2015年5月15日在北京召开的中国社会工作联合会的理事会上，徐瑞新会长做工作报告时指出，中国社会工作现阶段呈现出“提速发展、全面推进”的态势。据不完全统计，中国民办社会工作服务机构已达3 500多家，社工专业人才40多万。^[1]2015年仅安徽省民办社工机构已增至80家。^[2]2016年3月4日，《政府工作报告》又一次提到加强和创新社会治理，依法规范发展社会组织，支持专业社会工作、志愿服务和慈善事业发展。^[3]由此可见，在政府的大力支持下，专业社会工作取得了快速发展，在政社合作的路径下我国民办社工机构数量日益增长。但政社合作的现状如何？未来发展趋势如何呢？基于以上问题的思考，本文拟从社会治理视角，结合资料分析与实地观察，对当前我国民办社工机构于政府合作模式进行分析与反思，并从中梳理出未来“政社合作”模式发展的路径选择。

一、 政府购买民办社工机构服务的理论探索

随着我国经济社会的快速发展，政府越来越注重为民众提供多元化的公共服务以满足需求，同时对政府提供服务的能力却有了更高的要求。引入民办社工机构，政府和民办社工机构基于实现共同的公共目标而采取依赖性合作，是构建服务型政府的和提升社会组织服务能力的重要选择，也是我国公共管理的未来方向。本文依托政府购买民办社工机构的两大理论——新公共管理和合作治理理论作为理论框架进行研究探索。

(一) 新公共管理对政府失灵的探索

20世纪八九十年代，伴随着传统的行政模式黯然失色，政府机构臃肿，财政危机加剧，行政效率低下等“政府失灵”，带来的弊端迫使发达国家和众多发展中国家进行了政府职能性改革，新公共管理运动应运而生。新公共管理主张重新定位政府角色，是“划桨”还是“掌舵”，即区分政府作为服务购买者和服务提供者的角色，认为政府的角色应是“掌舵”，是服务的购买者，市场和社会是服务的提供者。为提高社会服务的总体水平，政府应该通过购买社会组织服务推行公共服务社会化。

新公共管理推行公共服务社会化的主要路径表现在三方面：一是打破政府提供公共服务的垄断地位，实行政府业务合同出租，通过订立合同条款和公开招标程序将服务外包给市场和社会，降低政府财政支出；二是授权，通过向承包公共服务的社会组织授权，让社会组织自我管理运营，提高服务质量；三是实行全面质量管理，关注产出和结果，即明确公共服务的目标，对最终的结果予以测量和评估，对达到目标的机构、组织实行奖励。^[4]新公共管理探索的路径在安徽省典型的案例为，近年来安徽省民政厅每年都向民办社工机构购买公益慈善类项目，如为留守儿童服务的“成长相伴项目”和为社会救助群体服务的“共享阳光”项目。

(二) 合作治理探索

20世纪80年代，伴随着非政府组织以及各式各样的社会力量的出现，社会发展呈现多元治理主体迅速生成的局面。^[5]与新公共管理不同的是，新公共管理推行公共服务社会化，治理主体为政府，主张政府赋权，政府为解决政治目标购买服务；合作治理推行公共服务民营化，治理主体多元化，主张合作共治，多方参与即不同治理主体在协同协商的基础上，基于共识而进行的对相关事务的管理。合作治理不是政府单一的职责或者权力，它强调多方的平等参与以及协商、共识的达成。

合作治理的实现路径主要表现在三个方面：一是要基于公共利益，从公共利益原点出发开展广泛的合作，目的是服务于公共利益；^[6]二是树立平等参与的理念，明确政府不是治理的中心，多元参与的社会组织也不在边缘，政府不是规则的制定者，社会组织要增强自主性和社会责任感；^[7]三是应用协商的方法来解决问题达成集体决策。协商的行为表现为参与者公开地共享解决问题的信息和知识，收集各方信息，在决策之前周全地考虑所有的信息。协商的过程往往以对话为特征。^[8]合作治理实现的路径在安徽的典型案例是：开展“三社联动”项目，开展政府和行业组织交流会，对话协商解决公共服务问题，如公益文化交流会、低保核查交流会。

