一、问题提出：从公益产权到社会组织治理权

既有慈善组织治理模型多以制度经济学为理论基础，其解释框架在很大程度上是将营利组织治理框架外推至非营利领域。19世纪中叶以来，随着市场制度与资本主义生产关系的成熟，西方社会公共物品供给机制发生了结构性变革。基金会与非营利机构作为独立的社会部门兴起，社会成员通过“委托—代理”契约实现资源配置与公共事务治理，由此形成以公益产权为核心的制度逻辑。^[1]公益产权概念揭示了多元行动主体围绕公益财产所构建的权利束，成为非营利组织研究的重要分析范畴。在产权经济学与法学视野下，公益产权被理解为一组经由法理合约界定的权利要素组合，其分析范式由企业逐步延伸至非营利组织领域。新制度经济学认为，无论营利性组织还是非营利性组织，实质上皆是为降低交易费用而形成的契约联结。^[2]于是，公益产权被塑造成一种“权利型”制度结构：以法理权威为保障，以保护和激励私权为功能，以形式理性为权责划分原则，从而维系非营利组织的稳定性。^[3-5]

然而，这种以产权经济学为基础的解释框架在面对中国的社会组织实践时力有不逮。其假设前提是明晰的权利边界与自主的契约关系，关注组织内部的权利配置与激励约束，却忽视了社会组织生成与运作所依附的政治授权、社会嵌入与关系网络。换言之，公益产权强调社会组织控制权的内部治理，却难以揭示国家、社会与组织三者之间的权力互动逻辑与治理结构。在中国情境下，社会组织不仅是社会成员横向联结的结果，更是国家治理体系、地方动员结构和民情资源共同塑造的产物。其生成与运作体现出权力社会界定的过程，而非单纯的权利配置逻辑。

基于此，本文以社会组织治理权作为分析视角。社会组织治理权并非产权经济学和法学意义上的“公益产权”，而是指在社会认可的前提下，社会成员能够利用一定的人力和物质资源组成社会组织，参与组织行动，从而在地方治理结构和公共事务中获得调节资源、协调关系与生产社会秩序的身份资格和角色标识。这种制度化的权利结构有助于实现社会资源的再分配与秩序生产。社会组织治理权的涌现与改革开放以来中国社会组织的兴起紧密相关。在改革前的总体性社会体制中，社会的组织架构和治理机制呈现出国家高度支配的格局。改革开放以来，随着社会结构的转换，自上而下的体制场域力量和自下而上的社会治理力量携手并进。然而，一方面，地方治理的任务与公共物品供给压力要求地方政府构建带有浓厚的体制色彩以及功能指向的社会组织，以实现权力的“再嵌入”与资源的再吸纳；另一方面，新兴社会阶层，如企业家群体虽然获得了广泛的经济参与，承担起地方公共制度构建的职能，却难以在社会场域获得相应的身份和认可。因此，治理权纵向释放过程与横向连接机制出现张力。而本文关注的J县慈善会的形成与持续运行，恰是在国家治理体系转型与地方社会自主性增强的交汇处，展现出治理权在县域层面嵌入化运作的典型路径，成为全国县域民间慈善的样板。

那么，关键问题是面对体制转轨和社会转型带来的组织秩序重构和治理系统变迁，地方政府与社会力量何以形成并维持一种稳定的社会组织治理结构？这种治理结构如何在特定的制度情境中获得社会认可与合法性，并因应治理情境变化进行调适？更为重要的是，中国的生动经验是如何超越经济学和法学关于公益组织运作的一般性理论模型，建构出以社会组织治理权为核心的中国式公益事业治理逻辑？

二、转型期社会组织治理权运作机制：反思性文献述评

(一)外部性规避：社会组织治理权运作的经济学进路

企业制是区别于自由市场的一种资源配置机制。科斯认为，企业与市场这两种交易模式之间存在对立，企业制出现后，产权形态的基本内容从原来“使用、转让和享有收益”的一束权利变成由正式合同约定的可让渡、可分割、可配置的资源要素组合。^[6]产权界定和治理形态由强调对资源排他性“合法垄断”的绝对产权转变为以合约责任为中心的相对产权。比如在巴泽尔看来，大部分产权都是由所有者在交易过程中通过合同界定的，组织剩余控制权界定取决于交易者影响结果的意愿。^[7]

从理论和实践发展的谱系来看，近代西欧社会为了构建逐利活动的合法性，打破封建阶级与新兴阶层之间的区隔，逐渐发展出以“占有性个人主义”为观念基础的政治传统和财产秩序。其开辟出一条私人基于正式化、去人格化、目的理性的市场性合约进行利益交换的公共品供给路径。同时，与之适配的法律工具被构造起来，意在“所有权虚置”条件下建立权责清晰、边界明确、保护私利的权利型财产秩序。在西方中心论者看来，这是家产制瓦解后个体伸张自由权利、祛除传统共同体义务约束的必然选择。

合约缔结的目的在于尽可能分散风险，降低外部成本，以求个体收益最大化。人们权衡、比较市场秩序和组织合作的合约成本，从而选择缔结相应的合约模式，不同的合约类型意味着产权建构和治权分配的不同规则。^[8-9]

然而，缔约双方掌握的信息具有不对称性，因此签约之前面临逆向选择风险，签约之后面临“敲竹杠”“套牢”风险。代理人往往会采取隐藏信息或者隐藏行动的方式蒙蔽委托人，从而实现自我收益最大化。 ¹在这两种风险中，签约后的道德风险尤为受到重视。正因如此，产权经济学往往视合约结构为不完全合约，交易费用与不完全合约之间的复杂关系成为一道理论难题。为了保持长期合作关系，维护产权的稳定性，利益相关主体通过采取一系列理性化的制度设计来规避由信息不对称带来的交易成本。比如委托—代理理论认为，委托者和代理者的身份和权利是明晰的，代理人拥有相对独立和完整的经营空间，委托人可以通过分享收益等补偿性激励或者监督措施实现对代理人的约束。^[10-11]

