政府购买公共服务(Purchase of Service Contracting，下文称POSC)在创新社会服务的大背景下正在成为发展社会服务的坚实力量。在我国，POSC尚处尝试阶段。POSC实践在地域上集中在发达地区的大中城市，内容上则以社区养老、社区矫正、青少年救助等传统领域为主，多地取得了不同的经验，也遇到了不同的问题，而在理论上则较缺乏对POSC成效的反思性、批判性研究。^[1]

广州是较早推行POSC的城市，有先行先试的优势。社会工作行业借着这股东风得到了很大的发展，社工组织从2008年的10多家发展到2014年底的267家，家庭综合服务中心(下称家综)在7年间从20个试点发展到188家，实现全市街镇全覆盖，市政府每年在家综上的财政投入逾3亿，确实呈现全面开花、蓬勃发展的态势。从财政投入上来看，广州各级政府的投入近年来都维持在3亿左右，这在全国都是数一数二的。^[2]POSC在广州的全面推行进一步推动了人才队伍的发展，进而推动了社会服务的发展，服务的人次连年递增，总的来说已初步形成了一种良性循环。广州广泛吸取港台、新加坡等地经验，其务实、开放的政府作风令实务工作者和研究者能不断尝试新路径、新方法，敢想敢做，因此它的经验具有一定的典型性与独到之处，它所经历的可能是其他城市正在经历或可能经历的，它的反思与教训也值得其他地方借鉴、参考。本文囿于篇幅，对广州已取得的成就不再赘述，而将重点放在问题与反思之上，希冀通过不断地梳理和总结，与更多的POSC相关研究共同构成行进中的一面镜子，以促进思考，鞭策前行，为社工和社会服务的发展提供更多的经验。

本文把POSC在快速发展过程中遇到的问题总结为三类：一是POSC前期问题，包括购买方式、购买内容、购买对象、契约方式等等；二是POSC过程性问题，包括服务的提供方式、服务架构的制定、服务与购买方期望的契合度、服务提供方的理念、服务成效评估、资金供给等等；三是POSC成效反馈问题，包括服务使用者的满意度，社区发展、社会改变的程度等等。本文基于广州不同社工机构的实践，对POSC进行地方性回顾与总结，意在分析广州市在实行购买社工服务的几年间所积累的经验和遇到的主要问题。本文着重从三元主体(即购买方、承接方与使用者)的不同角度进行讨论，以勾画出一个较为清晰的问题图景，更清楚地展示三者之间的可能关系、各自的期待和现实。具体的数据、经验或案例能帮助厘清复杂问题背后的根源，发掘潜藏在表象之下的原因，为进一步分析提供快捷的判断方法，同时理清三元主体之间的关系，以期对POSC的本土实行与效果有更深的认识。

一、 从购买方的角度 (一) 政府定位模糊

将“大政府”“强政府”转变为“小政府”是POSC的既定目标之一。然而，在实际操作过程中政府自身面临身份模糊的问题。如在购买过程中，同时作为公共服务的购买者和提供者而导致的“双重身份”^[3]；因边界不清晰而导致的权力越界和不作为^[4]；基层政府为保护既得利益和维系原有地位和网络而出现的资源圈存和利益干涉行为，以及因权责不明在服务成效出现争议时成为最终问责方而承担不必要风险，^[5]等等。

针对社工服务本身在时间和成效上的特殊性，多数学者提倡使用更具灵活性的多元互动模式以进行长期监管^[6-8]，政府在其中扮演引导者、规范者和监督者的角色^[9]。但目前由于法律制度供给缺失、法治化推行程度偏低等原因，假如政府不能起到带头引导作用，就容易陷入失信失职的风险中。

(二) 制度化不足，操作性欠佳

政府颁布的POSC文件一般较为宏观，在实际操作中，缺乏细节上的指引，部分条例不够切合实际，在编制预算、组织购买、签订合同、指导实施和结项验收五个POSC基本步骤中^[10]都存在问题。如在编制预算时，地方政府因无法可依、无例可循导致立项审批程序的不规范^[11]；对机构恶性竞争中劣币驱逐良币现象难加以引导规管^[12]，造成招投标程序名存实亡^[13]；因法律体系尚未形成、法治功能弱化而难以拓展购买范围^[14]等。

