众所周知，在新中国成立以后相当长的时期，黑龙江省是一个人口净流入的省份，但那是在我国严格的户籍制度规范下有计划的人口流动，因此，并没有出现严重的流动人口问题，也就没有流动儿童问题的广泛存在。但是进入21世纪以后，黑龙江省虽然已经变为人口净流出地区，但其区域内流动人口数量依旧庞大。大量农村人口涌入城市寻求发展机会，一方面造成了困扰城市管理者的流动人口问题，另一方面也为黑龙江省经济稳定发展和人口结构优化提供了机会。伴随着家庭流动取代个体流动，儿童越来越成为流动人口的重要组成部分，流动儿童的生存和发展问题，也就成为流动家庭能否在流入地稳定生活乃至定居的重大问题。因此，通过社会福利政策来解决流动儿童面临的生存和发展问题，成为需要政府关注的问题。

一、黑龙江省流动儿童及其　　福利政策概况 (一). 黑龙江省流动儿童概况

首先，黑龙江省流动儿童总数较大且分布集中。国家卫生和计划生育委员会撰写的《中国流动人口发展报告》和黑龙江省社科院编写的《黑龙江社会发展报告(2017)》显示，进入21世纪以后黑龙江省是人口净外流地区。^[1-2]但不可忽视的是，在人口净外流的事实掩盖下，黑龙江省区域内流动人口绝对数还是相当可观的，且主要分布在“哈大齐”城市带上。截至2013年9月30日，黑龙江省流动人口为831 650人(其中省内流动占81.7%，跨省流动占18.3%)，其中68.3%的流动人口家庭携带子女。^[3]根据《全国流动人口动态监测数据集2013年》数据(表1-3d、1-8g、1-8h)^[4]推算，全省14岁以下流动儿童占流动人口总数的15.7%，大约13万左右。全国妇联在《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》中指出，黑龙江省城市中18岁以下流动儿童占当地儿童比例高达18.83%，^[5]这意味着该省城市每10名儿童中就有2名是流动儿童，流动儿童群体已经成为城市中一个不可忽视的群体。

其次，黑龙江省流动儿童的生存条件普遍较差。2013年，黑龙江省人口计生委撰写的《黑龙江省流动人口生存发展特征、问题及对策报告》指出，黑龙江省的流动人口就业层次低，失业比例较高，老工业基地流动人口生存发展状况堪忧，流动儿童难以依靠家庭获得足够的自身发展所需要的各种资源，需要政府和社会的帮助。^[6]根据《黑龙江省卫生计生与人群健康状况报告》和《全国流动人口动态监测数据集2013年》(表1)披露的数据，2013年黑龙江省流动人口家庭平均月收入为2 785元，人均月收入1 886元，人均月支出959元，人均月食品支出424元。^[3-4]从经济社会变迁对流动儿童福利的影响上看，经济社会变迁改变了家庭福利传统结构，由于流动儿童照料与教育的支出加大，婚姻和家庭的稳定性下降，传统家庭和社区对流动儿童发展的支持因素在减弱。

再次，黑龙江省流动儿童数量增加的趋势并没有改变。进入21世纪以后，我国的人口流动已经由个体流动向以家庭流动为主转变。国家卫生计生委发布的《中国流动人口发展报告2016》显示，流动人口中家庭流动的占60%。^[1]流动儿童所占比重不断增加，流动人口的居留稳定性增强，融入城市的愿望强烈。

综上所述，黑龙江省流动儿童的数量庞大，其自身的社会福利需求十分迫切。因此，保障流动儿童获得健康成长的环境和平等发展的机会，充分实现所有流动儿童的全面健康发展，已经成为实现经济社会发展进步的重要一环。

(二). 黑龙江省现有流动儿童福利政策概况

就黑龙江省的省情而言，既存在城乡二元化程度高、人口外流大、老工业基地负担重、经济发展滞后的劣势，也存在城市化率高、基本公共服务存量大水平高的优势。因此，黑龙江省在流动儿童福利政策的制定和完善方面，既有急需解决的问题，也具有一些相对的优势(见表1)。