产权经济学理论认为，基金会等非营利法人受到非分配约束，不存在享有剩余收益的所有人，自然也就不存在剩余控制权，所以没有人能声称对于组织财产拥有完整的所有权。^[12-16]一方面，这样的产权结构有利于基金会保持相对独立的公益属性，避免出现部分所有者侵吞集体财产的问题；另一方面，正是由于该产权结构，以及非营利组织难以运用适用于企业的降低交易费用的合约保障手段^[17-18]，极高的交易成本使得非营利组织更容易产生机会主义问题，从而损害委托人的利益，造成组织公信力降低、资产流失和偏离委托人目标等问题。这成为产权经济学所谓“公益产权”论的内在悖论。

(二)法理保护工具：法学研究中的社会组织治理权界定

在法学研究看来，产权是对稀缺资源占有权、使用权、收益权的排他性规定，产权制度厘清了资源占有的原则以及非法侵占资源所要承担的后果。在西方“公权”和“私权”泾渭分明的制度环境中，只有清晰、完整且通过正式合约认定的财产权利界定，才能约束机会主义行为，有效配置资源，保证个体私利的收益最大化。

法学意义上的社会组织治理结构被分解为包含委托权、受托权、治理权在内的“权利束”。为了保障权利的完整性，剩余控制权与剩余索取权需要分离，权利主体只能在有限的范围内行使权利。这既不同于所有权明晰的私有产权，也不同于所有权主体为国家、由地方政府行使经营权的国有产权。

在西方的法律传统中，以英、美、法为代表的普通法系和以德国为代表的大陆法系对非营利法人、捐助法人或者慈善法人均有较为成熟的法理判定。普通法系国家通常把组织营利与否作为判别营利性法人和非营利性法人的标准。而大陆法系则提出社团法人和财团法人两种法人模式。我国学者的研究大多将捐助法人与传统财团法人相对应，把有关捐助法人的法理解释置于大陆法系传统财团法人的框架下进行。^[19-20]社团法人和财团法人的区别在于社团法人是“人的集合”，而财团法人被认定为“财产的集合”。财团法人无须设置权力机构，即没有理事大会和常任的理事会，仅需把执行和监督机构设置为必设机构。因此，组织决策和活动依据是成立之初通过的组织章程。社团法人由入会的会员组成，拥有最高权力机构——会员大会及其常驻的决策机构——理事会。财团法人的产权保障主要需要依靠“他律”机制，任何成员均不享有修改章程的权利。社团法人的内部治理具有灵活性，权力机构具有较为充分的自由裁量权。

然而，捐助法人既不是完全意义上的财团法人，也不符合社团法人的全部特征，实际上是两者的“混合形态”，并非所有捐赠者都会被纳入理事大会。我国现有关于捐助法人的法律法规倾向于把基金会的内部治理结构定义为“决策机构—执行机构—监督机构”三元模式，把组织的内部治理权利配置给理事会，让理事会同时扮演权力机构和执行机构的角色。但一些学者认为，这种思路与财团法人的监督机制并不相符，财团法人是绝对的“他律”法人，而捐助法人是相对的“自治”法人。^[21-22]如果赋予组织治理机构的职权过于集中，尊重治理机构的自治权，那么极有可能发生侵害捐助人利益的行为。^[23]

以上争论反映出捐助法人制度运作存在“名实分离”、权利制衡与自主运作分离的内在悖论，无法解释在无名义“所有者”的前提条件下，慈善财产的代理人行使实际裁量权的正当性问题。一方面，法学理论认为，捐助法人在法理上只是公益财产名义和形式上的受托者，只有建立边界清晰的正式秩序，才能保护公益产权免受外部环境的影响。另一方面，捐助法人实际上是负责财产秩序日常运作的代理人，拥有自主的自由裁量权。独立自主运作本是捐助法人制度意欲实现的初衷，但是内在的缺陷使得捐助法人无法真正获得独立地位，始终受到利益相关者的约束，甚至面临财产被侵占的风险。慈善组织运作需要处理的核心问题是，作为以公共目的为指向建构出来的私法人形式，要化解“经济人”和“道德人”之间的价值张力，既要发挥自身治理结构的优势，又要防止这种灵活性引发目标偏离，侵害捐赠人的合法权益。^[24]

(三)转型进程中的治理权建构与社会组织治理模式

福利经济学和法学虽然提出了一套试图增加利他主义行为供给、提高非营利机构活动效率的制度和组织设计，但是其约束边界主要限定在预先确立的产权合约之中，慈善组织治理实质上变成依据特定程序执行的内部治理过程。正如威廉姆森所言，经济学家只关注分工交换和效率提升，法学家则负责推敲合约的具体条款。^[25]对于社会转型背景下中国社会组织的发展经验而言，上述研究多是在各自学科的分析脉络中进行阐述，丰富了我们对于社会组织治理机制的规范意涵和一般认识，但缺乏更为整体性的视野和结构性思考。

体制转轨与社会转型赋予社会治理和组织建构新的意涵。治理权建构嵌入制度环境之中，社会组织治理模式与国家治理的制度和观念转型紧密相连。1949年以来，我国建立了具有强大动员和组织能力且资源高度集中的治理体制。这种自上而下依靠行政性整合形成的总体性组织系统，以各类“单位”作为联结个体与公共制度的纽带，因此“单位”成为国家总体性支配权力的基础单元和延伸。无论是工厂、行政机关、事业单位，还是农村公社，单位承担起政治、经济、社会等复合职能，其既是制度设置，亦是治理模式，同时还成为一种社会结构。社会成员经由单位从而与公共制度建立起组织化关联，在社会组织化体系中获得身份资格和结构位置。单位作为个体与公共制度的联结通道和中介机构，是一种连接、代表、协调、回应、执行、兑现机制，给予社会成员制度保护和生存支持。^[26]

