一、问题的提出

伴随着我国社会治理结构的深度转型、经济发展走势的新常态以及社会发展问题的持续凸显，社区工作者队伍作为社会协调治理的重要力量和治理机制，在社会基层治理中的作用越发突出。^[1]国家各级政府也相继通过颁布《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020)》《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》等相关政策文件，来推动包括社区工作者^①在内的社会工作者队伍建设，期望进一步扩充社会治理的能动力量和优化社会治理结构。如何在社会工作职业化、专业化和制度化(“三化工程”)不断深化推进的背景下，进一步推动社区工作者队伍建设，进而提升社会工作服务“社区化”，是各级政府和学界都十分关心的社会议题。

社区工作者队伍建设面临两个方面的问题。一是社会结构制约、个体化问题困境和发展出路问题，^②如社会缺乏职业与专业认同、政府支持力度不够、社会工作专业服务水平不高、组织模式不科学、社工群体人才流失严重的职业化问题，以及社工个体职业认同低、职业倦怠、社会心理困扰等；二是社区工作者及其队伍建设在深受压力型体制、社区行政化和“国家—社会”双重考核机制等结构性力量影响的社区实践场域内，呈现出特殊的情境性困境和发展路径，如朱胜进认为社区工作者队伍仍存在诸如工作任务繁重、职业身份不明、承受较大压力等问题。^[2]易师东、郑雄也从“团队管理水平不高、专业背景不足、职业资质欠缺、待遇与工作不相称、激励与保障机制需要改进、职业发展前景不明、社会认同程度不高”7个方面，分析了社区工作者队伍建设存在的问题。^[3]而贾志科、刘玉东在分析社区工作者队伍结构现状与问题的基础上，从“队伍建设长期规划、人才使用机制、工作质量评价标准、培训机制和资金投入”等方面，提出了推动社区工作者队伍建设的有效措施。^[4]以上对社区工作者队伍建设的分析，在偏重关注队伍建设的同时，也程度不一地涉及“社区”所带来的嵌入性影响。

当前研究多把社区工作者队伍建设置于统一化的社区“工作者队伍”和特殊性的“社区”工作者队伍两类实践场域内分析，也多遵从“制度—心理”机制或“社会—个体”意向的分析视角，兼顾“内—外”因素分析的优势。但这些研究缺少把“社区工作者队伍建设”这一系统工程和结构体系置于实践进程和社区日常生活中来分析的系统化立场。这种系统性视角和关系维度的缺乏，既对“社区工作者队伍建设”的三个子系统即“社区工作者(人)”“社区工作者队伍(群体)”“社区工作者队伍建设(过程或工程)”三种差异化维度之间缺少辨识，也对三者如何在实践中对社区工作者队伍建设形成复杂化影响缺少考察。从实践立场和系统化视角分析社区工作者队伍建设，既是一个可以分解为“社区工作者”“社区工作者队伍”“社区工作者队伍建设”三个部分的结构，也是蕴含“人(人才)”“群体(队伍)”“制度(建设)”三重维度互相转换和链接的过程。在社区工作者队伍建设进程中，不但需要辨识“人、队伍和建设”三个组件和“主体、群体、制度”三个维度，也要在三者互嵌与统合的理念下，重新解读社区工作者队伍建设的实践困境和发展路径。

由此，本研究基于“从实践出发”^[5]的本土化立场，借助CZ市的调查，把“社区工作者”置于“组织/机构—国家政策—社会氛围—生活/工作环境”等系统情景和实践场域之中，从“人—群体(组织)—制度”三重维度来具体分析社区工作者队伍建设的困境与路径。本文的资料来源于笔者一行^③5人，2015年于7月10日—7月25日在CZ市为期15天的田野调查。笔者选择了HT镇、WX街道、HM街道的5个社区作为田野调查点。所搜集的资料主要有两个部分组成：一方面，围绕社区日常工作的开展、社区问题、专职社工的工作状态以及对加强社区队伍的建议等，对包括街道科长、社区书记主任、普通专职社工等20多人进行了集体座谈和个别访谈；另一面，搜集到了《关于鼓励街道、社区工作者持证上岗的实施意见》《WX街道社区专职工作者管理考核办法》以及社区减负、社区工作者能力建设培训等CZ市街道政府文件。

