一、问题提出与文献综述

改革开放40多年来，我国国家治理经历了从“单位制”向“项目制”、从“行政吸纳”向“协同治理”的深度转型。^[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》强调，要“加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设”“加强社会组织培育管理，推动行业协会商会改革发展。”^[2]健全共建共治共享的社会治理制度^[3]是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。在这一进程中，“政社合作”成为提升公共服务效能、激发社会活力的关键路径。2021年，民政部颁布《“十四五”社会组织发展规划》，强调以推进社会组织高质量发展为主题，以优化社会组织结构布局为主线，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，鼓励社会组织在全面建设社会主义现代化国家新征程中发挥积极作用。^[4]随着政策环境的优化和社会需求的多元化，我国社会组织数量快速增长。然而，社会组织在数量激增的同时，面临专业能力薄弱、服务供给与基层需求错位、监督管理体制不健全等结构性困境。为破解上述困境，“枢纽型社会组织”作为一种创新的制度安排被提出并推广。2008年，枢纽型社会组织被列入政府文件，被认为是实现政府对社会组织有效管理的创新举措，在政府与一般性社会组织之间扮演枢纽桥梁角色^[5]，承担资源信息整合、培育和服务社会组织、推动跨部门合作、回应社会治理创新要求等多重功能。^[6]枢纽型治理是社会治理体制改革中出现的“政府代理”形式，本质上体现为“政府—枢纽型社会组织—社会组织”三者间的上下双向“嵌套”形态。^[7]这种双向嵌套路径实现了对政府、枢纽型社会组织、一般性社会组织和企业的静态链接和动态联动，克服了不同组织间的“脱耦”问题。然而，枢纽型社会组织始终是政府基于国家法团主义理念，推进政社分开、无人管理等目标而寻找的“替代性治理主体”。^[8]当行政性影响自主性时，枢纽型社会组织在协调“自上而下控制”与“自下而上赋能”时，可能存在单一依赖风险，进而导致其资源整合与服务供给效能的制度性衰退。

枢纽型社会组织作为中国社会治理创新的一项特色制度安排，已引起学术界的广泛关注。现有研究多聚焦以下方面。一是枢纽型社会组织的核心功能与角色定位。一方面，面向社会层面，它通过提供公共服务、孵化培育、资源整合与规范建设等功能^[9]，促进社会组织的自我管理与能力提升^[10]，激发社会组织的发展潜力，将各领域、各地区、不同种类的社会组织聚集在一起^[11]，促进资源共享。另一方面，面向政府层面，它克服了政府和社会组织之间的脱耦问题，在社会治理网络中填充了结构洞的位置^[12]，能够有效调适政府“管—放”矛盾^[13]，通过代理型调适嵌入治理体系，有效提升政社之间信息与资源的传递效率。二是枢纽型社会组织与各主体之间的互动关系。在政社关系上，虽然枢纽型社会组织的发展实现了政府与社会的双向嵌入和双向赋权^[14]，但在现实中，该类组织往往处于弱势地位，会有意采取限制自我发展的策略，以获取政府的信任和支持^[15]，这也导致其出现行政化或类政府行为倾向。^[16]同时，基层政策环境的差异性与支持乏力也制约其发展。^[17]在与社会组织的互动关系上，枢纽型社会组织呈现出双重作用，既能为普通社会组织提供人才培育、物质资源支持、关系网络建构、信息传递等关键性支持^[18]，实现社会力量的再组织化，又能凭借其凝聚性力量的优势获得垄断代理的地位，从政府获得更多的行政资源和政策支持^[19]，挤占普通社会组织生存与发展空间，形成一种新的寡头结构。^[20]这反映了枢纽型社会组织在平衡行政逻辑与社会逻辑时面临的内在矛盾。三是枢纽型社会组织的发展困境。枢纽型社会组织在面向政府承接管理和服务职能方面陷入形式化困境，在面向社会组织提供专业服务方面陷入专业化困境。^[21]究其根源，有学者认为，政府部门对枢纽型社会组织在官方认证、外来引入、本地扶持等方面直接培育的介入方式^[22]，使其虽具有独立法人地位，却在人事、经费与工作内容上难以摆脱“科层控制”的束缚，导致自主性发展空间受限。^[23]但社会组织能够在“政策支持—社会资本”的张力下寻找行动空间^[24]，也可能借助数字技术改变其公益主体的社会价值共创方式。^[25]

