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2. 国家远洋渔业工程技术研究中心, 上海 201306;
3. 大洋渔业资源可持续开发教育部重点实验室, 上海 201306
长鳍金枪鱼(Thunnus alalunga)作为大洋性高度洄游鱼类，广泛分布于太平洋的温带海域，是金枪鱼延绳钓渔业的主要捕捞对象之一[1-3]。南太平洋长鳍金枪鱼渔业作业方式包括延绳钓、竿钓、曳绳钓等。延绳钓主要捕捞栖息于100~300 m深的鱼类[4]，由于延绳钓的渔获水层较深，通常捕捞15~30 kg的长鳍金枪鱼成鱼，而曳绳钓通常捕捞5~7 kg的长鳍金枪鱼幼鱼，叉长为45~80 cm[5-6]。南太平洋长鳍金枪鱼的最适海表面温度为28~30 ℃[7]。南太平洋长鳍金枪鱼的捕捞船队主要有：太平洋岛国论坛渔业局(Pacific Islands Forum Fisheries Agency, FFA)成员船队、中国大陆及中国台湾省的金枪鱼延绳钓船队、新西兰和美国的曳绳钓船队。尽管南太平洋长鳍金枪鱼渔获量仅占中西部太平洋海域总产量的3%，但南太平洋长鳍金枪鱼是中西部太平洋海域一些小岛屿发展中国家(Small Island Developing States, SIDs)延绳钓渔业的重要捕捞鱼种[8]。中国于2001年开始在南太平洋海域捕捞长鳍金枪鱼，是中国远洋金枪鱼渔业的重要组成部分[4, 9]。
1979年，太平洋岛国成立太平洋岛国论坛渔业局，目的是帮助各成员以可持续利用的方式管理其专属经济区内的渔业资源。2014年，澳大利亚和新西兰联合部分专属经济区内以捕捞长鳍金枪鱼为主的太平洋岛国签署“托克劳安排”，依据各成员长鳍金枪鱼历史捕捞量，分配不同太平洋岛国专属经济区内的长鳍金枪鱼总可捕量，尽管该协定目前尚未生效，但属于太平洋岛国基于专属经济区渔业管理的重要组成部分。2015年中西部太平洋渔业委员会(Western and Central Pacific Fisheries Commission, WCPFC)通过了南太平洋长鳍金枪鱼养护管理措施，制定捕捞控制规则和基于专属经济区制度的渔业管理体系以确保资源可持续利用。HUNT[10]指出，太平洋岛屿国家和远洋捕捞国之间的合作是岛国专属经济区和公海控制捕捞量的关键要素。本研究基于南太平洋长鳍金枪鱼捕捞控制规则和管理路线，针对南太平洋渔业管理现状和机制，比较分析了小岛屿发展中国家的诉求以及中国在该海域的渔业利益，为中国今后金枪鱼渔业发展提供科学建议。
1 南太平洋长鳍金枪鱼渔业现状20世纪60年代捕捞南太平洋长鳍金枪鱼的船队主要来自日本、韩国和中国台湾省，自1983年起，太平洋岛国开始在其专属经济区或公海使用延绳钓捕捞长鳍金枪鱼。1996年以来，太平洋岛国金枪鱼渔获量逐年递增，所捕南太平洋长鳍金枪鱼渔获量占总渔获量的50%以上[11]。
中西部太平洋是全球捕捞金枪鱼的重要海域，2019年中西部太平洋海域金枪鱼产量为2.978×106 t，占世界金枪鱼总产量的55%。整个太平洋海域长鳍金枪鱼总产量为15万t，其中8.5万t为南太平洋长鳍金枪鱼，占太平洋海域长鳍金枪鱼总产量的57%，南太平洋长鳍金枪鱼的历史渔获量如图 1所示，总渔获量基本稳定增长。除1989年外，其余年份延绳钓均占总渔获量的59%以上，1989—2019年延绳钓渔业年平均渔获量为56 127 t，历史最高产量为2017年90 779 t，1989年产量最低，为18 738 t[12]。
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图 1 1989—2019年按渔具分南太平洋长鳍金枪鱼历年总渔获量 Fig. 1 Total catch of south Pacific albacore by gear types during 1989-2019 |
