一、 西部地区社会工作职业化发展现状^①

2014年3月至2015年8月，课题组面向西部地区社会工作类专业人员采用配额抽样的方法，共计发放问卷600份，录入合法有效问卷568份，问卷有效率为94.6%。采用的具体配额方式是面向2014、2015年参加甘肃省社会工作人员培训、社会工作管理骨干培训、社会工作继续教育和城乡社区工作人员专业培训等班次的人员统一发放问卷。这些班次的参训人员均是从各地社会工作类岗位中抽选出的，具有很好的代表性。

① 此部分出现的所有数据均来自课题组2014年3月至2015年8月面向西部地区社会工作类专业人员进行的调查研究。

经过对数据的描述分析可以发现，目前西部地区社会工作职业领域主要从业人员出生年份为1970—1989年(以下简称为“70后”和“80后”)，分别占到31.9%和47.7%。从业人员中女性达到66%，男女性别比为1:2。从业人员专业背景来看，社会工作、社会学、心理学、教育学背景的共计有34%，社会工作专业学历持有者仅占17.4%；同时，近60%的调查对象表示，本单位没有社会工作专业毕业生，可见专业与职业对口率非常低。由于70后、80后目前正处在生命承续的人生任务阶段(即上有老下有小的阶段)，这一阶段的男性对职业的选择一般以职业待遇可以满足劳动力再生产为基本需求，薪酬待遇的期望水平较高；而女性在这一阶段更倾向于选择收入稳定、工作强度不大的职业。从这个数据来看，西部地区社会工作专业化程度非常低，无法吸引更多青年男性进入职业领域；也说明目前社会工作类职业领域发育尚不完善。

在社会工作专业认知方面，从业人员中表示“不太了解”的占18.9%，“了解一些”的占58.1%，“比较了解”和“非常了解”的占22.3%，仅有4人认为自己“很专业”。从认知途径上看，“从实际工作中了解到社会工作”和“从年度培训中了解到社会工作”的占到55.5%，其中“年度培训”的单选比例达到27.6%。在社会工作专业理念认知方面，选择“为人民服务”的占比为63.6%，“助人自助”的占比为13.4%，“爱心奉献”的占比为12.3%，“公平正义”的占比为5.7%。这说明西部地区社会工作类职业从业人员主体仍然从属于党政机关，并且认为社会工作是党和政府“为人民服务”宗旨下的具有工具性、技术性倾向的社会服务领域。选择“爱心奉献”者则往往分不清社会工作、慈善和志愿者三者的区别。总之，80%的被调查者对社会工作专业的认知水平较低，往往停留在对社会工作相关的国家政策以及社会工作基本理念和方法的了解上，对与社会工作相关的具体政策、发展方向、社会功能和专业知识技能等了解较少。

职业化程度方面，70%的人表示单位并无专业技术岗位设置。在入职方式上，毕业分配、公开招考、应聘面试和其他方式的均在1/4左右，说明西部地区社会工作类职业分化不足，岗位入职标准并不统一。在考评和评估等方面，基本遵循传统行政机关的考评方式，社会工作职业的特性基本没有体现。在资源利用方面，主要利用财政拨款的占55.8%，使用社会捐助的占13.6%，依靠国家项目的占10.3%，依靠基金会项目的占9%，专项募集、个人缴费和其他来源所占比例均很小，可见西部社会工作对社会化资源的理解、掌握和利用非常之低，与东部地区差距较大。

在对社会工作师资格证考试的态度上，46.1%的单位未作具体要求，46.8%的单位也没人通过社会工作师资格考试。从单位的要求来看，“有提倡但未作具体要求”的单位占42.2%，“未作要求”的占8.8%，“要求必须具备并与考核挂钩”的单位仅占2.9%，且要求力度总体是下降的。社会工作师考试的通过状况，通过率在10%以下的单位占到33.2%，通过率在10%~30%的占13.1%，通过率在30%以上的仅占 2.2%，且社会工作服务机构的工作人员通过率较高。

