一、问题提出与文献综述

随着可持续发展理念深入人心，有效盘活社区闲置资产，已成为提升资源利用效率、构建公共服务多元供给格局的关键路径。在实践中，将社区闲置资产转化为嵌入式服务设施便是一种有效且具有创新性的探索。多地政府以此盘活社区闲置资产，建设嵌入式服务设施，改善居住条件，补齐设施短板，推动“活存量、促增量”目标的实现。

然而，社区闲置资产长期低效利用或闲置，与其潜在的社会、经济及环境效益存在矛盾。例如，老旧社区中的学校、厂房等建筑失去原有功能后，常被空置或仅作临时储物使用，既浪费土地资源，又因管理缺失而成为城市治理难点。与此同时，居民对社区服务设施的需求持续增长，设施质量面临更高要求。通过将社区闲置资产改造为嵌入式服务设施，既能完善社区服务功能，推动治理现代化与精细化^[1]，又能激发居民参与热情，构建共建共治共享的新格局。因此，探究闲置资产向服务设施转化的机制，兼具理论价值与实践意义。

学界关于这一问题的研究主要聚焦于空间再生产、制度创新、治理协同等维度。从空间规划视角，通过存量资源的功能置换与空间适配性重构，闲置公共建筑等存量资源可采用功能混合、空间分异等策略嵌入社区服务网络，但需遵循“服务半径阈值”与“需求密度匹配”原则。^[1]此外，“空间三元辩证法”主张在空间实践、表征空间与空间表征的互动中重塑场所精神^[2]，揭示了历史建筑如何在产权重组中转化为社区文化服务空间。制度分析视角着重探讨政策激励与产权制度创新，政府通过容积率奖励等政策工具可引导市场主体参与存量改造，但需建立“使用性质动态调整”机制，以应对服务需求变迁。^[3]同时，产权细分与使用权让渡制度设计中的“空间产权束分解”理论是将所有权、经营权、收益权等权属分离以激活闲置资源。^[4]社区治理视角注重多元主体协同机制，构建了“政府—市场—社会”三角互动模型，强调社区居委会需发挥需求识别与资源链接枢纽作用。^[5]社会资本在资源转化中有催化作用，存量改造需培育社区自组织，以提升空间使用效能。^[6]

既有研究虽构建了多元分析框架，但社区闲置资产向嵌入式服务设施转化是一项系统工程，学界并未有力回答“谁”主导转化，“谁”配合转化，坚持什么原则，通过什么方法转化，转化的结果是什么等问题。因此，本文将探究社区闲置资产向嵌入式服务设施有效转化的实现机制。

二、研究设计

本文研究的核心问题为“社区闲置资产如何有效地向嵌入式服务设施转化”，即探讨实现这一转化的路径创新与实现机制，故采用扎根理论的分析方法。其所依据的数据样本并不考虑“代表性”“局限性”的问题，或者说是“片面而深刻”地探究一个问题的本质并进行理论建构。本文选取合肥市8个社区作为研究样本，于2025年通过多元主体深度访谈来收集质性数据资料。由于每位受访者对于“社区闲置资产向嵌入式服务设施转化”的理解不一致，因此本文不适合直接开展无差异的结构化问卷调查。鉴于此，笔者主要围绕“需要什么样的嵌入式服务设施”等问题 ¹，对多元主体进行半结构化访谈。

笔者按照目的性抽样和最大差异原则，综合考虑受访者的性别、年龄、文化素养、家庭环境和工作状态等因素，实际有效访谈对象为110人(主要访谈对象80人；另外访谈30人，以备理论饱和性检验)。访谈对象主要包括8个社区的街道工作者、社区机构工作者、社会组织负责人、企业工作者以及居民，共80人。鉴于篇幅限制，本文对访谈对象的基本情况，包括身份、年龄、性别、访谈地点等不作阐释。 ²为保证调查资料的完整性，笔者还对嵌入式服务设施的建设、运营和维护情况进行了实地观察和随机询问。

