、承担社会责任的意识。对于机构H这类福利NGO而言, 它们在追求组织创新与改善服务的同时, 依然秉持着对于组织使命的关注。

总体而言, 本研究中另外6家未与商界发展出紧密合作关系的机构, 相对而言与政府有着更为密切的关系。这对于这些组织成功竞标政府合约以维持财务的可持续性非常有利。相应地, 这些组织也较容易因政府政策而在组织使命上做出妥协。以机构D为例, 组织使命清晰界定为儿童与青少年服务, 但实际上, 组织服务领域因政府资助政策的变化而不断拓展至老人、家庭与社区。组织与政府的良好关系虽保证了其竞标的成功率, 但也使组织使命发生了偏离。

2. 倡导功能之妥协与创新

个案机构呈现出的与营利组织日益增强的互动可视为组织企业化发展的结果。福利组织与营利组织的关系通常表现为某种伙伴关系、合约关系或创建一个自己的营利机构(Eikenberry and Kluver, 2004)。这些趋势都出现在香港的社会福利非营利领域。同时, 另一些机构更加致力于发展与政府的伙伴关系。香港社会福利领域近年来对于市场与政府价值的关注, 使其发展同时呈现出政府与市场的双重因素。

福利组织间呈现的组织同型化是一种合法化过程。尽管个别组织对于同型化的压力反应各异, 但日益渗透于福利组织中的市场价值的确影响了组织使命与哲学。实证研究显示, 市场价值对于组织的影响正以牺牲NGO对公民社会发展的贡献为代价(Shoham, 2006；Eikenberry and Kluver, 2004)。这种组织策略也许对组织短期发展有利, 但却可能有害于组织的长远发展。香港福利组织也正在经历这样的妥协。然而, 尽管本研究发现了组织使命妥协于组织生存这种现象的存在, 但研究也发现, 一些机构正以不同的方式发挥其倡导功能, 如通过影响商界组织去承担其社会责任。

(四) NGO与政府关系及其对组织市场化策略的影响

服务提供与政策倡导一直以来是NGO的两大基本功能(Kramer, 1987)。NGO所提供的社会服务以其创新性及先导性不同于政府提供的基本福利服务。新管理主义政策及其相应改革措施将公共部门服务以竞标方式外包给NGO及商业机构, 以节约成本并提高公共服务效率。这样的政策正将NGO组织逐渐转变为政府服务的输送者, 而弱化了组织的倡导功能(Anheier, 2009；Eikenberry and Kluver, 2004)。NGO与政府的合约关系是两者间关系的新界定, 也反映了政府与NGO在社会中各自所承担角色的改变。如果从部门层面看, 新管理主义意图将NGO组织变成政府服务的输送者, 引导NGO与政府之间转向契约合作关系。那么, 从组织层面看, NGO与政府间关系变迁是否存在组织间差异？差异何在？

香港社会福利NGO的组织发起人大致有三类：传统本土慈善家、西方传教士及政府。鉴于此, 可将香港社会福利NGO分为三种类型：传统中国慈善组织、专业人士发起的具有宗教背景的志愿组织和政府发起机构(Tian, 2009)。这些不同缘起的福利组织, 共同经历了20世纪70-90年代的黄金发展期, 而在90年代末政府推出一系列新管理主义改革后呈现出转型上的差异和分化。这种差异和分化很大程度上受到组织成立之初所扮演的社会角色及其与政府间关系的影响(Tian, 2009)。从组织层面来看, 我们可以看到当前香港福利NGO所扮演的功能角色存在差异。本文提出操作者(operators)、先锋者(pioneers)、倡导者(advocates)三种角色概念, 以区分这些个案组织选择发挥的不同功能, 进而分析不同功能定位对其应对新管理主义改革所产生的影响。这三种角色也反映着NGO组织与政府的不同关系, 是政府福利服务的输送者、补足者还是政策倡议者。分析这些福利组织呈现的不同市场化趋势, 我们可以发现, 组织不同的市场化策略受到组织与政府间不同关系定位的影响。

一些福利机构视自己为政府的“操作者”, 其市场化策略主要体现为积极参与政府合约竞标。12家机构中只有两家依赖此策略, 而这两家机构皆为政府发起成立, 持续发展与政府的伙伴关系是其策略选择。其中一家机构几乎完全依赖政府, 只提供政府资助服务。为了避免与政府敌对的印象, 这两家机构很少涉入公共政策倡导, 其组织使命随政府政策而变化。