伴随着产权运作多元化和资源要素市场化进程，经济社会诸领域被赋予一定的自主空间，国家治理和社会治理结构出现整体性转变。从组织形态来看，原有的组织格局逐渐被打破，横亘在公共制度与社会成员之间且高度集中化的单位体制逐渐瓦解。越来越多的人突破单位和区域限制，开始自由流动，相应地，他们失去了原来在制度结构中的身份与位置。有学者认为，当前社会治理的复杂现实呈现出个体异质、利益分化、系统交互、信息模糊、风险频发等特征。^[27]就治理机制而言，原有的管理体制逐渐失效，新的社会治理结构正在形成。改革开放前依靠计划经济和政治动员构建起的社会整合模式，不断出现“碎片化”倾向。尤其是新的社会阶层具有新的结构位置、社会角色和社会作用，且尚未完全定型。^[28]社会治理主体的多元化和利益诉求的异质性增强。经济体制变革与社会结构转型虽然释放出大量自主空间，但是随着政府职能转型和角色转变，社会成员与公共组织之间的制度性联结更迭，转型进程中的制度缺失被进一步放大。^[29]

组织样态和治理结构的转型催生社会治理前所未有的命题。历经市场经济高速增长之后，全体人民共享市场发展成果，由社会各阶层分担市场成本，理顺市场经济与社会伦理关系成为题中之义。^[30]“治理”的意涵不再局限于经济效率提升，而是拓展到对社会公平正义的保护和基层社会公共秩序的重建。当抵御社会风险和协调利益诉求的社会保护机制从原本嵌入体制内的福利分配制度转变为由市场抑或个体提供时，当依靠政治力量建设而生长起来的社会参与机制需要转化为社会治理共同体时，基层治理的“公共性”抑或说“社会性”困境开始浮现。这些困境既反映出“单位制”解体背景下政府自上而下主导的社会建设存在制度供给不足，亦折射出社会共识不足、归属感匮乏、社会组织能力和主体意识欠缺等问题。^[31-32]从国家治理的整体性视野出发，找到治理的总体性诉求与现代性诉求、自上而下的社会整合体系与自下而上的组织能力之间的平衡关系至关重要。社会治理目标任务的纵深推进一方面促进了社会治理共同体的价值共识，另一方面也为基层社会的探索提供了大量空间。面对新旧社会治理体制转换过程中释放的实践空间，既有研究多从主体利益博弈和行动策略角度着眼，将共同体建设视为寻求主体联结，以协商弥合分歧，建立沟通与信任机制，促进共识与凝聚等具体实践过程。这固然展现出基层社会的鲜活实践，但社会治理共同体建设是一个渐进式动态完善的过程。面对社会治理的长期使命和有效运作，构建相互关联、相互促进且关系稳定的组织模式和治理机制，从而实现基层社会的“再生产”成为题中之义。^[33]

因此，本文试图回应这样一个问题，在社会转型背景下，随着基层治理任务不断扩展、治理主体日益多元，地方社会中原本未被纳入公共合作体系的行动者何以进入基层治理体系，并在与国家治理力量的持续互动中形成相对稳定的合作秩序？为回答这一问题，本文基于J县政府引导民间慈善会发展的典型案例，引入治理权视角，分析基层社会治理场域的组织逻辑及其运作机制。治理权并不是某一主体单方面占有的权力，也不只是慈善会内部的事务管理权，而是一种在制度安排、社会认可与组织实践共同作用下形成的总体性事实。其体现为不同主体围绕公共事务治理所形成的权责关系、结构位置与行动秩序，并通过特定组织平台被激活、承载和运作。在这种意义上，治理权的生成、运作与发展，实际上构成推动基层社会治理权责体系不断调整以及治理格局持续演化的重要机制。只有将治理权理解为一种嵌入基层治理结构、连接国家与社会、反映多元主体协作实践的制度事实，才能更好地把握社会转型过程中基层治理秩序何以生成，又何以维系。

作为一种制度化权能，治理权的核心特征主要包括三方面。(1)社会认可性。治理权是在社会成员间的互动博弈中逐步建构起来的。其存在取决于社会成员、政府及其他行动者对这种治理机制的认可。(2)嵌入性。治理权配置依托个体与公共制度联结中的身份资格与制度位置，同时体现国家目标、地方政府与社会成员之间的多层协商，具有制度嵌入与社会互动的双重性。(3)功能性。治理权的核心体现为资源调节与社会协调的能力。其体现了社会组织在社会服务、公共事务与关系整合中的制度性功能，即通过制度化结构促进社会秩序生产。

三、个案简介与资料来源

本文选取F省J县作为典型个案，试图从县域慈善的角度“解剖麻雀”。J县位于我国东南沿海地区，自古以来海外贸易活动发达，在县域经济综合竞争力、投资潜力以及营商环境方面位居全国前列，综合经济实力连续32年居F省县域首位。 ²“J县经验”一度进入中央的政策文本之中，J县已然成为中国式县域现代化的发展样本。

历史上的宗族传统、海洋工商传统和地方信仰是J县最为典型的社会发展样态。这为慈善事业发展和公益财产秩序的组织化提供了内在动力。改革开放后，随着经济和社会制度环境的转向，J县在地方政府引领下大胆探索，复兴传统宗族网络和营商传统，率先走上市场化道路。^[34]费孝通和罗涵先将其经济发展特征概括为外向市场型、产品竞争型和集资联营参股型的“半社会主义”模式。^[35]从早期的乡村工业化到民营经济壮大兴起，急剧震荡的体制转轨一方面为现代慈善事业发展提供了物质基础，另一方面亦在全面重构整个社会的组织结构、关系特征、福利体制和分配格局。2002年，J县建立了全国第一家由民间运营的县级慈善会，85%的捐资人和领导是民营企业家。区别于其他地区慈善会的官办色彩，“民间性”一直是其最大特色。截至2024年末，J县累计成立各类慈善公益机构230家，募集各类善款超200亿元。 ³2024年，累计有37名(个)民营企业家、民营企业荣膺“慈善世家”“慈善家”“慈善大使”“慈善企业”称号。 ⁴全县基本形成三级立体式慈善网络。 ⁴以该县慈善总会为例，截至2024年末，其设立的冠名慈善基金有207个，累计募集善款达49.6亿元，投入救助33.47亿元，惠及困难群众超21万人次。 ³