三、编码分析

(一)开放式编码

开放式编码是将原始资料分解成一个个独立的片段，并对片段进行概念化标签处理，本质上就是将资料打散、赋予概念，然后再以新方式重新组合的过程。笔者一共得到了80个初始概念。 ³对获得的初始概念进行重新分类组合，剔除了出现频次低于2次和含义相矛盾的初始概念后，形成28个初始范畴（见表1）。

(二)主轴编码

主轴编码阶段将各个独立范畴联结在一起，发现和建立范畴之间的潜在逻辑联系，并构建更为抽象的主范畴。最终确定了6个主范畴，每个主范畴又包含若干个副范畴（见表2）。

(三)选择性编码

选择性编码阶段的主要任务是识别统领其他范畴的核心范畴，并进一步分析核心范畴与主范畴之间的从属关系。^[7]同时，把尚未发现和未发展完备的范畴及其关系予以补齐，以使最终的概念模型更加完备。^[8]在本文中，核心范畴被确定为“社区闲置资产向嵌入式服务设施转化的机制”。其能够将各个主副范畴串联起来，形成一个逻辑严密、结构完整的转化模型(见图1)。

(四)理论饱和度检验

理论饱和度检验的目的是确保研究模型已经涵盖所有重要的概念和范畴，以及充分揭示和验证这些概念和范畴之间的关系。^[9]笔者在80位受访者之外，又对30位受访者进行了访谈，并对新的访谈文本进行了新一轮的编码和分析，以检验研究模型是否能够有效解释新的数据。结果表明，新一轮编码没有在以上编码分析之外出现新的概念和范畴，无法改变已经形成的各概念之间的类属关系及其逻辑关系。据此，理论饱和度检验通过。

四、实现社区闲置资产转化有效性的模型解读

(一)社区闲置资产转化的起点：需求识别与有效回应

转化需求可以理解为社区居民对社区服务设施或资源的改进、更新或创新的需要，解决的是“为什么转化”这一问题。质言之，必须精准识别并有效响应社区居民的多元化、多层次需求，这是社区闲置资产实现有效转化的逻辑起点。

根据初始范畴，社区居民对于社区公共服务设施的基本需求具体包括基本生活需求、文化娱乐需求、教育与成长需求、安全与保障需求、社交与归属需求、特殊群体关怀需求。触发社区闲置资产转化行动的社区需求具有显著的双重性。第一类需求表现为居民日常生活中可感知的资源短缺与服务缺失，具有紧迫性、可观测性，直接指向物理资源或基础服务供给不足。

老旧小区缺乏公共活动空间，老人无处下棋、聊天。(CJW20250507 ⁴)

维修小家电找不到工具，请人上门费用高。(WSX20250507)

第二类需求表现为居民对社会联结等的深层期待，具有公共性、发展性，需要通过资源转化激活社区社会资本与内生动力。

希望把废弃角落改成花园，让邻居们有个共同劳作的地方。(WQ20250508)

退休教师想免费教孩子画画，但找不到场地和组织者。(ZMM20250508)

两类需求共同构成“问题—愿景”的驱动结构，只有当资源转化项目同时回应具体生活痛点与集体发展愿景时，居民的参与意愿与转化效能才能最大化。

在社区治理场域中，传统的“自上而下”推动社区服务与设施建设的方式，虽然可以迅速响应部分显性需求，但容易忽视居民的深层次期待与社区的内生动力，此外原有的资源利用方式和资源配置模式可能无法满足新的社区居民需求，从而导致转化低效甚至失败。比如，多地政府将“发展社区养老服务机构”的相关内容列入“普惠型养老服务”规划，争取在基本养老服务以外，惠及大多数老年人的养老服务。^[10]但在实际操作中，一些养老服务机构却因为没有精准识别社区老人的差异化需求，无法提供老人实际需要的服务，导致机构入住率不高，浪费资源。因此，在推动社区闲置资产向嵌入式服务设施转化的过程中，应采取灵活多样、精准响应居民需求的策略，以确保资源转化项目既能解决居民的实际生活问题，又契合社区的长远发展愿景。