广州在POSC的初期阶段就曾出现过恶性竞争现象。在一项政府购买招投标中，某机构为赢得项目列出了3.8万服务时数的“天文数字”，令其他服务时数为2万的机构咋舌，而实际在当时即便是2万的服务时数也已是不可能完成的任务，但就因为这家机构在数量上“优于”其他机构而中标，造成了后续恶劣影响。^①在自身发展不全的情况下恶性竞争资源，为了完成指标数量，令员工疲于应付，会导致其专业发展和服务提供大受影响，也会影响业界的团结与资源共享。为了遏制这种现象，广州于2015年出台了新规定，总服务工时上浮不得超过机构基础工时的10%^②，投标竞争除了工时数的竞争，也要看其他项的评分，从而制止了这种闹剧。

(三) 行政干预多

目前，广州POSC主要有两种模式。一种是由街道办事处或相关部门如工青妇等作为主管部门，成立民办非企业单位来进行管理，原街道社区服务中心的事业编制人员可转入街道的其他政务管理类事业单位或派送到家庭综合服务中心工作，也就是所谓的“形式性购买”。这种模式虽然能充分调动街道或有关部门在资源链接关系协调等方面的行政优势，但政府和行政的权力及影响占据绝对优势地位，干预性较强，或存在既当裁判员又做运动员的情况，社会组织普遍缺乏自主选择开辟发展空间的能力，只有依托现有的行政管理体制和业务主管单位的资源网络优势才能获得一种嵌入性的发展^[15]。另一种则是由区、县级政府或委托民政局以项目管理和购买服务的方式向社会公开招标，再由社会组织通过竞投取得承接服务的资格。由于这种形式的社工机构一般都是外来的、新介入的，在社区里的非原生性导致其未能完整发掘和把握社区需求；在物资和场地的使用上也需依赖政府，使社工的形象不独立、不专业。

此外，“民间组织”相对更容易陷入资源和权力的弱势。很多家综或专项服务项目时常会接到街道或其他政府机构“摊派”的行政工作、接待任务和宣传任务，大大增加了社工的行政性工作量。面对难以剥离的行政任务、尴尬的自我处境，社工情怀和价值理念容易受损，士气会受影响。而如何在当前“党社一体”的精神和“社会组织党的建设”等有关措施的推进中，保持社会组织的独立性、专业性和职业化也值得探索。

(四) 资金制度不完善

拨付制度不完善和管理漏洞为实践带来了负面影响。广州市对家综的拨付方式是与评估结果挂钩的分期拨付，容易在短期内致使机构运营资金短缺，造成机构资金周转困难、社工薪酬拖欠等现象，直接影响服务质量。一个具有一定规模的机构往往同时承接几个家综和不同的专项项目，每个家综一年200万，专项项目各有不同。但所有项目点资金总量可能超千万，政府拨付效率较低，一般评估完成后两三个月资金都未能到账，还有超过半年未到账的情况，需机构自行负担全体员工的薪金和服务经费长达几个月的时间，使机构面对巨大的财务压力。根据调查，经费延迟到账的情况有逐年加剧的趋势。^[2]这也使街道政府和社工机构为渡过资金难关形成相互结盟利用的“共谋现象”^[16]，违背了POSC还权于民和提高社会治理程度的初衷^[17]。而从试点阶段的2011年到2016年已过去5年，家综的年经费一直保持不变，并未反映经济和薪金水平的改变，这些都促使机构寻求其他资金来源。

此外，目前珠三角地区的POSC带有强烈的“街道统合主义”特征，即“街道作为政府基层权力部门和社区利益分配直接相关者，在上(上级政府)下(辖区居民)之间保持弹性运作”。^[18]在这种情况下，街道政府和社工机构对购买经费的依赖和争夺往往是导致双方发生利益冲突的根本性原因，也成了政社关系分裂的导火线。