尽管近些年来，黑龙江省经济发展的总体水平有限，但现有政策法规基本上实现了对流动儿童群体的全覆盖，基本上满足了流动儿童群体享受基本公共服务的需求，实现了对流动儿童群体生存和安全层面的全面保障，体现了党和政府对流动儿童群体的关爱。

二、黑龙江省现有流动儿童　　福利政策的缺陷

黑龙江省作为我国最北部的一个省份，地处偏远、经济发展滞后、人口外流情况突出，种种不利的内外部因素使得黑龙江省流动儿童群体获得的关注，始终不如留守儿童、孤残儿童等困境儿童群体，现有政策仅能满足流动儿童生存层面上的基本需求，对他们未来发展的需求缺乏足够重视。

(一). 缺乏社会福利政策的顶层设计

缺乏顶层设计，户籍及附加于户籍上的社会福利政策设计依然是限制流动儿童发展需求满足的重要制度性因素。黑龙江省作为我国户籍制度改革的试点省，自2014年底起全面放开牡丹江市、佳木斯市等9个市落户限制条件，大庆市和齐齐哈尔市适度放宽落户条件，哈尔滨市实行“双轨制”落户政策，同时积极建立和完善积分落户制度，还进一步建立和完善了居住证制度。^②尽管现有的户籍制度改革和居住证制度的设计，在原则上保证了黑龙江省的流动儿童可以享受到基本公共服务的权利，但在实际执行的过程中，户籍儿童和流动儿童所享受的基本公共服务还存在较大差异，存在着竞争优质公共服务资源的问题。同时，顶层设计中较为保守的、补缺的“生产性”社会政策理念和“最后安全网”的保障水平，进一步加剧了这种冲突。比如，户籍儿童和流动儿童都可以在在公立学校中接受义务教育，但是流动儿童往往在定点的学校中接受教育，而定点学校往往是本辖区内非重点学校，从而限制了流动儿童进入重点学校学习的机会，非义务教育阶段难以保障其获得在当地参加中考和高考的资格。在住房保障、社会保障和医疗保障等领域，流动儿童家庭因为受到社保缴费时长、就业不稳定和人口流动的限制，难以获得同户籍家庭一样的社会保障待遇；加之流动人口在户籍地的社保、医保都难以在流入地延续和结算使用，因此其更加难以获得与户籍人口同等的社会救助。以上种种都说明了黑龙江省现有的流动儿童福利政策还存在不利于黑龙江省流动儿童成长发展的因素。

(二). 缺乏必要的社会福利资源保障

缺乏必要的社会福利资源是限制流动儿童发展需求满足的重要资源性因素。近些年黑龙江省经济发展一直滞后于全国发展的平均水平。经济发展速度下降，导致地方财政收入增长的减少，而政府支出却持续增加(见图1、图2)^③。在中央政府转移支付有限的情况下，黑龙江省各级政府对相关社会福利的领域投入严重不足，使得政府的社会政策作为“最后安全网”的保障功能受到质疑。流动儿童家庭的收入也处于增长缓慢，甚至是下降的境地。流动儿童家庭支持能力的下降，使流动儿童的生存发展空间进一步恶化。

如何“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制；完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系，建立事权和支出责任相适应的制度；完善转移支付制度，加大财力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服务的财力”，^[7]就成为了提高黑龙江省流动儿童福利政策水平的基础性资源保障因素。

