在经过较长时期的经济增长以后，我国经济发展取得了令人骄傲的成就，国家财政能力大大增强，人民物质生活水平有了长足进步。与之相比，社会建设还相对滞后，^[1]贫富差距、社会保障以及弱势群体的扶持等社会问题并不因经济发展而自然得到解决，学界因此一直有着对“政府失灵”“市场失灵”等相关理论的解释，同时，这也是摆在党和政府面前较为紧迫的任务。为此，早在2004年中国共产党十六届四中全会上，党中央就将“构建和谐社会”作为国家的社会发展目标，在党的十七大上，更是把“社会建设”列为社会发展的重要内容，并将其与经济、政治、文化以及生态文明建设一起纳入了社会主义现代化建设体系，在中国共产党十八届三中全会上，又将“社会治理”的方略引入国家治理体系，并对社会治理的构架进行了宏观阐述。中国共产党的十九大报告进一步指出，要“形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”将有效社会治理与人民获得感、幸福感直接联系起来。可以看出，面对我国急剧社会转型以及所带来的社会问题，党和国家对社会建设也经过了目标性设想向具体治理方式转变的过程，并包容性地吸纳了从20世纪90年代以来西方“治理”理论，彰显了党和国家在新社会发展形势下对社会问题的应对魄力与开放性心态。

良好的宏观视野和顶层设计最终都要落实于社会实践。满足人民日益增长的美好生活需要以及共享经济发展的成果，是社会治理的终极目标。这就意味着，从属于这一目标的社会治理实践是党和国家宏观社会治理政策能否“落地”的重要标志，也是全体人民是否受惠于社会发展的重要标志。在全国各地开展的“社区、社会组织、社会工作”三社联动的实践活动，是当前社会治理中最为引人瞩目的探索形式之一。

2010年开始，社区、社会组织以及社会工作在社区服务中的作用日益明显，全国各地对“三社联动”的模式进行了积极探索。^[1]与之相伴，学界对“三社联动”的实践模式和理论总结也逐渐深入。如叶南客、陈金城将三社联动的模式分为内需驱动型、政府主导型、项目引领型、理念践行型和体制创新型等五种类型。^[2]吕青提出了社区在联动中存在的主要问题，并指出“三社联动”是从社区管理走向社区治理的重要路径。^[3]顾东辉认为，要推动“三社联动”良好运行，应借鉴社会治理理念，充分发挥多方参与主体尤其是社会工作的作用。^[4]石兵营、谭琪则对三社联动中的主体及其角色定位进行了细致分析。^[5]

总体来看，有关“三社联动”的文章多数还集中于各地具体实践的总结，而对“三社联动”的理论性分析还较为缺乏。尤其是在普遍认同“三社联动”对于社会治理意义的情境下，如何理解社会治理与“三社联动”的内在价值关联，作为治理的不同主体，社区、社会组织以及社会工作在社会服务中各自有着何种功能，三者的联动中存在哪些问题，都是需要深入研究的内容。

一、社会治理与“三社联动”的价值统一性

治理概念的产生与发展有其深刻的政治、经济背景。20世纪后半期以来，市场经济在世界范围得到了前所未有的发展，尤其是作为市场中坚力量的企业蓬勃兴起，并超越了民族国家的范围开始发挥作用，使得市场力量几乎无孔不入，在高度嵌入社会后，催生了多元利益群体的出现。这在促进社会“有机团结”形成的同时，也使得不同利益群体间的诉求产生了差异化的趋向，而市场中的利益竞争法则对解决这些诉求显得无能为力。二战以后，政府开始对社会、经济事务进行干预，以求消弭因市场竞争所带来的诸种社会问题，并取得了一定效果。但政府的高度渗入也产生了诸如经济组织活力不足、财力与人力捉襟见肘、社会服务效率低下等新问题。自此后的几十年间，市场的自由主义与政府的高度管控使得西方社会面临着左右摇摆而无所适从的境地。为有效解决以上问题，民族国家的管理者开始寻求外在于政府与市场力量的介入，原有社会统治(Government)的理念也因此被社会治理(Governance)的理念所替代。

