自20世纪80年代以来，我国大量的农村剩余劳动力纷纷涌入到了城市。自此，中国便产生了人口流动和流动人口问题。我国流动人口主要指离开户籍所在地，在外地从事务工、经商、社会服务等经济社会活动或居住的人。

目前我国的流动人口大致可以分为三类：一是从农村流动到城市，在城市居住或经商的“农民工”；二是具有城市户口，但在户籍所在地之外的城市就业和居住；三是在我国居住和就业的境外人士。虽然这三类人员在我国都被统称为“流动人口”，但在数量上以第一类居多，且流动人口问题也主要是由第一类流动人口本身及由他们连带产生的一系列社会问题。以农民工为主体的流动人口在城市就业和生活面临四大劣势：一是作为移民的“外来人弱势”；二是作为劳工的市场弱势；三是作为农民进入城市的“乡下人弱势”；四是作为没有本地户口而在居住地公共管理和公共服务体系中的弱势地位。^[1]这四重弱势说明了流动人口在城市融入中的艰难。2012年民政部出台了《关于促进农民工融入城市社区的意见》，强调本着“公平对待，一视同仁；强化服务，完善管理；求同存异，相互尊重”的原则对待流动人口，^[2]中国共产党十八大报告进一步指出了要加强对流动人口的管理和服务。

促进流动人口的社会融入成为我国城市化建设过程中一个非常重要的课题。1995年，联合国哥本哈根社会发展首脑会议把“社会融入”视为三大社会发展领域之一，并把社会融入界定为创造“一个人人共享的社会”，在这样的社会里，每个人都可发挥积极的作用，同时也要承担相应的权力与责任。^[3]社会工作在我国起步晚、发展快，社会工作在服务流动人口促进其社会融入方面进行了有益的探索和实践。那么，社会工作在促进流动人口社会融入中有哪些功能和作用？进一步采取何种策略推进社会工作在促进流动人口社会融入是本文关注的焦点。

一、社会工作促进流动人口城市社会融入的目标

1960 年，联合国出版的《国家社会服务方案之发展》一书指出，社会工作是一种用以协助个人及其社会环境，以使其更好地相互适应的活动。社会工作是一种助人的活动，是社会工作者为服务对象提供资源以帮助其走出困境的过程，而最终的目标是社会工作者通过客观的助人来达到受助者主观上的自助，即“助人自助”。^[4]

(一). 推动建立更加公平的社会新秩序

平等、公正、尊重、服务是社会工作的基本理念。社会工作关注的对象主要是社会的各类弱势群体，其目标是实现社会的和谐与稳定，增进社会福祉。流动人口作为目前中国社会人数最为庞大的群体，他们在经济收入、社会保障、人力资本、社会资本等方面都处于弱势地位，在融入城市的过程中，既需要政府政策的支持，也需要社会组织的援助。社会工作作为现代社会制度体系当中的一种重要的制度安排，在解决社会问题、促进社会变革中发挥着独特的作用。社会工作通过服务流动人口、帮助流动人口、关怀流动人口，使流动人口能认识城市、发展城市生活所必要的技能、建立在城市生活中的社会支持体系、参与城市社会生活、维护其基本权益；通过社会工作的介入使流动人口能更好地认同城市、归属城市，并感受到平等、尊重，生活得更加有尊严和价值。社会工作介入流动人口城市融入服务，能搭建流动人口和城市人口交流互动的平台，倡导不同群体间的平等与尊重。社会工作者通过政策倡导和政策变革，倡导更加公平的社会政策的制定和落实，促进更加公平的社会新秩序的建立。总之，社会工作介入流动人口城市融入服务，可以成为落实中国共产党十八大提出的“权利公平、机会公平、规则公平”社会新秩序的一个重要组成部分。