(三). 政策决策机构重视不足

政策决策机构重视不足，导致流动儿童发展需求缺乏社会福利政策的制度性保障。

一方面，黑龙江省是人口流出比较严重的省份，留守儿童问题比较突出。而流动儿童群体绝对数相对较少，所以流动儿童群体也就难以得到像留守儿童群体那样高的重视度，尤其在流动儿童就医、非义务教育阶段升学、大龄流动儿童就业等方面的需求还难以受到重视。而流动儿童接受义务教育问题之所以能够得到比较好的解决，也主要是因为公共教育服务的供给大于实际需求罢了。如黑龙江省民政厅的《2017年全省民政工作要点》第十条专门对儿童福利问题进行了规定，指出“推动落实困境儿童保障政策、农村留守儿童关爱保护专项行动、健全孤儿保障制度、统筹儿童福利机构和未成年人保护中心设施建设”等工作内容；^[8]其中，并没有明确提及流动儿童的问题，也就是没有把流动儿童问题作为一个工作重点。

另一方面，我国与儿童相关的基本公共服务一直坚持属地化管理的原则；但是在人口流动日益频繁和缺乏全国性基本公共服务资源流转制度的大趋势下，原有地区分割的基本公共服务体系受到经济、社会的诸多因素限制，难免会产生以保护户籍儿童为目的的一系列行政性壁垒。与户籍儿童相比，流动儿童在享受各种基本公共服务的时候，会受到种种证照、行政性许可的限制(户籍/居住证、父母职业证明材料、社保缴费证明等)，使流动儿童群体在客观上受到了某种忽视，乃至歧视。由此可见，黑龙江省各级政府及其职能部门对流动儿童相关社会福利需求的重视程度还需要加强。

(四). 缺乏民间社会工作组织参与

缺乏民间社会工作组织参与的服务模式，使得政府主导的儿童福利行政工作难以满足流动儿童个性化发展的需求。

一方面，统一的行政化服务难以满足流动儿童个性化的发展需求。在进入新的城市以后，流动儿童必然会出现社会和社区融入、平等享受基本公共服务、流动儿童/少年职业教育培训等一系列生存发展需求；但由于流动儿童在经济条件、家庭结构、生活习惯等方面存在明显的差异，因而难以用一个统一的方法来加以应对。比如，同样是流动儿童面临社会融入困境，其原因可能包括社会排斥、儿童自卑和语言差异等，而解决方式分别为改善社会环境、心理辅导和语言学习服务等。这就需要根据流动儿童的实际情况，采取有针对性的解决方法，这显然不是政府行政化的服务可以满足的。受传统政府管理模式的影响，黑龙江省儿童福利行政同全国大部分地区一样，存在政出多门、人员缺位的现象。儿童福利服务部门有限的人力、经费，也往往投入到日常性的行政工作中去，难以全部集中到儿童福利服务领域，对流动儿童的服务水平较低；加之政府部门之间存在信息壁垒，如公安部门掌握的户籍和常住人口信息、民政部门掌握的社保救助信息、统计部门掌握的统计数据、教育和妇联掌握的儿童信息等资源基本上没有做到资源共享，反而因为统计口径不一、数据来源不同、标准各异，导致各级政府部门统计数据不一致，阻碍了政府有关流动儿童福利政策决策科学性的提高。

另一方面，黑龙江省专业社会工作队伍发展比较滞后。据黑龙江省民政厅社会工作处统计，截至2016年黑龙江省社会工作人才35 587人(持证社工4 495人)，专业社会工作岗位1 610个，民办社会工作服务机构73家。^④目前，黑龙江省的社会工作者选拔方式还比较落后，社会工作者的认定还主要采取资格考试方式来进行。这就使得助理和中级社会工作师资格成为了一个附带经济利益的“准职称”。一部分人参加考试的目的不是为从事相关的社会服务，而是为了获得职称带来的经济利益。这使得职业化的一线社会工作者队伍难以得到扩大，服务过程中存在人员与工作脱节、理论与实践脱节现象，难以保证一线社会工作者队伍素质的保持和正常的新陈代谢，不利于社会工作者队伍自身的建设。

综上所述，黑龙江省虽然制定了一系列保障流动儿童权益的政策法规，但这些政策法规存在较强的局限性，其内容侧重于流动儿童基本生存权益的保障，在推动流动儿童发展问题的解决方面作用有限，难以满足黑龙江省流动儿童未来发展的实际需要。