二、 当前安徽省“政社合作”模式存在的问题

政社合作，即政府与社会组织合作。本文所指的“政社合作”模式是我国本土化的实践机制，类似于安徽省这类依托政府购买民办社工机构服务项目，以推进政府与民办社工机构合作的实践机制。

(一) 安徽省的“政社合作模式”

2016年3月1日在安徽省召开了社会工作协会第三届第二次理事会议，省民政厅孙邦平副厅长在讲话中提出了“以项目推进工作”来促进政社合作发展的理念。基于此，笔者对安徽省民办社工机构近年来的运作机制进行了回顾和梳理，将安徽省民办社工机构的运作归纳为“以项目推进工作的政社合作模式”，模式运行归结为以下两种机制：一是政府购买服务机制；二是三社联动机制。安徽省这两种机制都是以项目服务为前提的，无论是直接的购买社工服务项目，如“成长相伴留守儿童社工项目”“共享阳光社会救助群体社工项目”“三社联动示范项目”，还是各个社区自己开展的三社联动项目，虽然整体上都是依托项目开展政社合作，但是这两种在运行机制上还是有区别的。

政府购买服务机制，即政府为社会治理主体，政府是“掌舵”的角色，而民办社工机构只是社会治理的参与者。政府将公共服务通过项目招标的形式投放到民办社工机构，并且政府主要监督、掌握着民办社工机构的服务质量，表现为政府购买第三方督导服务在项目执行中进行督导，在项目结束后进行督导团测量评估。这里政府购买督导服务也是政府购买服务的一种，是整个机制运行不可或缺的一部分。此时民办社工机构扮演“划桨”的角色，根据项目的目标和评估的标准自我管理运营，做好服务是他们的职责和义务。

而三社联动机制主要为社区治理模式，是以社区为平台，社区、社会组织、社会工作者三方多元主体的平等参与社会治理，不再是政府单一的治理主体。针对社区治理的共同议题，进行统一联动。当然不同的议题，联动方式也不一样。若是行政类议题，就由社区主导，社会组织和社会工作者协同；若是居民间公共关系问题，就由社会组织和社会工作者主导，社区协同；若是社会救助群体，由社会工作者主导，社会组织和社区协同。而关于对话的方式，安徽省的社区一般选择召开“社区茶馆会议”进行讨论协商议题。这种实践机制方便灵活，操作性强，不仅能够有效及时地解决社区公共问题，还有利营造良好的社区治理氛围。

(二) “政社合作模式”存在的三类问题分析

在安徽省以项目推进工作的“政社合作”模式下，安徽省政社合作取得了一定的成果。2015年安徽省民政厅购买社会工作服务，确定爱佑童心实施项目、三社联动示范项目、公益组织家园项目、共享阳光社工项目等10个项目，安排项目资金962万元。^①但在实际操作中该实践机制也存在一些问题。

1. 政府购买服务程序存在偏差

政府购买服务是安徽省政社合作的主要运行机制之一，政府购买服务的结果将直接影响着服务产出。安徽省“政府购买服务”经过多年的摸索和借鉴其它地方经验，已经形成一套较完整的程序：首先政府将需要购买的公共服务项目相关信息发布于公众平台，一般为民政官方网站；接着符合条件且有意愿申请的机构可填写项目申请标书；当形成有效标(有效标是指被竞标至少有两家民办社工机构参与竞争)时，政府聘请社会工作专家(一般由高校专业社会工作老师和经验丰富的社工实务人员)组成专家评审团对竞标机构从机构专业能力、机构以往项目经验、竞标经费预算等进行评估；最后政府和中标的民办社工机构签订服务购买合同，机构履行合同。安徽省采用的是公开招标，这保证了各个民办社工机构可以参与竞争的可能性，但在笔者看来程序的公正性有所缺乏。根据安徽政府购买服务的程序，一般具有往年承接项目经验的民办社工机构凭借着项目服务经验和以往项目良好的审核评估结果更容易拿到项目。笔者所在的H机构连续两年承接了安徽省民政厅的“共享阳光”社会救助群体项目。这容易形成垄断性竞争，对那些新兴机构来说明显是不利的。