因此，作为社会治理的核心特征之一，就是多元主体在国家治理体系中的参与。即除了原有的政府和市场力量之外，作为社会力量的代表者社会组织以及公民也参与到国家治理中来。虽然这是西方国家为解决社会问题、缓解社会矛盾所采取的一种新型治理方式，是其维护社会稳定、保持政府合法性的重要手段，但其在实践上还是达到了迎合公民需要、增加公民福利的客观效果。

中国共产党自建立之日起，就强调自己的阶级属性，是工人阶级以及中华民族的先锋队，代表着最广大人民群众的利益需求，全心全意为人民服务是党一切工作的出发点和落脚点。改革开放以来，党和国家将弥合“落后的生产力与人民日益增长的物质文化需求”这一基本矛盾作为工作核心，大力发展社会主义市场经济，这和当时阶段性的社会需求是高度适应的。时至今日，经济发展已经成绩斐然，人们的需求也不再以笼统的、单一的以经济需求为主，以满足公民基本需求为目标的社会福利供应方式已经大大落后于福利需求的发展，以公平为价值导向的差异化需求使得党和政府必须高度重视福利的差异化供应。而社会治理方略的提出，是当前社会发展形势下党和政府治理视角和技巧的转变，更是对党的存在宗旨以及社会主义制度本质的实践体现，即归根结底是为了回应广大人民群众的福利需求。

与社会治理价值目标相同，以“社区、社会组织、社会工作”为主体的“三社联动”同样是为了回应社区内群众的多样化福利需求。在当前社会治理架构中，社区不仅承担着一定的行政职能，更是社区群众需求满足的直接平台。由于社区内家庭类型众多，人口结构复杂，为社区的社会服务带来了较重的负担。但社区在行政资源、物质资源以及人力资源方面都面临着较强的预算约束，其承担相应的社会服务就显得更加力不从心。因此，对社区内外的其他社会资源进行整合，是一种迫不得已而又行之有效的方法。在这种背景下，社会组织、专业社会工作成为社会服务最可靠的社会力量，逐渐引起各级政府的重视。

可以看出，三社联动与与社会治理的目标与价值基础高度统一。三社联动是社会治理目标的具体实现形式，也是社会治理目标的实践终端。同时，社会治理的多主题参与原则也构成了三社能够联动的价值基础。脱离了这个基础，不仅社会治理的整体效果将会受到影响，而且三者应有的社会福利供应职能也将难以发挥，致使社会福利受损。

二、“三社联动”中社区、社会组织以及社会工作的角色定位

与传统的社会管理不同，社会治理是一种充满现代化意味的政治词汇。社会治理强调在同一个目标支持下，参与社会管理的主体除政府外，更凝聚了社会组织、私人部门以及公民之间的协作式管理活动。三社联动也是多元主体的治理活动，要在社会治理语境下进行协作，必须首先回答以下问题：在社区服务中，三者各自承担什么样的角色，发挥什么样的功能？

三社联动中的社区、社会组织以及社会工作虽然具有高度统一的目标与价值基础，但因为三者的社会属性不同，其所承担的功能依然应该具有明显的边界。混淆了这个边界，会造成三者高度同质于某一个服务领域，导致社会福利供应效率低下。

