党的“十九大”报告中提出了乡村振兴战略的重大决策部署，为新时代乡村发展指明了新方向，提出了新任务。2018年中央一号文件对乡村振兴战略的实施提出了具体意见^[1]，明确指出治理有效是乡村振兴的基础，提出要坚持自治为基，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制^[2]。渔业是我国农业的重要组成部分，研究渔业渔民自治问题有利于促进渔区乡村振兴战略的实施。

本文所研究的小型渔业是指在海洋和内陆水域使用主机功率在44.1 kW以下的机动渔船、非机动渔船开展捕捞活动的渔业和手工捕捞渔业。根据2018年《中国渔业统计年鉴》^[3]，我国主机功率在44.1 kW以下的机动捕捞渔船占全部机动捕捞渔船总数的84.61%，加上使用非机动渔船以及手工渔业，小型渔业无疑是我国捕捞渔业的主体。我国小型渔业经营者绝大部分生活在乡村，其生产活动是乡村经济社会的组成部分，尽管存在多种形式的合作组织，但却不具备有效的自治功能。乡村振兴战略提出的加强农村群众性自治组织建设，对改善小型渔业的治理具有重要的理论和实践指导意义，也为小型渔业自治组织建设发展提出了新的思路。

在世界范围内，小型渔业对各国尤其是发展中国家的粮食安全、预防和减缓贫困具有重要作用^[4-5], 并将在维持可持续生计以及在未来几十年内改善生态系统方面发挥更加重要的作用^[6]。但这种潜力是否能够实现，在很大程度上取决于治理方式和治理效果。通过渔业自治组织促进渔民自治是一种有效的治理方式^[7]。

基于上述背景，运用自组织理论，分析发展我国小型渔业自治组织的必要性，调查分析我国目前以渔民专业合作社为主要形式的小型渔业组织现状和存在的问题，借鉴性分析日本小型渔业自治组织的发展经验以及对我国发展小型渔业渔民自治组织的启示，最后提出发展建议。

1 乡村振兴战略的村民自治要求与自组织理论

2018年中央一号文件对乡村振兴战略提出的“深化村民自治实践”要求，是以构建乡村治理新体系为目标，坚持自治为基，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。

从法律视角来看，村民自治在我国有着明确的法律依据.。早在1982年《宪法》就明确规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)进一步对村民自治制度进行了具体规定，该法是依据《宪法》制定的法规，先后历经三次修订，不断深化村民自我管理改革，进一步保障了农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设。

从经济学视角来看，村民自治与国外被普遍认同的自组织理论也存在内在的统一性。美国政治经济学家、诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆认为，在政府之外存在一股很强大的力量，那就是自组织。自组织是由资源使用者自己制定规章制度，进行自我管理、自我监督而形成的，以地方的社区为单位^[8]。这种社区可以是乡村的村集体，也可以是按行业形成的组织，其核心是拥有实现自治所需的一定的资源管理权。罗家德、李志超通过对奥斯特罗姆自组织理论的研究，指出自组织是结合群体产生集体行动的需要，主要目的是为了管理集体的行动，并且进行自定规则、自我治理^[9]。简言之，自组织理论的核心是自治，在没有外部指令的情况下，每个人都能参与到组织内部规则的制定并按规则执行自己的承诺，做到互相监督^[7]。

通过以上分析可以发现《宪法》和《村民委员会组织法》中规定的村民自治以及埃莉诺·奥斯特罗姆提出的自组织理论在本质上是统一的，都强调了一个群体的自治即自我管理的重要性。这为小型渔业渔民自治组织的建设和发展提供了法学和经济学上的依据。小型渔业自治组织最核心的特点应当就是自治。因此，小型渔业组织应该被赋予渔业管理的权力并能进行自我管理和监督。

2 我国小型渔业渔民组织的现状 2.1 我国渔业经营体制发展进程

新中国成立初期，为了使渔业生产尽快恢复和发展，渔业经营体系开始围绕水域、滩涂使用制度不断进行改革和调整。1952年底，渔民单户自主经营的渔业经营体系初步形成。

20世纪50年代初期，中共中央于1951年和1953年先后颁布了《关于农业生产互助合作的决议》和《关于发展农业生产合作社的决议》^[10]。为解放和发展生产力，提高生产效率，解决压迫、剥削等社会问题，紧跟全国农民互助合作运动的步伐，推动渔业合作化运动的稳步向前，沿海省份开始出现了各种渔业合作社，协调管理分散渔民的生产经营活动。