三、构建黑龙江省流动儿童　　　发展性福利政策

联合国儿童基金会在“儿童与2015年后发展议程”中指出：“到2030年，确保所有女童和男童通过参加优质的儿童早期发展、保育和教育，包括至少一年的小学学前教育，为小学教育做好准备；确保所有女童和男童完成免费、公平和优质的小学和中学教育，并取得相应而且有效的学习成果……都公平地享有优质的技术、职业和高等教育的机会，并且获得与就业、体面工作和创业相关的技能；消除教育中的性别差距，确保包括……弱势儿童在内的弱势群体能够平等获得各级教育和职业培训。”^[9]这一系列要求，充分体现了国际社会对流动儿童群体发展的重视和全球儿童福利保障升级的趋势。

(一). 发展性社会福利理论与黑龙江省流动儿童福利需求的契合性

在20世纪六七十年代以后，“发展性社会福利理论”逐渐兴起，该理论并不认同经济发展与社会福利之间是简单的此消彼长的关系，倡导社会福利供给的准市场模式和福利传递的多元主义，提倡“可持续生计”与“资产建设”，为重构社会福利政策体系提供了新的思路和视角。该理论认为政府在儿童发展的领域投资，就是向国家和社会的未来投资，为儿童发展提供充足的资源、创造良好的发展环境，使得儿童可以顺利地度过童年，获得适应社会和职业的能力。因此，发展性社会福利理论认为关注于流动儿童群体，不论是为他们提供必要的生存服务，还是为他们提供进一步适应社会的生理、心理、社会适应性和职业技能等方面的服务，最终必将使整个国家和社会受益。^[10]

就当前黑龙江的省情而言，在重工业和资源产业难以为继的今天，保持必要的人口数量和实现人口结构的优化是维持经济发展的必要的内生性因素。因此，如何减少人口外流，甚至吸引人口回流是非常重要的一个任务。为了保证流动人口留在黑龙江省，就需要保证流动人口家庭的稳定，而保证儿童能够健康成长就是实现流动家庭稳定的重要条件之一。另外，从人口结构调整方面来看，流动儿童福利政策的改善可以帮助黑龙江省人口结构的改善，缓解人口老龄化的压力，可以避免整个社会需求和购买力的下降。因此，以发展视角来关注流动儿童群体的社会福利问题，构建发展性的流动儿童福利政策就成为必然选择。

(二). 构建黑龙江省发展性流动儿童福利政策的具体建议 1.. 完善以居住证为核心的基本公共服务供给制度

尽管黑龙江省是全国户籍制度改革的试点省份，且城市落户条件相对其他省份非常宽松，但是在现今农村改革(土地和宅基地流转、农村集体权益改革等)的大背景下，实际上农村户籍转入城市户籍(尤其是青壮年人口)的现象并未大量出现，城市户籍改革实际上成为城市人口户籍转移的游戏。所以，对于在流动人口中占大多数的农村户籍流动人口而言，居住证的实际作用比户籍的作用要大。黑龙江省从2011年底就陆续开始居住证的发放，并出台了《关于切实做好全省居住证制度实施工作的通知》《黑龙江省流动人口服务和管理办法》等地方法规，设置了较低的居住证办理门槛，并在制度层面上实现了以办理居住证为条件的基本公共服务覆盖。^⑤但就实际情况而言，由于受到流动人口自身认识不足、短期流动性大等因素的影响，居住证难以覆盖到全部流动人口。以大庆市为例(该市从2011年10月开始实行现居住证制度)，大庆市公安局在2013年4月提交给大庆市人大的《关于我市流动人口服务管理工作情况的报告》中指出，到2012年大庆市流动人口已经达到38.5万人，但办理居住证的流动人口累计才达到23万人，还有1/3的流动人口没有办理居住证。^[11]这也就意味着这些流动人口中的儿童难以公平地享受到城市提供的基本公共服务。而能否享受基本公共服务，对流动儿童而言，绝对是影响其一生发展的大事。因此，从顶层设计的角度出发，进一步降低居住证发放门槛，加大居住证的发放力度，提高居住证的含金量，实现居住证与基本公共服务挂钩是非常重要的基础性工作。

