2015, Vol. 24
2. 上海海洋大学 大洋渔业资源可持续开发省部共建教育部重点实验室, 上海 201306;
3. 上海海洋大学 农业部大洋渔业资源环境科学观测试验站, 上海 201306
2000年9月主要远洋渔业国与太平洋岛国论坛渔业局成员国通过《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》(以下称《WCPFC公约》)，中国于2004年签署加入。基于《WCPFC公约》各缔约方协商建立了中西太平洋渔业委员会(The Western and Central Pacific Fisheries Commission,WCPFC)以养护和管理中西太平洋金枪鱼渔业[1]。作为世界上最大的区域性金枪鱼渔业管理组织[2]，WCPFC建立了包括公海登临和检查制度在内的一系列监测、管制和侦察(Monitoring,Control and Surveillance,MCS)措施来推进《WCPFC公约》缔约方遵守和执行WCPFC的养护管理措施和决议，以确保中西太平洋海域高度洄游性种类的长期养护和可持续利用[3]，WCPFC也成为唯一建立公海登临和检查制度的区域性金枪鱼渔业管理组织[4]。我国自1988年在中西太平洋海域发展金枪鱼渔业以来[5]，经过二十几年的发展，中西太平洋海域已成为中国金枪鱼渔业发展的重要地区[6]，2012年我国在该海域拥有围网和延绳钓两种主要作业方式的渔船约300艘[7, 8]，年渔获量近10万多吨[9]。自2006年WCPFC在中西太平洋公海实施登临和检查制度以来，一些国家开始对中西太平洋海域作业的渔船进行登临和检查，对我国金枪鱼渔业的履约责任带来较大的挑战。本文旨在探讨中西太平洋公海登临和检查机制的现状和发展趋势，分析我国中西太平洋地区金枪鱼渔船接受公海登临和检查的案例，为确保我国金枪鱼渔业在中西太平洋海域的生产秩序并履行相关的国际义务提出相关建议。
1 中西太平洋公海登临和检查制度的演变和发展 1.1 公海登临和检查制度的提出1995年有关各方通过《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》(以下称《协定》)[10]，旨在履行《联合国海洋法公约》关于养护跨界和高度洄游性鱼类种群的规定，并且进一步设定更完善的规范[11]。根据《协定》第21条“分区域和区域的执法合作”和第22条“根据21条进行登临和检查的基本程序”，区域组织成员或安排参与方享有登临检查权，突破了船旗国对公海上本国船只的专属管辖原则。《协定》第21条(1)款指出区域渔业管理组织的成员，可通过经本国正式授权的检查员登临和检查悬挂本协定另一缔约国国旗的渔船,《协定》第21条(10)款和第22条确立了登临和检查应遵循的程序，第21条(11)款阐述了渔船严重违规的定义以及对严重违规渔船的惩处内容，第(13)(16)款强调船旗国和非船旗国都有权对违规行为的渔船进行处罚。从而，《协定》为将来一些区域性渔业组织建立和实施公海登临和检查制度以养护管理区域渔业资源提供了法理依据。
1.2 公海登临和检查制度的引入为了确保缔约方遵守和执行中西太平洋区域内的养护管理措施，《WCPFC公约》依据《协定》第21条和22条相关内容引入登临和检查机制，《WCPFC公约》第六部分“遵守和执法”中第26条“登临和检查”内容督促WCPFC应尽快通过公海登临和检查的养护管理措施，制定《WCPFC公约》区域内公海登临和检查渔船的程序。《WCPFC公约》要求各缔约方应确保悬挂其船旗的渔船接受经正式授权的检查员登临，规定登临和检查渔船的所有船舶都应根据《WCPFC公约》授权才能执行公海登临和检查任务。公海登临和检查制度的引入使得WCPFC成为唯一建立公海登临和检查制度的区域性金枪鱼渔业管理组织，WCPFC通过开展公海登临和检查推进了其养护管理措施的遵守和执行。
1.3 公海登临和检查制度的深化和细化为进一步落实和推进《WCPFC公约》中涉及公海登临和检查的条款，将《WCPFC公约》有关内容发展成为一种可操作性的实施细则，2006年12月《WCPFC公约》各缔约方经协商一致通过了关于公海登临和检查制度程序的实施细则—《公海登临和检查程序》(以下称《程序》)[12]，《程序》强调登公海登临和检查以及相关活动必须以确保遵守《WCPFC公约》规定和委员会通过并生效的养护和管理措施为目的，否则不得登临和检查船只。