另一些组织一定程度上也依赖政府合约, 但合约竞标不是组织的最优考虑。本研究称这类组织为“先锋者”。它们大多运用各种市场化机制如发展收费项目, 运营社会企业, 创立自己的营利部门来运作。这类组织的收费与投资收入在过去10年间呈现持续上升趋势, 而政府资助所占比例则在总体上稳定下降。需要指出的是, 这种下降多因政府削减资助引发, 而非组织有意识的选择。对“先锋者”而言, 新管理主义的影响主要体现在其积极及差异性的市场化活动和日趋商业化的管理, 以及设立社会企业与营利性机构等组织形式方面的改变。日益增多的商业化活动正将这些组织的服务对象从贫穷人群转向富裕群体。它们倾向于只选择能营利的服务, 这将使组织使命逐渐发生妥协。这种市场导向的选择渐渐引领这些“先锋者”组织只去满足个别客户的需求, 而不再关注研究性或倡导性的公共诉求。

本文将第三类福利NGO称为“倡导者”, 这类组织致力于兼顾服务输送与倡导行动。发展商界伙伴关系及市场机制的运用对于这些组织而言, 主要是为了保持其自主性, 避免过度依赖政府拨款而受其影响。控制政府资助的比例, 多元化其财政来源是组织策略的考量。尽管这些组织的商业活动收入(如收费项目、社会企业运作或投资收益, 如租金收入)占组织总收入来源的相当比例, 但争取公众、商界及资助机构的捐助仍是这类组织更为重要的策略目标。一般而言, 这类组织的创始人多为受到西方思想影响的专业人士, 如社会工作者、医生、教师, 部分机构有宗教背景, 与前面两类机构多由政府或身份团体, 如本地商人所创办不同。此类组织大多有意识平衡与政府及商界的伙伴关系, 避免受到新管理主义改革对组织使命产生的负面影响。对于“倡导者”而言, 避免组织使命妥协于市场化已成为组织的首要议题, 倡导商界组织承担更多社会责任正成为这类组织创新倡导方式的新尝试。

六、结语：香港经验的思考

新管理主义席卷全球第三部门, 它所带来的改变和影响已为一些研究所关注(Anheier, 2009；Eikenberry and Kluver, 2004)。从部门层面上看, 受新管理主义影响, 香港的福利NGO正日渐从过去可以与政府共同规划福利蓝图、确立服务标准的伙伴者, 转变为基于合约的公共服务的输送者, 但从本文基于组织层面的分析可见, 组织并非全然被动地接受来自新管理主义的影响, 不同组织有着多元化的应对策略。

受到不同缘起的影响, 香港社会福利领域NGO在新的政策环境下对其社会角色做出不同定位, 也相应对其与政府间关系做出不同调整。本文将其归纳为操作者、先锋者及倡导者三类组织, 阐析了这三类组织与政府间不同关系及对新管理主义改革的不同应对。对于操作者与先锋者组织而言, 市场导向的改革使得组织使命从直接回应社会需求转向更多回应政府与富裕群体需求。日益增多的商业化活动及与政府的合约使得这些组织中志愿者投入减少, 也令组织运作与结构特征益发形似政府机构或商业机构, 一些组织甚至重构自身以获得合法性。这种组织同型化的潜在风险正令部分NGO组织失去其有别于政府与商业机构的独特组织认同, 而这样的认同某种程度上是组织存在之必要性的基础。长期依赖政府资助, 悄然削弱了香港福利组织的募款与资源动员能力, 最终也令部分机构的组织使命发生偏离。

较之操作者与先锋者, “倡导者”组织受上述负面影响较少。这类组织多为专业人士发起, 新管理主义兴起前, 专业人士在此类组织中有较多决策权, 也令组织使命得以保障。随着新管理主义价值的渗透, 管理价值较之专业价值在组织中更受关注, 也令专业人士发挥倡导功能的角色受到限制。不过, 本研究发现, 这类组织除了继续在政府层面倡导政策改革外, 与商界建立策略伙伴关系, 唤醒它们的社会责任正成为这类组织在倡导方面的新尝试。持续的财政紧缩与政府威权的提升使得香港NGO在发展公民社会中的角色非常不确定(Lee, 2005), 但本文认为, 香港社会福利领域内至少仍有一类早期为专业人士发起的组织正强化着其倡导社会改变的角色功能。