(一) 社区、社会组织、社会工作的职能

“社区”概念最初由德国社会学家滕尼斯于1887年提出，他认为社区属于由若干亲族血缘为纽带联系起来的社会利益共同体。随着工业化革命发展，人们的聚居关系发生了极大变化，学者们开始拓展社区的含义，总体来看，多数社会学家都倾向于社区具有三个特征：特定的地理空间、相当程度的社会互动以及具有共同关系。^[6] 我国学者根据研究对象的不同特征也给社区下过多个定义，但基本和国外对社区特征的总结大同小异。由于三社联动属于我国基层社区治理实践活动且为民政部所大力推动，因此，对社区的职能定位要依赖于民政部2000年对社区所下的定义：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”可以看出，民政部侧重于对地理空间的限定，因而在实际工作中，社区的范围一般指以行政区域划分后的居民委员会辖区，而农村社区则是指具有主体认同的行政村或自然村。^[7] 三社联动中的社区仍然具有一定“块状管理”的行政职能，随着 “单位制”社区的解体和社区人口多样化特征的出现，社区的服务功能日益凸显，加之国家对社区“自治性”的政策要求，社区的社会自发性属性日益增强。因此，虽然社区承担着一定的经济、政治、教育、卫生等功能，但服务功能仍为社区的核心功能。

社会治理的主要特征在于理性协商基础上的多元参与，其中社会组织是社会治理的主要参与者，也是政府从“治理社会”向“社会治理”转变过程中必须借助的力量。^[8] 因此，中国共产党十八届三中全会将“激发社会组织活力”作为创新社会治理体制的重要手段。在三社联动中，社会组织的功能主要体现在集中和动员社会资源、提供社会服务以及参与社会事务管理。社会组织(各种慈善基金会)可以通过非行政手段募集社会资金，并通过合法的运行方式将这些资金直接或转化为社会服务输送到最为需要的社会领域。这些领域主要包括扶贫、教育、医疗、环保、助残等，是社会问题重点出现的领域，也是社会矛盾较为集中的领域。社会组织还可以通过自身的运行影响服务对象的生活方式和价值观，引导他们的行为服从于和谐社会关系，从而起到社会事务管理职能。由此可见，在社会组织的职能中，社会服务职能也是其核心职能。经由这一职能，社会组织可以维护社会秩序、化解社会矛盾、促进社会良性运行，这也是其作为社会治理主体的题中应有之义。

与社区、社会组织不同，社会工作从产生之日起，就是为了回应人类对福利的改善要求，而不是服务于社会控制的目的。作为一种专业助人方式，和其他社会服务不同，社会工作不仅秉承有 “助人自助”的专业价值观，并且在助人方式上体现着广博的知识和技能。社会工作善于将案主生活的位置于社会生态系统之中，帮助案主挖掘、获得蕴含于系统中资源的能力，致力于人和环境的改变。而在工作方法上，则表现为专业个案、小组、社区工作的应用，促进个人、组织以及其他社会结构权利与能力的增加。因此，社会工作是在审视社会问题的前提下，尊重多样化需求而促进个人、群体福利改善与能力提升的实践性活动。这也表明，社会工作在三社联动中主要扮演着社会服务的角色。

以上是社区、社会组织以及社会工作的一般职能，在三社联动中，这些职能有着具体的分化与表现。此外，三者在社会服务的具体提供中有着各自的资源优势与表现形式，结合社会治理的要求，可将三者在社会联动中的具体角色与功能归结为表1。

(二) 社区、社会组织、社会工作在社会治理中的功能优势

社区作为社会治理的基层组织，虽然统摄于社会治理的社会服务总体目标之下，但还承担着一定的行政职能，要服从于政府纵向所给予的社会管理任务，其自治性有待加强。由于其人员配备与经费来源主要依靠上级政府划拨，这使社区在社会服务中难以投入较大的精力，影响了社区在三社联动中主动性的发挥。但同时也应该看到，社区所具有的行政职能也是社区的资源优势，社区藉此可以在上级政府中为自身发展争取更多的制度资源与经济资源，更容易动员居民对社区事务的参与，也利于搭建更加有利于社会组织和社会工作开展服务的平台。

社会组织既可以动员社会资源，也可以直接提供服务。在三社联动中，社会组织一般承接由政府出资购买的社会服务，然后通过自身科层制的运作方式将服务输送给需求对象；当然，也有社会组织用自己募集到的经济资源开展服务。和社区相比，社会组织在三社联动中的优势主要在于社会服务的专业化、专门化。