综上所述，既有研究为理解枢纽型社会组织带来一定启发，但多数成果集中于宏观结构定位与静态现象描述，对其内部运行逻辑缺乏微观层面的深入剖析。一是探索枢纽型社会组织在基层治理关系网络中，如何进行资源配置、权力如何动态博弈的研究较少；二是既有研究侧重于枢纽型社会组织对其他主体的单向关系，忽视了双向互动关系的发挥以及多元逻辑如何在实际操作中权衡与耦合。因此，本研究拟借助结构洞理论和资源依赖理论，聚焦枢纽型社会组织的运行机制，尝试回答以下问题：枢纽型社会组织如何在结构性张力中优化政社合作关系，缓解单一资源依赖，进而持续运行？即在实现中国式现代化、提高基层治理效能的背景下，探索如何优化社会组织内部治理结构与外部协同网络，充分释放其在资源整合、服务供给、自身发展中的枢纽价值。这对提高基层社会治理能力具有重要的理论价值与现实意义。

二、分析框架与案例介绍

(一)理论分析框架

本研究以结构洞理论为基础，探讨枢纽型社会组织的运行机制，阐释其如何运用网络位置优势，回应主体需求，促进资源互通。结构洞理论由社会学家罗纳德•伯特提出。所谓“结构洞”指的是社会网络中的空隙，即社会网络中某个或某些个体与有些个体发生直接联系，但与其他个体不发生直接联系，即无直接连接或关系间断，从网络整体看好像网络结构中出现了洞穴。如果两者之间缺少直接的联系，必须通过第三者才能形成联系，那么行动的第三者就在关系网络中占据了一个结构洞。^[26]18-20比如网络A(政府)拥有政策、资金、合法性等关键资源，网络C(广大普通社会组织)拥有服务能力、社区信息、专业人才等资源，但彼此分散。行动者B(枢纽型社会组织)正好处于A和C之间，填补了政府与普通社会组织之间的结构洞。这个桥梁角色(B)有三大优势：一是信息优势，能够优先获取来自A和C两个群体非重复的多元信息；^[26]14-16二是控制优势，可以控制A和C之间的信息流和资源流，决定何时、以何种方式传递何种信息；三是经纪人优势，通过连接原本不相连的群体，充当“中介”或“经纪人”，从而创造价值获取回报。^[26]121-124本研究以结构洞理论为基础，阐释枢纽型社会组织的运行机制。一是优势效应。结构洞位置为枢纽型社会组织的资源整合能力提供了结构优势，赋予其社会组织管理与服务的职能优势与行动自主权。二是负面效应。占据结构洞位置的枢纽型社会组织需嵌入所处的社会网络之中。其行动受到政府主体的制约，在身份合法性和资金上依赖政府，需利用结构洞的优势位置整合静态资源，汇集来自政府、社会组织、企业、高校等多元主体的异质性资源，以保证持续性的竞争优势地位。^[27]同时，为降低对政府资源的依附程度，其需持续进行资源整合，优化资源结构，调整以非对称依赖为主的政社合作关系。

在政社合作框架下，枢纽型社会组织嵌入其所处的结构网络，占据连接各主体的结构洞位置，在资源整合和资源依赖之间展开双重博弈。在资源整合过程中，枢纽型社会组织凭借其公信力、平台搭建能力以及专业服务优势，有效激活协同治理网络中的多元主体。然而，由于非对称性资源依赖，这类组织也会面临行政化风险，导致权力结构失衡。作为资源供给方的政府可通过项目目标设定、绩效考核等手段，对枢纽型社会组织的项目承接与执行施加影响，从而削弱其基于结构洞位置所形成的信息控制权与行动自主性，形成位置优势与资源依附劣势之间的内在张力。为应对这一张力，枢纽型社会组织积极调整与政府的互动策略，主要通过提升专业能力、树立专业权威以及拓展服务边界三大路径，在抑制行政化风险的同时，将专业优势转化为制度创新的动能。

(二)案例介绍与研究方法

本研究采用个案研究法。研究者于2025年3月到7月通过深度访谈法和参与观察法，在南京市开展实地调研，相关资料均为调研所得。研究过程严格遵守研究伦理规范，对所涉人名、地名及机构信息均作匿名化处理。访谈对象为南京市D社会组织的秘书长和相关工作人员。D社会组织是2012年5月在南京市正式注册，以辅导社会组织成长、提升社会工作者能力、为社区服务对接公益型和服务型项目资源为主旨的枢纽型社会组织。其运营特色是政府引导、企业协同、机构参与、专业运营。2014年，D社会组织成立党支部，隶属于南京市G区社会组织党委。自2013年7月起，D社会组织签约运营了三个街道级社会组织服务中心、一个社区级社会组织服务中心，每个项目的经费在8万元至20万元，以对接、孵化社会组织为核心，构建了以五社联动为特色的社区服务模式。另外，D社会组织为维系自身发展，还承接了其他市级、区级公益创投项目和社区建设类项目，平均每年两三个公益创投和四五个社区建设类项目，前者每个项目能够获取8万元至10万元资金，后者获取的资金在5万元以下。