安海尔(Anheier, 2009)指出, 非政府部门的转型是当前国家与社会转型过程中的重要组成部分, 政策的制定应当明确其所想要构建之社会与社群生活的目标。本文开篇所述之三种政策视角强调了非政府部门的三种不同社会角色, 政策制定之关键考量在于如何让非政府组织能够同时扮演可能矛盾的功能角色, 使其不仅成为有效率的服务提供者, 也能继续扮演好在公民社会发展中的角色。同时, 政策要考虑是否对于一种角色的关注会牺牲另一种角色。新管理主义改革源于对具有效率、弹性及创新的公共部门的追求, 与福利多元主义相结合, 旨在通过分散化、民营化与商业化来改变政府与民间组织、政府与公民间的关系, 以服务使用者为中心, 增强其选择自由。从本文的分析可见, 新管理主义确实改变了政府与NGO之关系, 也影响着NGO的组织行为、组织形式与价值使命。20世纪70年代以来, 香港福利领域“国家主义-法团主义”(statist-corporatist)的混合体制(Lee, 2005)面临挑战, 政府与NGO之间的伙伴合作关系正发生分化。对于NGO与政府间不同关系之变迁, 笔者曾做过详细探讨(Tian, 2009)。本文中所描述的“操作者”主要提供政府资助服务, 因而尽量避免与政府对立的组织形象, 它们依然会是政府信任与认可的合作伙伴, 而“先锋者”与“倡导者”, 它们从越来越威权的政府手中争取到的空间与声音将更多代表并影响香港公民社会的发展。另有一些超出本文研究范围、未接受政府资助的或其他领域的NGO, 它们在公民社会中扮演的角色也值得进一步关注。这种分化是否可回应内地社会组织与国家间关系的现状(张钟汝、范明林、王拓涵, 2009；范明林, 2010), 值得进一步探讨。

研究也显示, 新管理主义旨在以服务者为中心的初衷似乎在操作过程中发生了偏离, 对此, 一些国家已开始反思。2012年初, 英国通过“公共服务(社会价值)法案”[ The Public Services (Social Value) Act], 要求英国公共部门在履行公共服务合同时, 必须考虑如何改善社区的经济、社会与环境福祉；同时, 在采购过程中选择目标机构时, 不能只考虑价格的因素, 而必须考虑社会、经济与环境价值, 以一个公平的价格购买真正造福于当地社区的公共服务。这一法案将帮助NGO与社会企业获得政府合约。当前, 在中国内地, 政府对于社会服务益发关注, 正以各种形式(如公益创投、政府购买)培育和发展社会服务组织, 香港社会福利领域的经验值得借鉴与反思。

注释:

1. 参见:“ Social Enterprises in Hong Kong:Toward a Conceptual Model.”引自香港特别行政区中央政策组官方网站，http://www.cpu.gov.hk/txttc/research_reports.htm。

2. 参见:香港特别行政区政府社会福利署官方网站, http://www.swd.gov.hk/en/index/site_ngo/page_subventions/sub_modesofsub/id_lsgmanualc。

3. 参见:香港特别行政区政府社会福利署官方网站, http://www.swd.gov.hk/en/index/site_pubsvc/page_259/sub_640/。

4. 这14个组别分别是:教育与研究；专业、行业、商业与劳工协会；地区与社区组织；公民与倡导组织；法律与司法服务；政治组织；福利服务组织；健康服务组织；环境；体育；文化艺术类；宗教类；慈善中介与国际跨界组织。

5. 香港社会工作服务机构一般称呼女性社会工作者为“姑娘”。

6. 详细信息请参见:香港特别行政区政府社会福利署官方网站, http://www.swd.gov.hk/en/index/site_pubsvc/page_rehab/sub_listofserv/id_enhancinge/。

7. 参见:《创业展才能助千五残废人士就业》, 引自香港政府新闻网(2011-8-25), http://www.news.gov.hk/en/categories/school_work/html/2011/08/20110825_121340.shtml。

8. 参见:《本港社会企业最新发展数据》, 引自香港社会服务联会官方网站, http://2011.hkcss.org.hk/channel/detail.asp?issueID=215。

9. 参见：“商界展关怀”活动官方网站, http://www.caringcompany.net/doc/2011%20Caring%20Company%20NGO%20Partnership%20Day_C.pdf。