二、社区工作者队伍建设的三重困境

社会工作作为一种秉承“助人自助与自助助人”双重理念的专业，也是一个需要“权力、激情和目标”^[6]的现代职业。在贯彻和秉持社会工作的价值与技术双重行动逻辑之时，既要对社区工作者的生活和工作需求、社区工作者队伍群体特征有准确认知，也需要对社区工作队伍建设的外在制度及其效能有深层次考量。尤其在当前我国“强国家—弱社会”的制度背景和市场经济渗透社会的现实下，社区工作队伍建设面临社工(人)“无工作意愿”、队伍结构失衡和制度效能弱化的三重困境。

(一) 社区工作者奉献意愿消退

奉献意愿是指社区工作者基于社会工作专业价值理念和自我信念认同，而愿意在时间、物质和精力等方面主动付出和做出奉献的可能性与倾向。在西方社会，社会工作者被要求具备主动奉献精神及其奉献的可能，是基于剔除了人的同情、道德感之后的社会工作专业精神使然，也被认为是主动从事社会工作的自我同意和职业前提。然而，我国当下的社区工作者却深陷社区行政化过强、职业环境不友好、职业选择非自愿和工作压力大、职业薪酬低等“家庭—工作”和“社会—个人”双重对立体系的夹缝之中，从而导致社会工作者奉献意愿消退，其主要表现在以下三个方面。

首先是“双向受压”情境下的工作应付。政府购买社会服务、服务型政府建设以及基层民主建设等制度在一定程度上造成社区行政事务与居民事务的实践性合流、治理能力与治理职责失衡的结构压力以及社区具体事务繁杂等后果，使得社区工作者深陷社区压力场和社区事务主动应付之中。例如，社区工作者需要承受来自政府与居民两个不同方向的事务与压力，而如违建拆迁、基层维稳和驻区经济单位调查等工作，更是超出社工的能力与工作范畴，成为制约和影响社工积极性的结构性因素。这种“制度性自欺”^[7]的科层制管理困境，往往把“任务无限—资源有限”“政府监控—专业自主”等矛盾条件下不切实际的工作转移给社区工作者，“选择性应对”^[8]成为社区工作者最好的应对策略。社工M女士形象地形容自己的工作境遇是：

“风箱里的老鼠，两头受气”。来自政府自上而下的任务与考核，来自居民自下而上的压力与要求，使社工陷入双向多元的“压力场”，而且工作根本完不成，只能造假或糊弄。

其次是社工职业带来的生活困扰。社会工作职业化的不完善与不彻底，给社区工作者的生活和人际关系交往带来阻碍。一方面社工工资待遇不断提升与社工自我收入预期有差距。社区社工年收入4万多元，他们感觉不高。他们形容是“干着公务员的活，拿着工人的工资”。另一方面社区工作压力大和收入水平相对较低，也对家庭人际关系和交往带来了影响。例如H社区唯一的男性社工小秦认为：

自己最大的问题是工资低、待遇差，到社区工作后，交往圈子小了，不敢跟朋友交往。在家人面前尤其是自己的爱人面前抬不起头，有时候被自己的老婆嘲讽。而且工作一天回家后什么都不想做，就想看看电视、睡睡觉，爱人叫着一起出去散步都懒得去。

最后是职业评价的自我消极化。社区工作的行政化和社区事务的繁杂琐碎，让社区社工自我感觉工作毫无成就感，甚至社会工作专业化都无从谈起。例如到各个小区放老鼠药、打扫卫生等，这种无关专业的社区事务，让社工陪感失落。社工对社区工作的否定，导致他们对工作的应付和糊弄，容易形成不敢创新和不想创新的“创新性自我否定”的自我防护机制，更会塑造一种“奉献意愿消退”^[9]的工作心态。社工P提到：

天天这么工作，早就厌倦了，年复一年的机械重复，毫无成就感。做的越多，越累，得罪的居民越多，就像我这样的年轻人还有一种工作心得：总是怕点子多、创新多，那么干的话，干的活就越多，谁还去想点子、搞创新啊！