早在慈善总会成立以前，有些村(镇)就有个别民营企业家捐资，但仍然是零散的个体性慈善行动，并没有形成高度组织化的捐赠秩序。在政府支持和主导下，J县建立组织，布局网络，化风成俗，出现了企业家集体行善的“J县慈善现象”。慈善活动实现了持续发展。政府在慈善组织运行初期发挥统筹和干预作用，利用共同举办慈善事业，建立其与企业家之间的互动交流平台。当组织运行成熟后，地方政府进一步释放慈善会的组织权和治理权，建立可持续发展的专用财产制度，与企业家建立新型合作关系。各级各类慈善会通过发挥“补位”作用，做到助力地方发展，服务困难群众，成为政府民生保障事业的补充力量。这表明国家建构、市场发育和社会建设之间形成了强大的目标合力，实现了关系平衡。

本文借助文献研究、实地调查与个案研究等方法收集和分析资料。笔者分别于2021年7月和2022年10月前往J县开展实地调查，走访了相关县域(县、镇级)慈善会、基金会十余家，了解其运作的基本情况，尤其是历史沿革、日常工作开展以及关键“事件”。在此基础上，对民政局负责人、相关慈善组织负责人等重点人物进行个别访谈，或以座谈会的形式进行半结构化访谈。此后又通过线上形式及研究团队二次调查对个别访谈对象进行回访，最终转录了近25万字的访谈资料。本文收集和运用的文献资料主要包括历史文献和慈善会内部文本资料。其主要包括Q市及J县党史和地方志研究室公开出版的系列文史资料丛刊、地情资料丛书，以及2002年至2022年J县慈善总会全部文件材料汇编(含各年度的大事记、理事会工作报告、财务收支报告、会议纪要、讲话、管理章程等)、J县慈善杂志以及涉及慈善会某些具体运作活动的材料和宣传册等。

诚如李培林笔下的“羊城村” ⁵一样，本文讲述的“J县慈善会”故事正是以现实中的当地慈善总会为主要经验“原形”。文中涉及的企业家通过各类组织平台“经营”着自身的慈善网络，他们也是慈善总会的大额捐赠者。笔者结合在当地开展实地调查所得的资料，对部分特色鲜明、蕴含丰富且演绎生动的互动过程进行“再反思”，最终进行类型学意义上的个案拓展和理论精练，以期促使理论叙事和经验描写朝着整体性、一般化，却又不失典型性和生动性的方向做一些努力。

四、生产社会与经营公益：地方性社会组织治理权的运作过程

(一)制度、民情与治理：转型进程中县域社会的场域生态与文化特质

1.主体激活与合作治理的伦理意涵

新经济社会学认为，组织模式和制度安排实际上是嵌入权力、网络、习俗等非经济性因素之中的。^[36]格兰诺维特认为，经济活动是在结构性的行动者关系网络之中达成的，社会网络和人际关系影响了行动者追求其自身利益时所能选择的范围。^[37]J县的经济社会现代化过程亦是如此。县域社会的“地方性”蕴含的空间区域特质、社会流动特质、文化精神特质和政府治理特质不断滋养，形成独特的社会文化主体性，具有强大的再生产功能，其中的很多积极要素能够成为驱动社会经济现代化的动力。^[38]对地方社会结构和制度安排进行细致爬梳，可以更好地理解地方发展模式和组织特征。东南沿海地区地狭人稠，近海陆地的承载能力有限，人地矛盾十分突出。自古以来便形成了以海为田、向海而生的文明样态和生活方式。自唐代以来，随着泉港的勃兴，J县商业氛围愈发浓厚，到明代已达到鼎盛。当时J县商人的活动范围十分广泛，并且商业声誉在大城市有所积累。工商业贸易面临的社会风险和不确定性、传统儒家精神涵养的儒商文化、临海地区的共同体互助意识，逐渐催生出与商业活动相适配的社会伦理。受特定区位环境和历史传统的影响，J县工商业群体逐渐凝练出崇尚拼搏、诚信、创新、学习、团结、实业、情系桑梓、爱国八大精神。改革开放前，J县“人多、地少、商贫瘠”，经济发展较为落后。改革开放后，由于地处对外开放前沿和侨乡的特殊地位，J县发展出以“市场经济为主、外向型经济为主、股份合作制为主、多种经济成分共同发展”的经济模式。J县群众利用闲人、闲钱、闲房起步，开办家庭小作坊，再到后来举办乡镇企业和民营企业。^[39]

在这个阶段，经济治理成为社会发展的主基调，同时市场经济的发展也在不断激活包括企业和企业家在内的治理主体。商品意识、竞争意识、开放意识、创业意识等城市基因被再次激活，现代组织化、制度化慈善事业与市场经济相伴而生，相辅相成。同时，基于地方经济发展形成的协作网络和制度纽带也建构起来。蕴含于J县历史中的开放传统和群众改善经济条件的需求，构成市场化初始阶段的价值共识和基本前提。1980年，地区行政公署批转会议纪要指出，必须排除对社队企业的歧视、限制、打击、排挤的观点。J县政府坚持从当地实际情况出发，打破旧制度藩篱，提出凡是政府所允许的，该灵活的就灵活，能支持的就支持，该方便的就方便，营造包容和开放的政策环境，减少对市场主体培育和市场活动的影响，为企业发展“赋权增能”。晨岱公社率先探索出农民集资办企业的经验，被誉为“乡镇企业一枝花”。^[40]市场渐趋成熟之后，J县政府在全省率先提出“不叫不到，随叫随到，服务周到，说到做到”的服务型政府理念，以亲清有为的姿态服务企业。此后，当地政府提出了“质量立市”“品牌立市”的战略目标，助推民营企业产业结构转型和质量品牌建设。

J县的发展经验表明，在地区经济发展中，除了科层支配和市场支配外，地方的社会性规范也构成一种协调和治理机制。地方政府与民营企业早已形成深入互信、协作共赢和价值共识的制度联结。