2.. 构建以人力资本积累为核心的社会政策体系

在教育服务政策方面，尽管黑龙江省相继颁布《黑龙江省流动人口服务和管理办法》《黑龙江省儿童发展规划(2016—2020年)》《黑龙江省中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《黑龙江省职业教育条例》《黑龙江省中等职业学校学生学籍管理规定》，在地方法规和政策层面上明确了县级以上教育行政部门作为直接责任主体，基本保证了流动儿童可以在黑龙江省享受到义务教育服务。^⑥但流动儿童难以享受到优质教育资源的问题仍然存在，在学前教育、非义务教育阶段的职业教育和高等教育领域，因户籍和学籍导致的制度性壁垒依然坚固。因此，在多数城市公共教育资源有承受力的情况下，有关部门应该保证流动儿童和户籍儿童同等的就近入学(而非区域性定点入学)的权利，排除妨碍流动儿童融入城市的人为障碍；同时，推动流动儿童/少年可以在流入地享受比较充分的非义务教育(尤其是职业教育)，有效提高流动儿童/少年(完成义务教育且年龄14岁以上、18岁以下)接受足以保障其获得独立生存能力的职业培训，使其掌握融入城市所需的基本职业技能。

在公共医疗服务政策方面，为了更好地将流动儿童培养成具有生产力的成人，当地政府必须将其纳入公共医疗服务政策规划和服务提供的对象，帮助他们建立健康的生活方式，提高健康水平。为此，公共医疗服务政策不能设立任何前置性的限制条件，在保证免费的强制性医疗免疫服务的同时，要扩大医疗保险覆盖范围，把未入学流动儿童群体纳入其中；要进一步加强与外省市的协调，努力实现医疗报销的跨地区结算；要实施有效的成本控制和质量改进措施，应当用按人头付费、按病种付费等多种方式来代替当前主导的按服务付费方式。

在住房保障政策方面，尽管黑龙江省还没有实行限购，但由于流动人口家庭经济条件有限，其在城市中获得自有住房的机会相对较小，而市场化的租赁活动又受到较高的交易成本和劳动市场波动的制约，难以满足低收入流动人口家庭的住房保障。所以改善流动儿童的居住条件，除了实施鼓励低收入住房租赁市场的政策以外，还需要将流动儿童家庭纳入城市廉租房和公租房的保障范畴，采用实物配租、发放儿童补贴和政府采购等方式，满足最低收入流动儿童家庭的住房需求。

3.. 构建以资源链接为基础的社会保护支持政策体系

相对户籍儿童，流动儿童面临的家庭暴力、监护缺失、校园暴力和社会排斥等威胁更为严重，所以作为流动儿童生存发展的最基本场所——家庭和社区，其稳定性就显得就十分重要。通过为流动儿童家庭链接必要的资源，政府可以有效干预弱势流动儿童家庭结构和亲子关系，为流动儿童建立基础性安全保护；通过强化学校、政府和社会组织的责任，为流动儿童建立社会性安全网；通过严惩极端性的伤害流动儿童事件，为流动儿童建立受虐待流动儿童临时或永久安置制度等；通过为流动儿童家庭提供工作机会和工作培训，为流动儿童创造必要的经济保障；通过为流动儿童家庭提供专业社会工作服务，满足流动儿童发展个性化和多样化的福利服务需求。总之，流动儿童离开户籍地以后面临的风险大大增加，所以在流动儿童面临“监管缺失”风险的情况下，政府提供社会福利政策的设计能够迅速“补位”，为流动儿童提供基本的社会支持和社会保护就显得十分必要了。