薪酬和待遇方面，月薪在2 000~4 000元的从业人员占到70.9%，有52.8%的人希望月薪达到4 000~6 000元区段，总体收入较低，对收入的总体期望也不高。有60%以上的从业人员，单位为其购买了“五险一金”，而没有购买“五险一金”的往往是社区工作人员(合同工或临时工)。在职业信心判断上，71.1%的人认为社会工作职业“目前还不是职业(23.7%)”或“职业正在形成中(47.4%)”，23.5%的人认为社会工作职业“已经形成且正在发展中”，认为社会工作职业“比较成熟”者仅占5.3%。从上述数据及分析中可以判断出，西部地区社会工作职业化发展总体信心不足。

基于问卷分析，西部地区社会工作职业化现状表现在7个方面。第一，70后、80后女性(文化程度大多在大专以上) 在社会工作从业人员中比例偏高，占47%，表明社会工作岗位本身的地位和吸引力不足，无法吸引青年男性就业。第二，社会工作职业领域专业与职业的契合度不高，本专业毕业的不一定入本行，本行业人员不一定是专业科班出身，非契合度达到83%。第三，社会工作类职业入职门槛不高，入职方式多元，规范化程度低，专业要求低，表明属于社会工作性质的传统单位在社会工作职业化发展方面尚未起步。第四，各个单位对于本单位的专业化程度要求不一，员工对自身的专业提升动力不足，单位欠缺刺激手段；行政性评价仍然是目前最核心的评价机制，专业化、职业化评价机制尚未建立。单位内部及单位本身的评价、激励、评估机制滞后，依然停留在单纯行政考评的方式上，无法做到职业化要求的独立及专业评估。第五，现有岗位知识陈旧，专业化水平偏低。岗内专业培训偏少，继续教育意愿强烈，但机会偏少，且继续教育内容往往与专业职业内核不够契合，对专业能力与服务效果的提升不明显。第六，经费来源方式单一，不能有效动员与利用社会资源，其背后原因值得探究。社会工作职业的福利传递性并未凸现出来，依旧是国家资源依赖型供给体制。第七，从业人员对社会工作职业化总体信心不足，态度分化较大，对社会工作未来发展持观望态度的人员较多，表明目前社会工作政策效果外紧内松，尚未发生联动效应。

以上7点是对调研数据的罗列式提炼，在此基础上，结合后期访谈，本文将西部地区社会工作职业化发展总结为几个基本问题：社会工作职业的专业化程度不够，主要依附于行政逻辑；社会工作职业的职业化水平不高，分化与竞争无从提起；社会工作职业的社会声望过低，很难吸引和留住人才；社会工作职业的体制改革过缓，发展动力与后劲不足。

二、 西部地区社会工作职业化的基本问题 (一) 社会工作职业的专业化程度不够，主要依附于行政逻辑

社会工作作为一项助人的职业，在领域和功能上已经非常明确，“行政性的社会工作”将助人事业已经进行了非常细致的分工，比如青少年工作之于共青团，妇女工作之于妇联，残障工作之于残联，等等。可以说，在这一方面，中国原有的“行政性的社会工作” ^[1]已经达到了助人服务的“专门化”或“专职化”要求。但社会工作在中国作为一项专业的助人职业，在其职业本身的专业内核方面尚未统一和规范，即社会工作的专业化程度还有待提升。

何为社会工作的专业化？界定其为社会工作专业共同体在四个方面的共享：第一，共享专业的理念伦理，指社会工作专业理念和伦理为所有从业人员所认可与遵从；第二，共享专业的技术方法，指社会工作的基本工作技术与方法成为工作标准化的基本依据；第三，共享专业的术语体系，指从业人员共享一套自洽的社会工作专业术语；第四，共享专业的身份认同，指从业人员自身认同为“社工人”。