普惠在某种程度上搞成了“一刀切”，很难兼顾城乡老人的多样化需要，或者很少兼顾少数特殊群体的需要。(CL20250509)

健康老人、半失能老人和失能老人，对于医疗保健服务、日间照料服务以及适合老人的休闲娱乐服务等方面的需求具有明显的差异。(DYM20250509)

识别并有效回应社区居民多层次需求的关键是将个体需求升华为社区公共议题。因此，社区工作者/社会组织可以通过开展嵌入性倾听，即入户访谈等形式，捕捉居民未能言明的真实诉求。在此基础上，对需求进行聚类分析，将碎片化需求按照初始范畴的6个维度进行整理，精准匹配闲置资产类型，以便更好地推动转化工作。

我们开展了居民提案大赛，有居民提出将废弃的车棚改造成社区书屋的提案，这样既能满足居民的阅读需求，又能美化社区环境。(LMJ20250509)

(二)社区闲置资产转化的主体：政府主导与多元协同

当前，社区闲置资产向嵌入式服务设施转化面临三大难题。一是社区闲置资产存量大且分布零散，产权关系复杂，如国企的闲置职工宿舍、政府部门的旧办公用房等资源的使用权限、改造标准、管理责任缺乏统一规范。二是社区的需求小而散，既有共性服务缺口，也存在个性化、差异化诉求，单一供给模式难以全面覆盖。如老人需要助餐和康复服务，双职工家庭需要托育和课后托管等，若缺乏多方参与，很容易导致闭门造车的结果。三是社区闲置资产的转化不仅需要改造利用，更需要兼顾公益属性与长久运营效率，避免因缺乏运营支撑而昙花一现。单一主体难以承担全部运营成本，政府财政难以覆盖日常开支，居民自发参与缺乏稳定性，企业公益投入缺乏持续动力，必须通过协作分摊责任、共享收益。

满足公共需要的政策和项目可以通过集体合作过程得到最有效且最负责的实施。^[11]在面对社会系统的复杂性、动态性和多样性时，需要若干系统主体协同合作才能产生清楚的认知^[12]，才会产生大于各个部分单独作用、简单叠加的整体效应。^[13]因此，有必要在以政府部门为主导力量的前提下，谋求非政府组织、个人在内的社会力量，基于共同利益和兼容多方利益而形成的良性互动的社会网络，取代传统的单中心治理模式。^[14]在该治理网络中，任何主体在公共事务活动中都可以发挥一定的自主性。^[15]政府在此过程中应发挥主导作用，负责顶层设计、政策供给、资源整合与监督管理。同时，积极引导市场主体、社会组织和社区居民等多方力量有序参与，形成“政府主导、多方协同、公众参与”的治理格局。这样既可以有效发挥政府的统筹协调与制度保障功能，也可以利用各类主体的专业优势，为实现闲置资产高效转化与设施可持续运营提供重要保障。

面对社区闲置资产向嵌入式服务设施转化工作，多元主体之间的协同可以是正式的，如建立联合工作小组或成立专项工作委员会，实现资源共享和优势互补。当然，也可以采用非正式的形式，如通过社区论坛、居民会议等，促进信息交流和问题解决。无论是正式还是非正式的协作方式，关键在于建立一种开放、包容、互信的协作氛围，让每个主体都能积极参与。

我们本地一家地产公司提供了闲置的商业用房，作为社区养老服务中心，一家科技公司则捐赠了智能设备来提升服务中心的信息化水平。(WYH20250509)

我们小区门口那片空地荒了快半年，上个月网格员在业主微信群里发了条消息，说想听听大家对这块地的想法。后来我们自发组织了一场“院子聊天会”，商定了方向。(CXQ20250509)

