《21世纪议程》强调非政府组织需要为沿海和海洋区及其资源的综合管理及可持续发展发挥重要作用。在一定程度上，这已成为各国海洋环保实践的指导方针。就此而言，研究我国海洋环保NGO(非政府组织)的发展具有十分重要的意义。目前，我国海洋环保NGO的发展正在经历着从官办主导向社会自发创办的转型。在这一过程中，还存在着一些制约性因素。本文以上海海洋仁渡公益发展中心(以下简称仁渡)出具的《海洋环保组织名录》(2014年版)^[1]和由仁渡、合一绿学院以及智渔生态环境研究中心共同出具的《中国民间海洋环保组织发展报告(2015)》^[2]为依据，从制度环境、社会支持和组织建设三个方面对此进行分析研究。

1 中国海洋环保NGO的发展状况

我国海洋环保NGO起步较晚，其发展可以划分为三个阶段：第一个阶段从改革开放初期到20世纪90年代初，具有很强的“官办”色彩。这一时期成立的涉及海洋环保问题的NGO，如1979年成立的中国海洋协会和中华环保基金会均是由政府主导成立的非政府组织。第二个阶段从20世纪90年代到21世纪初，体现出精英倡导的特征。伴随着经济高速发展而日益严峻的环境问题，主要由部分社会环保先觉者大力宣传和倡导，开始出现了第一批真正意义上的非政府组织，但数量有限。第三个阶段，即21世纪初至今，主要得益于社会公众的积极参与，海洋环保NGO的数量快速增加，但新增的组织往往规模较小，缺乏资金和人员，社会影响力有限。

《海洋环保组织名录》(2014年版)收录的海洋环保组织共计111家，可以分为两类：一类环保组织唯一或主要专注于海洋环境保护；另一类则属于更为一般意义上的环保组织，保护海洋环境仅是其中的一个方面。除去12家国际涉海环保组织、30家缺乏海洋环保信息或在筹备中的海洋环保组织，我们对剩余69家组织的成立时间进行了统计，结果如图 1。

从数据可以看到：截止到1995年，我国涉海环保组织仅有7家。此后，以每五年为一个阶段，1996到2000年间，新增组织仅有6家。2001年到2005年间，新增11家，出现了一次增长的高潮。此后，从2006年到2015年，增长势头进一步加强，合计新增45家组织，远超此前十年的总和。这又说明，虽然我国的海洋环保NGO数量在不断上升，整体上成立时间很短，资质超过10年的仅占34.8%。

进一步分析其中31家主要或唯一从事海洋环保活动的NGO，其活动类型如表 1所示：

从表 1中可以看到，海洋环保NGO的活动主要集中在前四种，即宣传、保护特定海洋资源、净滩实践、提供监测数据等。不考虑其成效大小，这类活动往往可以由NGO自我策划、组织和实施，而恰恰是在亟需与政府有关部门合作、获取社会各界支持的活动类型如培育海洋环保人才、环保政策咨询和监督、公益诉讼、应急管理等方面，参与此类活动的NGO数量则表现得明显不足。

由此可见，一方面中国海洋环保NGO表现出了数量上的快速增长，另一方面确实还存在着成立时间短、数量整体偏少以及主要工作内容还停留在较低层次的问题。

2 中国海洋环保NGO的发展困境

分析中国海洋环保NGO的外部环境和内部组织，我们发现中国海洋环保NGO发展存在制度环境供给不足、社会支持欠缺、自身组织建设薄弱等问题。

2.1 制度环境供给不足

我国对境内非政府组织进行登记管理时所适用的法律依据主要是“三大条例”，它们对非政府组织的注册登记、数量等都有比较严格的限制，如双重管理、非竞争性等。从条例的主要内容来看，对非政府组织发展为一种独立于政府的社会力量有所限制，而不是积极培育，近20年环保NGO的发展即是证明，海洋环保NGO自然也不例外。但近年来已计划做出部分修订：《社会团体登记管理条例(修订草案征求意见稿)》于2016年8月公开向社会征求意见，如对部分服务机构实行直接登记、允许设立分支，同时增加信息公开的要求。该修订意见尚未付诸实施，是否有效果还需后期实践检验。