《程序》强调公海登临和检查应根据《WCPFC公约》第26条以及附件三第6条(2)款实施，实施步骤需体现透明和非歧视性，无船籍注册、无观察员派驻以及吨位大的渔船等缺乏监督或者资源破坏力大的船只应考虑优先被登临。《程序》对缔约方的参与提出诸多要求，强调只有在委员会注册过的检查船只和人员才有权利在《WCPFC公约》区域实施公海登临和检查，缔约方在实施登临和检查时必须通知委员会，参与实施的检查船只和检查员必须按《程序》要求配置。
在公海登临和检查步骤的制定上，《程序》指出检查方应要求其检查员遵守有关船只和船员安全的国际规则、惯例和程序,尽量减少对捕鱼活动的干预,并在切实可行的范围内避免采取不利于船只作业的行动。登临检查方应确保其正式授权的检查员向船长出示职权证书,登临检查时向船旗国发出通知，而船旗国应确保船长接受检查员的登临，在检查中给予合作和协助，不得阻挠、恫吓或干预检查。
违反《WCPFC公约》和养护管理措施的有关规定严重削弱了WCPFC养护管理措施对于资源的养护效果，同WCPFC的宗旨背道而驰。其中严重违规情况包括以下几种情况：没有船旗国颁发的有效许可证进行捕鱼; 未按照有关规定记录准确的渔获量或严重误报渔获量；在禁渔区、禁渔期捕鱼；没有配额或在配额完成后捕鱼; 捕捞禁捕物种; 使用违禁渔具;伪造或隐瞒渔船的标志或登记; 隐瞒、篡改或销毁有关调查的证据; 以及多重违规行为。
《程序》要求实施登临检查的缔约方在检查结束后三天内将登临检查报告通告渔船的船旗国和中西太平洋渔业委员会，报告中要有清晰的时间地点和船名，若出现严重违规情况报告必须提供符合严重违规的事实和证据。《程序》指出如果检查方和被检查方对核查的内容存在争议并无法解决，应该将争议提交技术和执行分委员会(The Technical and Compliance Committee，以下称TCC)仲裁。
《程序》从缔约方的参与、实施登临和检查的步骤、严重违规的定义、登临和检查的报告机制以及争议解决等方面完善了中西太平洋公海登临和检查制度，赋予了缔约方实施公海登临和检查的权利，深化和细化了登临和检查实施的每一个环节，确保公海登临和检查的实施过程按照《WCPFC公约》要求和相关养护管理措施进行。
通过《WCPFC公约》引入公海登临和检查机制并出台《程序》进一步深化和细化该制度的实施细则，WCPFC建立了完整的公海登临和检查制度体系。通过公海登临和检查制度的实施，WCPFC有效推进了缔约方遵守和执行其养护管理措施，切实履行了中西太平洋渔业资源的养护和管理。
2 中西太平洋公海登临和检查实施情况自2006年《程序》通过后，缔约方陆续对中西太平洋海域作业的渔船实施了多次公海登临和检查。经过6年的执行和实施(见表 1)，缔约方实施公海登临和检查超过200次，检查范围遍布中西太平洋整个作业海域，有效地打击了渔船的违规作业，确保了缔约方遵守和执行WCPFC养护管理措施[13, 14]。
|
表 1 WCPFC公海登临和检查实施情况 Tab.1 Summary for implementation of WCPFC high seas boarding and inspection |
中西太平洋公海登临和检查制度在实施上呈现以下3个特点：
(1)缔约方实施公海登临检查的力度和深度正在加大。美国，法国等发达国家最早参与公海登临检查的实施，随着中西太平洋金枪鱼渔业管理的发展，基里巴斯、新西兰、库克群岛等太平洋岛国以及日本、韩国等金枪鱼捕捞国家陆续参与实施，我国台湾省作为捕鱼实体也参与实施了公海登临和检查。公海登临和检查的缔约方数量和实施次数的日益增加体现了缔约方在履行中西太平洋渔业资源的养护管理义务中投入的力度和决心。
(2)检查的内容和范围与WCPFC通过的相关养护管理措施密切相关。在检查范围上，公海登临和检查主要集中在公海渔船密集的渔场中，这些检查范围都和禁渔区的养护管理措施密切相关。在检查内容上，实施公海登临检查的人员主要检查船舶检测系统和渔获情况，例如相关养护管理措施要求驶入《WCPFC公约》区域北纬20度以北和西经175度以西海域的渔船需保持自动定位装置(船舶检测系统中重要组件)处于开启状态以便委员会了解渔船位置，如果人为破坏自动定位装置或者缺乏相关船舶检测系统证书就会被认为违反WCPFC相关规定[15]，在兼捕渔获物方面的检查中，如果渔船上海龟、海鸟以及鲨鱼的保留违反兼捕有关规定的情况[16]，渔船就会受到WCPFC和船旗国的惩罚。