(二). 促使社会政策由管理向服务转变

我国政府在对待流动人口问题上，在2002年以前主要实行强制性管理，可以概括为“管控模式”。这一“管控模式”，主要体现为“不承认流动人口的平等权利，通过对劳动力市场的控制而限制没有本地户籍的流动人口进入某些行业；再就是通过居住管理、收容遣返的方式限制流动人口在城市自由居住和就业”。^[5]随着侵犯流动人口权益事件的增加，2002年初中央确立了针对流动人口的新十六字方针“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”。2007年中央社会管理综合治理委员会出台了《关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》，这标志着我国政府对流动人口政策由“管理”向“服务”的转变。^[6]中国共产党十八大报告中提出了要加强对流动人口的管理和服务，并且在城市基层社区层面上更加注重将流动人口纳入社区服务体系。

但是，在我国流动人口管理服务体系上还没有完全落实“以人为本”“服务优先”的原则。有学者认为，社会管理归根到底就是对人的服务和管理。社会工作从人的价值、尊严等观念出发，认为每个人的生命都是有价值有尊严的，而且每个人都有其独到之处。社会工作介入流动人口服务，为流动人口提供其所需要的法律援助、职业生涯指导、政策咨询、经济援助、工伤预防、家庭生活指导、亲子教育服务、四三零课堂等服务。社会工作开展的这些服务在一定程度上满足了流动人口的需要，解决了他们生活上的难题，整合了个人和社会的关系，把政府提出的“服务优先”理念落实到了实处，并能推动政府管理理念和服务方式的转变。

(三). 真正实现多元主体共同参与的社会治理

中国共产党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的新战略，其中之一就是要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”^[7]。按照十八届三中全会的精神，创新社会治理的核心就是要实现“党委领导、政府主导，社会参与”。这里明确指出中国共产党是创新社会治理的核心，同时政府主导意指政府不再是社会治理的唯一主体，政府要承担的是协调、组织和调动的工作，其重点是“社会参与”。社会工作在服务流动人口的过程中，社会工作者分析流动人口的需求、提供政策咨询、法律援助、生活辅导、亲子教育、文娱活动、康乐服务、工伤预防等服务，减少了流动人口到城市后的不适反应，增加了流动人口之间及流动人口和本地人之间的互动和交往，提升了流动人口城市生活的能力。社会工作所提供的这些服务，表明了社会工作参与社会治理的能力。同时社会工作在服务流动人口的过程中，可以帮助流动人口建立一些自组织，这些自组织在流动人口自我管理、自我服务中也发挥的很大的作用；还有，社会工作在参与流动人口服务的过程中，也会形成一些本地人和流动人口共同参与的社会组织。组织化了的居民可以通过一定的社会组织参与社会治理、参与社会建设。

(四). 实现“自我管理、自我服务”

在现代社会随着“以人为本”社会治理理念的落实及现代服务意识的提升，为减少流动人口融入城市过程中的不适与冲突，增加社会的和谐与稳定，政府提出了加快“流动人口”城市融入计划。在这个过程中，社会组织的参与必不可少。社会工作服务机构作为重要的社会服务组织，在流动人口服务过程中，从流动人口的需求出发，在政策咨询、城市适应、社区学习、子女辅导、工余生活、参与志愿服方面等开展服务。在这个过程中，流动人口从开始的“旁观者”到“参加者”再到“参与者”，逐步实现了流动人口社会生活的“自我管理、自我服务”。这是流动人口社会生活出现“自治”的开端，在这个过程中也践行了社会工作“助人自助”“促进美好”^[8]的宗旨和理念。

二、社会工作在促进流动人口城市社会融入中的功能

从全世界范围看，社会工作发展之初就把移民作为重要的服务对象之一。在当今世界各国，移民和劳工也一直是社会工作服务的重要对象。由此可见，社会工作从其最初的起源到后来的发展，流动人口一直都是其重要的服务对象，专业社会工作在帮助流动人口促进其社会融入方面发挥重要的作用。^[9]具体表现在两个方面。