由图 2所示，中国在中西部太平洋海域的南太平洋长鳍金枪鱼渔业自2002年开始发展，截至2018年，中西部太平洋捕捞南太平洋长鳍金枪鱼延绳钓船数已达312艘，产量39 253.4 t。目前中国已是中西部太平洋海域南太平洋长鳍金枪鱼延绳钓渔业第一大国，年渔获量约占中西部太平洋长鳍金枪鱼延绳钓渔获量的三分之一(表 3)。近20年中国南太平洋长鳍金枪鱼延绳钓渔业发展，一些新建造低温金枪鱼延绳钓渔船进入中西部太平洋海域的公海捕捞长鳍金枪鱼，引起了中西部太平洋区域传统渔业大国(美国、日本、韩国)以及太平洋岛国的注意[13]。
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图 2 2002—2018年中国船队南太平洋长鳍金枪鱼渔获量 Fig. 2 Catch of south Pacific albacore by Chinese vessels during 2002-2018 |
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表 1 2010—2019年WCPFC各成员延绳钓渔船捕捞南太平洋长鳍金枪鱼渔获量 Tab.1 Catch of south Pacific albacore by longline fishing vessels of WCPFC members during 2010-2019 |
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表 2 中国在WCPFC 2009—2019租赁延绳钓船数量表[16] Tab.2 Number of longline Vessels Leased by China in WCPFC during 2009-2019 |
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表 3 实现南太平洋长鳍金枪鱼临时目标参考点的9种管理策略 Tab.3 Nine management strategies for realizing the ITRP of the south Pacific albacore |
中西部太平洋公海大部分被岛国的专属经济区切割得支离破碎，形成数个被其他国家专属经济区水域包围的公海，未购买岛国许可证的延绳钓渔船大多聚集在这些公海内作业。捕捞南太平洋长鳍金枪鱼的延绳钓渔船，未购买岛国专属经济区捕捞许可证，则主要在斐济附近小公海(A)、东部小公海(B)和南部公海(C)作业(图 3)。
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图 3 WCPFC公海示意图 Fig. 3 WCPFC high sea sketch map |
常温金枪鱼延绳钓渔船，在作业过程中除主要捕捞长鳍金枪鱼外，也会兼捕到黄鳍金枪鱼和大眼金枪鱼等。但中国大眼金枪鱼配额目前仅为8 724 t(包括日本年度转让的500 t)，难以满足中国延绳钓船队的需要，而太平洋岛国具有充足的大眼金枪鱼配额，通过租赁入渔的方式，占用岛国配额，解决常温金枪鱼延绳钓船兼捕大眼金枪鱼配额不足的问题。表 2为我国2009—2019年期间在中西太平洋租赁其他太平洋岛国的延绳钓鱼船数量。美国夏威夷延绳钓船队同样面临大眼金枪鱼配额不足的问题，也通过将其船队租赁给美属萨摩亚、北马里亚纳群岛联邦和关岛等WCPFC参与领地，利用参与领地的大眼金枪鱼份额，避免超配额捕捞行为的发生。