从这四个方面的共享程度来看，目前西部地区社会工作专业化程度还非常之低。总体来说，目前在工作理念、工作方法、概念术语、身份认同方面所共享的，还主要是行政主导下的运行逻辑。即主要的工作理念仍然是行政岗位取向和领导意志取向，主要的工作方法仍然以文件、会议、任务分解与完成等形式进行，主要的概念术语仍然以党和国家基本政策方针和文件术语为主，主要的身份认同还是“公务员”或者“事业单位”身份为主。对专职的理解有很多，对专业的认知则不置可否。

那么，行政性的运行逻辑^[2]和社会工作专业的运行逻辑究竟区别在什么地方呢？本文认为主要区别在四个方面。一是需求：工作目标是单位工作任务取向还是服务对象需求取向；二是手法：工作手法是行政事务处理方式还是社会工作专业方式；三是过程：工作过程是对上负责上下沟通还是社会工作的通用过程模式；四是评估：工作效果是依靠单位或上级的行政评价还是遵循社会工作专业评估。

当然，社会工作服务本身也需要社会工作行政来调配和管理。目前的问题是，在此前行政性主导体制下，社会工作尚未作为一个专业领域独立出来；而要减缓行政逻辑对社会工作职业的影响，就需要提高社会工作专业化水平，提升其专业化程度。

(二) 社会工作职业的职业化水平不高，分化与竞争无从提起

目前西部地区社会工作的职业化水平不高，如前数据描述中所述，社会工作类从业人员对自身职业认知尚不趋同，更何谈社会大众的认知和认同呢？尤其是在政府机关和事业单位内部，社会工作属于一种从属性的工作手法和工作领域，而不是反过来直接作为该职业本身的职业认同和职业指引。社会工作职业，既是助人专业化发展的必然趋势，也是社会需求服务细分的自然结果。在新中国建立之初形成的一元制行政体制“大一统”的情形下，政府主导和推进社会改革发展，中国社会工作的社会需求可能来自社会，但其社会分工与分化的需求却来自政府机构。也就是说，在社会尚不完全发育的前提下，社会工作的职业和岗位分化应当是从行政体制中发展和脱离出来的，而不是从本土中兀自分化和生长出来。

就分化与竞争而言，任何一个职业的推进和发展，首先是社会分工分化的结果，既是指作为一个职业岗位本身是社会分工分化所产生的，也是指一个岗位内部会因为分化与分工而出现职业细分，这一结果的背后是社会需求的推动；其次是竞争推动的结果，基于职业分工和岗位分化的基础，吸引更多的优秀人才和资源流向该职业，产生良性竞争，从而实现职业的发展推动。

从目前的情况来说，西部地区社会工作职业化发展面临的首要问题是主体领域尚未出现明确的社会工作分化。^[3]所谓的主体领域是指以政府机关和相关事业单位为主、提供公共服务的领域和部门，因为西部地区NGO的发展总体状况不佳，力量不足，服务能力不够，无法承担西部地区社会工作服务的主要任务。在这种情形下，社会工作在东部经济发达地区可能是一个发展是否充足的问题，而在西部地区则是一个发展是否必要和可能的问题，这种差距不是发展水平上的，而是发展理念上的差距，是基于经济社会发展而产生的社会分化需求不同，也是基于本地财力物力人力匮乏而做出的不盲目冒进现实策略。

职业化水平低的另一个表现就是入职竞争程度低。西部地区社会工作类职业岗位的入职方式，可谓五花八门，入职门槛低是表象，^[4]其背后反映出的实质是职业的自身建设和发展水平偏低。试想一下，一个职业的社会需求不高、资薪待遇平平、政府认知评价不足、社会公众不甚了解，怎么会有更多人愿意进入这一职业领域呢？但凡职业自身建构和发展水平较高的部门，往往都有严格的入职考核和特定的入职方式。入职竞争激烈，会吸引更多的社会目光注视到该领域，也会吸引更多优秀人才加入和留在本职业体系内；与此同时，会使得该领域的入职更加公正公开。因此，竞争对职业本身的建构是有利的，职业自身的建设过程中也应当引进和促进竞争。西部地区社会工作职业化在体制分化和竞争引入方面亟待深入推进。