二、 从服务承接方的角度 (一) 实际管理困难多

购买方对机构的管理缺乏兴趣，他们往往更关心产出，也没有制定清晰的指引作为招投标时的附加文件，导致机构在遇到问题时只能通过员工的关系网络和其他方法自行尝试解决。

在广州，有很多机构没有严格的理事会制度，理事、监事等大多只是摆设，机构事务由总干事或理事长根据实际情况拍板决定，没有民主议事程序和监督机制，造成一言堂和管理混乱。机构在实际运营时会遇到很多管理上的法律问题，比如员工离职、行政纠纷等，由于缺乏相应的法律框架和具体操作指引，容易出现管理成本过高、不确定性大的情况。

其次，POSC的项目制与社会工作本身的方法、理念和价值观有时会有明显相悖之处。机构要扎根、了解社区，充分探索社区需求，要在社区中发展足够的信任关系，做社区营造，过程中会有很多不可预知性与困难，花费数年甚至十数年都不足为奇，许多工作并没有立竿见影的效果。但目前POSC每一个购买周期为3年，并没有根据社会工作的性质与实际发生的规律留有一定的弹性。这造成了社工乃至整个机构、项目的“急功近利”，从服务架构设置到具体服务实施，都透着一股“着急劲儿”。如果效果没有马上显现，社工便会觉得迷惘，不知道自己究竟在做什么，这么做有什么用。评估中因零点几分之差造成机构撤场、轮换的情况并不少见，这会造成人员与工作布局的变动，之前的工作就很有可能“竹篮打水一场空”，社工与服务对象建立的联结随之中断，而服务对象对社工建立起来的信任也就此削弱。

还有一种情形，就是行政救助申请的不可知性与POSC时效性之间的冲突，也让承接POSC的机构和社工在提供服务过程中倍感棘手。例如，在面对申报审核程序需时较长的案主时，机构和社工可能会因项目即将完结而无法协助案主申请相关救助；常见的情况是，社工在开展个案服务时把大量时间花费在等待行政流程上，并在漫长的等待中逐渐销蚀社工和案主相互的信任互助关系。

(二) 机构和招标公司专业性不足，社工流动性大

从人才储备方面看，广州在2015年底时持证社工超过1万人，全省有资格的社工超4万人，省内高校每年培养1 000多名社工毕业生。^[19]但即便如此，具体到机构的层面上，社工仍是供不应求的。据2015年广州市民政局一项关于社工人才的统计，广州从业5年以上的专业社工仅1%，92.8%社工从业时间3年以下，社工人才的年流失率约为24.3%，总体来说社工行业呈现出一种“进少出多”的情况。^[20]

从招投标的过程来看，招标公司内部缺少社工专业人员，在处理招标事项时更多采用商业做法而非专业考虑，可能导致招标过程中出现弱化专业性的操作。招标在有限时间内进行，有的机构由于其独特的发展脉络而拥有较多社工资源或本地知识，可发展出基于社区实际需求的服务方案；但大多数情况下机构并无这些优势，未深入了解社区特色就凭空撰写服务方案，或套用其过往在其他地区的经验，调用家综的人员进入专项项目，这些都是影响日后服务质量的隐患。

在提供服务的过程中，社工在“做人的工作”时自身需承担大量情感劳动和心理压力^[21]，却并未得到得当的专业支援^[22]，同时，他们还需面对专业认知度低^[23]、社工角色行政化、基层不情愿接纳^[24]、群众不信任^[25]等问题困扰，直接导致社工人员流失和服务发展的不可持续。此外，由于社工目前的认知度仍不高，政府及媒体在“行政化推动”^[26]社工时常将其简化，突出“助人为乐”“大爱无私”的形象，却忽略了社工的专业性和职业性，让机构和社工在开展专业服务时陷入“好人”角色的牵绊，也令民众对社会工作的认识产生了一定偏误。