社会工作者作为社会服务的实践者，直接面对服务对象，其优势不在于经济资源和组织资源，而在于专业化的工作方法。处于民政、共青团、妇联等行政部门或半行政部门的工作人员，甚至社区工作人员(因为当前社会工作属于西方的“舶来品”，也有学者将以上相关人员称之为本土化的社会工作)，也是社会服务领域的重要组成部分，仍然具有职业化的特点。相比专业性社会工作，他们主要是将服务对象作为“行政相对人”来对待，而且所能提供的服务，是将各类社会政策以及福利资源进行服务对象的标准化配置。社会工作的专业性体现在以专业的方法来对待服务对象的需要，而且在关注需要的同时，更加关注服务对象自我的改变，增强他们的社会功能。在具体实践中，社会工作一方面帮助服务对象加强与社会环境中各个层面的互动，包括与家人、朋友、同事，乃至社区的互动，进而挖掘服务对象自身的资源以及社会环境所充盈的潜在资源，最大限度提高服务对象的生活控制能力；另一方面，社会工作可以作为社会的触角，敏感捕捉到各类弱势群体所存在的独特问题，并通过向社会传达这些问题的重要性和解决的可能性手段，起到社会呼吁的作用。因此，社会工作的工作方式具有高度专业化特点。志愿者、社区管理人员以及社会组织的一般成员难以替代，这也是社会工作在服务提供中高度自主的原因所在。

由于各地区三社联动的具体情况不同，社区、社会组织和社会工作在社会治理中的主体角色会表现为一定的差异，但总体来看，三者之间应当在固守各自职能的前提下，加强合作与协作，最大化地发挥各自的职能。

三、三社联动实践中存在的主要问题

(一) 政府作用过强，社区、社会组织与社会工作在社会治理中缺乏主动性

我国的经济政治文化体制，决定了“社会治理”开始就是一种“政府话语”的体现。^[9]通过对各地三社联动的实践总结，不难发现三社联动多是由政府推动，主要表现为由政府提出活动计划，然后主动出资，购买社会服务或授权社区进行直接服务。比如三社联动做得较好的南京市鼓楼区，2012年开始启动“特色社区打造行动计划”，并对特色社区的产生提出了数量与硬件上的规划，在特色社区基础上，为社会组织和社会工作提供服务平台。^[10] 而其他地区的三社联动也大同小异，虽然有的地区没有提出明确规划，是通过挂牌购买社会服务的方式进行，但同样来自于政府主导。当然，在社会组织和社会工作发展尚不完善的情况下，政府出面引导有着一定的合理性，但政府在三社联动活动开始以前，应当对联动主体的具体作用与辖区居民的服务需求进行充分调研，或者出台相关的地方性法规与政策，对三社联动的具体运作方式加以引导。由于社区所具有的行政职能所致，社区除了为居民服务以外，还要接受上级政府的考评，政府过多过细的规划会使社区在三社联动中表现得更加积极主动，因此，政府推动的项目，社区总会作出积极反馈。相比社区，社会组织和社会工作只能围绕政府规划与目标承接服务，服务类型和领域都难以自主，“社会组织这一板块，相对于政府组织和市场组织这两个强势板块如今还很弱小”^[11]。社会工作很难发挥“社会触角”的作用，不能及时将社会需求特征通过社会行政的方式反映出来，这造成了二者在三社联动中处于被动局面，主体性体现不够充分。显然，这和社会治理中的协作式行动要求不相符合。