2. 民办社工机构服务能力欠缺

由于我国社会工作还处于起步发展阶段，民办社工机构虽然近年来大规模增加，但是对于缺位很久的市场来说，仍然是发育不足的新生事物。一般而言，民办社工机构能力欠缺表现为“先天不足”和“后天畸形”。民办社工机构产生方式一般是“政府发起，政府运作”和“民间发起，民间运作”。^[9]前者是“自上而下”成立，本质是政府职能部门的延伸，这样的机构在成立之时就缺乏专业人才队伍造成能力的“先天不足”。由于挂靠政府，对于体制内政府购买服务，他们更具有竞争优势，在政社合作时更容易得到政府青睐，造成强依附性，缺乏独立性和自主性，服务很难得到创新和突破，机构易出现同质性较强的“后天畸形”低服务能力。而“民间发起，民间运作”的民办社工机构在资金和政策相对稀缺的情况下，本身和政府间合作就是弱自主性，形成“先天不足”，在这种“先天不足”的情况下，机构为了获得更多的资源支撑自身的发展，出现了压缩经费预算、受政府控制性较强的“委曲求全”状态，甚至形成了雇佣和被雇佣的关系，造成“后天畸形”的局面。显然无论是自上而下还是自下而上成立的民办社工机构在能力上都需要调整，关键在于和政府间合作关系的调整。

3. 社会对民办机构认同度不高

受我国传统政治文化影响，民众对政府组织接受程度普遍高于接受民办社工机构，他们一般相信只有政府才是为民众提供公共服务的，再加之民办社工机构也是新兴事物，民众对民办社工机构几乎没有了解。^[10]当然这种现象在我国也具有普遍性，连社工认知度达到全国领先水平的广东也常常面临这样的问题。有研究发现，虽然机构经常推出一些宣传活动和免费服务，但这对有些群众来说是新鲜的东西，由于观念的僵化和思想上的落后，对于这样的免费服务还无法理解和接受。就算勉强接受后，有群众觉得这种免费服务毫无用处，只是简单的做些善事罢了。^[11]这对机构开展专业服务有很大阻滞。笔者作为H机构的一名社工，对接一位精神障碍的服务对象小华，由于服务对象及其家人对社工专业以及社工机构不了解，笔者在前期和服务对象建立关系时出现很大困难和反复。初次预约探访时，接听电话告知我们不在家，第二次打电话预约探访时间，服务对象小华的母亲告知我们“没有空和你们大学生浪费时间！”后来通过社区居委会沟通，让社区居委会告诉服务对象及家人我们的身份以及服务，第三次终于成功入户。但由于服务对象对机构服务存在误解，认为机构和笔者代表的是政府，服务对象的母亲见到笔者就开始哭诉服务对象及其家庭的不幸与艰辛，需要政府提供帮助。笔者解释说，自己并不代表政府，但可以链接资源为他们提供服务，服务对象立马变脸拒绝，表示怀疑笔者及笔者所在服务机构的能力，笔者现场举例证明机构曾经服务过的成功案例，服务对象的母亲也以需要做饭没有时间聊天为由让笔者以后再来。在笔者第四次电话预约入户访谈时，对方直接说不需要也不再让笔者上门入户，并扬言再来就放狗咬，笔者颇为无奈。上述经历体现了民众对民办社工机构的不认同，直观反映了社会治理中政府和第三方社会组织共同治理的理念并没有深入到民众中去。目前，安徽省合作治理层面的发展需要深入实践，以此为突破口，下文将从社会治理视角再探析我国民办社工机构与政府的合作模式。