在服务评估阶段，目前评估着重文书资料的检查，而机构自身在POSC中缺乏独立性且专业性不足，为了迎合购买方的要求，常常刻意追求数量，忽视服务质量。笔者在日常工作与督导过程中留意到，在僵化的指标体系下，社工疲于应对小组数量、个案数量的情况已是家常便饭，他们的工作很多时候是受指标的驱使而非从服务对象的真正需求出发。受限于这些数量指标，社工只能通过“造个案”、匆忙转介、随意策划不合适人群特征与需求的小组等方式来使工作达标。社工普遍反映“越临近评估，文书压力越大”，平时工作忙时把文书任务积攒下来，到评估前期赶工完成，其中掺杂造假成分也便不足为奇了。由于目前评估标准不清晰和评估机构不统一，评估结果反馈更多的是落在管理人员层级，未能对一线社工提供直接的、有指导性的建议，因此未能有效地“以评促建、以评促进”。

最后从社工职业发展角度看，有学者指出目前大部分机构在应对不明朗的政府购买政策的阶段倾向以家长制管理为主，管理模式单一独断，功由领导邀、一线社工被“集体淹没”的情况比比皆是，反映出社工行业人才激励制度不完善、发展空间狭窄等制度性发展缺陷。^[27]

(三) 资金来源单一，财务公开制度缺失

POSC的资金流向自上而下，招投标需时长、资金拨付程序复杂、拨付时间较长等过程性缺陷导致机构常面临资金不能及时到位、资源重复浪费、实际服务效率低和进一步依赖政府资金等问题。在目前大部分的社区性社工购买服务中，街道办是购买甲方之一，但却也把POSC的资金视为新资源，并巧借地租、水电费、场地维护费等多种名目阻截经费，有的甚至以安插人员进入机构或自组社工机构等方式圈存资源。^[28-29]此外，政府采购资金预算和比例的信息未及时向社会公开，也容易使机构在争取资金资源时因缺乏信息而无法提前或及时做好承接服务的准备，进一步增强了资金来源的单一性和不稳定性。此外，机构自身因经验不足、缺乏财务规范而导致的使用情况混乱和使用率不高^[30]、服务设备不齐全^[31-32]等资金问题均影响服务提供质量。

从社工的角度去看，社工工资低微已是公认的社会现实。广州市社会工作专业化综合调查(GSSWP)的数据显示，家综从业社工平均月薪到手3 374元，只有16%的人能拿到超过4 000元月薪，^[2]此外还面临着因资金不到位而出现的工资拖欠、静态购买标准下工资涨幅赶不上通胀等问题。另外，机构对督导培训的投入也常因资金出现波动，本地督导数量远远不能满足需求，要请邻近的香港督导需考虑交通、住宿成本，支出较高，因此在本地督导和培训机制完善之前，对社工的专业支援容易出现断续和质量不稳定等问题，这又从另外一方面影响了社工的专业成长。

三、 从使用者的角度 (一) 对POSC缺乏了解与信任

清华大学NGO研究所公民社会指数研究报告显示，中国公民社会组织的联盟或网络程度低，43%的受访者对所处环境中是否存在公民社会组织联盟或网络表示不知情；非政府组织的发展深受中国传统“公/私”文化理念影响，对带有“公”性质的组织或个人表现出高度信任(持“非常信任”和“基本信任”观点的人数占75%)，对带“私”性质的组织则持不了解或不信任态度。^①现阶段的非政府组织尚处在发展起步阶段，和政府之间存在强烈的依附关系，具有明显的官民双重性，因而一般被看作政府的治理工具，即“伙计关系”，而非服务社会的自主个体，即“伙伴关系”，而现在对这部分资金的敏感程度也容易使民众对其产生看法甚至是偏见；也有一些组织由于自身的经营问题而关闭、中止服务或被撤销。这些都在一定程度上降低了公众对非政府组织及其承接的政府购买服务项目的信任度。