(二) 社区工作者队伍结构失衡

社会工作者队伍作为一个具有统一称谓和同一职业化要素的群体，具有在国家与社会两个领域嵌入的天然特征和自然分层，^[10]也是可以依照社会性别、职业认知、工作时间、服务对象等维度进行划分的多层次结构系统。在当前社会工作职业化、专业化和制度化逐步深化而又不完善的社会背景和结构下，社区工作者群体结构也在性别比例、职业认知和职业坚守三个方面呈现出失衡状态。

首先是社区工作者队伍性别比例失衡。无论是社区专职社工，还是NGO、NPO等社会组织中的社区专业社工，女性远远大于男性，男女性别之间的比例严重失衡。如何吸引更多的男性从事社区社会工作，成为制约社区工作者队伍建设的瓶颈之一。笔者调查过的CZ市几个社区只有一个男性在从事社工职业，而这唯一的男性也有跳槽的打算。如同CZ市社工协会的社工M所言：

不管是我们协会，还是我们曾经培育的社会组织、社区工作站，里面的工作人员几乎都是女性，男性没人敢做这个，要不怎么买房子，找女朋友啊？社工一般是本地人，要不这点工资连租房子的钱都不够，群租一个月都要一两千的啊！

社区工作者队伍性别结构失衡的状况，不但加深社区工作的女性职业刻板印象，而且还阻碍社区工作职业化和社会化趋势，更对社区工作者队伍的稳定性带来消极影响。

其次是社工职业认知结构失衡。一方面体现男女社工对社工是“工作而非职业”的职业认知上。社工自身把从事社工看作迫不得已的、暂时性工作而非长久性职业。如L社区的社工小蒋说道：

赶上社工招聘，感觉离家近，可以照顾家，就考了。社工的工作暂时看还可以。但是我也不会作为长期职业的，看看我那些同学，感觉没有比我混得更惨的了。

而H社区主任的一句“经济地位决定社会地位”的调侃，渗透出社工职业在社会上的认同度不高和社工无奈的原因。另一方面是过度强调收入报酬而忽视奉献精神。社工群体普遍存在对收入报酬过度强调而相对忽视社工内隐的奉献精神与无私意识，导致社工自我认知中“重物质而轻精神”的认知失衡。

最后是社会工作职业“短工化”现象。社区工作者群体承受着工作、家庭和社会评价等多重压力，而社工的工资待遇不高已经成为社会共识。社会工作专业人才严重流失和职业的“短工化”，尤其是新一代社区工作者具有“去人情化”^[11]的脱域倾向，不仅是社工职业只被看作暂时跳板的表征，更在某种程度上呈现“不做社工的理由大于做社工的理由”，即Alastair Christie和Edwarf kruk所说的“选择做社工的阻滞因素凸显而激励因素弱化”^[12]。如街道X科长所说：

很多学生就业后都比较失望，感觉跟想象的不一样，想象中的是“阳春白雪”，实际是“乱七八糟”。很多社工离职、跳槽，就是因为待遇、工资跟不上，如果各方面都差不多就没人走了。

(三) 社区工作队伍建设制度效能弱化

制度作为由国家及其代理人制定和颁布的规章制度、政策法规和行为规范，对某一具体领域的行动实践具有指导和制约作用，其产生的指导意义、行动效果和社会作用即为制度效能。当前从中央到地方各级政府及部门颁布和实施的有关社会工作的制度文本，在具体的实践过程中都存在“本土化消解”的成本风险和现实遭遇，社区工作队伍建设制度的实践效能也存在同样的难题。

首先是“重制度制定而轻制度落实”。一方面，众多社会工作制度存在停留在制度向实践转换的“最后一米”的“政策性欺骗”现象，导致社区工作者对上级政府、政策文件有一种本能的“政策性不信任”。例如政策规定的“钱随时走”被社区工作者讥笑为“事完钱不到”，“减负增效”也被戏说为“增负减效”。另一方面，社区工作者对政策与制度缺乏详细的了解，更缺少细致解读社区政策法规和社会工作文件动力的“习惯性模糊”。例如对《城乡社区“减负增效”实施意见》《关于推动社会工作者队伍建设的意见》等政策文件，社工普遍反映了解的比较模糊，只是知道个大概，没人去深究，也不愿意深究。