2.家族制与科层制融合：企业—社会关系伦理的形成

改革开放后，中国社会的宗族伦理和村落共同体传统得到再次复兴，家族网络成为地方新经济形态兴起的组织基础。从组织结构来看，当地乡镇企业(后来转化为民营企业)绝大多数采取联户经营的形式。两户以上的家庭就可以申请合作办厂。在创业初期，这些企业多以数个家庭集聚的生产资料作为原始积累，资金并不是唯一的参股要素，技术、土地和劳动力亦可以成为参股的资本。这种股份合作制并不是以正式合约安排为纽带的经济形态，而是依靠地缘、血缘、人缘等人际关系网络动员资源，以社会习俗和亲缘关系作为融资保障的一项实现经济功能的社会机制。联户集资的资金来源很多是通过家族、村庄等网络关系动员和募集的，甚至许多家庭内部的夫妻、父子、兄弟组合在一起开办企业。根据关系的亲疏远近，集资者有选择地吸纳工人入厂。在治理机制方面，这些小作坊式的企业绝大多数采用家族式管理方式，即投资者与经营者合一，决策权与收益权合一。集资者实行“共有制”的产权配置原则，即“共筹资金，共同经营，共担风险，共享利益”。^[41]

构筑在成员互惠互利社会期待之上的“社会性合约”，形塑企业经营相对稳定、日常化和持续性的行动逻辑。家族式抑或关系型的资源动员方式和治理规则依然对现代企业治理和产业集聚产生较大影响。家族内部组建同业或上下游产业企业的现象十分普遍。家族制与科层制融合促使民营企业家积极履行社会责任。在联户经营式的乡镇企业(民营企业)兴起的同时，村落(社区)经济分化和利益格局调整也是不争的事实。遵循市场逐利逻辑的经济法则不可避免地要与传统宗族逻辑产生冲突和矛盾。对于J县来说，企业家与社区成员在市场化积累阶段生成的“嵌合式”互动却有效化解了这一潜在危机。这其中的奥义在于两个方面。一方面，传统宗族网络和私人关系本身就构成了市场建构的动力和资源，因此市场活动并不是单纯追逐私利的过程，其本身已经获得了先赋的社会认可，甚至做出供给基层公共品的承诺。另一方面，民营企业家在获得经济地位优势之后，开始通过参与同业组织以及家乡村社慈善活动转变身份，承担地方公共责任，谋求在地方权力结构中的位置，获得更多社会认可。这既符合村落共同体的期待，又是市场化进程中衍生的道德承诺。

(二)治理吸纳与组织动员：治理权建构的实践逻辑

1992年之后，J县社会结构和发展战略发生了较大变动，地方政府开始调整其履职的侧重点。J县政府意识到单一的农村工业化道路已经不能满足社会持续发展的需要。除了上文中提及的企业品牌化、助推企业集中上市等经济发展策略外，还需要制定相关社会发展战略，维护社会秩序稳定。城市化和工业化进程为民生保障、社会基础设施建设和生态保护带来新的挑战。此时J县开始构建工业化、城市化和社会事业三位一体的协调发展模式。^[42]与此同时，包括分税制在内的体制变革也对地方社会可持续发展提出挑战，社会事业和公共服务的供给成为地方治理新的关注重点。

正是在以上现实挑战和目标约束下，社会建设逐渐被纳入地方发展的重点领域。如何在经济发展协作网络的基础上构建社会治理共同体成为重要问题。治理权建构实际上就是吸纳不同社会治理主体，使其在社会治理制度体系中获得相应的结构位置和身份资格，并开展合作治理活动。于是，建立建制化的组织平台成为首要任务。就中国的经验而言，现代慈善组织得以产生，不仅在于社会成员有意识地采取横向联结的方式参与公共事务，更重要的制度背景是国家因应社会治理需求调适与社会(组织)的关系，对于地方性慈善会来说更是这样。改革开放之后，市场化和社会化的福利资源供给方式成为大势所趋。社会的组织机制开始出现分化，与原有自上而下的科层型福利供给体制形成互补。

经济领域的发展一方面为慈善事业提供了物质基础，另一方面也在反哺新型慈善文化的生成。2002年，J县开始筹备慈善会，建立慈善工作联席会议制度，统筹推动慈善工作。

首先，地方政府高度重视慈善会的组织工作，将组建慈善会列为社会治理领域的重点任务，并提供相应的制度保障。地方政府先后印发了《J县慈善会筹备工作方案》《关于成立J县慈善会筹备工作领导小组》等文件。地方政府认真指导各镇开展募捐工作。各镇通过召开企业座谈会、现场募捐会等形式，做好重点对象募捐工作，发动群众踊跃捐款，营造浓厚的募捐氛围，取得了良好的募捐效果。另外，慈善会筹备工作小组分赴全国各大城市，发动驻外商会积极募捐。 ⁶

其次，以组织平台搭建为纽带形塑社会治理体系。“政府搭台，乡贤主导，企业领跑，社会参与”是J县慈善事业发展的基本思路。J县的慈善实践并不是强调政府、企业和社会分离，而是重视三者的高度整合与协同。政府着力扩大民生事业的覆盖面和保障力度，为此提供一系列利好政策的支持和指引，在全社会大力营造良好的慈善文化氛围。政府在慈善组织运行初期发挥统筹和协调作用，通过慈善事业凝聚地方发展共识，搭建企业、企业家之间互动交流的平台，并且发挥监督和服务作用，在组织运行后注重发挥社会自主力量。J县慈善会突出“民间性”色彩，发挥社会保障体系外的“补位”作用。其不是被动成为政府民生保障事业的补充力量，而是积极寻求与政府合作，做到为地方治理解忧，为困难群众纾困。在党的领导下，国家建构、市场发育和社会建设三者之间形成强大的目标合力和关系平衡，这已然成为强大的社会共识和价值伦理。