2 南太平洋长鳍金枪鱼养护管理措施的制定和修改自20世纪90年代初开始，南太平洋岛国和领地的金枪鱼延绳钓渔业有了一定的发展，特别是斐济、萨摩亚、美属萨摩亚、法属新喀里多尼亚、法属波利尼西亚、汤加和库克群岛的本土延绳钓船队迅速扩大，这些岛国和领地的船队通常由在本国专属经济区内和毗邻公海作业的小型延绳钓渔船组成[17]。渔获物是冰鲜或冷海水保鲜，一般作业一个月内返回本土母港卸货，渔获量(按数量计算)中80%以上是南太平洋长鳍金枪鱼。长鳍金枪鱼的捕捞率直接影响岛国渔业经济的发展。2000年以来，韩国、中国大陆和中国台湾省的长鳍金枪鱼延绳钓船依托斐济苏瓦港为母港，陆续参与长鳍金枪鱼延绳钓的捕捞，和岛国本土延绳钓船队展开竞争。2002年下半年，许多岛国和领地的长鳍金枪鱼延绳钓船队的渔获率大幅下降。法属波利尼西亚、库克群岛和汤加的低渔获率影响其长鳍金枪鱼延绳钓渔业的发展。新西兰、法属波利尼西亚和新喀里多尼亚等岛国和领地，为防止延绳钓渔业努力量向南转移到20°S以南的海域，积极推动中西部太平洋渔业委员会制定南太平洋长鳍金枪鱼养护和管理措施。
南太平洋长鳍金枪鱼养护管理措施于2005年中西部太平洋渔业委员会第2次年会通过，经过2010年第7次年会，2015年第12次年会2次修订，体现了南太平洋岛国对主捕南太平洋长鳍金枪鱼的渔船数量等捕捞努力量控制的意图：(1)要求在20°S以南主要捕捞长鳍金枪鱼渔船数量低于2005年或2000—2004年的平均水平，因此中国321艘主要捕捞长鳍金枪鱼的延绳钓渔船，只有70艘能越过20°S作业，减小了中国主要捕捞长鳍金枪鱼的延绳钓船的作业海域。(2)将南太平洋长鳍金枪鱼视作重要经济鱼种的国家以及希望实现南太平洋长鳍金枪鱼渔业负责任捕捞的发展中小岛屿国家及领地，具有优先发展南太平洋长鳍金枪鱼渔业的权利。根据2013年第7号养护和管理(CMM 2013—07)措施第三段[18]，委员会应确保各项养护和管理措施不会造成养护行动的负担向发展中小岛国和领地转移，因此小岛国可以借此措施条款豁免减船或减产的要求。(3)加强成员间的合作以研究南太平洋长鳍金枪鱼渔业的长期可持续捕捞和经济可行性捕捞，包括降低对此种群资源管理的不确定性。长鳍金枪鱼经济可行性成为制定长鳍金枪鱼捕捞控制规则的重要管理目标，降低此种群资源的不确定性意味着捕捞管理策略和临时目标参考点制定将更加保守。(4)在公约区域20°S以南水域捕捞南太平洋长鳍金枪鱼的各渔船应报告在此区域内捕捞南太平洋长鳍金枪鱼、大眼金枪鱼、黄鳍金枪鱼、鲣鱼、剑鱼和鲨鱼类等分种类的年度渔获量及渔船数量，增加了数据报告的履约义务。
因此，该鱼种的养护和管理措施限制了20°S以南的公海海域的捕捞努力量，对于我国的长鳍金枪鱼渔业的发展存在比较大的限制，我国大部分长鳍金枪鱼渔船只能在较低纬度的海域生产，而低纬度海域绝大部分属于岛国的专属经济区。
3 南太平洋长鳍金枪鱼捕捞控制规则WCPFC目前正在按照鲣鱼、长鳍金枪鱼、大眼金枪鱼和黄鳍金枪鱼的顺序，依次对上述鱼种制定捕捞控制规则管理体制。《执行1982年12月10日 < 联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类和高度洄游鱼类种群的规定的协定》(以下简称《鱼类种群协定》)第6条第3款和《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》第6条规定，要求为实现预防性措施目标，需建立按资源群体种类区分的预防性参考点，以及如果参考点的门槛被越过时需采取的行动；《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》第6条第1款(a)规定，《鱼类种群协定》附件二所载准则形成本公约的组成部分并适用于委员会。在养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类中，这些准则对预防性参考点的应用提供了指导，包括当建立参考点的信息空白或缺乏时，采取临时性参考点；联合国粮农组织《负责任渔业行为守则》第7.5.3条也建议，尤其应在预防性措施基础上，实施资源的具体目标并限制参考点；上述条款为南太平洋长鳍金枪鱼发展捕捞控制规则管理奠定了理论基础。