(一). 促进流动人口的个体增能

流动人口在其流动的过程中经历了从一种社会环境向另一种社会环境的“迁徙”，从熟人社会进入另外一个几乎完全陌生的社会。其适应功能的弱化，使他们在与环境的互动中更易遇到困难、挫折，甚至生活的苦难，流动人口个人正常的生存面临危机，正常的生活资源很难获取。因此，社会工作在个体方面就是促进流动人口个体的正常生活、促进个体与社会环境的相互适应。流动人口的正常生活就是协助其增强能力和保障权益，促进流动人口社会功能的完善，改善其生活处境。最终促进流动人口能够以普通社会成员的身份在社会中生活，真正满足其被尊重和自我实现的需求。

(二). 促进流动人口的群体整合

社会工作中的群体也常被称之为“社区”或“社群”。一般通过对社区、社群的协助，促进群体内人与人的互动以及外部环境和群体内部关系的改善。具体是运用团体或社区工作的手法，使群体性问题被呈现，进而达成共识、寻求改变；也就是通过促使群体内部的互动，达成群体的内部系统的整合。具体而言，社会工作对促进流动人口群体整合具有目标导向、规范约束和价值整合的功能。

首先，目标导向功能。目标导向行为是一个选择、寻找和实现目标的过程。任何一个社会群体，都有自己特定的目标、规范和价值观念。在实现群体目标的过程中，有时需要一个客观的机构或部门对其运转进行导向并确立群体目标，使群体中的大多数人认识群体的共性问题，达成共识。社会工作则是能够有效地协助流动人口群体，通过群体内的互动，有效地增强其共识。在社会工作的实践中，社会工作者可以对流动人口进行有效地引导，并可协助实现流动人口群体目标的达成。

其次，规范约束功能。流动人口群体的社会秩序依赖于具有约束力的群体规范。群体规范可包括法律、法规、组织制度等规定，也包括文化、习俗、惯例、道德等。然而因流动人口流动性的特质，使得法律、法规、组织制度等规则的约束力弱化；同时，传统的文化、习俗、惯例、道德等规范在流动人口中的约束力更是失灵。因此，流动人口群体的社会秩序需要有约束群体成员的规范体系来维持。社会工作可以协助建立群体规则，规范群体行为，维持群体秩序，并营造互助互爱的群体文化、制度。

最后，价值整合功能。社会工作的作用在于在流动人口个体多元化的价值中，探寻群体的共性价值；并通过对流动人口的意识提升，强化个体对群体价值的认同，进而形成集体意识，并反过来以群体意识影响和改变个体意识和行为，从而使流动人口个体能够更加顺利地融入到本群体中去，促进本群体与其他群体、社会环境的有效互动，使得流动人口本群体的整合和协调，有效地增强其社会融合能力。

三、社会工作在促进流动人口城市社会融入中的路径策略

社会工作在促进流动人口社会融入中，有自己独特的功能和目标。社会工作作为一种现代社会的制度安排和服务方法，其发展和社会功能的展现，离不开政府、社会工作服务组织、社会工作者共同的参与和相互的协助。

(一). 政府需要担负起促进流动人口社会融入的应有职责

中国近四十年经济快速发展的过程，也是社会领域“原子化”“碎片化”的过程。人际关系的疏离、个人与公共世界的疏离、社会规范的失灵，是当今社会问题的突出表现。游离于社会组织、社会团体之外的个人，成为社会生活中易燃的“炸弹”。政府作为社会的管理者，在社会重构和社会整合的过程中必然要担负起最为主要的责任。

1.. 加大公共服务投入的力度，并推动流动人口能获得基本的公共服务

美国财政学家林达尔指出，“公共物品是国家对人民的一般给付，个人或集团通过赋税的形式购买公共物品”^[10]。但是在我国，自20世纪八九十年代起，政府对经济增长的需求大大超过了对社会建设、公共服务的需求，以GDP为主导的发展模式，导致政府在公共财政投入上远远低于发达国家，甚至也低于一些发展中国家。同时，我国长期形成的以户籍制度为区分的城乡二元管理体制，也成为政府提供公共服务的一种依据。公共服务水平城乡差距较大，而且城市的公共服务一般只向户籍人口提供，这就进一步导致了流动人口在城市融入过程中的政策壁垒。关信平认为，公共权利的缺失会影响非户籍人口融入和社会参与，而在市场融入和经济领域的参与的制度性障碍基本上消除之后，在公共领域的融入和参与还存在严重的制度障碍，主要表现在城市公共服务和公共管理体系存在着对流动人口的制度化排斥因素。^[3]