其次是“重制度形式而轻制度内容”。一方面社区人员配置、考核标准和经费划拨缺少类别化和差异化考察，进而导致社区资源的“马太效应”。例如，统一化和一刀切的资源配置与考核标准，往往缺少对不同类型社区具体情况、居民流动性等问题的分析。另一方面社会工作师资格证书对社工队伍的专业化、职业化的促进作用不明显。与政府原本是推动社工职业化、专业化、科学化的意愿不同，社会工作师资格证书沦为为社区工作者增加工资和谋取利益的工具。社工们普遍反映，社工学习和培训更多是理念上的作用，实务上用的较少。

最后是“重制度考核而轻制度激励”。社区工作者队伍建设的考核制度与激励政策比例不平衡，社区工作者对工作考核比较敏感而对工作激励感觉虚化。面对着“市—区—街道”三级考核和政府与居民的双向考核压力，社区工作者在行为规范、休假制度、群众满意度等方面受到规制，而社区也在“和谐社区建设”“民政工作考核”等指导文件下，从党建、社会事业、城市管理、社会管理等方面对其进行管理考核。而奖励制度、薪酬保障制度和合理人才流动制度等激励举措，不但较少而空洞，更为社工人员所忽视甚至被看作为一种工作负担。L社区工作站站长李女士就此颇为感慨：

(我们)天天感觉压力大，事情多，各种评比，各种考核。从上到下，环境评比、居民满意度调查、年底考核，太多了。要说激励，肯定是有的，但是跟考核比起来，真是谈不上起什么积极作用。我有时候宁愿不要什么激励和表彰，也不愿意那么多考核。

三、社区工作者队伍建设的路径

社区工作专业人才队伍建设作为一个蕴含“人、群体和制度”的三维空间和系统工程，其发展路径仍需在“人、群体和制度”三重维度上着力。要把人的需求满足、队伍结构优化和制度效能深化真正置于社区工作专业人才建设的进程和社区治理环境之中。

(一) 注重社工发展，满足人的需求

首先是建立社区“减负”信息反馈系统与考核机制，深化社区服务购买机制。充分利用已有的社区居委会、社工服务站和社会组织机构以及义工、志愿者等服务机制，把服务群众和社区居民的“最后一公里”铺设好，提出和落实为社区、社工减负的“一张纸的距离”问题。政府可建立“减负”信息反馈机制和“减负解压”考核组和考核标准。亦可通过“义务时间银行存储”“互助一对一置换”“慈善超市爱心积分”等机制与平台，建构制度化的志愿者辅助支持系统。与此同时，基层政府部门还需进一步细化购买服务项目，把“不想做、做不了”的事务如人口普查、经济抽查和发放市民卡登记等，外包给高校、社会组织等机构，而不是下压给社区工作者。

其次是为社区工作者减压疏导、增强社工权能。职业倦怠(Burnout)和工作生活的双重压力，既可以通过“增权扩源”的方式解决，也可以借助“非正式社会支持”得以缓解。在明确社工是“服务弱势群体的弱势者”的理念和社工面临困境与压力的前提下，对社区工作者提供“减压增能”的社会服务，从不同的维度和面向帮助社工减压疏导、增强社工权能。社区工作者“减压增能”可以通过三种方式。一是专门针对社区工作者做出具有针对性的培训和教育规划，把相关“减压增能”知识和理论传输给社区工作者；二是定期召开“社区工作者、家人、居民、领导”四者联席会并使之制度化，实现联络感情、表达心声和疏通情绪的多重功能；三是在社工机构内部形成“老中青互帮带”“一对一互助”的良好氛围，利用闲聊、唠叨、茶余饭后等日常情景，加强机构内部团结，减少社工压力，增强职业自信。