最后，多元资源动员网络为治理权建构奠定了社会基础。由于地方企业的发展起点多从家族开始，企业和企业家不仅占有优势的经济地位，也是多重角色的复合体。就其所处的社区而言，他们通常要承担更多公共事务治理职责，从而满足社区共同体的道德期待。就其所处的行业而言，家族内部组建同业或上下游产业、企业的现象也十分普遍。这类团队或者企业运行的关键在于家族内部关系和内在秩序的维系以及家族领袖的带动和凝聚作用。一些企业家既是拥有较高社会声望的行业精英人物和商会领袖，又是民间慈善会的领导者。于是家族式的慈善捐赠蔚然成风。2018年9月，许氏家族资产基金管理人代表家族公益慈善基金会向J县慈善会捐赠了8888.8888万元。 ⁷相较于传统社会，这种血缘、地缘联结发挥的社会功能并不局限于企业家所在的村落或社区，而是随着企业规模的扩大和现代企业制度的建立，不断向外推展。对于桑梓的道义责任促使他们赋予财富积累和分配以新的意涵。他们意识到做慈善是使财富可持续发展的方式，对社会付出义务成为其自我行动意义中的深层次结构。

由此可见，在初期政府引导的资源整合和社会动员逻辑下，慈善会这一组织成为贯通市场主体和社会慈善主体之间的联结机制，并构建了制度化规范，从而达致企业家参与慈善捐赠的良性互动。慈善会的筹资网络实际上是一个多元嵌套的关系结构。家族关系、商业关系与慈善捐赠紧密结合，互相嵌入。慈善捐赠一方面成为家族或者企业家关系网络内部获得和谐、声望的方式，另一方面在榜样的示范引领下，其成为现代企业家精神的组成部分，依靠同业网络持续扩散，内化为一项道德义务。当多元主体共同聚焦于地方慈善事业时，跨越传统共同体边界的“慈善共同体”悄然形成。

(三)制度嵌入与组织激活：治理结构的嵌合与治理权分配

1.社会化慈善网络建构：组织秩序保持稳定的前提和基础

在J县慈善会的制度建构过程中，组织并非沿着内部治理的单一路径演进，而是在地方治理结构与民间公益网络的互动中形成其独特的制度形态。慈善会并非简单的资源募集与救助平台，而是在地方社会治理场域与组织治理场域之间，通过社会化慈善网络实现制度化联结的关键枢纽，形成一种结构上的耦合。这一耦合使慈善会既能有效服务于地方治理目标，又能成为企业家群体参与公共事务和塑造社会声望的重要平台。一方面，政府通过制度嵌入与有效监督，保障公益资源配置的精准度和透明度；另一方面，企业家乡贤群体以及其他热心慈善的人士以“治理参与者”身份进入地方公共领域，按组织章程创造性地开展慈善工作。由此可见，慈善会不仅承担资源再分配与社会救助功能，也在制度层面成为地方公共秩序再生产的重要枢纽。

如果说慈善会的成立意味着公益资源由个体捐赠向组织化聚合转化，那么其治理结构的确立则意味着公益资源运作从“惯例”走向“制度”，并在制度化过程中确立治理权的分配规则。J县慈善会在正式成立后即设立理事会、会长办公会等核心治理机构。其本质功能在于将各类行动者纳入组织结构，使不同主体能够以制度化的方式参与治理权运作，从而维持组织运行稳定。同时，地方政府也逐渐从组织协调者转变为监督管理者，调动社会力量的积极性，支持慈善会走社会化的发展道路。在治理权配置上，慈善会筹备小组在前期广泛征求意见的基础上拟定了《J县慈善会章程(草案)》，对于有较大贡献的捐赠者，考虑推选或聘任其担任慈善会职务。 ⁸除此之外，为了及时掌握困难情况，便于服务群众，动员全社会力量参与慈善事业，慈善会聘请热心慈善事业的人士组成镇级慈善联络组，由辖区内的慈善会理事牵头，广泛发展慈善联络员。同时，慈善会敦聘审计、纪委等部门进入监事会，对捐赠资金流向、项目执行程序进行监督，使慈善活动在公共治理逻辑中保持透明性与可问责性，从而提升慈善资源配置的精准度与公共信任。

在实践机制上，慈善会把每年1/3以上的时间用于进村入户，深入了解民情民意，并与残联、关工委、共青团等社会组织和政府部门联合建立受助对象摸底调查、经济状况抽查核实和慈善捐助事后回访等一系列制度，确保爱心都体现公信，善款都用得精准。 ⁹

2.会议决策：协商民主的组织化实践

决策是慈善组织运作的核心过程，直接决定组织资源配置的对象和形式，也在制度层面体现组织治理权的行使方式。J县慈善会正式治理结构确立后，逐步以项目制方式系统推进慈善活动。根据章程规定，重大事项须经会长办公会讨论通过，并提交理事会最终决议。组织内部形成较为清晰的权力运行程序。

值得注意的是，慈善会的会议决策并非简单的内部治理过程，而是一套嵌入地方治理结构的协商机制。在重大议题酝酿过程中，地方政府与理事会成员通过常态化沟通平台展开议程对接。定期举行的党政商联席会成为信息沟通、需求表达与资源协调的重要制度和渠道。联席会集中通报地方治理重点与公共服务需求，听取理事会的意见建议，从而形成相关的议题框架与行动方向。在这种意义上，慈善会的决策议题具有明显的公共性。其既回应了地方治理对社会资源的现实需求，也将企业界对社会责任与公共事务的参与嵌入制度化程序。慈善会成为政社之间协商治理的组织平台。这有助于降低多元主体决策的不确定性，提高公益资源配置的可执行性与响应效率，让慈善会的正式会议能够以更集中的方式推进议题讨论，完成程序性决议。

在议题进入正式决策程序后，慈善会定期举行会长办公会与理事会议，逐项研究年度工作计划、预算决算、人事推选以及组织规章制度修订等重要事项。从组织社会学视角看，这一会议决策机制具有双重功能。首先，在实质运作层面，多元主体参与的协商过程将地方治理目标任务、慈善会组织能力与企业家群体的社会关切纳入同一决策框架，协调公益项目的执行顺序，保障资源配置的可及性。其次，在象征意义层面，会议决策机制以公开讨论、程序表决与文本汇存的方式，将治理共识转化为组织决议，进而塑造慈善会的社会形象和制度权威。会议机制不仅保证捐赠者组织治理权利可以被充分尊重，也以制度化程序对公益资金流向提供责任承诺，从而增强组织公信力，并促进持续动员。因此，慈善会得以在地方公共目标与社会自主行动之间建立稳定的结构性耦合，使公益资源运作既体现公共治理导向，也具备社会参与和广泛协商的正当性基础。