具体而言，在转化工作中，政府应扮演“主导者”、“总调度者”与“保障者”的角色，统筹协调各方资源，制定和落实政策、设定和落实标准、筹集和提供资金等，创造良好的外部环境。社区组织(居委会、基层党组织等)作为“桥梁”和转化工作的直接参与者，负责动员居民、梳理需求、协调资源与沟通反馈，提供必要的场地和人力资源支持。企业通过社会资本投入、技术手段等发挥其在效率与专业方面的优势，为转化工作提供必要支持。居民作为嵌入式服务设施的直接受益者，与其他社会力量——如社会组织，应通过积极参与、提出建议，以融入决策、监督和反馈的全过程，共同推动转化工作的实施。通过这种多元主体的协作(见图2)，有效整合社区闲置资产，促进其向嵌入式服务设施的转化，满足社区居民的基本需求。

(三)社区闲置资产转化的过程：规范筹备与有序实施

通过调研发现，社区闲置资产向嵌入式服务设施转化过程面临以下困境。第一，嵌入式服务设施的核心功能之一是为社区居民提供便捷的生活服务，但目前很多社区服务设施在功能、服务上较为单一。^[16]第二，嵌入式服务设施的收入主要来源于政府购买服务、社会捐赠，但由于服务价格受到政府管制和市场竞争的影响，往往难以通过提高服务价格来增加收入。^[17]同时，由于服务成本较高，嵌入式服务设施往往面临较大的运营压力，甚至陷入亏损境地。第三，现有规定多为原则性要求，缺乏具体操作指引，并且服务质量、安全管理等缺乏统一标准，部分设施运营随意性大，且评估监督缺位，难以保障服务稳定性。此外，受政策限制与引导不足影响，“公益+商业”等可持续模式因缺乏政策包容而难以推进。第四，一些嵌入式服务设施未能实现全面覆盖，导致部分居民在获取服务时面临交通不便、距离过远等问题，尤其是偏远地区或城乡接合部的居民可能无法享受到同等服务。部分服务设施对于一些特殊群体的服务需求存在不足，导致他们难以享受到设施建设和模式创新的红利。^[18]

为了破解上述困境，社区闲置资产向嵌入式服务设施转化首先必须以需求导向性、公益性与可持续性、创新性与规范性、保障性与便捷性原则为指导，而系统性的前期筹备是破解转化困境的基础工程。^[19]因此，在转化开始前的准备阶段，各转化主体需要进行详细的需求调研和资源评估，比如社区居民的具体需求、现有资源的状况以及潜在的合作伙伴，以确定转化工作的方向和目标，明确转化的优先级和步骤。并且各转化主体需要对转化过程中可能遇到的法律、财务和技术问题进行预判和准备。

在转化工作正式实施阶段，具体实施步骤如下。第一，政策保障与引导。政府应出台相关政策，明确社区闲置资产转化的目标和措施为转化提供政策依据^[20]，并通过财政补贴等政策措施健全监管机制，支持社区闲置资产的转化工作。第二，规划编制与审批。转化主体应根据需求分析结果，明确设施类型规模，并确保规划符合城市规划和土地使用要求。第三，建设、运营和管理。依据规划要求和建设标准，各转化主体协同进行设施的建设和改造，并积极探索公建民营、民办公助等多元化的运营模式。同时，还要建立健全包括但不限于设施维护、人员培训、安全管理等内容相关的管理机制，确保嵌入式服务设施及其服务的可持续性。^[21]第四，定期检查与评估。各转化主体应进行定期检查与评估，确保其正常运行。^[22]当然，更重要的是要建立科学的评估体系，对设施的服务效果、居民满意度等进行评估。第五，建立居民参与机制。首先，建立居民意见征集和反馈渠道。通过公告栏、微信群等形式定期向居民公布转化工作的进展和计划，同时征集居民的意见和建议，确保转化工作更加贴近居民的实际需求。其次，鼓励居民参与转化工作的决策过程。在转化工作的关键节点，邀请居民代表参与决策会议，共同讨论转化方案。