(3)中西太平洋公海登临和检查制度通联机制越来越完善，WCPFC实施登临的缔约方和被登临方形成了良好的报告反馈机制，登临方通报、被登临方自我检查、渔船上反馈检查信息和WCPFC通报反馈有机结合形成了有效的沟通网络。
3 我国案例分析及对策 3.1 案例分析根据中国远洋渔业协会提供的近3年来我国金枪鱼延绳钓渔船在中西太平洋海域接受公海登临和检查的数据(见表 2)，2011年以来，我国金枪鱼延绳钓渔船在该地区年均接受登临和检查30次，平均每年有2到3艘渔船在登临检查中被检查出严重违规，实施登临和检查我国渔船的国家主要包括基里巴斯，图瓦卢，美国，新西兰和法国等，登临和检查的地点主要位于金枪鱼资源丰富的海域，譬如公海和沿岸国专属经济区接壤处以及被沿岸国专属经济区环绕的封闭小公海。
|
|
表 2 我国金枪鱼延绳钓渔船接受公海登临和检查情况 Tab.2 Cases of Chinese tuna longline fishing boats boarded and inspected by the Contracting Parties of WCPFC |
我国渔船在登临检查中严重违规情况主要包括三类。第一类是捕捞相关证书未携带或不齐备，船舶监测系统违规操作，例如 2011年4月一渔船在汤加附近公海被美国巡逻艇登临，发现其未携带公海捕捞证书；2012年一渔船在图瓦卢附近公海被登临检查出违规行为，原因是在进入某海域时未通过船舶监测系统报告。第二类是渔具、通讯设备和船标示等放置或使用违反WCPFC相关规定，例如2012年6月一渔船在公海与基里巴斯专属经济区接壤处被图瓦卢巡逻艇登临，在检查中登临检查人员发现该渔船没有悬挂沿岸国国旗和中国船旗，无线电通讯系统未装备并且渔船的国际标示不清晰，渔船船主承认违规行为并缴纳罚金。第三类是渔船在兼捕对象上违反了WCPFC养护管理措施的规定以及渔捞日志记录不规范等，例如2013年8月一渔船在公海与法属波利尼西亚专属经济区接壤处被该国巡逻艇登临检查时发现渔船上保留有数尾长鳍真鲨，而长鳍真鲨是WCPFC养护管理措施中禁止捕捞的鲨鱼种类[17]；2011年12月一渔船在法属玻里尼西亚公海被法国巡逻艇登临检查，经检查发现保留的鲨鱼翅和鱼体重比例超过了规定的5%，并且在渔捞日志中记录兼捕的鲨鱼数量与事实不符。
我国渔船作业违规主要由两方面原因导致：一方面作为生产第一线的船长和船员缺乏对相关渔业法律和管理知识的了解，没有认识到规范作业，积极应对公海登临和检查的必要性；另一方面金枪鱼企业养护管理资源的意识不够强，缺少对渔船的监督，缺少对船员业务的培训，一定程度上放任了渔船违规作业。此外，一些船长或船主抱有侥幸心理，明知其违反规定，仍冒险作业。
严重违规的渔船不仅损害了我国金枪鱼渔业的国际形象，而且相关金枪鱼企业也将面临巨大的经济损失。根据WCPFC有关规定，如果被登临检查出违规的情况，将会面临罚款，以及渔具、渔获物被没收等惩罚，情节严重、影响恶劣者将会被船旗国取消捕捞资格，例如我国一艘渔船在公海接受登临检查过程中被发现渔船严重违反WCPFC兼捕方面的有关规定,为此我国有关部门撤销了该渔船的捕捞许可证书，将该船船籍从WCPFC船籍注册系统中移除六个月，并通知该船只返回国内港口接受相关检查和处罚。
3.2 建议根据我国金枪鱼延绳钓渔船在公海接受登临和检查的实际情况以及出现的问题，可见公海登临和检查是国际社会对我国金枪鱼渔船合规作业的综合性考核，其考核主体是处于生产第一线的作业渔船，也涉及企业、政府、远洋渔业协会、科研单位等。为应对中西太平洋公海登临和检查制度给我国金枪鱼渔业履约责任带来的挑战，政府、企业、协会和科研单位应协同配合，加强我国金枪鱼产业自身的能力建设，减少由于渔船的违规作业，而导致公海登临和检查给金枪鱼企业带来不必要的经济损失，共同维护我国负责任渔业大国的形象。
金枪鱼企业应做好对渔船的监督，为渔船备齐好各种需要的证书，提高船员业务能力，积极配合登临和检查，确保渔船作业能够严格遵守WCPFC养护管理措施的规定。
中央和地方政府作为金枪鱼产业的管理部门，应提高我国金枪鱼企业的入渔门槛,加强对企业的监督，加强对捕捞许可的审核和检查,确保金枪鱼企业具备一定的管理能力和资源养护意识。同时政府也要加大对金枪鱼渔业研究的投入，为我国金枪鱼渔业的可持续发展和有效管理打下人才和理论基础。
作为政府和金枪鱼企业沟通的桥梁，中国远洋渔业协会应该加大对企业的服务力度，在行业内做好履约作业的宣传，大力开展金枪鱼从业大会和相关的研讨会、培训班，印发规范作业指导手册，让金枪鱼企业特别是生产第一线的船长和船员认识到规范作业，积极应对公海登临和检查的必要性。