(三) 社会工作职业的社会声望过低，很难吸引和留住人才

社会工作作为一个职业在中国社会的社会认知度很低，这是众所周知的事实，但究竟有多低？这种非常低的社会认知度会产生何种后果？一言以蔽之，就是社会工作职业的社会声望过低。

财富、权力和声望作为三种稀缺的社会资源，最被显著注意的是前两项；但就职业而言，社会声望也非常重要。从社会工作职业的社会评价来看，首先是社会认知不足。据一项有关社会工作认知的调研显示，西部地区的城市中，听说过“社会工作”这一词的调查对象仅占27.5%，其中了解和非常了解的人仅占8.6%。②一般会认为这是社会工作宣传不足造成的，但这只是其中很小的一部分原因。其关键问题还是在于社会工作职业被大众所接受的程度。这里的“被大众所接受的程度”，是指大众对于社会工作是否和能否作为一个职业持有怀疑态度。相关的调查显示，大众对于社会工作的理解更接近公益慈善事业，而不是公共服务事业。分析至此，就会发现，问题并不一定出在公众认知上，而有可能出在了政府政策转变的指挥棒上。

②此数据来源于课题组2016年3月完成的西部地区社会工作认知度调查研究。

具体而言，社会工作机构(民办非企业单位) 吸引不来人才，也留不住人才，离职率很高，流动性很大，很多进入社会工作机构的毕业生往往将机构入职作为一个跳板，下一步的流向往往是考取公务员和一些社会声望更高的职业领域。西部地区社会工作机构的薪资水平低、持续无保障，^[5]如果靠项目申报来养活和维持机构运行则往往在财务上捉襟见肘。而西部地区可用以社会工作购买的项目又主要来自中央财政项目，其他基金和社会资源的使用寥寥无几且存在政治风险，总体的资金支持时断时续，因此不能将离职和吸引力不足归咎于从业者个体。

社会工作一般被视为国家进行社会建设、社会治理方式转变的一个关键转折点；尤其是在从经济建设中心向社会发展中心转移这一过程中，公共服务的供给、社会福利的提升、让国民分享改革成果的考量等都需要逐步呈现在对不同职业的侧重和调整上，这种调整为大众所认知和感知，才会真正提升其职业的社会声望。

(四) 社会工作职业的体制改革过缓，发展动力与后劲不足

从东部地区的实践经验来看，社会工作发展较快的地区往往都是政府首先放权让利，培育孵化社会组织参与社会服务，在逐步推进社会工作服务范围和服务面向的同时，提升社会工作的职业化水平。西部地区社会工作类岗位存在的问题在于行政管控过多，民间活力不足，社会组织可资利用的社会资源与政府资源稀缺。虽然国家层面甚至地方政府相继出台了很多有利于社会工作发展的政策，但由于地方政策的落实需要各个部门进行统一协调和资源整合，很多政策到了西部地区实际落实情况并不乐观，很多地方对于社会工作领域的突破性工作，要么仍然保持一种行政管控下的不信任，要么仍然持观望态度。社会工作职业化进程的推进，需要率先从行政体制改革入手，否则在旧有的体制下，即便是“嵌入式”^[6]的专业社会工作，也会被旧有行政逻辑和制度惯性捕获，变成传统行动方式的一部分，使得社会工作职业化水平仍然原地踏步。

从目前的状况来看，西部地区借鉴东部经验，行政部门对社会组织的管控、标准化、规范化要求越来越严，对社会工作的推进主要依靠服务项目外包的形式；同时，又担心社会组织因能力不足，导致其服务能力不足、服务效果不佳，解决不了实际问题，管理不规范出现财政风险等。总之，对社会组织的关注更多。由于社会工作职业化的发展，行政体制是其瓶颈问题，这一问题解决不了，社会工作最大的发展动力就无法释放出来。如果这样盲目学习东部地区，只会使得西部地区社会工作职业化之路与东部经验貌合神离，渐行渐远。