(四)社区闲置资产转化的结果：多样形态与协同优化

通过扎根分析主轴编码过程，发现社区闲置资产转化完成后的样态具有多样性，包括时空型转化、功能型转化、模式型转化和技术型转化四类。

时空型转化主要是为了充分利用现有资源，打造符合社区居民需求的场所。在实际过程中，时空型转化主要关注如何优化时间安排和空间布局，提升时间和空间利用效率，实现社区闲置资产向嵌入式服务设施转化中的时间和空间的平衡。功能型转化关注“空间不变但服务升级”，推动嵌入式服务设施的可持续发展。其要求在保持物理空间不变的基础上，对服务内容、方式或对象进行调整和优化，实现社区闲置资产向嵌入式服务设施转化在数量和质量上的平衡。模式型转化是为了引入新的主体和机制，对服务设施的建设、运营和管理模式进行创新和改进，以降低成本、提高效率，激发嵌入式服务设施的活力，最终实现社区闲置资产向嵌入式服务设施转化在运营性质上的平衡。技术型转化是利用现代信息技术提升服务的智能化和数字化水平，改善居民的服务体验和满意度，提升服务质量和效率。

我们小区旁的老厂房一直空着，后来改成了社区活动中心。一楼是老年食堂，二楼有阅览室和舞蹈室，走路5分钟就能到，比以前跑很远找活动场地方便多了。(QPY20250508)

我们社区的旧菜市场之前只卖菜，后来在保留摊位的同时，增加了“邻里议事角”和“便民维修站”。我们买菜时，能顺便修小家电，还能跟街坊聊小区的事。现在不光是买菜，没事都愿意去逛逛。(ZZG20250509)

我们小区的旧办公楼以前是由居委会单独管理的，在改成社区服务中心后，居委会负责协调，物业公司负责日常维护，还有社会组织来做亲子活动，听说还有企业捐了些设备。现在运营得比以前好，也没那么多闲置时间了。(NZH20250510)

我们社区的旧服务站加装了智能设备，以前办事要排队填表格，现在用自助机刷身份证就能查社保、交党费，还能在小程序上预约老年餐，还有志愿者帮忙教我们如何使用，又方便又新颖。(XM20250510)

从上述案例可见，四类转化虽各有侧重，但最终都指向“社区闲置资产的高效利用” 与 “嵌入式服务设施的转化与优化”。时空型转化解决“有没有合适场所”的问题，功能型转化回答“场所能提供什么服务”，模式型转化探索“服务如何持续运营”，技术型转化则思考“服务怎样更便捷优质”。在实际转化中，四类类型常相互结合。比如，某社区将空置商场改为“社区综合体”，既增加养老、育儿等服务，又加装智能导航和预约系统，还引入企业负责商业部分运营，通过多元转化的协同，实现了社区闲置资产价值的最大化。

五、研究结论与政策建议

(一)研究结论

实现社区闲置资产有效转化的本质是从提高供给质量出发，通过供给侧改革创新来更加合理地配置社区闲置资产，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，更好地满足广大人民群众的需要，促进社会的和谐发展。本文最大的创新点在于从宏观政策的角度出发，通过对多元主体的半结构化访谈资料深挖与解读，阐释社区闲置资产向嵌入式服务设施转化的实现机制，得到以下结论。第一，社区闲置资产向嵌入式服务设施转化的机制是集转化需求、转化主体、转化原则、转化准备和转化实施为一体的系统性机制。其中，转化需求是起点，转化主体是动力，转化原则、转化准备和转化实施是过程。第二，社区闲置资产向嵌入式服务设施的转化可以分为空间型转化、功能型转化、模式型转化和技术型转化四种类型。