(四)治理权的制度化发展：激励机制与象征建构

1.制度化激励：多元捐赠安排与参与机制

在J县慈善会的运作过程中，治理权逐渐从单纯的内部管理权，扩展为一种能够持续动员社会资源的制度性激励机制。内部治理权的配置不仅是资源管理与项目决策的工具，而且在长期运作中逐步发展出一种具有组织激励与社会整合双重效应的治理机制。其核心运作机理不仅在于激活个体性的慈善伦理，更重要的是利用制度规范将捐赠活动转化为可预期、可持续的组织活动。这种制度设计能够应对市场条件下个体动机分化与公益行动难以持续问题。

在实践中，治理权的制度化发展体现为一种面向捐赠者的组织激励机制，这种机制通过多元化捐赠安排得以实现。捐赠者并不是被动的资源供给方，而是可以根据自身意愿和关切提出多样化的捐赠要求与项目安排，包括定向捐赠、冠名基金和留本捐息等。到2023年，J县慈善会总资产中占比最高的是冠名基金和留本捐息基金。J县慈善会相关管理办法规定，一次性捐赠资金100万元(含)以上，可以设立冠名慈善专项基金，由捐赠者与慈善会签订冠名慈善专项基金意愿书(也可经公证机构公证)确认。冠名慈善专项基金的10%作为由慈善会管理的一般慈善基金，余款按捐赠者的意愿，用于资助特定的具体公益事业和困难群体。一次性认捐额度达到500万元(含)以上，可以设立冠名留本捐息慈善基金，由捐赠者与J县慈善会签订冠名留本捐息慈善基金意愿书(也可经公证机构公证)确认。冠名留本捐息慈善基金利息的10%纳入J县慈善会，作为一般慈善基金来管理，其余款项按捐赠者的意愿，用于资助特定的具体公益事业和困难群体。 ¹⁰

这种组织层面的安排不仅回应了捐赠者对资源使用效率与公益偏好的差异化诉求，也在捐赠行为与治理参与之间建立起制度性联结。捐赠者通过组织章程所认可的参与机制进入议程与决策过程，获得项目知情权、建议权与参与权，从而实现从“资源施赠者”到“治理参与者”的角色转变。由此，慈善会将捐赠者的捐赠动力嵌入组织治理权的配置体系之中。公益资源动员不再依赖个体道德动机，而是转化为一种制度化的激励机制。

2.治理权的象征建构：符号打造、规范扩散与秩序形成

当治理权的激励结构趋于稳定后，其功能便不再局限于资源动员，而是进一步演变为象征意义的建构机制，从而成为形塑慈善会社会合法性的重要手段。制度不仅是行动的约束与激励结构，也具有象征性功能。^[43]其通过仪式化程序、特定叙事与荣誉结构为行动赋予意义，促使行动者在社会互动中达成共识。慈善会通过公开表彰、荣誉职务、授牌命名等方式让捐赠行为获得可见的公共认可。捐赠行为从私人领域跃入公共领域，产生社会影响。尤其是在地方治理话语中，慈善活动被进一步嵌入“移风易俗”“乡风文明建设”等公共议题。比如闽南地区历来有仪式大操大办、铺张浪费的民情传统和相互攀比的惯习。^[44]慈善会向全体理事发出“不比排场比公益”倡议，积极响应政府“移风易俗”行动倡导，号召理事们简办、新办红白喜事，把节约下来的资金用于慈善捐赠。具体的举措包括“举办婚嫁喜庆活动的规模必须符合所在村(社区)的村规民约，办宴席数上限不得超过30桌，不得有大操大办、炫耀嫁妆、显富摆阔等有悖公序良俗的行为”。 ¹¹J县经济报、《J县慈善》专刊等报刊媒体进行宣传和展示，传播慈善会的捐赠事迹，树立社会声誉。在这一过程中，治理权逐渐获得“象征资本”属性。捐赠者通过慈善活动，实现社会参与，积累声望。慈善会通过持续的公益实践获得社会信任，利用对捐赠者进行名誉回馈等方式构建新的道德秩序。

当治理权的激励机制与象征建构得以稳定运行时，慈善实践便进一步产生制度扩散效应。慈善行动不再是少数企业家的偶然行为，而是逐步成为可参照、可预期的社会规范，也逐渐变成地方社会文化的一部分。这种规范扩散不仅体现为参与主体的扩大，也表现为慈善实践的常态化与组织化。捐赠活动不再仅是个人伦理选择，而是作为一种公共参与方式进入地方社会的结构性秩序。最终，地方慈善治理发展出一种制度化型构。慈善会成为联结公共目标与社会行动的制度接口：企业家群体通过组织化参与进入地方公共领域，获得社会声望；地方政府借助这一秩序实现公共服务供给与社会治理能力延伸。

五、结论与讨论

本文以J县慈善会的制度化发展和组织运作为个案，讨论县域情境下地方政府如何引导社会力量参与公共事务，以及社会组织如何在国家治理结构与地方社会网络的接合空间实现持续发展。相较于既有研究的主导路径，本文的理论关切并不局限于慈善资源的募集规模、公益项目绩效或对政社关系的二元判断。既有研究多沿着公益产权、法理治理或行政吸纳的路径展开，容易将公益组织治理视为简单的内部治理过程或主体博弈工具，从而忽略一个更关键的问题：慈善组织如何形成能够协调多元行动者的制度化权能，如何将松散的捐赠行为转化为持续性的公共参与，并在治理过程中实现地方秩序的再生产？为回应这一理论问题，本文提出治理权分析视角，将慈善会治理理解为一种围绕公益资源配置和运作形成的制度化协作机制和组织秩序。治理权并非单纯的管理权或法律授权，而是在程式化规则、程序性治理与地方社会认可共同作用下形成的公共性权能安排。其功能在于通过组织化协作整合资源、协调关系、稳定预期，实现地方社会发展目标。