三、 西部社会工作职业化基本问题的内在原因分析

基于以上分析，需要追问和反思的是：上述问题的成因可归咎于何处？本文试图从西部地区自身的角度来予以考察，即从内在原因方面进行考量。

一般而言，西部地区存在很多固定的外部标签，比如少数民族地区、经济欠发达地区、政治敏感区域、老少边穷地区，等等。少数民族地区自然要发展民族社会工作，经济欠发达地区需要引进资源援建西部社会工作，政治敏感区域需要以政治维稳为社会工作进入的首要目标，老少边穷地区则要开展农村社会工作或者以社会工作方式推进“精准扶贫”等。上述特征可以称之为西部地区社会工作的特色，但更多的是其天然的特色，即不仅西部地区社会工作特色如此，西部地区法律工作特色也是如此，西部地区经济发展、政治建设、社会治理、文化发展等方面均有这样的特色。这种特色是基于区位本身特征推演而来，不仅仅是西部地区社会工作的特征，同时也是一种外在特征，是很多问题共有的外部原因。

本文所说的内在原因，是要从西部地区社会工作自身的角度来考察。当然，内在原因是相对的，既相对于国家层面的社会工作发展外在环境，也相对于东部地区优先发展的条件和原因。之所以要以这两个参照系为依据，是因为对社会工作职业化推进而言，基本遵循“地区探索——地方试点——全国试行——整体推行”的一般政策运行逻辑。国家层面对社会工作职业化的设想有两个来源，其一是学习先进的发达国家经验，其二是结合我国国情制定相应政策，这其中就有国内地方试点中的经验总结和理论提升。东部地区的经验主要指三个三角洲地区的经验探索，即京三角、长三角和珠三角的社会工作理论与实践探索。社会工作职业化的推进力量主要在政府方面，所以地方政府方面对社会工作的理解基本构成了西部地区社会工作发展的基础。地方政府对于社会工作的理解主要来自于中央政府政策文件和东部发达地区发展经验，同时结合本地社会工作发展状况。

相比优先发展的东部地区而言，西部地区在政策出台方面并不落后，基本上可以说是紧跟中央步伐，国家层面有何种政策文件，西部地区就会有相应的地方政策与配套文件，因为与中央保持一致是基本的政治规矩。^[7]同时也因为在国家层面推动政策落实时，主要采取行政方式，所以地方政策配套也主要通过会议、文件、培训、检查、审计等方式进行，这一方式在进行政策传递时效率很高，速度很快。但问题在于政策出台了，文件制定了，会议召开了，项目设置了……这些都按照中央的部署和地方的安排，按部就班完成之后，社会工作的推进工作就算完成或者有效实施了吗？这是要打上问号的。西部社会工作发展的问题是形式与实质脱节的问题，不仅关乎社会工作职业化发展，更关乎行政体制的改革。中央的部署往往是全局性的、引导性的、理念性的，而地方的安排应当是具体性的、落实性的、实务性的。西部地区在社会工作职业化领域内的安排部署往往在形式上的意义大于实质意义，即往往也是站在全局的、引导的、理念的层面进行地区规划。

总体而言，造成这一问题的原因至少有两个。第一，西部地区关于社会工作专业管理方面的行政人才匮乏。如果说高等教育在社会工作方面的先行可以被称道的话，则社工的专业教育在此前还因缺乏专业师资而犯愁，那么地方政府中懂社工的行政人才则更是稀缺。于是西部地区在社会工作的推进过程中，除了参照文件制定文件、根据会议精神传达会议精神之外，没法做得更多。就西部地区地方政府对于社会工作领域的人才投入而言，从质上考量社工管理者的专业素质，还得暂时让位于从量上考量社工管理人员。具体而言，全国很多省份都设置了专门管理社会工作的社工处，而甘肃的社会工作管理工作仍然是民政厅下设的人事处负责的一项工作，专职负责同志只有一两个人而已，人手不足，何谈其他？这是个心有余而力不足的问题。第二，西部地区社会工作职业化发展的可参照经验有限。中央层面出台政策文件，地方落实执行需要有具体做法作为参考依据，从路径依赖上看，西部地区只能选取东部发达地区的经验作为参照。但社会工作与其他专业和职业的不同就在于其具有非常强的“当地性”或者“本地性”，在此时此地所进行的社工实践及各种“模式”，可否跨越时空直接为其他地区所学习和模仿？这又是一个问题。