1958年，伴随农村开始的人民公社化步伐，渔业生产进入人民公社的集体统一经营时期，以渔业公社、渔业生产大队的形式完成了由私营渔业生产经营体制向集中的政社合一的集体公有制经济、国营渔业经济的转变，挫伤了渔民的生产积极性。

20世纪80年代初期，我国渔业经营体制逐步转变为承包责任制，渔船渔具等生产资料所有权仍归属集体，但由渔民承包经营，渔业公社演变为渔业乡，渔业生产大队演变为渔业村，并失去了组织和管理渔民生产的职能，极大提高了渔民的生产积极性。

20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制建设的推进，分散的鱼户被推向市场，在这一时期，适应生产力发展的股份合作经营、公司制经营、渔业专业合作社经营等组织形式逐步发展^[10]，这在刺激生产积极性提高的同时，带来的是政府对管理渔业活动、控制捕捞强度的难度越来越大，管理成本越来越高^[11]。

2.2 我国小型渔业渔民专业合作社现状调查

目前，我国小型渔业捕捞生产仍是渔船渔具等生产资料私有、生产经营由渔民自主决策的经济体制，总体上处于以渔船为单位的分散经营、政府直接面对渔船渔民进行监督管理的状态。在组织化发展方面，大中型渔船较多地是以企业开展生产经营，但对于为数众多的小型渔船，其生产经营和管理的组织化程度仍处于低水平。在我国，小型渔业渔民组织主要是以渔民专业合作社的形式存在，截至2015年底，我国渔民专业合作社共有4.6万个，占农民专业合作社总数的3.4%^[12]。

渔民专业合作社(也称之为渔民专业合作经济组织)是由从事同类产品生产经营的渔民自愿联合、民主管理、以其成员为主要服务对象的互助性经济组织，主要作用是为了协调个体渔民的生产行为，增加渔民的收入^[13]。我国先后发布的《中华人民共和国农民专业合作社法》以及《农民专业合作社登记管理条例》使其法律地位、经济地位得以明确^[14]。作者对山东省东营市东营区同富渔业农民专业合作社及浙江省台州市临海推船沟渔业合作社、翻身渔业合作社和三门的运盛渔业合作社进行了实地调查，并从成立时间，组织的规模、性质、功能、资金来源以及与政府主管部门的关系等方面进行了比较，如表 1所示。

山东东营、浙江台州的小型渔业渔民专业合作社在组织性质、功能、资金来源和与政府主管部门的关系上是相似的，皆本着自愿联合、民主管理的原则，代办一些由政府主管部门委托的管理事务、对渔民开展一些生产辅助性的服务，但渔民专业合作社没有渔业管理的权力，因此不是真正意义上的小型渔业自治组织。

此外，渔民专业合作社虽然是在工商部门注册登记，具有组织章程，但在实际运作中却存在运作不规范现象，内部管理水平低、结构松散^[15]。由于合作社未能给社员提供良好的服务、内部缺乏明确的奖惩机制，使得一些社员并不会严格遵循合作社内的规章制度从事渔业活动，积极性也不高，最终导致社员对渔民专业合作社的信任不足、甚至有较差的评价和不满情绪。

3 我国小型渔业渔民组织存在的问题分析 3.1 渔民组织自治机制缺失

小型渔业渔民组织自治是渔民自愿联合起来的、依靠渔民自治来与政府一起共同参与渔业管理，以维护组织内会员的利益为出发点，通过政府职能的转变、渔业管理权力的下放，实现政府与渔业组织对渔业的共同管理，以提高管理效率。但通过调查发现，在我国现有渔业体制框架下，政府并没有给予渔民专业合作社对作为生产基础资料的渔业资源或其所依托的水域享有特别的权利，渔业资源处于共享利用状态，渔民个人(或者公司等法人)对渔船渔具等生产工具拥有私权利，这就造成渔民组织没有渔业管理权，如果有的话也仅仅可能是对组织或集中起来的生产工具的使用、对作为生产结果的渔获物具有组织化使用和处理的权利，但这些本身就属于私有物，并非政府渔业管理的对象。因此，在这样的定位下，渔民专业合作社并没有被赋予管理公共事务的权利，而只是代办一些由政府主管部门委托的事务、对渔民开展一些生产辅助性的服务。