从法律的角度来说，2014年修订后的《环境保护法》第五十八条提出，凡依法在社区的市级以上人民政府民政部门登记的、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织，都能向人民法院提起诉讼^[3]。这就说明，社会组织已然有资格申请作为环境公益诉讼主体。海洋环保组织作为公民参与海洋环境保护的重要组织形式，有责任和义务监督政府、企业以及其他利益相关主体的行为，要敢于揭发和举报各种破坏海洋环境的不当或违法行为，积极推动环境公益诉讼的展开。然而要充分落实这种职能，法律不仅应当赋予社会组织作为诉讼主体的资格，还要给出明确的诉讼程序的规定，这两者缺一不可。在新《环境保护法》修订以后，符合诉讼主体标准的社会组织多达700家，但是其中很多组织因为程序问题不够明晰，无法真正提起环境公益诉讼。中华环保联合会与自然之友联合表示，2015年有9家环保组织共提起37起环境公益诉讼，其中6起已经审结^[4]。在《中国民间海洋环保组织发展报告(2015)》中也有显示，海洋环保NGO中参与过环境公益诉讼的组织仅有3家。造成这种局面的主要原因是法律条文未明示社会组织参与环境公益诉讼的程序性规定。

2.2 社会支持欠缺

中国海洋环保NGO的发展离不开来自社会的广泛支持。其中影响社会支持强弱最为关键的因素就是社会公众的环保意识，尤其是海洋环境保护的意识。目前，我国社会公众环保意识还比较薄弱。公众环境参与意识、责任意识远低于环境忧患、权益意识，而环保行为又会受限于意识，这就带来了三个方面的影响：第一，公众参与环境保护活动程度不够。公众参与最直接的环保方式是约束自身行为，如节约用水、用电，有超80%的公众并不知道拨打“12369”可以免费举报任何环境问题。第二，公众对环保NGO的信任感缺失。在我国，公众对公益事业往往抱有强烈的怀疑态度，存在所谓“志愿失灵”现象。第三，公众无法深入了解海洋环保NGO的相关信息。环保NGO由于受到制度环境、经费等因素的影响，活动规模和宣传途径受到限制，导致公众无法了解到环保NGO究竟在做什么。这种信息的闭塞就加剧了公众对环保NGO漠不关心的态度，更加不利于参与者范围的扩大。

2.3 自身组织建设薄弱

如上所述，我国的大多数海洋环保NGO仅有不足十年的历史，受到各种外部环境的制约，也就造成了自身组织建设方面的许多薄弱环节。可以概括为以下三个方面：

第一，组织人才不足。现状显示，目前，海洋环保NGO组织内部缺乏具有海洋学科背景的工作人员。一方面，由于组织人员有限，许多时候需要身兼数职；另一方面，过半的环保民间组织仅有1~2名具有环保专业背景的人员。人员数量与质量都难以满足组织发展、职能延伸的需要。

如图 2所示，有多达79%的组织全职人数不超过6人，其中仅有0~3人的组织就占据48%。组织规模整体偏小的结果往往是任职人员需要身兼数职，导致职责交叉、模糊不清。造成这种现象的原因主要是平台限制和报酬不高。海洋环保NGO发展的制度和自身基础依然薄弱，其发展存在很多的阻碍和不确定性，海洋环保NGO工作人员难以预期未来，缺乏动力和热情。此外，在超过半数的NGO组织中，部分专职工作人员的税前月平均工资仅为2001~4000元，低于社会平均水平，明显不利于吸引优秀人才。

第二，运营资金匮乏。对于大多数的海洋环保NGO来说，其收入来源主要是基金会资助、政府委托/资助、企业购买服务等。各来源资金占比情况如图 3所示：

从图 3中可见，基金会资助所占的比例最大，为36.64%。其次是通过经营项目从政府与企业获得的服务性收入(不用于员工福利等任何非公用用途)，占39.70%。虽然与2000年的15.21%相比，后者已经出现很大进步。不过，对比于美、意、日这些国家，还是存在着较大的差距。在这些国家NGO的资金来源中，“服务收入占NGO总收入的50%以上，构成其最重要的收入来源。^[5]”这间接地反映出这些国家的环保NGO已经发展出比较成熟的服务功能。而我国环保组织的资金来源则相对狭窄，数量有限，并且极不稳定，致使其无法有效持续地举办活动，并且削弱了其参与权益维护、公益诉讼等活动的意愿。

第三，环保组织人员的合作主动性较弱。中国海洋环保NGO数量少，影响力有限，理应积极展开合作。笔者对海洋环保NGO相关从业人员的访谈中得知，环保NGO彼此之间的合作与信息壁垒问题十分突出，项目合作和资源共享并不普遍。究其原因，海洋环保NGO本身发挥的职能有限，成长空间受到比较大限制，要么局限于各自所处的地域，要么为了争夺有限的政府项目和社会支持，同行变冤家。同时，NGO普遍因为自己的身份问题而将自己边际化，不能解决复杂的问题或不能有效地与政府合作^[6]。