本研究选取南京市D社会组织进行分析出于两方面的考量。一是D社会组织依托结构洞位置构建了多元主体治理网络，具有“政—社—企—校”多重背景，多元资源融合呈现了资源依赖与整合的张力。二是D社会组织的发展历程完整覆盖了国家关于枢纽型社会组织政策演化的关键周期，其发展轨迹深度嵌入中国社会组织管理制度与南京市地方治理生态中。更重要的是，D社会组织在应对资源依赖、谋求发展空间的实践中，采取主动策略应对挑战，拓展资金来源渠道。其信任资本积累模式对破解资源依赖具有一定范式意义。虽然个案的代表性常被误用为统计代表性，但是个案研究追求的是理论代表性或类型代表性。D社会组织的运行模式代表了一类枢纽型社会组织的生存状态，能够映射出资源依赖、党建嵌入与市场化突围的结构性张力。其承载着制度逻辑、权力结构与行动策略的集中呈现，具备不可替代性。

三、枢纽型社会组织运行的结构性基础

枢纽型社会组织作为一种新型组织形态，承担着整合、引导与规范职能，是政社合作的桥梁与党建引领的载体。它通过积累社会资本、撬动发展资源等途径获得服务项目，保证与政府合作的可持续性，并将政府的治理目标转化为可执行的项目方案，以党组织为纽带，保证社会组织的发展方向与社会公共利益的同频共振，达成“半嵌入性合作”。南京市D社会组织作为本土枢纽型社会组织，其运行机制受地方政策环境与资源结构双重影响：一方面，它深嵌于由政策塑造的结构性依赖之中；另一方面，它又在能动地拓展网络，以巩固其“经纪人”地位，其自身积累的本土社会网络构成核心竞争力，外部合作获取的政府服务购买资金和企业资金支持为其发展持续注入动能。

(一)塑造运行的政策环境：国家建构结构洞

1.顶层设计对结构洞的确认与架构

枢纽型社会组织的产生与运行是国家在推进治理现代化进程中，通过顶层政策设计主动塑造社会治理网络结构的产物。政策环境的核心作用在于官方确认了政社之间的结构洞存在，并自上而下地指定或培育枢纽型社会组织作为法定的结构洞经纪人。国家层面的政策明确了构建“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制的方向。我国社会组织政策经历了严格控制到适度培育再到选择性适度培育加规制的过程，相关政策总是在回应国家治理在特定阶段面临的问题。^[28]随着对社会组织的认识趋于理性与成熟，政府认识到单纯依靠政府直接管理的模式难以适应社会组织发展的需要，枢纽型社会组织的作用越发凸显。这实质上意味着政府无法，也无须与海量、分散的社会组织进行一对一的直接互动。换言之，政府承认了结构洞的存在。因此，政策引导推动建立一种集约化、层级化的新型治理结构。其核心是在政府与社会组织之间设立一个中间层——枢纽型社会组织。2008年，北京市委办公厅、北京市人民政府出台了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，首次提出了“枢纽型社会组织”的概念。^[29]2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，要求建立健全社会组织管理体制，鼓励在街道(乡镇)成立社区社会组织联合会，发挥管理服务协调作用。这一文件完善了社会组织管理制度，要求枢纽型社会组织为社区社会组织提供组织运作、活动场地、活动经费、人才队伍等方面的支持。^[30]2017年，民政部出台了《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，鼓励在街道(乡镇)成立社区社联会、社服中心等枢纽型社会组织，规范社区社会组织行为，提供承接项目、资源支持、人员培训等服务。^[31]相关政策文件为D社会组织发挥结构洞优势、扮演结构洞经纪人角色奠定了坚实的制度基础。基于此，在南京市G区社会建设工作委员会(以下简称社建工委)的支持下，南京市D社会组织于2012年成立。相关政策对培育发展社区社会组织的重视，使得D社会组织能够更好地发挥孵化培育社区社会组织和支持社会组织发展的功能。

