目前，全球范围内IUU捕捞占总捕捞量的13%～31%，有地区甚至高达50%以上，每年IUU捕捞对全球造成的损失共计100至235亿美元^[1-2]。IUU捕捞还直接影响了发展中国家的经济状况。据估计^[3]，每年IUU捕捞对发展中国家造成的经济损失达90亿美元，其中非洲国家的损失为10亿美元，在亚太地区，IUU捕捞每年造成的损失达58亿美元，IUU渔获产量计350～810万吨，占总产量8%～16%。仅印度尼西亚，其每年因IUU捕捞造成的损失就达40亿美元，而菲律宾的经济损失为每年8.94亿美元。有国际社会反映中国存在相对严重的IUU捕捞情况^[4-6]。根据欧盟的IUU捕捞报告显示，在2000—2011年间，我国渔船仅在西非北部海域的IUU捕捞行为就有2 648起。2011—2013年间，中方渔船在西非6个国家共有204起涉嫌IUU捕捞行为。目前关于中国远洋捕鱼出现的问题，中国官方并没有披露相关情况，相关数据主要来自欧洲议会2012年6月公布的《中国在世界渔业中的角色》以及绿色和平组织2015年5月发布的《中国远洋渔业企业西非违法捕捞作业调查》两份专业报告^[7-8]。

1 我国水产品国际贸易现状

据农业部渔业渔政管理局统计，2015年我国水产品国际贸易普遍下滑^[9]，面临近20年来最为严峻的形势，详细数据如表 1、表 2所示^[10]。2015年我国水产品进出口总量814.15万吨，进出口总额293.14亿美元，同比分别下降3.59%和5.08%。其中，出口量406.03万吨，出口额203.33亿美元，同比分别下降2.48%和6.29%；进口量408.13万吨，进口额89.82亿美元，同比分别下降4.66%和2.22%。贸易顺差113.51亿美元，同比减少11.61亿美元。

自2008年起，我国来料加工贸易占水产品出口总额的比重持续下降^[11-12]。2015年更是出现了出口量额双降，出口量112.34万吨，出口额52.28亿美元，同比分别下降5.35%和4.22%，较2007年下降了约16个百分点。

2 我国加工出口的俄罗斯IUU渔获

美国是最大的水产品进口国，占全球总量的13%～14%^[13]，也是我国水产品进出口最大的国际市场。根据美国国家海洋和大气管理局(National Oceanic and Atmospheric Administration,NOAA)统计，2014年水产品进口量238万吨，进口额165亿美元，总消费量210万吨，消费额8 590万美元，90%以上为进口水产品，其中一半以上为海洋捕捞。这些进口捕捞水产品主要来自10个国家：中国、泰国、印度尼西亚、厄瓜多尔、加拿大、越南、菲律宾、印度、墨西哥和智利。

根据美国国家海洋渔业局(National Marine Fisheries Service，NMFS)统计数据库，按我国对美国捕捞水产品出口量及IUU情况，本文将列举并分析排名前三位捕捞水产品的IUU渔获情况，即青鳕、鲑鱼、蟹。

如表 3所示^[14]，2014年中国对美主要出口的捕捞水产品中，青鳕出口量7.18万吨，出口额1.87亿美元，青鳕在美消费量18.41万吨，是第二大消费水产品，其中近四成从我国进口，而我国加工出口的青鳕有38%为IUU捕捞；鲑鱼出口量3.93万吨，其中58%为IUU捕捞，严重时鲑鱼IUU捕捞可达七成；蟹出口量3.88万吨，其中13%为IUU捕捞。

综上，我国对美主要出口的3种捕捞水产品，2014年IUU出口量共计5.51万吨，占总出口量的37%；IUU出口额共计2.32亿美元，占总出口额的39%。

如表 4所示^[15]，2014年美国从10国进口的主要捕捞水产品中，进口量共计54.5万吨，其中我国占28%，为15万吨，居10国之首；进口额共计37.4亿美元，其中我国占16%，为5.9亿美元，居10国第三。同时，我国也是美国最大的IUU渔获进口国。美国IUU渔获进口量14.2万吨，其中我国占39%，为5.5万吨，居10国之首，比10国平均高出13%；美国IUU渔获进口额9.7亿美元，我国占24%，为2.3亿美元。而来自加拿大的IUU进口量只有5%，为0.47吨，处10国最低。比较发现，虽然来自我国的主要捕捞水产品进口量是加拿大的1.6倍，但其中IUU渔获进口量却是加拿大的11.7倍。但值得注意的是，这些品种的IUU渔获物通常在俄罗斯专属经济区水域内捕捞所得，通过海上转运至我国，我国作为进行来料加工国再出口至美国^[16]。