我国科研单位应做好金枪鱼渔业的技术支撑，从专业角度向政府企业解读相关养护管理措施，为金枪鱼渔业管理决策提出建议。根据《程序》有关内容，观察员派驻渔船被视为该渔船积极履约和合规生产，而无观察派驻的渔船将会被优先登临。科研单位应按国际要求积极完善观察员培训系统和管理机制，派遣更多科学观察员收集科学信息并监督渔船规范作业。
中国远洋渔业协会为本文提供大量帮助，在此表示衷心感谢！
| [1] | 黄永莲, 黄硕琳.《中西太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》对我国金枪鱼渔业影响的探讨[J].上海水产大学学报, 2004, 13(4):310-315.HUANG Y L, HUANG S L. A discussion about the convention on the conservation and management of highly migratory fish stocks in the WCPO and its effects on the tuna fishery of China[J]. Journal of Shanghai Fisheries University, 2004, 13(4):310-315. |
| [2] | LANGLEY A, WRIGHT A, HURRY G, et al. Slow steps towards management of the world's largest tuna fishery[J]. Marine Policy, 2009, 33(2):271-279. |
| [3] | STOKKE O S. Managing straddling stocks: the interplay of global and regional regimes[J]. Ocean & Coastal Management, 2000, 43(2/3):205-234. |
| [4] | TOM P. Politics and independent scientific advice in RFMO processes: A case study of crossing boundaries[J]. Marine Policy, 2012, 36 (1):132-141. |
| [5] | 黄永莲, 黄硕琳. 发展我国中西太平洋金枪鱼渔业的探讨[J]. 中国渔业经济, 2004, 4(1):53-54.HUANG Y L, HUANG S L. A discussion about development of China tuna fishery in WCPO[J]. Chinese Fisheries Economics, 2004, 4(1):53-54. |
| [6] | 朱江峰, 戴小杰.中西太平洋金枪鱼围网渔业现状及我国发展对策[J].中国渔业经济, 2009, 27(1): 115-119.ZHU J F, DAI X J. China development strategy on tuna fishery in western and central Pacific[J]. Chinese Fisheries Economics, 2009, 27(1):115-119. |
| [7] | 戴小杰, 许柳雄, 宋利明,等. 东太平洋金枪鱼延绳钓兼捕鲨鱼种类及其渔获量分析[J]. 上海水产大学学报, 2006, 15(4):510-512.DAI X J, XU L X, SONG L M, et al. Analysis on shark species and catch by tuna longline in the Eastern Pacific[J]. Journal of Shanghai Fisheries University, 2006, 15(4):510-512. |
| [8] | 代丹娜, 刘洪生, 戴小杰, 等. ENSO现象与东太平洋黄鳍金枪鱼围网CPUE时空分布的关系[J]. 上海海洋大学学报, 2011, 20(4): 571-578.DAI D N, LIU H S, DAI X J, et al. The relationship between ENSO and spatio-temporal distribution of CPUE of yellowfin tuna (Thunnus albacares) by purse seine in the Eastern Pacific Ocean[J]. Journal of Shanghai Ocean University, 2011, 20(4):571-578. |