3.2 组织机构不完善、运作不规范

渔民专业合作社内虽设有权利机构、管理日常运行机构、监督机构以及相应的负责人安排，但有些合作社并没有依据章程运作，各机构设置大多流于形式，成员大会、理事会、监事会等机构也并没有按期召开会议，没有发挥出应有的作用。有些合作社内部并没有建立规范的利益分配和风险共担机制^[16]，使得渔民与合作社之间缺乏利害影响性关联，渔民对组织章程、组织结构并没有利益攸关性关切。如台州地区的渔民专业合作社，一般仅在村里设有一个渔业服务站、在乡镇设有一个渔业办公室代办一些由政府主管部门委托的事务、对渔民开展一些生产辅助性的服务。这些站点或办公室的负责人一般是村里威望较高的渔民，其他渔民并没有完全参与到组织内部的管理之中。

3.3 被动受管制缺乏内生动力

从相关法律法规来看，《中华人民共和国渔业法》和《渔业捕捞许可管理规定》目前都规定了对捕捞的限制性管理，尽管渔业捕捞许可具有赋权的成分，但对渔业水域或渔业资源的利用并没有明确界定权利主体。在《中华人民共和国物权法》中，明确规定了渔业权属于用益物权的法律地位，但渔业管理权主体和客体并未明确。因此，我国目前的渔业法律制度中，尚缺乏赋予特定渔民渔业管理权。渔业管理权制度的缺失导致渔民组织没有渔业管理的权利，无法通过自治实施群体内部管理，渔业捕捞活动完全受政府主管部门的制约，仍是在自上而下的政府直接管理模式下，制度的决策和实施都由政府决定，渔民组织处于被动受管制状态, 而非多元管理结构中的组成部分。如此一来，渔民参与管理决策的意愿尚不能得到满足，也没有相对固定的路径，造成政府相关决策及其执行的内动力不足和渔民守法的内生动力不足两方面问题^[17]，渔民组织参与政府决策的能动性不足，缺乏有效途径，缺乏应有的活力^[18]。

3.4 合作社的纽带作用缺失引发信任危机

渔民专业合作社是社员沟通与交流的纽带。由于合作社内机构设置不完善、规章制度不细致、合作社未能给社员提供良好的服务，导致社员对合作社的信任缺失，合作社的纽带作用自然无法发挥^[16]。奥斯特罗姆在总结合作研究的博弈实验时强调了信任关系的重要性。信任关系即人是如何在特定的社会关系中逐步发展出相互依赖关系，进而认为对方可以信赖，愿意继续保持合作^[19]。这种信任关系的产生主要源于两个方面，一是因为关系而产生的信任，二是因为网络结构而产生的信任。对于渔民专业合作社而言，因为关系和网络结构而产生的信任并不是相对稳定存在的，因此这种以封闭网络结构关系和情感为基础的信任逐渐薄弱。在没有其他信任关系载体的情况下，合作社难以吸引渔民加入，即使强制加入也难以维系。随着社会经济的发展，在现代化、市场化以及国际化的影响下，如果合作社能为社员提供良好的服务将会赢得社员的信任，进而发挥好社员间沟通、交流与合作的纽带作用，才可能吸进更多渔民加入合作社。

3.5 奖惩机制缺失导致社会激励不足

在我们的日常生活中，大多数人是很看重和他们的朋友、熟人之间的友谊，很看重社会地位、自尊和个人声望的，人们有时候还是希望去获得友谊、尊敬、声望以及其他的社会和心理满足。因此，除了经济激励驱使个人为集团利益做贡献，社会激励也会驱使他们这么做。奥尔森教授在其著作《集体行动的逻辑》一书中得出了这样的结论：小集团比大集团更容易组织起集体行动；具有选择性的激励机制的集团比没有这种机制的集团更容易组织起集体行动^[20]。

目前，我国的小型渔业渔民组织中，社会激励不足主要体现在渔业组织内部没有建立起相应的奖惩机制，组织内也没有通过契约建立完善的规章制度，出现这一现象的原因也与组织内部机构不完善、不严格按照组织章程运作有很大的关系。

4 日本发展小型渔业渔民自治组织的实践分析 4.1 日本沿岸渔业管理体系发展历程

日本沿岸渔业管理制度的发展主要经历了四个阶段。从江户时代的沿岸海域渔民共享利用到现代化时期自上而下的政府集权式管理的几百年时间里，沿岸渔业管理取得一定进步但也出现了不少弊端。直到1901年《明治渔业法》颁布，才使沿岸渔业管理权分配给渔民组织或个人的渔业管理制度有了正式的法律规定。1910年《明治渔业法》修订后，沿岸渔业管理权成为真正的排他性权利，可以被出售、租用、转让或抵押。但弊端又很快暴露了出来，由于个人可以分配到渔业管理权，渔业管理权可以免费转让或抵押，使得沿岸渔业很容易被垄断，而协调机制也没有建立起来。1949年《渔业法》进一步修改，沿岸渔业管理权仅为渔业协同组合所有，并进一步建立起相对完善的沿岸渔业协调机制，如渔业政策委员会、渔业协调委员会、渔业管理组织等，使渔业管理系统更加完善。