(二)政策建议

第一，牢固树立“以人民为中心”的社区治理理念，强化需求导向的服务设计。应推动社区治理从“行政主导”向“服务本位”转变，将居民需求作为闲置资产转化的核心驱动力，以居民实际使用体验与满意度作为衡量设施成效的核心标准，建立“需求采集—民主协商—动态反馈”的闭环机制。建议通过社区议事会、居民提案大赛、入户调研等机制，广泛收集不同群体(尤其是“一老一小”、失能及半失能老人等重点人群)的服务需求，建立“需求清单”，实现从“我们建什么”到“居民要什么”的转变，确保服务设施贴近生活、响应急需。

第二，突出政府的统筹协调与政策支持作用，完善制度保障体系。政府应发挥引导者和资源协调者的关键功能，重点推进三方面工作。首先，将嵌入式服务设施建设纳入城市更新专项规划，出台社区嵌入式服务设施建设与运营的专项支持政策，明确土地用途兼容、产权流转、财政补贴等具体措施。其次，建立跨部门协作机制，整合民政、住建、卫健、教育等多方资源，破除条块分割带来的制度障碍。最后，设立嵌入式服务发展专项资金，通过以奖代补、购买服务等方式，如对养老托育类项目给予一定比例的建设补贴，创新“公益债券+社会资本”的PPP模式，激励社会力量参与设施建设与运营。

第三，聚焦“一老一小”及失能人群服务短板，推动资源向重点群体倾斜。嵌入式服务设施在规划和功能设计中应优先满足养老服务、儿童托管、康复护理等迫切需求。例如，在适宜生活半径内配置“三合一”服务站点，整合日间照料、康复训练、助餐送药功能，配备智能监护设备及24小时应急响应系统。支持将闲置空间改造为社区老年食堂、日间照料中心、普惠托育点及残疾人康复站等；推行“学校+社区”双中心模式，在校内设置课后托管空间，在社区建立周末创客工坊，通过政府购买服务，引入专业教育机构；探索建立“政府补贴+家庭付费+社会捐赠”的多渠道资金筹措机制，增强服务的可及性与兜底性。

第四，大力培育专业服务机构和人才，夯实可持续发展基础。支持发展一批致力于社区服务的社会企业、民办非企业单位及合作社等新型运营主体，推动服务供给主体多元化、专业化。首先，实施嵌入式服务机构认证制度，对达标机构给予税收减免、场地租金减免等优惠。建立“社区服务供应商资源库”，推行服务机构星级评价制度。其次，建立健全服务人员培训与认证体系，重点加强养老护理员、育婴师、康复师等紧缺人才的培养和引进。鼓励高校、职业院校与社区建立定向培养和实践基地，提升服务人才队伍的专业能力与稳定性。同时，可通过设立“社区服务合伙人”制度，吸引专业组织和人才扎根社区、长期服务。最后，建设社区服务技术实验室，重点开发适老化智能设备、儿童行为感知系统等专用设备，通过政府采购政策促进技术成果转化。

注释

1①访谈问题主要是对研究问题进行拆解，包括但不限于“需要什么样的嵌入式服务设施”“嵌入式服务设施机构是如何建设的，是否参与到建设中”“哪些社区闲置资产实现了有效转化”“哪些社区闲置资产待转化或可以转化”“转化主体存在哪些缺憾”“对于可转化的社区闲置资产存在哪些建议”等问题。

2本文中的“居民”仅代表不属于前四类受访者的居民群体。在80位主要访谈对象中，男性为40人，女性为40人；年龄在60岁以上的为40人，40岁至60岁的为20人，40岁以下的为20人；工作情况是已退休的为46人，其他情况为34人。

3为了尽量减少个人的偏见、定见或影响，本文优先使用访谈对象的原话作为标签。

4访谈资料编码规则：受访者姓名缩写(大写字母)+访谈日期(年+月+日)。