(二) 社区、社会组织和社会工作“联动”不足

“联动”是社区、社会组织与社会工作参与社会治理实践的关键所在。从上文分析看以看出，当前三社联动实践中社区为完成上级政府要求，总是处于“先动”地位，究其原因，也是来源于政府在推动三社联动过程中的主导作用。由于社会组织与社会工作在我国起步较晚，发育尚不成熟，相比之下，社区与政府的关系更为紧密。当前我国社区大多是原来的街道居委会转制而来，1991年，民政部提出了“社区建设”的概念并先后三次召开社区建设理论研讨会。在其后的20多年间，无论是政策层面还是实践层面，社区建设都在向“民主自治”的方向努力。多年的政策和实践支持使得社区在管理公共事务、提供社会服务上有了较为稳定的模式，因而居民对需求的满足习惯于依靠政府以及具有半政府性质的社区。因此，无论是政府文件还是实践，都将社区置于联动“平台”地位，在三社联动中，社区具有明显的优势地位。

无疑，社区是三社联动的基础。第一，社区要为居民提供包括老年服务、群众休闲等必须的基础设施，这也是社会组织和社会工作提供服务的物理空间；此外，社区还可以为社会组织和社会工作提供适合于它们特点的硬件设备，有的社区还专门成立了“社会组织孵化区”。第二，社区是连接各个主体服务的“联接者”，无论是来自于政府购买，还是来自于自发的社会组织、社会工作服务，都需要通过这个平台与服务对象对接。第三，和社会组织和社会工作不同，社区与居民有着常规性的互动，更能够反映居民的差异性需求，保证社会组织和社会工作的服务效果。现在看来，社区“先动”主要体现在第一点，即社区在政府支持下对基础设施进行大量改造，而后面两点真正需要 “三社”互动的环节还体现不够充分。或者说，现在社区过多发挥了“物理平台”的作用，这是社区与政府互动的结果，而在社会服务意义上与社会组织和社会工作的联动还不够充分。

“目前在省民政厅，市、区民政局和街道社区四级，社区建设由基层政权与社区建设处、科负责，社区社会组织由社会组织管理局、处、科负责，社会工作人才队伍由人事处、科或办公室负责”，^[12]社区、社会组织与社会工作的管理隶属单位不同，造成了在管理与工作指导中缺乏统一的制度建设，这也使三者失去了联动的制度基础。虽然中央与地方在弥补这一缺陷上做出了努力，比如民政部关于社会组织与社会工作人才建设颁发了系列文件，地方政府也纷纷制定诸如《关于大力发展社会组织的实施意见》等，但这些文件都没有规定社区、社会组织和社会工作在“联动”中所应该承担的权力与义务，这势必造成三者联动处于“无法可依”的局面。各地在实践中虽然也通过成立“议事会”等机构来协调三者之间的关系，但这种临时性机构很难给各个主体给予较强的约束。此外，当前三社联动多是依附于服务项目进行展开的，项目性质与项目周期不同，也会使临时性协调机构难以发挥作用。

不仅如此，在具体的社会服务中，如何在政府已经推动的基础上，在社区平台下，构建角色互动、资源互补、功能协调的互动局面，也是三社联动面临的重要问题，当前社会实践模式过多关注了三者的角色地位，但基于角色定位的互动机制却较为缺乏，这需要在实践中进一步摸索，并形成经验。

(三) 资金缺乏是三社联动的重要障碍

作为社会服务的重要实践，社区、社会组织以及社会工作在运行当中都需要较多的经济支持，虽然社会组织有资源动员的能力，但那多限于社区以外的社会组织，当社区内自发的松散性社会组织的运行纳入到三社联动之中作为为社区服务的组织时，也需要一定的资金投入。更为重要的是，各个主体的服务能力、相互间的联动水平也是在具体的服务积累中才能得到逐步提高。这要求政府在给予社区较为宽松的制度空间的基础上，加大财政投入或引导更多的社会资金进入社区服务中来，为三者的服务开展提供更为广阔的实践空间，让社区、社会组织和社会工作在具体实践中增强自我发展能力。