社会工作遵循以人为本、助人自助、平等公正的专业价值观，运用专业知识技能和方法，整合社会资源，帮助有需要的个人、家庭、群体和社区，协调社会关系，预防和解决社会问题，提高国民生活质量，促进社会稳定和谐。^[11]因此社会工作服务作为政府通过购买的方式向社会提供的一种公共服务，打破了户籍分割的壁垒，向城市居民和流动人口一视同仁地在家庭服务、老人服务、儿童服务、休闲娱乐服务、健康服务等领域提供服务；尤其社会工作在流动人口子女关爱、工伤预防、工余生活辅导、专业技能提升等方面开展的服务，使流动人口获得了一定的公共服务。

2.. 积极培育更多的社会工作组织，并引导社会组织开展流动人口社会融入服务

政府作为社会的管理者，主要通过经济领域、政治领域、文化领域、社会领域进行管理，政府在不同的领域采用不同的管理方式。在传统的计划经济时代政府主要通过户籍制度对人口通过属地化管理。居委会、村委会在计划经济时代成功实现了对所有社会成员的管理。商品经济的大潮打破了原来计划经济体制的宁静，户籍制度不再能限制人口的流动和发展。流出的人口原来的村委会不再能够实行有效的管理，流入到城市的人口一般聚集在城乡结合部，在这些区域政府往往缺少有效的管理。这样，流动人口几乎处于城市管理的真空地带，流动人口的社会生活几乎是一种无组织状态，缺少公共服务、缺少社会关怀，他们的利益诉求缺少表达机制，他们的生活困境缺少解决机制，他们的社会参与愿望缺少进入机制。这样，流动人口群体既为城市带来了繁荣和发展，也为城市和谐发展带来了隐患和问题，一旦他们的权益遭受侵害，他们的利益诉求不能满足，那么就可能导致群体性事件等，给社会的正常秩序带来巨大的冲击。社会工作服务组织能为流动人口提供政策咨询、法律援助、生活指导、老人关怀、子女照料、让他们感受到社会的关怀；通过社区活动参与到社会生活当中并逐渐对城市产生归属感和认同感。社会工作服务组织也可以通过对流动人口的服务中，发现流动人口的需求与问题，代表流动人口向政府和社会表达他们的诉求和愿望；同时，作为政策倡导者的社会工作者，向政府和社会提出一定的社会政策倡导。政府培育更多的社会组织参与到流动人口服务中，成为促进流动人口城市融入的一条有效路径。

3.. 加大对服务流动人口的社会工作机构的资金扶持力度

社会工作服务主要是一种公益性、公共型服务，社会工作服务机构也是非营利性的社会组织。在国际上，社会工作机构的资金来源主要有政府的财政支持、基金会的支持和企业的资助。社会工作服务在我国刚刚起步，社会工作的服务成效和社会影响还没有充分显现，同时我国又缺少基金会和企业支持社会组织发展的传统。政府助力流动人口融入城市，不仅需要就业政策、社会保障政策、入学政策、户籍政策的改革和变迁，也需要社会服务的跟进和落实。政府加大购买流动人口社会工作岗位和服务项目，是促进流动人口更好融入城市，加快城市化建设，减少社会冲突的有效之举。

4.. 为服务流动人口的社会工作者提供专门培训

社会工作是一个技术性、应用性的职业，社会工作面对的服务对象和服务内容随着社会的变化不断变化；同时，社会工作本身的技术也在不断提升。我国目前从事社会工作的专业人员，一般是从大学毕业不久的高校毕业生，他们刚刚参加工作，自身的能力和知识难以满足社会的需要。而且我国高等院校社会工作专业起步晚，在教学上比较重视理论教学，实务教学与案例教学的数量、质量都有限。此外，社会工作领域众多，在本科四年的教学过程中不可能面面俱到，更不可能深入学习。这种情况就要求社会工作者在实际工作中要不断提升自己的专业能力和技术水平。为了提升社会工作服务的效能、扩大社会工作的影响，政府向在职的社会工作者提供培训经费是一项重要的社会投入。世界发达国家和地区对自己本国的社会工作者的培训力度都很大。