3 成因分析

我国IUU渔获流入美国市场有两个主要原因：水产品供应链不透明、我国来料加工多为俄罗斯IUU渔获。

3.1 水产品供应链不透明

虽然IUU渔获流入美国市场的情况很严重，但从进口商、经销商、零售商到消费者的水产品供应链却是模糊的，尤其是零售商和消费者，对参与IUU渔获贸易毫不知情。如果不对捕捞作业施行常规信息透明以及水产品可追溯，对于负责任的消费者来说很难避免进行IUU渔获贸易，除非他们只购买通过监管链认证(Chain of Custody,COC)的水产品。

首先，水产品通常具有高度国际化的特点。由于庞大的数据获取及统计的局限性，难以对IUU渔获流入全球市场的影响进行量化。一旦离开水体，渔获就进入了相当复杂的商流以及国际化的供应链，比如海上转运、根据来料加工的不同阶段在不同的国家间进行卸货运输，这都容易造成完整的水产品供应链可追溯性的缺失，从而只能通过最终出口国来获取IUU渔获的信息^[12]。而且，通常关于IUU捕捞的信息和数据即使通过政府渠道也很难获取或被掩盖，因为时常涉及敏感性或机密性因素的影响。

其次，水产品供应链非常复杂。在渔民和消费者之间还有许多参与者，包括经销商、批发商、零售商和其他中间方，供应链的复杂程度与水产品的体量和来料来源多样性有关，其中不乏混杂IUU渔获，而大量渔获可能经过一个或多个中间国进行来料加工再出口，导致IUU渔获与合法渔获混入加工市场，最终合法出口。如图 1所示。

除了市场供应链复杂以外，水产品本身具有相互整合的特点。通常不同来源和品种的渔获很难区分或误标，比如由于混合装运，导致大西洋鳕鱼的鱼片出口时常被误标为黑线鳕或蓝鳕。另外，不同来源和品种的渔获常被混合包装出口，不加以区分。这些行为会导致IUU渔获直接与合法渔获无差别地混在一起流入市场。另外，IUU渔获还可能作为饵料间接流入养殖水产品市场，比如泰国主要养虾市场的饵料，通常是水源保护区非法捕捞的杂鱼。

最后，虽然存在一些针对食品质量安全的管控机制，但缺乏专门针对监管水产品来源透明和问责的机制，也缺乏应对IUU捕捞及水产品欺诈的追溯识别机制。

3.2 俄罗斯IUU渔获对我国造成的影响

在俄罗斯专属经济区，IUU渔获转运的情况尤其严重，渔船通常在进入邻国港口前关闭监测系统，不报告邻国港口直接登岸卸货，或在专属经济区内将渔获转运至方便旗渔船。我国也存在一些渔业公司通过这些方式在俄专属经济区直接参与IUU捕捞^[17-18]。

我国水产品来料加工的规模十分庞大，来料来源非常广泛，因此缺乏透明性和可追溯性。由于我国有大量未加说明的冷冻水产品进口贸易(2010年，共计40万吨)，因此很难对进入我国的水产品来料进行认定和追溯。2012年，我国所进口97%的鳟鱼、鲑鱼和金枪鱼来自10个国家，其中57%来自俄罗斯。70%～85%的金枪鱼都来自海外。作为来料加工再出口大国，导致我国被牵连于IUU渔获贸易^[13]。

俄罗斯青鳕、蟹和鲑鱼大量出口至美国水产品市场，而这3种鱼类均是转运至中国，由中国加工再出口至美国，其中IUU渔获比例很高^[13]。2009年以前，在俄罗斯水域捕捞的渔获在出口前没有必须在俄罗斯海关卸货加工的强制要求，因此，船舶经营者利用这个漏洞对没有申报登记的水产品进行出口贸易。

