近年来我国社会工作机构数量不断增加，中国社会工作联合会数据显示，截至2015年底，全国已有24个省级、97个地市级、168个县级社会工作行业组织、3 500多家民办社会工作服务机构，^[1]社会工作机构发展自上而下呈现良好态势。一方面，社会公众参与社会工作是社会参与的重要内容，从社会工作的行动特征与基本功能来看，社会工作满足了特定服务对象的社会需求；另一方面，社会工作机构需要积极调整自身定位，特别是在当前只有从政府购买服务向市场购买服务转变的过程中，才能满足社会的需求。社会工作机构能否实现“造血”，社会工作机构如何突出价值，是社工机构发展面临的问题。在此背景下，本研究关注的主要议题包括：(1) 通过大规模的社会调查，考察社会工作机构在社会参与方面的现状以及存在的主要问题；(2) 从竞争策略角度出发看社会工作机构的未来发展路径。

一、 研究回顾

我国社会工作机构的发展普遍遵循“政府推动—社会运作—政社合作”的模式，^[2]在社会工作机构发展的第一阶段，政府权力之手分配的资源多寡，深刻影响社会工作机构的发展格局。^[3]在社会工作机构发展的第二阶段，社工机构的专业性问题日益凸显，无论是突出社工参与灾后恢复重建的行动，^[4]还是指明部分社工机构可以通过NGO化提高专业性，^[5]社工机构的差异化与品牌化发展特征越来越明显。^[6]这些讨论主要是强调了社会工作机构何以立身的命题，对于社工机构的发展现状，特别是社工机构的社会参与方面的实证研究较少。

以往有部分研究已经关注到社会工作机构的社会参与问题，论述了公民参与社会工作的关系，^[7]或是将社会工作纳入社会治理创新的范畴。^[8]而美国一份针对社会工作者政治参与的实证研究发现，社会工作者可以对政府的社会福利政策制定产生影响，释放社会工作的关注点与目标，从而扩大政治参与的影响，通过社会实务提高社会组织项目的效率。^[9]资源依赖视角将社会工作机构置于政府与社会组织框架，探讨双方的资源依赖关系，强调社会工作机构发展应在专业技术与工具资源之间寻求平衡。^[10]在此基础上，本文以大规模问卷调查数据为基础，考察社会工作机构的发展现状，比较社会工作机构与其他社会组织的异同，探索社会工作机构的发展路径。

二、 社会工作机构发展的“两低特征”

本研究的数据来源有两个。一是中国综合社会调查(Chinese General Social Survey，缩写为CGSS)，是我国第一个全国性、综合性、连续性的大型社会调查项目，从2003年开始，每年对全国各地1万多户家庭进行抽样调查。^[11]二是中国劳动力动态调查((China Labor-force Dynamics Survey，简称CLDS)，是我国第一个以劳动力为主题的全国性调查，CLDS样本覆盖中国29个省市(港澳台、西藏、海南除外)，调查对象为样本家庭户中的全部劳动力(年龄15~64岁的家庭成员)。在抽样方法上，采用多阶段、多层次与劳动力规模成比例的概率抽样方法(multistage cluster，stratified，PPS sampling)。^[12]CGSS(2010) 与CLDS(2014) 分别设置了社会工作机构问题的大规模调查问卷，从而可以获知我国社会工作机构的发展现状；特别是社会工作在社区的覆盖情况与社会工作机构的社会参与度等两项重要指标。

对于社会工作在社区的覆盖情况，CLDS(2014) 在村居问卷第三部分基层组织部分，通过问题R48调查，即“本社区有多少专职社工(社会福利、社会救助、社会慈善、劳动保障、残障康复、优抚安置、医疗卫生、青少年服务、司法矫治等社会服务机构中，从事专门性社会服务工作的专业技术人员)？”具体结果如表 1所示。

从表 1可知，被调查社区的专职社工人数偏少，在调查的389个村居中，仅有106个社区配有专职社工，占比仅为27.25%。这反映出“政策热，执行冷”的特征，国家对于社会工作机构的大力推动并没有转换成实际的成果。

我国自2006年开始大力推动社会工作发展。早在2007年，深圳市南山区就在全国首创“一社区一社工”模式。随后，上海、北京、浙江省宁的波市和嘉兴市、四川省的成都市、湖北省的武汉市、江苏省的苏州市等纷纷在社区设置社会工作岗位。但总的来说，许多地区社会工作机构的发展比较缓慢。

调查数据显示，目前仍有72.75%的社区尚未配置社会工作人员，这突出反映了社会工作人员在全国社区的低覆盖率。一般认为经济较为发达的城市社区在社工发展方面比较积极，这也在一定程度上折射出社会工作发展的地区非均衡性特征。