(二). 社会工作服务机构需要为流动人口提供多元服务

社会组织尤其是社会工作服务组织，以服务社群，关怀弱势群体，促进社会和谐和社会的公平正义为宗旨，社会工作服务组织在促进流动人口社会融入方面，有无可替代的作用。

1.. 在流动人口聚集区域开发服务岗位或设立服务站点

社会工作为有需要的群体尤其是社会弱势群体提供服务，送服务到有需要的群体当中是社会工作服务机构的主要责任。政府购买的是社会工作者提供的服务，社会工作者要把服务“送”到群众手中。社会工作机构开展流动人口服务，首先要了解流动人口的聚居在何地，在何地为流动人口提供服务才能受到流动人口的欢迎，并能动员流动人口参与到社会工作服务中。然后，社会工作服务机构根据流动人口聚集的情况，在聚集的地区设立服务站点或派驻社工为流动人口提供其所需要的服务。

2.. 着力开发为流动人口服务的项目和内容

社会工作机构和从事流动人口服务的社会工作者要共同努力，着力开发为流动人口服务的项目和内容。社会工作者首先通过走访社区、个案访谈、问卷调查、摆摊设点等方式了解流动人口的需要，这一过程既是社会工作者了解服务对象、认识服务对象的过程；同时也是流动人口、企业、社区等不同群体、部门认识社会工作、了解社会工作的过程，是双方建立关系的过程；同时，在开展流动人口服务的过程中充分考虑到与流动人口关系密切的企业、社区、家属、子女等各方利益。如派驻企业的社工要与企业的主管、工会、企业人力资源部门沟通，阐明社会工作的立场和目标，使社会工作服务与企业追求利益的目标不相违背。

3.. 为社会工作者提供心理、情感和技术上的督导和支持

社会工作在我国还是个新职业，尚未被社会所熟知、认可。在服务开展的过程中，社会工作者应以“拓荒牛”的姿态出现在企业和社区，在企业的饭堂、社区公共活动空间与流动人口交流了解服务需求；主动并出色完成企业的一些行政工作；在社区开展多种义务、志愿服务让社区居委会、社区居民认识社工等。在这个过程中，年轻的社会工作者承受着巨大的心理压力和挑战，为社会工作事业的发展艰辛开拓，这就需要社会工作机构要关心这批年轻的社会工作者的成长，为他们提供心理、情感上的督导和支持。

(三). 社会工作者应加强自己的责任感，并不断提升自己的技术水平和职业能力

社会工作作为服务弱势群体、促进社会公平正义的现代职业，在现代社会服务领域有着重要的地位，发挥着重要的功能和作用。社会工作者应做好流动人口服务，其责任感、使命感、技术、方法都是不可或缺的重要元素。

1.. 加强使命感和责任感

社会工作作为一项专业性服务在社会融入过程中起着重要的作用，能够改变那些被排斥人们的生活状况。^[11]社会工作者是有着神圣的责任感和使命感的人组成的群体，社会工作自诞生以来，在辅助弱势、化解社会冲突、促进社会的和谐、实现社会的公正等多方面都发挥了独特的作用。社会工作者在为流动人口服务的过程中，应清楚地认识到，自己开展的服务活动，是当今社会政策、社会转型、中国社会城市化进程中不可或缺的有机组成部分，是落实中国共产党十八届三中全会提出的“推动农业转业人口市民化，逐步把符合条件的人口转为城镇居民”社会政策的促进者。社会工作者在服务流动人口时，应怀有谦卑的心，正心诚意为流动人口服务，本着接纳、真诚、尊重、平等等理念面向服务对象，本着合作、共赢、服务、和谐的原则与用人单位、企业、社区合作。