日本的沿岸渔业组织拥有渔业管理权，主导了日本70%的鱼类市场，渔业管理权在其成员间进行分配，他们的主要职能是对捕捞所涉及的相关活动进行管理^[21]，正是因为他们拥有特殊的渔业管理权，所以对渔业的管理起着至关重要的作用^[22]。渔业协同组合在社会上具有强大的影响力，在执行部分政府授权的职能或者面对渔业领域的其它经营者时具有强有力的谈判能力^[23]。渔业协同组合享有对部分渔业管理权分配的权利是取得成功的关键原因^[24]，渔民必须要加入渔业协同组合才能享有该权利^[25]。

4.2 日本小型渔业渔民自治组织管理案例

在日本沿岸小型渔业管理中，渔业协同组合作为拥有特定的捕捞渔业管理权的主体，进一步自组织起来成功地开展共同渔业管理。根据作者的实地调查，以下列举三个案例。

4.2.1 陆奥湾的海参业

陆奥湾的海参业由渔民自己建立起来的促进海参资源利用委员会进行管理，其主要管理职能包括渔场中海参资源量评估、基于评估结果制定每年的可捕量计划以及实施禁捕区、渔业捕捞配额等管理措施，并建立海参干加工处理工厂以及负责干海参国内市场和香港市场的推广活动。

4.2.2 秋田县的叉牙鱼渔业

秋田县由12个渔业协同组合组建成叉牙鱼资源管理委员会，实施对叉牙鱼资源的管理，包括削减渔船数量、增大网目尺寸、设置最小网目尺寸限制、实施捕捞限额制度等。在捕捞限额制度实施过程中，可捕捞量的60%分配给沿岸渔民，40%分配给外海渔民，之后进一步分配到每个渔业协同组合，由其自己决定如何使用配额。大多数渔业协同组合将配额分配到每条渔船，实行渔船配额制度，也有的选择共同捕捞的政策。但不论何种分配方式都是基于渔业协同组合的内部管理规则进行的。

4.2.3 伊势湾的鳗鱼渔业

伊势湾周围两个县(三重县和爱知县)有12个渔业协同组合对该水域的鳗鱼资源享有利用权。为解决共享资源的竞争利用冲突问题，这12个渔业协同组合共同组建了一个跨县区的渔业管理组织来管理伊势湾的鳗鱼渔业。按照作业类型的不同，每个县的渔业协同组合组建成两个渔民联盟，一个是沿岸渔民联盟负责凤尾鱼和幼鳗渔业，另一个是外海拖网渔民联盟负责凤尾鱼、鳗鱼和沙丁鱼渔业。两个县共四个渔民联盟联合起来共同组建成一个渔民联盟大会，在伊势湾鳗鱼渔业管理的决策中发挥着核心作用。

4.3 启示

日本的小型渔业渔民组织拥有实实在在的渔业资源管理权和完善的组织结构，运作规范，成员之间互相协调而又各尽其责，从而实现自我管理和监督。这正是我国目前渔民合作社等小型渔业渔民组织所欠缺的。虽有不同的国情和社会现实，但其渔民组织自治的成功经验，如赋予渔业组织渔业管理权、健全的组织机构、规范的运作程序等，仍是值得借鉴的地方。因此，我国发展小型渔业组织自治需要重点解决这两个方面的问题：一是创新制度，弥补渔业权制度缺失，赋予渔民组织渔业管理权，二是建立健全组织机构，规范运行机制。

5 发展我国小型渔业自治组织的建议 5.1 将渔民组织自治机制纳入渔业管理体制

在乡村振兴战略背景下发展新型的沿岸小型渔业渔民自治组织，应当将渔民自治机制纳入目前的渔业管理体系之中，与政府共同开展渔业管理，成为政府与渔民之间沟通和管理的桥梁，赋予其一定的公共管理权力，使其参与政府决策，成为政府决策的参与者和落实政府决策的实施者。