2014年WCFPC第11次年会上通过了《中西部太平洋海域对关键性的渔业和资源群体建立捕捞策略的养护和管理措施》，对在中西部太平洋委员会管辖范围内的长鳍金枪鱼渔业和资源发展实施一种捕捞策略。设定的长鳍金枪鱼管理目标中包含生物学、生态学、经济学和社会因素，尤其是注重发展中小岛屿国家的渔业经济指标，捕捞策略不应直接或者间接地对发展中缔约方、领地和属地转移不相称的养护行动负担。常温延绳钓渔船虽然主要捕捞南太平洋长鳍金枪鱼，但也兼捕许多种高度洄游鱼类，制定捕捞控制规则时需要综合考虑兼捕种类的群体资源量和多种作业方式的捕捞能力。管理策略在考虑不确定性风险为基础的方法上预测未来的捕捞水平。长鳍金枪鱼的捕捞策略应包含下列因素：选择长鳍金枪鱼的临时目标参考点(interim target reference point, ITRP)和限制参考点(limit reference point, LRP)，包括实现ITRP的时间框架；协商不逾越限制性参考点的可接受的风险水平；模拟不同的管理策略，进而评估相对于参考点的捕捞策略绩效。根据上述捕捞控制规则措施要求，委员会应修订或制定新的长鳍金枪鱼养护和管理措施，将长鳍金枪鱼产卵种群生物量平均维持在目标参考点(TRP)水平[19]。
2018年WCPFC第15次年会同意将南太平洋长鳍金枪鱼的临时目标参考点(ITRP)设定为产卵种群的生物量占未捕捞状态下的产卵种群生物量的0.56(0.56 SBF=0)，若实现资源量达到ITRP，则需要使南太平洋延绳钓渔业的单位捕捞努力量渔获量(catch per unit effort, CPUE)比2013年水平增加8%，实现年限为20 a，为实现恢复ITRP的目标，需要通过发展南太平洋长鳍金枪鱼管理路线图，按步骤制定南太平洋长鳍金枪鱼新的养护和管理措施，实现CPUE的增加，恢复岛国本土延绳钓船队的盈利能力[20]。
4 南太平洋长鳍金枪鱼管理路线分析南太平洋长鳍金枪鱼管理路线图由FFA成员提出，其目标是通过协商一致的原则制定南太平洋长鳍金枪鱼总可捕量和总捕捞能力以实现临时的目标参考点(ITRP)；在公海和专属经济区之间分配达成协商一致的总可捕量和总捕捞能力；制定南太平洋长鳍金枪鱼新的养护和管理措施。新措施要考虑2018年该种群的资源评估结果，就ITRP下的总配额如何分配(必须考虑到小岛屿发展中国家和参与领地的利益)以及实现渔业资源量和经济可持续性。具体内容由通过总的可捕量/努力量限制、依据专属经济区渔业管理，分配各岛国经济区的配额/努力量、公海配额/努力量、执行长鳍金枪鱼捕捞控制规则管理、收集作业数据和渔获量报告要求等内容。
2018年太平洋共同体秘书处(Secretariat of Pacific Community, SPC)对长鳍金枪鱼进行了资源评估[21]。该年份赤道以南的太平洋总渔获量为80 820 t，比2017年减少13%，比2013—2017年的平均水平减少2%。评估年度延绳钓渔获量(77 776 t)比2017年减少14%，比2013—2017年平均值减少8%。2016年(评估使用数据的最后一年)平均种群状况为最近产卵种群的生物量占未捕捞状态下的产卵种群生物量的0.52(SBlatest/SBF=0=0.52)，低于WCPFC 2018年确定的ITRP(SBlatest/SBF=0=0.56)。2016年平均种群状况低于ITRP的概率为63%。