三、 社会治理视角下民办社工机构与政府合作模式的路径选择 (一) 社会治理视角下“政社合作”的理想模型

基于社会治理理论，根据政府和民办社工机构在社会治理中的合作性^②，笔者尝试构建了社会治理视角下民办社工机构与政府合作的四种模型，见下图1。

笔者拟将以上理论模型构建与安徽省“政社合作模式”具体实践相结合，尝试对我国当前民办社工机构与政府合作的运行机制进行分析，并在此基础上提出“政社合作”的路径选择。

(二) 四种理论模型及其未来发展的路径选择

第一种：机构合作性弱，政府合作性弱。这种情况一般是民办社工机构刚刚萌芽，并未形成一种社会力量，且此时政府还是管理型政府，公共服务和社会服务可能都是政府在包办；民办社工机构也毫无自身专业能力可言，民办社工机构作为第三方参与社会治理合作中去更是无从谈起，民办社工机构作为新事物也无法得到社会认同，这种“先天不足”的生长环境，往往会加速民办社工机构的“夭折”。这时政府需要做的是放下管理的模式，从管理型政府向治理型政府转变，同时不要打压民办社工机构的成长；而此时民办社工机构也要增强自身抗逆力，提高自身专业服务能力，发展壮大机构。

第二种：机构合作性弱，政府合作性强。这种情况一般是处于第一种向第四种的过度状态，政府在这时候已经转换了职能，由管理型走向治理型并且开始放权，向社会第三方购买服务。但这时的社工机构可能出现两种情况：一是自身能力欠缺，机构内部建设不完善，无法承接政府购买的服务参与到社会治理中去；二是这时候机构也许具有较强的专业能力，但与政府的合作低。对于第一种情况建议政府继续鼓励购买服务，民办社工机构通过专业化建设提高自身服务能力，让自己可以承接起服务。对于第二种情况则强调政府购买服务的程序公正性，政府购买社会服务项目应该进行标准化、程序化评估，尽量让所有的机构都可以参与竞标，给予“草根机构”、新兴机构更多机会，让评选有章可循，做到公平公正具有说服力。

第三种：机构参与社会治理合作性强，政府社会治理合作性弱。这种情况与第二种情况同样处于过度状态。需要说明的是第二种、第三种合作模型在现实实践中不会完全泾渭分明，易出现交叉存在。但这都属于政社合作相互磨合的一个过程。第三种模型政府还处于社会管理职能方式，但民办社工机构自身能力建设已经达标，社会治理参与能力也是呼之欲出。可政府依然对民办社工机构管控严格。这也就对应了新公共管理政府购买服务探索，政府是社会治理主体，民办社工机构参与治理合作性低带有强依附性，有的民办机构为了获得政府资金、政策的支持牺牲自主性，在专业服务商无法取得突破。对于这种情况，建议政府要以包容的态度鼓励民办社工机构参与到社会治理中来，多与民办社工机构对话交流，了解机构发展的困难主动为其提供帮助，为民办社工机构营造一个良好的外部环境；而且民办社工机构在提升服务质量的同时要做好自己的品牌，注重自己的社会效应，增加自己的社会认同度，让民众熟知并认可民办社工机构。

第四种：机构参与社会治理合作性强，政府社会治理合作性强。这是民办社工机构和政府合作最理想的状态。此状态反映的既是双方平等参与社会治理，公共服务由政府和民办社工机构协商共同解决，互相信任，政府依赖机构的力量，机构有很强的自主性政府为机构服务买单，机构为政府解忧，政府和机构形成“手牵手伙伴”关系。此刻最需要的是社会对政府购买服务、对政府和民办社工机构合作治理的认同。安徽省“政社合作模式”机制的初衷就是希望构建成这种理想状态，从安徽省政社合作的实践机制朝向来看，也是与这类理想模型高度对应。但是要达到这种理想状态还需要政府和民办社工共同努力，提高双方的合作意愿以及完善合作方式。

总之，从社会治理角度来看安徽省“政社合作”是政府和民办社工机构共同参与社会治理的真实案例，虽然并没有达到民办社工机构和政府共同参与社会治理的最佳理想状态，但也是以之为基础的，是未来政社合作发展的方向。根据理想模型分析，只有政府和民办社工机构合作性都提高时，我国民办机构承接政府购买项目才能达到理想状态。

①此数据为作者调研所得。

②这里的合作性指的是合作意愿以及合作方法，合作方法包括政府购买服务、政府与民办社工机构共同平等合作治理。