2.. 提升自己的专业水平和职业能力

社会工作是一个专业，也是一种职业，有自己独特的专业方法和专业技术。社会工作自诞生以来只有一百多年的时间，社会工作者在实践过程中总结了很多行之有效的方法和技术，也创立了移民社会融入的一些技术和方法。但这些技术和方法在中国都要经历一个本土化的过程，社会工作者要在实践中不断开辟和创造适合中国国情的一些工作方法，同时，在现代社会任何一个专业都在不断发展、不断创新。所以，从事流动人口服务的社会工作者既要学习外国的经验，也要摸索本国的工作技术和工作方法，创新中国社会工作在流动人口服务中的技术。

四、社会工作在促进流动人口城市社会融入中的措施 (一). 主要以“增能”理论为指导

流动人口一般来说是从农村流动到城市，从落后地区到发达地区，是当代中国社会的主要弱势群体之一，他们往往被贴上了“文化水平低”“不文明”“无能”等标签，把自己和城市人进行严格的隔离，使自己常常处于“无能”的状态。

“增能”理论认为，社会中的弱势群体之所以处于弱势地位，并非他们自身有缺陷，而是由于他们长期缺乏社会参与的机会；每个人都不缺少能力，个人的能力可以通过社会互动不断增加。对于但如何增能，Gutierrez提出了具有可操作性的一些策略，在他看来增能需要“整体旋动”（holistic transaction）:在个人层次上，帮助培植当事人素质，如批评意识、参与精神、自尊、自信、自我效能、看重个人经验；在人际层次上，训练解题技术，学习影响政治的方法，适度参与决策、进行小组联络、居民会议等；在政治层次上，进行社会行动，达成小组间权力转移，进行社会策划，如立法等。^[12]在“增能”视角下，社会工作者把流动人口看成平等的主体，调动其参与的积极性，发挥其潜能，在互动和参与中让服务对象感受自己的能力和成长，有利于流动人口更好地融入城市。如东莞市隔坑社会服务中心组织的“新候鸟乐队”、组织的“新莞人志愿服务队”使流动人口从受助者转变为助人者。东莞市普惠社会工作机构的“新莞人社区学习与培力中心”开展的家庭成长计划、互助小组学习、普法教育等一系列活动，丰富了流动人口的业余生活，改善了亲子关系，提高了他们劳动保护的能力，扩大了他们的社会支持网络。

(二). 以扩大其社会支持网为基础

社会归属感的建立是社会融入的前提和基础。从马斯洛的社会需求理论来看，爱的需求和归属的需求是人的重要的精神和心理需求，归属感的建立可以使个体融入某一群体，个体通过和群体建立链接，进而和社会建立起链接，从而促进社会的归属和社会的融入。从这个意义上讲归属和融入是一个问题的两个方面，找到心理的归属感，社会融入便有了稳定的心理基础。而帮助流动人口建立和扩大社会支持网络是建立社会归属和社会融入的前提。社会工作通过一定的社会服务如小组活动、志愿服务、兴趣小组、亲子互动等，参与人员在参与的过程中可以结识来自不同地域、从事不同工作的流动人口和本地人口，这种社会关系的建立和关系的卷入，可以扩大流动人口的社会支持网络，为流动人口提供一定的情感性支持和工具性支持。

(三). 以社区发展模式为主要工作模式

社区理论是社会工作重要的理论和工作方法，社区既包括地域社区也包括功能社区，这两种社区都可以为人们提供支持和帮助。社区发展模式是社会工作重要的介入模式之一，它强调居民的参与和合作，利用社区的资源、解决社区问题、满足社区居民的需要，通过调动社区居民的参与来增加社区的凝聚力和归属感，从而达到居民的自助、互助，最终实现社区凝聚和团结。^[13]流动人口聚集的社区、企业、学校、工业园区，都属于社区发展模式中的社区，动员流动人口、社区居民、企业的员工、学生及学生家长参与社区事务中来，制定相应的任务目标和过程目标，在过程和任务中实现广泛的民主参与以及居民和团体之间的沟通和合作，增加参与者的主人翁意识和权力责任观，最终实现社会的归属和身份的认同。