该种群没有资源量过度捕捞(overfished)，也没有发生努力量型过渡捕捞(overfishing)。基于2018年种群评估，并假设2018年至2035年的渔获量水平保持2018年渔获量水平不变，种群生物量预计将从2016年的0.52(SBlatest/SBF=0=0.52)下降到2035年的0.39(SB2035/SBF=0=0.39)。2035年种群生物量突破限制参考点(LRP)的风险(SB2035/SBF=0 < LRP)预计为23%。2035年的生物量(延绳钓CPUE替代值)预计将比2013年的水平下降36%，太平洋发展中小岛屿国家认为延绳钓渔业将没有足够的捕捞率来满足经济渔业目标，需在20年内减少25%的渔获量，关于如何实现减产，南太平洋共同体秘书处提出了实现ITRP的9种不同选择[22](表 3)。
表 3给出了渔业管理者可通过9种方式调整渔获量和捕捞努力量总量以在一定时间内达到临时目标参考点的实现过程。但关于如何分配各个岛国专属经济区之间的渔获量和捕捞努力量比例，则由太平洋岛国联合提出的基于专属经济区的渔业管理(zone based management，ZBM)实现。为协调管理岛国专属经济区南太平洋长鳍金枪鱼的捕捞配额问题，FFA有关成员建立了“托克劳安排”机制，成员包括澳大利亚、新西兰、库克群岛、瓦努阿图、图瓦卢、汤加和萨摩亚，该机制对南太平洋长鳍金枪鱼管理提出了如下内容的建议[23]：
(1) 各远洋捕捞方(但不含发展中小岛屿国家)应将其在20°S以南捕捞该鱼种的渔船数量限制在2005年或2000—2004年水平，并将在公约其他区域的长鳍金枪鱼捕捞量限定在2005年或2000—2004年水平。
(2) 要求各远洋捕捞国立即停止在该区域新增渔船，保持长鳍金枪鱼的“最大经济可持续产量”，给小岛国民众的生存留下最后机会，主张通过南太平洋长鳍金枪鱼捕捞控制规则以及其他限制措施。
(3) 要求将现有的限制20°S以南的南太平洋长鳍金枪鱼渔业规模的措施扩展到赤道。
(4) 对整个公约区实施捕捞配额管理，在公海和岛国专属经济区分别设定捕捞配额。总配额根据长鳍金枪鱼资源评估结果和管理策略制定，每3年审议一次；岛国专属经济区内份额根据“托克劳安排”决定，剩余配额则分配给公海。
我国认为通过限制远洋国捕捞能力，提高长鳍金枪鱼CPUE实现“最大经济可持续产量”是不可行的。长鳍金枪鱼鱼价受渔业以外的多种因素影响。如果只在中西部太平洋减产，但是东太平洋、印度洋和大西洋保持产量稳定并增加产量，并不能提高长鳍金枪鱼价格，无法实现岛国的经济获利能力。如果制定南太平洋长鳍金枪鱼的新措施，应当废除在20°S以南海域限制捕捞南太平洋长鳍金枪鱼渔船数量的措施。赤道到20°S的区域是中国捕捞南太平洋长鳍金枪鱼的重要作业渔场，相关提案的通过将严重伤害我国渔业利益。
我国发展南太平洋长鳍金枪鱼渔业，扩大船队的依据是2011年南太平洋长鳍金枪鱼产量为66 000 t，而一些国家(包括岛国)在当时建议的总允许捕捞量为99 000 t。为最佳利用渔业资源，同时也为帮助岛国发展本国渔业考虑，我国适度建造了一些渔船。新造的渔船在批准作业海域方面遵守了有关西北太平洋和20°S以南海域限制规模的现有规定，即在WCPFC范围内，只允许其在赤道到20°S之间的海域生产。考虑到一些岛国的关切以及采取预防性的措施，2013年9月初，中国渔业主管部门已对外宣布不再增加金枪鱼船数，将捕捞南太平洋长鳍金枪鱼的渔船控制在400艘之内。建议配额显然无法满足我国现有低温金枪鱼延绳钓渔船生产需要，且我国还有渔船仍在建造未形成历史产量。且制定南太平洋长鳍金枪鱼参考点管理时，不能仅评价单一鱼种的参考点，应综合多种鱼种考虑，评估何种捕捞方式对渔业资源影响最大，何种鱼类资源量最低，应相应对该种渔业和鱼种优先设置参考点，实施捕捞策略，并按照鲣鱼、大眼金枪鱼、黄鳍金枪鱼和长鳍金枪鱼的先后次序实施捕捞策略。