在当前三社联动的推动中，各地政府都将资金投入作为重中之重。上海、深圳、江苏南京、南通以及广东东莞采取了社区公益创投方式对社会组织进行扶持。2009—2012年间，上海在全市范围内实施创投项目125个，公益招投标项目127个，项目资金达到1.86亿元，受惠人群达60余万人，广东在福利彩票公益金中安排了1 000万元进行公益创投。^[13]虽然看上去资金的绝对数额较大，但相比上海市以及广东省的人口、社区数量，如果将这些资金分配在具体社区、社会组织和社会工作项目中，可谓是杯水车薪。

河南郑州金水区也是通过政府购买的方式吸引、整合社区内的各种优势资源，并在社区层面引导社会组织和社会工作者给居民提供具有针对性的服务。2014年该地政府投入150万元，在6个社区进行试点购买；但金水区仅城市社区就有158个，社会组织370家，专业社会工作机构仅有21家，^[14]平均下来，每个社区不足1万元，而每家社会组织，连5 000元都不到。成都也面临着相同情况，成都市登记社会组织有7 160个，2013年度政府花费2.83亿元，向社会组织购买服务83项，每个登记的社会组织平均每年到不了4万元，且大多集中在社区培训、养老等领域。^[15]

不难看出，当前资金投入并没有给三社联动提供更多的机会，很多社区、社会组织和社会工作自身开展社会服务的机会也不太多，遑论在实践中积累联动的经验。

当然，以上只是讨论了三社联动中所存在的较为宏观的问题，除此之外，三社联动还存在诸如专业社会工作发展不足、社区居民参与性不强等问题。

四、推进三社联动的途径

三社联动本质上是一个赋权过程，包含有两个层次：第一个层次是社区、社会组织和社会工作获得服务空间和提高服务能力、自主开展服务的一种机制；^[16]第二个层次是社区居民由此获得福利性资源、提高控制生活能力的过程，这一过程必须依赖于前者而存在。第一个层次的赋权牵涉整体社会环境，而第二个层次主要表现为三社在社会服务中所呈现的技术性手段以及互动关系。因此，要更好地推进三社联动，既要充分考虑三社联动所面临的宏观社会背景，又要处理好三社在社会服务中的关系。

(一) 政府应适度放权，为三社联动提供更加广阔的社会空间

自经济的市场化改革以来，市场对于社会生活的影响几乎无处不在，它不仅催化了社会不同单元的效益意识，也极大影响了人们的价值观念。以价格为工具的运行体系和理性人的预设，使社会结构向原子化趋势分散，市场进入社会公共服务领域必然要有利可图，制约了它在提供社会公共服务中的作用。另外，社会组织包括社会工作的发展也需要更多的社会空间，当政府由上至下地掌控着较多的社会福利资源，通过相关政策实行社会成员配额制对福利资源进行分配时，社会成员的需求得到压制，多样化的需求无法得到满足。而在此情境下，社会组织和社会工作虽然拥有提供多样化社会服务的能力，但缺乏社会服务的社会空间。市场和社会力量要在社会服务中发挥应有的作用，必然要求政府在社会服务的某些领域进行职能让渡，至少要做到，社会服务领域中不影响市场组织的营利，也不影响社会组织的盈利，这是二者发挥作用的基础前提。

政府首先担任制度设计的主要任务，而制度设计时需要重点关注的领域就是资金支持与社会服务。前者是指在资源的再分配体系中，应用于社会建设的资源将占到何种比例，以何种比例增加，并对吸纳第二部门、第三部门的资金进入社会建设进行制度性引导和规范，此外，还要对社会服务主体参与的经济性和如何发挥作用、发挥什么样的作用进行相应的规范。