最后是提高社区工作者的待遇，拓展其发展空间。给予社区工作者付出与报酬成正比的待遇，拓展社工的发展空间，这些将对提高社工工作效率、消除社工消极怠工现象、留着和吸引更多的社工人才具有重要作用。一方面政府不仅制定动态的、人性化的社工福利制度和待遇增长长效机制，还要在街道设置“非编在职”岗位，吸引优秀社区社工到街道工作以及政府部门招考专门设置社工岗、设置社区主任助理等，打通和拓宽社工就业渠道；另一方面需要通过在社工队伍中发展党员、评选优秀社工等荣誉激励，强化社工的职业伦理与职业道德，加大对社工的精神鼓舞、职业责任感和道德感召。

(二) 优化队伍结构，稳定社工群体

首先是稳定和优化社区工作者队伍。培育和壮大社工队伍需要稳定和优化社区社工群体。具体做法是：在提高社工待遇的基础上，通过观念改变、拓宽晋升渠道和加强职业规划等方式，吸引男性进入社工队伍，优化社工队伍的性别结构；加强社区社工的职业认同感、居民的认可和社会认知感；实践“义工+社工”的工作模式，用社工带动义工，用志愿者支持社工搭建社会支持系统，并实现居委会干部与社区社工实践性分离等。

其次是增设政府购买社工岗位和培育社区社会组织。在稳定和优化社区社工队伍的基础上，实践“筑好巢方能引来金凤凰”的创新思维，进一步培育和壮大其他政府购买社工和专业社工队伍。一是通过制度政策，增设街道、公安、团委、学校、医院等社工岗位以及政府购买专业社工服务和岗位，利用岗位吸引人才；二是成立社区社会组织发展基金会和社区社会组织协调组织，为社会组织创建保驾护航，降低社会组织申报资金门槛，鼓励更多专业社工组织申报，推动社会组织成长和壮大；三是实行“微型社会组织扶持计划”和“社会服务创业扶持计划”，由社区社会组织向政府提供社会服务设想，政府以公益创投项目为依托进行扶持和购买。

最后是建构三条社区工作者“生成式”生态链。一是以政府资助、企业赞助、慈善募捐等方式筹措资金，成立(NGO/NPO)社区社会组织发展基金会，由社区社会组织发展基金会资助和扶持社区社会组织，再由社区社会组织招聘和雇佣社工人才，建构资助型人才生态链；二是以政府购买服务的公益项目和创投项目为载体，鼓励社会组织、专业团体或专业人才围绕一个“项目”展开竞聘和提供社会服务，根据项目需求和实际运作来招聘项目型社工人才，建构项目型人才生态链；三是由不同部门与机构提出社工岗位需求，政府出资购买社工岗位服务，政府和部门共同招聘、招考专业社工就业，建构“点—线—面—体”逐渐成形的岗位型人才系统。

(三) 深化制度效能，营造工作环境

首先是完善和优化项目治理机制。搭建以项目为轴心的整合系统，努力推动项目在优化资源配置、推动社会组织发展、提高社工积极性和整合社会资源等方面的作用，推动社区工作者队伍的壮大。例如，强化公益创投项目在社工队伍建设中的中轴作用，以公益项目为依托，整合各种社会资源，举办公益创投项目征集大赛，根据项目内容、项目类别分别与社区、社会组织、社工个人三方申请资格挂钩；在强化项目招标“入口”审查的基础上，加强中期进展评估和后期成果的考核，根据项目实施情况实行项目与机构双重淘汰机制；与此同时，实行创投项目分解机制，建立类别项目与微项目体系，把不同的项目进行细化和转包，建构“小、快、省”的“拆分—统合”流畅的项目实践机制。

其次是创设社工文化系统。培育和壮大社区工作者队伍需要良好的社工文化系统和文化氛围。一是通过成立社工协会，把政府与社会连接起来，实现需求与服务对接和各种资源整合，把社工组织起来，搭建交流与学习的平台，定期开展学习会议、学习工作坊；二是强化社工自我学习与互相交流的氛围，在实行社工培训、督导培训制度的基础上，倡导社工工作心得、生活日记和社区与社区、社工与社工之间建立“P2P”的交流制度；三是在机构网站或机构场所内建立“社工服务售卖系统”，按照社工专长、服务类别和业务能力，设置相应的虚拟价格，由居民或服务对象购买，并借此由居民评选、媒体宣传、积极推广和深化“年度好社工”“十佳社工”等社工典型的评选与宣传。