2019年1月1日施行的修订后的《渔业捕捞许可管理规定》，规定申请海洋捕捞渔船船网工具指标和海洋渔业捕捞许可证需要提供申请人所属渔业组织的意见。由此，已经在法律上给予了渔民组织在捕捞许可上一定的权利，渔业组织的意见成为获得海洋捕捞许可的必要条件，这就为渔民自治组织的建设和发展提供了一个全新的开端，渔民需要加入渔民组织方可获得捕捞许可证。但是，要全面发挥渔民组织的自组织管理功能，仅有此尚不足，还需通过立法进一步加强渔民组织的法律地位。一是通过立法赋予渔民组织渔业捕捞许可证申请人的法律资格，将组织成员的捕捞许可全部纳入组织权利之下。二是可以在渔业捕捞许可核定的作业内容上，将同一渔民组织的作业场所进行统一核定，并在不同的渔民组织之间进行区分，同时赋予渔民组织所在核定作业场所对渔业生产行为进行管理的权利。

5.2 创新制度弥补渔业权制度的缺失

基于修订后的《渔业捕捞许可证管理规定》对于海洋捕捞作业范围的限制性规定，在未来的制度模式里，可以将机动渔船底拖网禁渔区线内的捕捞作业渔场(即A类渔区)，专属性地赋予毗邻的该县(区)从事小型定置渔业或手工渔业的渔民组织，因传统作业习惯形成的跨县(区)作业的情况除外，但应限定作业范围；在渔场或资源条件允许其他县(区)的渔民在该渔场从事小型定置渔业或手工渔业的情形下，可以通过协议入渔的方式接受其他县(区)的渔民进入渔场，但需向该县(区)的本地渔民支付入渔费。具体的入渔船数或渔民数、作业方式、作业范围及其他作业条件，以及入渔费，均通过协议商定。

在上述制度安排下，每一县(区)的沿岸渔场成为该县(区)一个或几个特定所属小型渔业自治组织的专属渔场，对于从事其他渔业作业的渔民和非本组织成员的渔民具有排他性。如果一个县(区)的毗邻海域范围较大或者由不同类型的渔场组成，可以进一步将渔场划分并分配到不同的渔民组织。由此，可以初步建立基于渔场专属利用的小型渔业权制度，使小型渔业渔民组织有了管理上的权属基础，也具备了与政府共同管理渔业的制度基础。

5.3 建立健全组织机构，规范运行机制

依据《中华人民共和国农民专业合作社法》中关于合作社内组织机构的规定并参考组织机构相对完善的山东省东营市东营区同富渔业农民专业合作社的机构设置，建议沿岸小型渔业渔民组织的内部机构由成员大会、理事会、监事会和理事长等组成并严格按照组织章程运行, 不能只是流于形式。除此之外，还应建立规范的利益分配和风险共担机制、项目责任制度、奖惩制度等，确保合作社规范运转，发挥应有的作用。

为保证渔民组织内部各项工作合法开展，还需建立内部监督和社会监督相结合的监督机制^[13]，监事会及其成员要对理事会的各项工作做到及时监督，从而实现渔民组织内各项工作阳光公开、规范运作。

5.4 发挥合作社纽带作用以强化信任机制

鉴于渔区封闭网络结构关系和情感而产生的信任基础已经比较薄弱，在新的形势下，可以通过更加与时俱进、更具现代化的方式重新建立起渔民之间的信任机制，增强渔民之间的凝聚力。其中的关键是通过具有吸引力的良好服务建立信任机制，发挥合作社在社员间的纽带作用。例如为组织成员开展生产资料、渔获物产品销售等生产后勤服务，代办证书证件的申请和年审、船舶检验、安全生产管理、海上灾害预防及事后救援、纠纷调解等。此外，还需为渔民提供资源渔场信息服务、管理政策和法规宣传与培训、专业知识技能培训、船员安全教育培训等方面的服务。

5.5 完善奖惩机制以加强社会激励

社会制裁和社会奖励作为社会激励的两种方式是选择性激励，即它们属于可以用来动员一个潜在集团的激励^[20]。在渔民自治组织这样的小集团中，成员间几乎都有着面对面的接触，社会激励在这种较小的集团中更容易有效发挥作用。对此，渔民自治组织应在组织章程中建立严格的奖惩机制，对组织内成员的现实表现和工作实绩进行评价，对严格遵守渔业管理制度、无违法违规的渔民通报表彰，颁发荣誉证书，甚至可以利用基金、会员费给予物质奖励；对不遵守组织章程和管理，违反国家渔业管理法律法规的，或者不参加组织内的会议和培训，以及对违法违规生产隐瞒不上报的行为，给予适当的制裁，例如对其停止办理渔业捕捞许可证年审手续，在建有保障金机制的情形中扣除保障金等，情节严重的可将其开除出该组织。