(二) 作为最终“当事人”的委托角色不明显

目前的POSC一般由政府相关部门主导整个购买过程，从提出服务需求到制定服务性质和内容，都是官方或工青妇等民间理解中的“半官方”机构领衔的，鲜有根据社区群众或服务接受方的声音和诉求来制订量身定做的整体服务方案，从而形成了“只有政府配餐没有百姓点菜”的局面^[33]。作为购买方在招标时提出的一些需求上的要求，往往只是简单的指导性或经验性的阐述，当机构应标的时候，对项目情况和服务性质缺乏了解，只能根据自己以往的经验就服务内容提出方向性的框架，容易出现“机构以为的需求”和服务对象实际需求之间的差异，服务便难以进行。许多机构甚至连需求评估都没有扎实地进行。根据笔者的实务工作经历，需求评估滞后的例子比比皆是，常落在机构中标、进驻社区甚至是开展服务之后，有些时候甚至是因为服务做不下去了，才回头考虑究竟群众的需求是什么，以此来修正服务开展的方向。这个时候去做需求评估有亡羊补牢的味道；反过来看，服务做不下去归根结底的原因还是没有扎实的需求评估做底子，服务都是建基在购买文件中泛泛的总结和制作标书时的简单了解之上。

相比之下，一些做得比较好的项目都是有比较精准的需求评估做基础的。这说明了科学的需求评估能在更大程度上了解群众最强烈的需求；而基于此制定的服务才是最适切的服务，才能体现POSC中服务对象作为最终当事人的委托角色。此外，由于目前大部分政府购买服务仍是免费面向公众开放的，接受服务的一方容易对服务形成内疚心理和依赖性而不敢对服务作出真实全面的评价和反馈，从而削弱了接受服务方作为政府购买服务质量的最终当事人的话语权。除去直接接受服务的对象外，其他利益相关者(如服务对象家属、社区群众等)对服务的意见并未正式纳入评估体系，其直接结果是无法得知广大社群对社区服务的意见，难以整体评价和把握社区服务质量，更容易让服务机构陷入短时性“功能问责”的局面，失去了为机构和社区的长期磨合和整体发展而审视其“战略问责”的机会。

从机构的反馈机制看，使用者的反馈也未能被有效收集并到达决策层。在广州的实践中能看到，服务满意度调查表的填写情况是趋于高评价水平的。无论是单次服务的反馈，还是阶段性评估时收集到的反馈都呈现这样的特征。除了以上的分析，中国的人情社会特点也是一个较大的影响因素，人们更倾向于“给面子”“附和”“说好话”；同时认为即便写了真实的评价也通常得不到有效的反馈和改进，还不如不说；或反馈的后续跟进会导致麻烦，这也是官僚作风下逐渐养成的一种“反馈惰性”。

四、 启示：再思三元主体关系

以往文献对POSC存在问题的论述一般都是在单个维度中进行的，如分析某类POSC的问题，或从某个主体的视角去总结。在本文中，笔者尝试从三元主体的不同角度分别进行阐述，在这个过程中可以看到制度化不足、专业化不够和资金问题这三个关键问题贯穿POSC的前期、过程与成效反馈阶段，在购买方、承接方与服务使用者的三个层面诱发出多种次生问题，制约着POSC的有序、有效开展。

这说明，三元主体、POSC不同阶段与存在问题这三个维度交织在一起，在不同的面向上产生了不同的影响，这种影响是“牵一发而动全身”的：从一个单一的角度并不能全面和立体地来分析到底是哪里出了问题，以及为什么会出问题；一个方面的问题影响的不仅是这个方面，还可能会导致其他面向上的问题，如不能改进，则会有多米诺骨牌般的效应，导致其它问题的出现；再则，一个问题的根源可能并不像表象反映的那样而可能在于其他方面，如不追溯清楚则如一团乱麻，无法理清。