4.. 构建以专业化、可评估为核心的政策执行体系

首先，要完善流动儿童福利行政的组织体系。一方面，黑龙江省应建立专门的儿童福利行政主管机关(不必区分流动儿童和户籍儿童)，负责跨部门儿童福利政策的制定、儿童福利资源的协调使用，并赋予其监督儿童福利政策执行的权利。另一方面，对于某些政府无法提供且流动儿童健康发展必需的服务，如心理辅导、学业辅导和职业规划辅导等，政府应该放手民间组织在相关服务领域中发挥作用，并以政府购买的方式为民间组织的发展提供资金，制定服务规则、人员准入条件等一系列规范性文件来规范民间组织的组织水平和服务规范化程度，以制定完善的评估体系来促进民间组织服务水平的提高。建议在政策的制定中，实现资格证与执业证相分离的制度设计，通过资格证的考核对社会工作者的理论知识加以考核，以扩大社会工作者人才队伍的储备；通过非笔试的执业证评审形式，由专业组织对社工候选人“德能勤绩”的综合考核，让真正愿意并有能力从事社会工作的人参与到社会工作的具体工作中去，避免社会工作者队伍鱼龙混杂的局面。

其次，要完善流动儿童福利行政的评估机制。就流动儿童福利行政而言，评估是比较难的一个问题。一方面，出于属地化管理的惯性思维，政府往往把给予流动儿童的帮助和支持当作是一种恩赐或维稳工具，尚未把评估放在重要位置上。另一方面，社会福利行政的效果难以量化，评价的主观性和主体差异性比较强。但到了人口流动成为常态的今天，对政府的社会福利行政进行绩效评估是推动服务型政府建设的必要保障。因此，加强对政府或政府授权组织的监督评估，就是切实可行的一条道路。笔者认为流动儿童福利行政的绩效评估体系，具体应该包括社会福利投入指标体系、机会公平指标体系、行动效率指标体系、效果指标体系、服务成本指标体系等必要部分组成。

再次，要建立完善的信息支持保障体系。及时可信的数据对于制定和实施政策至关重要，分类数据能帮助发现那些被遗漏的流动儿童及其聚居的社区，从而修补现有流动儿童福利政策的漏洞。同时，完善而详实的数据资源也是衡量政府在相关领域取得成果的关键所在，便于政府对福利行政的进程进行跟踪，并在必要时调整福利行政的方向和重点。所以，推动各级管理部门数据资源共享，减少使用数据资源的限制性条件，是提高社会福利行政效率的必由之路。

5.. 构建以服务对象为核心的福利资源分配体系

长期以来，黑龙江省的流动儿童福利供给一直受到社会福利资源的限制，难以达到一个较高的水平。因此，当地政府一方面要尽可能地争取和利用中央政府的转移支付，以弥补地方财政的不足，比如在流动儿童的义务教育领域，2016年春季我国建立起以中小学生学籍信息管理系统为基础的、城乡统一的义务教育经费保障机制，义务教育阶段的生均公用经费基准定额和“两免一补”资金实现全国流动；^[12]另一方面要用好本级政府财政的公共收入和彩票公益金，在儿童福利资源的分配方面，改按部门分配资源为按服务对象分配资源；要建立行政维持性费用和业务费分别拨发使用的制度，并保证专款专用；同时，要通过引入私营社会服务部门、慈善基金会等途径，来缓解政府的财政支出压力，在满足流动儿童需求和本地经济发展需要之间寻求合理的平衡。

综上所述，不论是从吸引人口回流和促进流动人口定居的角度看，还是从促进黑龙江省中长期经济发展的角度看，通过社会福利政策的完善，推动流动儿童家庭和社区环境改善, 进而增加流动儿童人力资本的积累，以获得更多发展机会，都是一个具有道德和战略上紧迫感的实际问题。因此，构建以发展为导向的流动儿童福利政策体系，必将有利于黑龙江经济社会的持续稳定发展。

①②笔者根据政府部门相关网站的资料整理而得。
②③笔者根据黑龙江省统计局历年统计年鉴资料综合整理而得。
③④⑤⑥笔者根据黑龙江省政府部门相关网站的资料整理而得。