这就要求在三社互动的过程中，政府必须要保持谨慎态度，摈弃自己的权威主义或中心主义地位，不宜过多介入三者的运行。而应在充分听取不同声音的基础上，及时调整法规与制度，为三社联动提供秩序规范和运行轨道，在托底性社会福利得以保障的前提下，最大限度地让渡社会服务中的权力，为社区、社会组织和社会工作发育、功能发挥提供更大空间。当然，这也并不是说政府三社联动中采取放任态度，仍然需要政府要具有应对社会治理多元化主体的技巧，这主要表现在中央政府能够对三社联动设计留有余地的顶层制度。地方政府能够因地制宜，根据经济社会发展特点制定适于本地区的引导性规章制度，而对于县区级政府来说，既要向上承接纵向的制度传递，还要和三社联动直接接触。这需要他们在进行细致性规划的同时，具备引导三社联动的具体技巧，即能够合理处理社区、社会组织、社会工作在联动的关系，做好中介者、调停者、引导者的角色。总之，中央政府要给社区、社会组织和社工释放更大的政策空间，地方政府要做好对三社的引导，以对接地方的社会政策目标，在三社联动开展不充分或者难以开展的情况下，可以通过财政支持、服务项目规划等措施激发三社联动的活力。

总体上看，真正实现三社联动一个最重要的前提就是政府要改变传统式保护性福利政策的实施，^[17]充分尊重社会力量在社会服务中的作用，并通过权力让渡使社区、社会组织和社会工作得到更大的自我成长空间。

(二) 多方筹措资金，为三社联动提供经济保障

正如上文所述，当前政府仍然是三社联动的主体，因此，政府要在筹措社会服务资金中发挥重要作用。第一，政府应该明确三社联动所需资金是社会服务资金，对社区内弱势人群进行帮扶的社会保障资金。其用途并不是供于社区、社会组织和社会工作本身使用，而是通过这三个主体，将社会福利输送到服务对象，因此应将此类资金归于社会保障的重要组成部分。第二，基于社会治理角度，政府不可能对所有资金进行大包大揽，应当充分发挥社会各个主体的资源能力。首先，要加大政府购买社会服务的力度，能够通过购买所能取得的服务，政府尽量不再身体力行，同时，应将购买服务进行常规化管理。购买服务的资金除在财政预算之内外，还可以增加福利彩票用于服务购买的比例。其次，积极引导市场力量进入到社会服务之中。一方面，加大宣传，呼吁企业担负起更多的社会责任；另一方面，可以通过税收优惠政策鼓励企业进入社区开办服务机构，比如老年人医养中心、日间照料中心等。再次，鼓励社会组织尤其是社区外社会组织进入社区，直接提供服务或者是社会组织本身通过对社会工作服务的购买，服务于社区居民。最后，社区居民可以承担部分服务费用。社区服务比较重要的目标群体就是社区老人，尤其是失能、半失能老人，这些老人大多不是缺乏经济支持，而是缺乏日常照料以及护理资源。对于有这种需求的老人，政府或者社区可以通过核算成本，向老人或其子女收取相应费用，以保证服务质量。

(三) 三社联动要统一于社会治理的总体目标，并以此为基础加强配合，发挥各自职能

在社会服务过程中，社区、社会组织和社工的目标必须一致，不能因为过多关注自身的发展而脱离“满足群众需求”的最终目标，否则，联动就变成了一句空话。

在社会治理中，群众(居民)不仅是社会政策的最终受益者，也是社会政策的推动者，即社会治理最终要满足群众在社会生活、社会参与、社会福利、个人发展中的种种需求，更需要群众做成社会服务的自我主体。这就需要社区、社会组织和社会工作必须放下身段，提供群众充分表达利益与愿望的途径，主动倾听他们的需求反应，以及群众在享受社会服务中对三社联动提出建设性的建议。因为他们是否满意，才是真正衡量三社联动效果或效益的真实标准。

由社区、社会组织和社工参与的社区治理或者社会治理，是一个多元主体的治理格局，这意味着任何一方在治理中或社会服务中都不能占有主导地位，都要以平等的身份参与到服务中来，而在资金支持、服务理念、服务方法与过程中所出现的差异，必须通过协商的方式加以解决。而协商解决的前提就是，要划分三者作为主体的责任界限与权利界限，三者恰当摆好各自的角色定位。具体来看，社区、社会组织与社会工作必须树立各自的角色意识与责任能力，即在整个服务过程中，各自应该承担起哪些具体的服务环节，而在服务环节的衔接中，应如何协调与其他二者的关系。