3 促进中国海洋环保NGO发展的对策

上述分析表明，中国海洋环保NGO存在发展困境，为了有效推进中国海洋环保NGO发展，我们建议采取以下措施。

3.1 改善NGO的制度环境

需要从政府管理和法律环境等两个方面进行改善。第一，放宽准入标准，加强制度供给和政策支持。我国现行法律对NGO的成立带有较强的管制色彩，准入门槛较高，且一些落后于实践发展的政策和制度已经成为海洋环保NGO发展的障碍。这一方面遏制和限制了公民参与公共事务管理的热情和权利，另一方面也不利于NGO活动的规范化建设^[7]。为此，政府应科学地对环保NGO的发展进行顶层设计并提供行之有效的制度资源和政策供给。可以借鉴美国的“过程控制”做法，即在降低其准入门槛的同时加强其组织运作过程的监督，以维持健康的社会秩序。这种制度上的“宽进严出”就能带给海洋环保NGO较大的成长空间，在数量上进行补给的同时形成竞争的格局，通过良性竞争促进非政府组织进步。第二，完善公益诉讼程序性法规，促进环保NGO职能的全面推进。根据前文分析，国家不仅要在实体法中明确环保NGO作为环境诉讼主体的资格，《民事诉讼法》等程序性法律也需要对环境公益诉讼作出相应的规定，为环保NGO参与环境公益诉讼提供合法有效的路径，给予明确的程序指引，保证维权渠道的合法畅通，为环保NGO提供全面的制度保障。

3.2 提高公众的环保意识

伴随着社会的进步，人民的经济水平和受教育程度逐步提高，人们的环保意识也在不断提升，但仍然有待加强并树立付诸环保行动。对此可以从以下三个方面加以改善。第一，加强环保理念的教育。我们不仅要提高环保意识，更要培养环保行动，将环保理念融于生活和实践中，进一步提高全民的环保行动意识和环保实践，在行动上加以推进和约束，形成知行合一的环保态度。第二，为了增强公众对海洋环保NGO的可信任度，海洋环保NGO应尽量公开自身的资金运行状况，这种资金透明化可以帮助他们获得更多的支持。第三，为了让公众能更全面地了解海洋环保NGO，其应采取各种新颖方式来推销自己，善于利用新媒体，创新宣传策略、宣传方式和宣传内容。通过各种媒体渠道进行报道，将记者、老师、学生以及一般公众等分类为不同的目标团体进行传播，形成稳定的非正式环保教育模式^[8]。

3.3 拓宽NGO组织建设的路径

非政府组织的“组织性”及“非营利性”决定了其发展的根本在于组织自身建设。组织的个体单位是人员，人员的能力以及态度是使组织可持续性发展的前提。在人力资本(能力及态度)储备充足的状态下，组织才能做到自律，真正达到良好的“组织性”，并在提升其筹资能力的同时，保证资金的“非营利性”。

拓宽NGO组织建设的路径，我们可以从三个方面入手。第一，加强对组织人才的培养。虽然，目前政府不再是海洋环保发展的主要动力源和组织者(或者影子控制者)，但是对我国的海洋环保NGO而言，其发展和组织人才培养依然不能缺少政府的鼓励与支持，如政府可搭建平台，加强海洋环保研究机构和高校与海洋环保NGO的交流，使专家团队通过项目指导或海洋知识教育等方式对海洋环保NGO工作人员进行培训，使其在海洋环保的实践和理论上都能有所提高。第二，拓宽海洋环保NGO筹资渠道。大力依靠基金会资助、政府拨款等方式已非明智之举，海洋环保NGO需要扭转被动的趋势，争取主动。海洋环保问题已逐步被社会重视，海洋环保NGO应把重点放在自己的海洋环保项目上，通过市场营销，用更新颖、更有影响力的且具有首创性的项目吸引来自政府、企业、公民以及其他环保机构的主动合作。通过向其他组织机构提供项目服务来筹集资金更能保证资金来源的持续性和稳定性。第三，加强海洋环保NGO的合作态度和意识。海洋环保NGO应积极开展组织间的合作，由于地域、活动侧重点等方面的不同，使每个海洋环保NGO都具有自己独特的作用，同时也要加强与国际组织的互动，这样不仅能提高组织运作效率还能增强社会影响力。

4 结语

随着现代社会治理逐渐从“政府独大”向多元主体的合作治理转型，环保NGO将发挥越来越重要的作用^[9]。有必要指出的是，尤其在面对海洋环境这种公共性问题上，必须在现有主体基础上加强主体之间的互动^[10]，而不是仅仅对个别的驱动主体特别关注。对海洋生态环境这样一种多样性的系统而言，则更需要NGO来集合公众力量进行保护和治理，海洋环保NGO的重要性不言而喻。但是，中国海洋环保NGO的可持续发展，并进一步充分发挥其职能，还有待于政府、社会以及NGO自身三方的不断努力和配合。政府需要给予其成长的良好制度环境，加强对NGO的宣传，从而形成社会公众的了解渠道和监督途径，同时，NGO自身需不断完善，提高自己的业务能力，三者的协作共同为海洋环保NGO提供良好的内外部发展环境。