孙立平用“断裂”^[8]来形容中国社会各阶层之间存在的巨大差距和无法跨越的鸿沟，在社会工作发展方面，说东西部地区之间存在“断裂”并不为过。这是西部地区社会工作发展的基本特色。

就东部地区而言，社会工作在“政府—高校—社会组织”三元联动^[9]方面表现突出，并且其潜在的市场力量也发挥了巨大作用，可以用“四元联动”来描述。具体体现在政府提供基本政策框架和发展方向，社会组织提供专业社工服务，促进社会需求满足，高校培养社会工作专业人才和开展社会工作研究，进而推动专业化发展，市场在活跃的社会工作氛围下进行资源的配置与流转。而西部地区这四个方面的力量则远远不如东部地区。总体而言，西部地区社会工作发展的内在原因表现在社会发育不足，市场力量薄弱，高校作为社会工作发展的智库功能无法展现，政府成为社会工作职业化发展的主要推动者。当然，东部地区社会工作职业化发展依然存在问题，尤其是项目购买过程中的“权力寻租”^[10]问题和项目执行过程中的“生意化”^[11]倾向。这些都严重破坏了社会工作发展的环境氛围，是西部地区作为后来者需要避免的问题。

与此同时，在宏观上，如果将社会工作发展视为党和国家政策中心从计划经济向市场经济转变之后又向社会治理转移的一个标志性节点，那么与之相伴随的就是社会工作职业化发展的基本逻辑应该有所转变。计划经济时代，公共服务与社会福利完全为国家垄断，社会工作的全部内涵均作为政府工作而存在，单独的社会工作没有存在的可能和必要。同时，计划的逻辑在于政府全局掌控，也不存在社会的分化和社会服务的发展。进入市场经济时代，在社会福利供给方面，低供给的社会福利不断萎缩，公共服务的需求随之不断增大，计划无法满足这一变化，进而将社会福利供给的一部分交由市场。市场以经济假设作为需求与服务满足的基本标准，即投入与产出的净剩差额之最大化主导了公共服务和社会福利供给的基本方面，“花钱买服务”“花最少的钱买最好的服务”是其基本命题。进入社会治理时代，主导社会发展的基本逻辑应该超越此前的时代，即公共服务和福利供给虽然应该主要由政府完成(主要是制定社会福利政策及相关制度建设和保证财政的足额供给与支付)，但服务的传递和最终实现则应该由社会实现，实现的方式也应当以社会为主导，运行的基本逻辑应当以满足社会需求和实现社会和谐为目的(而不是此前的计划行政逻辑和市场购买逻辑)。

从此基本逻辑来衡量，则可以看出，东部地区社会工作发展目前主要停留在市场经济时代，正向着社会治理时代转变。具体体现在大量社会组织作为政策执行者和专业服务者争取公共服务和政府项目，争相开展竞争，促进社会福利与公共资源向社会民众的传递。而西部地区即便学习了东部地区的先进经验，在基本逻辑上仍然处在计划行政的时代，有一部分的市场经济逻辑，基本谈不上社会治理逻辑的运行。这些基本逻辑体现在政策实施与执行、财政方面的瓶颈、效果评估中的行政主导和非专业性，等等。由于强计划性的主导，在西部地区社会工作实际发展过程中，社会组织没有适合的生存与发展空间，公共资源集中在政府手中，无法通过市场和社会组织力量传递至社会。因此，政府必须正视和面对其在推动西部地区社会工作职业化发展中存在的问题，西部地区社会工作职业化发展的破局之点就在于此。