社区的行政管理职能并不代表社区在三社联动中处于核心地位，在当前的治理语境下，也不构成对三社联动的羁绊，因为恰恰是社区的行政职能，会给其他两个社会主体争取更大的操作空间，社区应当对社会组织的类型进行划分，并作出区别化关系处理。对于社区外社会组织，关系类型就应当以中介型为主，即社会组织在购买了社会服务、确定了服务领域后，社区应有限度地监督社会组织在法律和制度框架内活动，并主动提供和服务相关的社区状况，其中包括社区自身的设置、架构，也包括服务对象的构成状况、需求特征等，而对社会组织的具体运行不能过多干预，对服务效果可在与社区服务对象的沟通互动中加以评价，并将服务对象的要求和意见及时向社会组织反馈。社区同时更应该扶持社区内社会组织的发展，和社区外社会组织相比，社区内社会组织一般是以非正式制度连接，具有松散性特点，多是在社区引导下或在共同的爱好和兴趣下逐步形成。此种社会组织包含有两种服务性质：自我服务与为社区服务。对社区来说，应重点关注他们为社区服务的内容，因为此种服务由于自发于社区，对社区成员具有天然的亲和力，服务内容也更能贴近社区成员，从而容易被社区成员接受，^[18]因此，社区对此种社会组织可以在引导的基础上，可以在关键时刻对服务内容和服务方式进行干预，使其服务更加符合社会需求。

专业社会工作一般嵌套于社会组织和社区之中，而社会组织具体开展的服务活动也必须以社区为平台。社区内可能存在的专业社会工作也有两种情况，一种是依附于正式社会组织，另一种是由社区管理的受过专业训练的社会工作者。无论是哪种社会工作，都直接面向服务需求者，承担着具体服务的职能。一方面，他们的服务要受到社会组织或社区的限定，将社区或社会组织的福利目标以实践形式呈现出来，另一方面，社会工作有着自身的独立性与专业性，独立性主要体现在在设计服务方式与服务进程中，必须要符合服务内容的特点，符合服务需求者的特点，专业性则更加凸显了社会工作的特点，即工作模式不同于一般的志愿者和其他社会服务人员，在一定理论基础上，社会工作通过小组、个案、社区以及社会行政等专业方法最大限度满足服务对象需求，并通过自己的工作为服务对象赋权增能，使得他们对生活的控制能力有所提高，即体现社会工作“助人自助”的专业特点。在这个意义上，三社联动的实际效果如何，最终取决于社会工作的实践效果如何。当然，也能看出，社区和社会组织不能对社会工作进行具体干预，要充分尊重社会工作的专业性，尽可能提供工作空间，着力协调服务对象接受社会工作的辅导。

总之，社会治理的多元主体性表明各个主体作为平等角色参与社会治理过程，并在民主、协商、合作的框架下承担各自社会职能，但这并不意味着各个主体都是以原子化的方式存在，否则，所谓联动就成了一句空话。社会治理仍然需要纵向和横向纽带进行关联。纵向纽带是指社区、社会组织和社会工作要在党组织以及政府所指定的社会政策框架内进行活动，以保障社区正常、有序运行，保证社会对社会服务总体性投入的社会效果，在这个意义上，纵向纽带带有社会控制的味道，但这也是社会治理、三社联动的制度保障。横向纽带是指各个主体在提供社会服务时要各自承担应有的社会责任，明确权力和义务，在权力和义务边界尚不明确的领域，通过平等协商来解决问题，在服务与社会福利供给、满足居民需求这个总体目标下，不推脱应该承担的责任，不插手不属于自己服务范围的事务，力所能及地帮助解决其他主体所遇到的困难。只有这样，三社联动才能真正得以良性运行，居民社会福利水平才能得以提高。