关于45%的SBF=0和5%的风险水平数值的确定，科学分委会应提供详细的计算依据。公约确定的渔业管理的目标是对资源的最佳利用，设定最大可持续产量，目前委员会已经发展到捕捞控制规则管理，制定限制性参考点、目标参考点和可接受的风险水平，我国需加强研究以适应新形势下的国际渔业管理。需要了解这些参考点如何转换成捕捞强度控制和产量控制，尤其是当TRP定为45%时将减产25%的情况，对我国南太平洋长鳍金枪鱼渔业的巨大影响需要进一步评估。
5 中国发展南太平洋长鳍金枪鱼渔业的对策建议中国南太平洋长鳍金枪鱼延绳钓渔业的发展始终紧随中西部太平洋渔业委员会的管理政策以及太平洋岛国的渔业政策变化而调整。为充分利用岛国渔业资源的同时也为帮助岛国发展本国渔业考虑，中国适度建造了一些渔船。新造的渔船在批准作业海域方面遵守了有关中西部太平洋和20°S以南海域限制规模的现有规定，即在WCPFC范围内，只允许其在赤道到20°S之间的海域生产。考虑到太平洋岛国提出的长鳍金枪鱼渔业经济可持续性以及采取预防性的措施，中国渔业主管部门将中西部太平洋捕捞南太平洋长鳍金枪鱼的渔船数量控制在400艘之内。自2013年中国宣布将捕捞南太平洋长鳍金枪鱼的渔船控制在400艘以来，考虑到了FFA成员的合理关切，加强了国内渔船建造的审批管理，未在批准的有效期内开始建造的已不再允许其建造，并在印度洋金枪鱼委员会允许中国的金枪鱼渔船吨位限制范围内，将52艘延绳钓渔船从中西部太平洋转移到印度洋金枪鱼委员会管理水域。经过上述操作调整，2017年中国实际在中西部太平洋管辖海域作业的渔船数减少至337艘。
根据2018年南太平洋长鳍金枪鱼资源评估的结果[20]，为实现2018年确定的临时目标参考点，即最近产卵种群的生物量占未捕捞状态下的产卵种群生物量的0.56(SBlatest/SBF=0=0.56)，需要在2030年前要将南太平洋长鳍金枪鱼渔获量从2018年的63 169 t(当年中国捕捞21 130 t)调整削减25%，意味着需要减少25%的捕捞能力，相当于削减80艘延绳钓船的年渔获量。为保证中国南太平洋长鳍金枪鱼延绳钓渔业的可持续发展，应在拓展作业海域、积极与太平洋岛国开展长期租赁安排的入渔机制、积极主动参与制定南太平洋长鳍金枪鱼养护和管理措施等方面开展工作，以应对新的WCPFC长鳍金枪鱼渔业管理：
(1) 拓展作业海域。通过制定政策鼓励或通过政策安排一部分常温金枪鱼延绳钓船转至东太平洋赤道以南。因为东太平洋具有广袤的公海，岛国较少，且履约压力小于中西部太平洋渔业委员会。
(2) 与太平洋岛国开展长期租赁安排的入渔机制的协商[24]。发展中小岛屿国家自身的捕捞能力无法完成其拥有的捕捞机会，因此需要外国渔船使用这些捕捞机会，但根据WCPFC的现有措施，租赁通知每年延期一次，有很大的不确定性。若没有租赁通知，中国籍渔船在发展中小岛屿国家海域的长鳍金枪鱼渔获量将计算在中国的捕捞配额内，在未来南太平洋长鳍金枪鱼配额减少的背景下，容易发生超配额捕捞的风险。因此发展多年度的租赁措施，有助于保证中国船队南太平洋长鳍金枪鱼渔获量的稳定性。
(3) 积极主动参与并影响新的南太平洋长鳍金枪鱼养护和管理措施的制定。中国在参与南太平洋长鳍金枪鱼管理路线图讨论制定新的南太平洋长鳍养护和管理措施时，可以考虑在长鳍金枪鱼分布的整个太平洋海域进行管理，废除20°S线，将南太平洋长鳍金枪鱼捕捞区域扩大至整个太平洋赤道以南进行资源评估，确定整个南太平洋的捕捞限额。总可捕量应当每3年根据长鳍金枪鱼资源评估结果进行修订，并根据最近的资源评估结果调整临时目标参考点和管理策略。
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