3.2.1 青鳕

我国出口至美国的青鳕基本来自俄罗斯，均为二次冷冻品：在俄罗斯冷冻，运往我国后解冻加工，再冷冻出口。俄政府对青鳕捕捞作业的约束很弱，没有观察员制度和严格的数据信息，因此透明性很低，包括海洋哺乳动物的兼捕和对青鳕幼鱼的丢弃，即使严重违反了相关法规，但一些执法人员涉嫌腐败，因此法规形同虚设。虽然有捕捞日志登记总可捕量和卸货情况，但由于缺乏对海上转运的监控，所以导致许多登记数据都有误。除此以外，大量IUU渔获，主要IUU方式为不报告邻国港口未上岸卸货，如鄂霍次克海青鳕^[14]。

3.2.2 鲑鱼

出口至我国的俄罗斯鲑鱼通常混杂IUU渔获，通过我国加工成冷冻鱼片制品再出口至美国。其IUU捕捞情形有几种：过度捕捞、偷捕鱼籽(丢弃鱼体)、使用违法渔具、误报渔获(将高价的细鳞大马哈鱼谎称是低价的马苏大马哈鱼)等。在俄罗斯远东专属经济区很难监测太平洋鲑鱼的资源情况。目前，在萨哈林地区，细鳞大马哈鱼资源骤降，濒危品种有萨哈林鲟、卡卢加鲟、西伯利亚鲑鱼。

由于缺乏巡逻监管，腐败情况严重，很难有效控制俄罗斯鲑鱼IUU捕捞。在勘察加半岛，鲑鱼过度捕捞程度为15%～25%，IUU渔获是合法渔获的2.7倍；在楚克塔地区，红鲑过度捕捞程度为20%～30%。大型流刺网作业方式每年还造成15万海鸟的死亡，其中三类海鸟为濒危品种。鲑鱼捕捞作业没有采取观察员制度，对严重遭到破坏的鱼类资源情况也没有监测措施。俄罗斯水域内，对红鲑采用大型流刺网作业方式已是北太平洋唯一尚存的流刺网鲑鱼捕捞作业方式，而该渔具在公海受到国际公约禁止，美国也禁止了这一作业方式，非法使用该渔具的渔获被禁止交易^[19-20]。

3.2.3 蟹

绝大多数的捕捞作业渔场都在俄远东专属经济区(鄂霍次克海)和摩尔曼斯克北部的巴伦支海。非法捕蟹多为过度捕捞或无证捕捞。非法捕蟹的渔获通常在我国和日本登岸加工，在我国卸货时可能使用伪造的来源证明，经过再包装出口至美国。由于伪造证明和溯源的混乱，IUU渔获很难被察觉^[21]。2000年至2010年，俄罗斯蟹类的IUU渔获是合法渔获的2.6倍，近三年来，单是输美的出口量就大于其总可捕量，2013年，出口至加拿大、中国、日本、韩国、美国和欧盟的俄罗斯蟹的出口量是其总可捕量1.8倍(出口量8.66万吨，总可捕量4.83万吨)^[22]。

4 美国打击IUU捕捞的主要措施

过去，除非针对一些特定鱼类品种，比如南极鳕鱼，并没有抵制IUU渔获流入市场的机制和相关法律，不过，近期美国正计划对进口捕捞渔获施行直接的贸易管制，即要求提供水产品可追溯证明以示其合法来源。

4.1 《雷斯法案》

目前美国针对非法渔获进口的主要法律是《雷斯法案》，即《野生动植物保护法》。该法案主旨在于打击有关违反原产国保护条例或国际法的野生生物、鱼类和野生植物非法贸易^[23]。由于该法案不仅针对进口商，同样适用于违法的经销商和零售商，因此也作为打击不法来源的水产品贸易主要法律。打击力度最大的一起案件发生在1987至2001年间，是一起有关从南非对美走私非法捕捞的岩龙虾，被告被判入狱，并向美国政府赔款5490万美元。虽然《雷斯法案》在一定程度上可以对某些水产品贸易进行定罪，但只针对一小部分特定品种的水产品。其次，该法案并不是有效甄别和抵制IUU渔获流入的前置机制，而仅当IUU渔获流入以后才采取的惩罚手段。除此以外，美国海关并不专门鉴别IUU渔获和合法渔获，而仅对水产品的品种证明和食品安全规范进行抽样检查，并只占所有水产品海运的2%。

4.2 禁止IUU渔船入港

2010年10月27日起，美国规定IUU渔船禁止进入美国港口。对象为经由ICCAT(国际大西洋金枪鱼养护委员会)及WCPFC(中西太平洋金枪鱼养护委员会)等国际渔业管理组织判定为IUU渔业的船舶。除此之外，该规定禁止IUU渔船渔获物的运送、加工、共同作业、燃料补给等支持，与IUU渔船的商业交易、租船契约等活动也禁止进行。