但是可以尝试从三元主体之间的紧密关系中提取解决目前POSC所面临困境的对策。比如，从社工专业性方面看，如果上层政府和基层政府组织如街道、居委等能对社工在社区工作的作用有更多认识，社区居民对社工专业性有一定的认可和信任，就可在政府—社工—居民的三元主体间建立起共同解决社区事务的行动联盟，而不是停留在相互割裂、各自忧愁的孤立境地。从社工制度化方面看，政府应在充分认识社工作用的基础上制定清晰指引，并配以完整的评估体系；而社工则可按照政府指引设计具可操作性的介入方案，同时向社区居民公开求助指南和沟通渠道，鼓励居民有事多找社工。从资金方面看，政府作为购买方应针对不同的社区事件进一步细化购买资金的用途划分和发放渠道，完善资金流通的渠道；社工也可在持续的实践经验上总结出资金使用的规律，并定期向居民公布资金使用情况等。由此可见，三元主体和制度化、专业化和资金的相互关系既可在不同POSC阶段相互制约并降低POSC的实际效用，也可相互促进共同提高POSC的效率和普及程度。

更重要的是，由此可以深化对POSC中三元主体关系的思考。目前国内学术界对三元主体关系的探讨仍较缺乏，大多数文献是从购买方及承接方二者间的关系来进行讨论的^[34-36]，对于服务使用者与其他二者的关系甚少涉及，而这也是实务处境中三者关系的一种反映。国务院于2013年颁布了有关指导文件界定了POSC中的“购买主体”与“承接主体”，前者包括具有行政管理职能的事业单位、从事公益服务的事业单位及群团组织^[37]，但在实操中第一类单位，即具有行政管理职能的事业单位及各级政府机关部门仍处于购买中的主导地位；并且，购买主体与承接主体之间的界限仍不分明，不少购买方自行组成社会组织参与承接服务，或有政府背景的人员流入竞争，竞争过程中也存在官僚主义作风与不专业的态度。因此“双主体”并未能很好地落实，而是逐渐形成了政府主导，其他类型购买者“衬托”；社会组织发展不平衡，不能百花齐放；政府机关背景的大型项目为主，其他类型的项目或专项服务欠缺的局面。服务使用者在三元主体中处于较为被动甚至被忽略的地位，双主体中实际只有购买主体的其中一类独大，无法“双足共立”，更不要说“三足鼎立”的态势。

不少学者指出改变政府与社会组织间关系格局的一种路径是发展伙伴合作关系^[38-40]。但笔者认为在当前的背景下建立伙伴合作关系过于理想化，而且这种观点还忽略了三元主体中的另一“足”——服务使用者的最终满意度。从广州的地方经验来看，POSC发展过程实际是三元主体两两之间委托、代理、碰撞、磨合的互动过程，三者间并非简单的委托与被委托、服务与被服务，或是购买者、承接者与被服务者的上下分层的线性关系，而是一种三中心、多向、立体的轮状传动关系，各方的利益、责任与问题都捆绑在一起，“一荣俱荣，一损俱损”。从现实中能观察到，服务使用者的反馈与最终接纳度会对购买者与承接者形成一种“倒逼”，而“倒逼”力量的最终承受者为购买者本身，因此作为一类购买者的政府部门在POSC中的角色并不是单一的“监督者”“购买者”，甚至是“老板”，整个POSC的最终目标必须是向公众提供优质的公共服务。购买者与承接者运作良好，服务使用者满意度高，对购买者与承接者信任度便高，也更具有社会责任感；反之，如运作失灵，不仅会影响服务使用者的信心与信念，损害承接者的专业形象，最终有损购买者的公信力。因而“共生共赢”的利益共同体关系与理念更符合我国当下POSC的发展。

①本数据为笔者调研和整理所得。

②基础工时是指，广州市的家庭综合服务中心至少要请14名社工，按每人每天8小时，每月20.5天（计算公休后平均数），每年12个月的算法，每人每年的工时为1 968小时，那么最低的14人就应该是27 552工时，投标时最高工时不得报超过27 552+2 755=30 307小时。专项服务因为服务的不同，由购买与承接双方协商工时。