| [9] | WCPFC. WCPFC_SC9-Summary-Report [R]. Pohnpei, Federated States of Micronesia: WCPFC, 2013. |
| [10] | 林志锋, 张敏.《执行<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类和高度洄游鱼类种群规定的协定》对我国远洋渔业的影响[J]. 海洋渔业, 2002, 24(2):58-60. LIN Z F, ZHANG M. The influence of the Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks on China distant water fishery[J]. Marine Fisheries, 2002, 24(2):58-60. |
| [11] | 赵理海.评联合国公海渔业会议——对《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群规定的协定》的研究[J].海洋开发与管理, 1997(4):42-50.ZHAO L H. Comment on United Nations conference on the high seas fisheries: The study of Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks[J]. Ocean Development and Management, 1997(4):42-50. |
| [12] | WCPFC. Conservation and Management Measure-2006-08 [HSB&I Procedures][R]. Apia, Samoa: WCPFC, 2006. |
| [13] | WCPFC. WCPFC-TCC8-2012-IP16-HSBI-Report[R]. Pohnpei, Federated States of Micronesia: WCPFC, 2012. |
| [14] | WCPFC. WCPFC-TCC9-2013-RP03-HSBI-Annual-Report[R]. Pohnpei, Federated States of Micronesia: WCPFC, 2012. |
| [15] | WCPFC. CMM-2011-02-Conservation-and-Management-Measure-Commission-VMS[R]. Tumon, Guam, USA: WCPFC, 2011. |
| [16] | WCPFC. CMM-2009-02 [FAD Closure and Catch Retention][R]. Papeete, Tahiti, French Polynesia: WCPFC, 2009. |
| [17] | WCPFC. CMM-2011-04-Conservation-and-Management-Measure-Oceanic-Whitetip-Sharks[R]. Tumon, Guam, USA: WCPFC, 2011. |
2. The Key Laboratory of Oceanic Fisheries Resources Exploitation of Shanghai Education Commission, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China;
3. Scientific Observing and Experimental Station of Oceanic Fishery Resources, Ministry of Agriculture, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China