4.3 发布《打击IUU行动纲要》

2015年4月，美国农业部、食品药品管理局(Food and Drug Administration，FDA)等12个机关发布了《打击IUU行动纲要》，旨在打击非法、偷捕、滥捕和水产品欺诈行为。分为国际合作、实施工作两部分。要求美国政府相关部门统一水产品名称和代码，并调整美国水产品关税，加强执法力度，在进口口岸加强侦察、检查、扣留力度和监管工作。同时，要求业界6个月内建立应对IUU及水产品欺诈的可追溯识别机制，一年半内，在美国进口口岸能够实施水产品追溯工作。

4.4 制定IUU捕捞黑名单

美国向国会提交的《双年度渔业领域研究报告》中详细列举了国外渔船从事IUU捕捞的现状，以及针对全球IUU捕捞现状分析。2015年，哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥、尼日利亚、尼加拉瓜、葡萄牙等六国被美列入“黑名单”。NOAA有针对性地向上述各国政府施加压力，敦促其进一步提升针对本国渔船的监管力度以及打击IUU捕捞的司法实践。2013年向美国会提交的相关研究报告中，曾将哥伦比亚、厄瓜多尔、加纳、意大利、韩国、墨西哥、巴拿马、西班牙、坦桑尼亚、委内瑞拉等十国列为从事IUU捕捞“黑名单”^[10]。然而，这十国中的部分国家近期已作出了积极改善，并与美国政府进行磋商，以采取适当的措施来修改其法规或制定新的法规以制裁IUU渔船，并提高了针对本国渔船的监管和执法力度。

4.5 《进口水产品应对IUU及水产品欺诈的追溯识别机制》

2016年2月，该法规草案内容包括指定的17种类水产品在进口时需向美追溯系统提供进口水产品相关信息，经审核确认该水产品合法后方可进口，拟涵盖全美的捕捞渔业、渔港、码头、进出口产品集散地和贸易口岸等^[24]。受到监管的进口水产品包括：鲍鱼、大西洋鳕鱼、太平洋鳕鱼、梭子蟹、鲯鳅鱼和石斑鱼等，其他还包括：帝王蟹、红鲷鱼、海参、鲨鱼、虾类、旗鱼、长鳍金枪鱼、大眼金枪鱼、鲣鱼和黄鳍金枪鱼等4个品种的金枪鱼类。接下来，受到监管的进口水产品项目还将进一步扩展至其他更多的物种。

这些措施所产生的主要费用将由所有出口国家的企业额外支付；每次进口时需要按照捕捞品种、捕获船只、捕捞日期等提供大量追溯信息；不同来源和不同品种的渔获需单独包装等，这些举措将大幅增加我国作为出口国、加工国的成本，也将引起水产品供应链的一系列变化。其次，我国出口水产品大部分为来进料加工贸易，出口企业与原料供应商之间通过一个或多个中间商联系，搜集相关追溯信息存在较多困难，给我国出口企业采购原料提高了门槛。同时，繁杂的申报流程，必将延缓进口货物的通关速度。

5 结论

国际水产品市场面临巨大竞争压力，边际利润薄，这导致了持续恶化的过度捕捞，也加剧了IUU捕捞行为。通过对量化2014年我国主要输美捕捞水产品(青鳕、鲑鱼、蟹)中IUU渔获的数量比例，并对比各主要出口国的情况，发现我国流入美国的IUU渔获比例很大，主要原因在于供应链缺乏透明性和可追溯性，给大量IUU渔获流入市场提供了机会。据此，建议如下：(1)加强海上渔船监控监督及观察员制度，以减少海上IUU渔获转运；(2)加强港口卸货管制，避免未报告地登临邻国港口卸货加工；(3)加强我国冷冻水产品贸易进口说明，对水产品来料进行认定和追溯；(4)必要时，可对不同来源和不同品种的鱼类进行单独包装、装运，避免IUU渔获混入合法市场。

考虑到美国《进口水产品应对IUU及水产品欺诈的追溯识别机制》新政对我国的影响，这需要我国相关企业加强对采购原料的追溯管理，选择符合要求的原料供应商，并确保原料追溯信息的齐全、真实，以符合美国新法案的要求。