最后是构建梯度式社工管理模式。亦即从时间和空间两个维度，对社区工作者队伍建设制度实施的具体场景、进程情况、效能差异等进行“有统合、有差异、有变化”的韧性管理。一是组织梯度管理，建立社会组织星级动态评价体系，按照规模、信用、服务能力等标准给社会组织颁发1~5星级，并实行动态考核与管理；类别化社区评比标准，按照社区工作量配置社工和经费。二是社工工作资格证书梯度管理，延展社工证对社工专业化、职业化的“推—拉”作用；不同类别证书给予不同的奖励，实行固定奖励与动态奖励结合的方式，结合具体事务和工作实务，强化社工的社会工作理论与实践能力转化等；三是优化考核与激励制度结构，根据不同社区、项目、组织等，采取差异化的考核与激励手段，对考核与激励内在的具体规制、量化标准等根据社工服务内容、社会问题和服务对象反馈进行再创造；建立报酬与奉献兼顾的激励机制。

四、结论

社区工作者作为多维化职业概念和群体框架，其队伍建设既需要链接社会工作者的专业化要求，也需要深入分析社区属性和实践差异，更需要对社区工作者队伍建设的社会工程体系做出系统分解与关系分析。置于实践进程和社区日常生活中的社区工作者及其队伍建设，既是一个可以分解为“社区工作者”“社区工作者队伍”“社区工作者队伍建设”三个部分的结构，也是蕴含“人(人才)”“群体(队伍)”“制度(建设)”三重维度互相转换和链接的过程。社区工作者个体奉献意愿消退，社区队伍结构失衡以及“三重三轻”的制度效能弱化，构成阻碍社区工作者队伍建设的“三重困境”，更是社会政治、经济和文化等结构性因素的社区化体现。推动社区工作者队伍建设，仍需从关注社区工作者个体发展意愿、优化社区工作者队伍群体结构和深化制度实践效能三条路径着力。由此观之，社区工作者队伍建设不仅是嵌入社区具体场域的社会工程，也深受更大范围的社会政治、文化和经济制度结构的制约。社区工作者队伍建设的成效与进程，还需要与更具宏观性的社会政治经济结构联结，更需要在实际操作中坚持社区工作的行政弱化与职业化、专业化和制度化“三化”相结合。

a一方面，居委会干部与专职社工在法律定位、职能分工、产生方式等方面存在差异(详见李少虹的“社区工作者与传统居委会干部之专业比较”，《长沙民政职业技术学院学报》，2001年第2期)。但是在社区实践和制度文本中，他们既可以转换角色、互相合作，也可以交叉兼职，故统称为社区工作者(详见《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(2000年)中“逐步建设社区工作者队伍”的论述。)。另一方面，当前中国社会工作在专业化社会工作与行政化社会工作二分法的逻辑下，社区工作者往往被看作缺乏专业技能和从业资格，更带有行政化倾向的传统社区工作群体，与专业社区社会工作者在专业化与职业化等方面存在差别。例如《山东省社区社会工作专项计划实施方案》就提出“推进现有社区工作者向社会工作专业人才过渡”的社会工作专业人才队伍建设的目标。本文基于社区工作者专业化趋势、社区实践复杂性以及社区工作者角色多重性等原因，未对“居委会干部—社区工作者—社区社会工作者”做出细致化区分，统称为社区工作者。b参见徐祖荣的“社会资本视域下的社会工作”，《理论探索》，2010年第2期；张大维等的“社会环境、社会支持与社会工作者的职业耗竭”，《中州学刊》，2014年第2期；戚欣的“我国社会工作人才的特点及培养”，《社会科学战线》，2007年第6期；诚彦、张兴杰的“社会工作者报酬满意度与工作倦怠调查——以广州市为例”，《城市问题》，2015年第2期。c本文材料来源于CZ市民政局委托的“培育与壮大社工队伍研究”的调查，特此声明。