对于社会工作机构的社会参与度，CLDS(2014) 在个体问卷社会参与与支持部分，有一道问题I6.7.3为：“过去一年，您参加该组织活动的频率怎样？”答案分别是：每天、一周数次、一月数次、一年数次或更少、从不。具体结果如表 2所示。

调查结果显示，在曾经参与社工机构活动的47人中，约25.2%的人较为频繁地参与社工机构的活动，约59.57%的人一年数次或更少参与社工机构的活动，另有14.89%的人过去一年没有参加社工机构的活动。这突出反映了社会工作机构的低参与度。

关于社会工作者提供服务情况，在CGSS (2010) 调查问卷的第M部分第F-3题有涉及：“在过去的一年时间里，当您有需要的时候，您身边的专业人员，例如社会工作者、护工、治疗师，是否做了以下这些事情？”具体结果如表 3所示。

表 3显示，相对于调查对象对社区服务无需求的比例大致维持在10%左右，超过55%的被调查对象表示服务存在盲区，在3 848名调查对象中，55.09%的表示身边没有倾听个人问题的人，55.30%的表示身边没有提供经济上支持的人，55.42%的表示身边没有做一些家庭杂事(如家务、照顾小孩、护理) 的人。从专业人员提供的服务来看，社会工作者的服务还难以满足社区的需要。

通过调查数据可知，社会工作机构的发展呈现出社区“低覆盖”与人员“低参与”的两低特征。社会工作机构的低社会参与所折射出来的隐忧是多年来社会工作机构大跃进带来的后遗症。当前社会工作机构发展呈现出准入门槛偏低、专业水平参差不齐、行政化色彩浓厚等特征，这些极大地制约了社会工作机构健康良性发展。

三、 社会工作机构发展的行动策略

面对社会工作机构发展过程中遇到的困境，本文将社会工作机构的社会参与置于特定的社会环境之下进行分析，从社团组织的类型与性质出发，把社团与社会组织的参与类型抽象概括为社会参与、政治参与、情感参与、价值参与、市场参与。具体如表 4所示。

根据社团与社会组织的类型，本文将参与类型大致划分为以居委会为代表的政治参与，以同乡、宗亲组织为代表的情感参与，以社工机构、公益/社会组织/志愿者团体为代表的社会参与，以及以业主委员会为代表的市场参与。

为了分析社会工作机构与其他社会组织的关系，CLDS(2014) 的调查问卷设计中加入了关于社团、社会组织的相关问题。具体如表 5所示。

通过表 5可知，参与居委会活动的人数最多，达到了549人，这充分说明居委会在人们日常生活中的重要性。参与学习/培训机构活动的人数紧随其后，达到237人，这可能与教育培训类机构在民办非企业组织中规模最大有关。而休闲/娱乐/体育俱乐部/沙龙组织与公益/社会组织/志愿者团体的参与人数是198人，同乡会与宗教组织的参与人数也不容忽视，分别达到91人与77人。

社会工作机构的参与人数仅有47人，不仅低于其他社会组织，也远低于公益/社会组织/志愿者团体，这显然与社会工作机构发展比较晚、服务对象数量有限有关；但是也与社会工作运转的低门槛、专业水平参差不齐密切相关，充分折射出当前社会工作机构发展面临的主要问题。

调查结果显示，不同社会组织与社团的参与频率存在很大的差异，如表 6所示，参与社会组织与社团的频率都偏低，除了休闲/娱乐/体育俱乐部/沙龙组，一年数次或更少的参与频率占比最高，参与频率较为合理。

从竞争策略的视角来看，社区的居民置于一个充满各种社团、社会组织的场域，居民各取所需，既有政治参与，也有市场参与等。发挥社会工作机构服务的累积优势，需要厘清社会工作机构与政府的关系，从而可以做到“有所为，有所不为”，一方面，通过与居委会发展伙伴关系，借力居委会扩大社会工作机构的影响力，不失为当前社会工作机构发展的重要路径，但是要保持社会工作机构的专业独立性，避免沦为政府部门的代理人角色；另一方面，从优势视角出发扩大社会工作机构的能力，以能力建设为核心，建立社工机构与其他社会组织的关系并通过专业性提高社会工作机构的社会认可度，采取差异化运作突出社会工作机构的优势。

众所周知，国家对于社会工作的政策支持为社会工作机构的发展提供了良好的客观条件。然而，受制于发展时间短、专业化水平低、资源整合能力不足等方面的限制，我国的社会工作机构表现出社区低覆盖与社会低参与的特征。这也呼应了为何我国社会工作的社会认可度较低、专业性问题饱受质疑的问题。宏观调查数据显示，社会工作机构的发展潜力巨大，既需要国家层面的顶层制度设计，也需要社会工作机构从社会需求出发，提高社会服务的专业性。