第一，社会组织治理权嵌入改革开放以来国家建设、市场发育和社会治理的版图，这和当代中国公益慈善事业的总体进程紧密相连。就本案例而言，地方慈善会变成了具有自主参与能力，却又可以联结“政府—企业—社会”的公共域。J县慈善会能够形成稳定的运作能力，得益于地方社会中企业家乡贤网络、宗族与行业关联、公共声望结构等社会基础。这些要素使慈善成为一种具有广泛社会共识的行动方式。在此基础上，慈善会通过章程设置、组织结构与项目制度将慈善行动组织化，让原本松散的社会捐赠、道义行为与关系性互动转译为公共实践。换言之，治理权的形成同时取决于制度化安排与社会认可结构。前者提供程序、角色与权责边界，后者提供信任、动员基础与象征性激励。慈善组织因此能够在地方社会中获得运行的正当性与动员的社会基础。

第二，治理权运行的关键机制是“结构性耦合”，具体表现为地方社会治理场域与组织治理场域之间的制度连接。社会组织治理权呈现出复合面向，所谓复合是“传统资源—现代制度、总体特征—地方性格、特殊伦理—一般原则”交融的结果。个案显示，地方政府在慈善会发展前期起到引导和动员作用，正式组织结构建立以后，通过制度嵌入与有效监督确保公益资金流向透明，责任可追溯，助推慈善会承担公共性资源配置职责。另一方面，慈善会吸纳企业家乡贤及热心人士进入理事会及其他治理架构，设置镇级慈善联络组，打造联络员网络，延伸组织触角与信息通道，确保项目能够对接基层需求与社会网络。由此，慈善会成为制度接合之处，其既能对接地方公共目标与发展导向，又能调动社会网络与精英资源完成项目执行。在地方政府福利供给职能转型、社会力量又无法完全实现福利自给的背景下，治理权呈现出三重面向。一是国家面向，即“治理动员社会”，慈善会成为地方社会利益协调和资源调动的中介机制。二是市场面向，即“市场发育社会”，企业家成为地方公共性重塑的“担纲者”。三是社会面向，即组织运作的相对独立性和内部有效治理，使多元主体组成的利益共同体更加牢固。

第三，治理权结构运作的持续性依靠程序化协商与合法性生产机制。J县的个案提出了如何处理社群整合与现代协同治理、治理权的社会基础与正式化的“制度嵌入”之间的张力问题。组织捐赠网络和内部治理结构趋于稳定以后，既有的关系和伦理准则得到重新整合，成为激励和约束关系共同体成员的内在动力。党政商联席会等机制提供议题供给与公共目标框架，会长办公会、理事会等正式会议通过集体讨论、文本化决议实现程序合法化，形成可被解释与监督的决策链条。在这一过程中，治理权配置不仅是一种程式化的技术实践，也是一种强化组织社会合法性的程序。进一步地，当这种决策程序稳定实施后，慈善会又通过荣誉体系、表彰机制、话语叙事等方式扩大公益参与的社会影响，推动慈善参与成为一种社会风尚，从而为持续动员提供文化与规范基础。

综上可知，本文的理论贡献主要体现在三个方面。其一，在概念与视角上，将治理权作为解释框架，突破了以公益产权或主体博弈解释慈善组织行为的简化倾向。将研究焦点转向组织权能如何生成与运作，从而强化了对社会组织制度功能的机制性解释。其二，在机制层面，揭示了治理权的内在社会基础与制度过程。地方治理的现实情境超越了“国家—社会”二分的解释框架。慈善会成为联结国家治理与地方社会的重要制度化协作机制。地方社会治理可以依凭社会组织治理权配置的建制化过程，实现结构整合与主体协同。其三，在秩序重构层面，说明慈善组织不仅是配置资源的平台，也在促使新的社会规范生产。

注释

1①合约费用包括与其他市场主体的交易费用，以及组织内部由于委托—代理关系产生的管理费用。参见德姆塞茨《所有权、控制与企业——论经济活动的组织》，经济科学出版社，1999年版。威廉姆森所指的机会主义是欺骗性的自利追求，包括不充分揭露信息、误导信息，甚至歪曲、颠倒各种信息。参见埃里克•弗鲁博顿，鲁道夫•芮切特《新制度经济学：一个交易费用分析范式》，上海人民出版社，2006年版。

2《创新发展“J县经验” 持续壮大民营经济——来自经济重镇F省J县的一线观察》，新华网，https://www.news.cn/20260325/c8ef756080104a5d9070f2d29d0a6c41/c.html。

36 J县慈善会第五届理事会第三次会议召开，F省慈善总会新闻报道，http://www.fjscszh.cn/2024-12/25/content_31808283.htm。

45中共J县县委、J县人民政府《致市民朋友们的一封信》，https://www.fjdaily.com/app/content/2024-12/18/content_2986802.html。

7李培林在《村落的终结》中，以广州40多个城中村为田野“原形”，构建“羊城村”这一分析类型，使用拓展个案的方法凝练具有一般性解释效力的“理想型”模型。这种模型既需要细致入微的事件书写，更需要能够简明扼要地揭示真实生活世界的内在机理。参见李培林《村落的终结》，社会科学文献出版社，2003年版。

8根据访谈记录以及J县慈善会文件材料汇编(2008)收录的《J县慈善会筹备工作方案》《关于募捐工作的通知》《关于成立J县慈善会筹备工作领导小组》整理。

9J县公益慈善 又添新力量，Q市人民政府网，https://www.quanzhou.gov.cn/zfb/xxgk/zfxxgkzl/qzdt/xsqdt/201809/t20180924_736400.htm。

10根据访谈记录以及J县慈善会文件资料汇编中收录的县委县政府研究慈善工作的专题会议纪要、会长办公会第一次会议决议整理。

11根据2020年J县慈善会《工作总结》以及慈善会资料汇编（2019）等整理。

12根据J县慈善会第二届理事会第四次会议讨论通过的《J县慈善会慈善基金管理暂行办法（修订后）》整理。

13根据J县县委2018年印发的第7号文件《关于移风易俗、弘扬时代新风行动方案》及其台账要求整理。