政策不仅塑造了枢纽型社会组织的初始形态与功能，更驱动其持续演进。党的二十届三中全会强调从市场基础制度、要素市场制度和规则、流通体制等方面部署构建全国统一大市场的重大改革举措。^[32]随着政策的不断发展与市场经济活力的激发，南京市D社会组织作为治理体系中的关键协同节点，其功能正从传统服务供给拓展至促进要素跨域流通的链接，体现了枢纽型社会组织对宏观政策环境与市场机制变革的适应性调整。

2.地方实践对经纪人角色的具体化与赋能

在顶层设计的引导下，地方政府的能动性实践进一步强化了政策落地的效能，对枢纽型社会组织的发展具有关键性作用。一是授权性政策。地方政策通过多层次制度供给与资源嵌入，将原本由政府职能部门承担的，对部分社会组织所行使的管理、服务等职能，打包转移给枢纽型社会组织。比如，省级政策《关于深化“三社联动”创新城乡社区治理的意见》^[33]《江苏省社会组织评估管理办法》^[34]，市级政策《关于进一步促进社区社会组织发展的意见》^[35]《关于支持街道试点成立社区社会组织联合会深化三社联动机制建设的实施意见》^[36]等，都强调了枢纽型治理模式和枢纽型社会组织在创新社区治理、促进社会组织发展、承接政府管理职能中的关键作用。这些政策有效激活了社会组织的发展动能，对枢纽型社会组织的协同治理能力、资源整合能力和规范化管理能力提出了更高要求。这直接赋予了枢纽型社会组织控制优势，使其成为资源与信息流动的官方闸口。

二是资源型政策。通过政府购买服务、提供财政补贴、设立孵化基地等方式，地方政府向枢纽型社会组织分配核心资源，使其获得了扮演经纪人角色所必需的硬实力，并使普通社会组织对其的资源依赖进一步加深。在政社互动过程中，基层政府与枢纽型社会组织能够互惠互利，达成相互依赖的合作关系。对于枢纽型社会组织，政府通过政策扶持、购买服务、提供场地资金等资源输入方式，为其提供合法身份背书、资金与空间等核心资源支持，使其发展壮大。对于政府，枢纽型社会组织凭借结构洞位置优势，收集民生需求，服务与凝聚中小型社会组织，引导社会组织有序参与公共服务和社会治理，不仅减轻了基层政府的直接管理压力，也确保社会组织发展符合公共利益目标。2015年6月，南京市X街道通过招标引入了南京市D社会组织，并为其提供了运行必需的资金支持和办公场所，使枢纽型社会组织从政策文本中的抽象角色转型成为基层治理网络中实体化的协同节点。D社会组织积极承担起孵化培育与管理社会组织、参与社区治理的职能，整合政府输入的政策、资金、场地资源以及自身专业能力、社会组织网络资源，构建起服务基层治理的资源动员与转化平台。这一过程巩固了政社双方基于资源互补的互惠依赖格局。

(二)形塑运行的资源结构：双向依赖与经纪人战略

1.自内而外的社会性资源

枢纽型社会组织的资源结构并非简单地来自外部给定条件，而是由其占据的结构洞网络位置所内生决定的。自内而外的社会性资源主要指其赖以生存的本土社会资本，包括社区信任、关系网络、志愿者资源及社区人才资源，这是其经纪人地位的权力根基。社会组织在从政策框架走向实践落地的过程中，既熟悉政府政策规范与资源运作逻辑，又能精准把握基层社会组织发展需求的社会工作专业人才愈发重要。一是社会人才资源。在枢纽型社会组织的内部结构中，为了更好地反映成员组织的利益诉求，谋求共同发展，常由秘书长负责大规模枢纽型社会组织日常运营工作的核心任务，在内部管理系统中承担主要责任。^[37]在D社会组织的内部治理架构中，正是由该组织的秘书长W负责日常运作，主导利益决策与战略整合。W具有企业管理素质和良好的沟通协调能力，其个人社会资本是D社会组织初始社会网络的重要组成部分。二是高校人才资源。在G区委、社建工委的动员和推荐下，Z教授出任D社会组织的理事长。其具有丰富的理论基础，为社会组织孵化培育提供了理论支撑，并为该组织的发展提供了建议。当前，高校社会工作人才队伍培育成效显著，但参与社会工作实务的毕业生仍然较少。在此背景下，D社会组织与南京市多所高校建立了专业合作关系，成为高校社会工作专业学生的实习基地，实现了学术理论与实务操作的动态融合。人才资源是枢纽型社会组织将结构洞潜在位置优势转化为实际治理效能的关键，人才队伍的建设与维系是优化其运行机制的核心命脉。

2.横向拓展的市场性资源

链接市场性资源是枢纽型社会组织作为资源桥接者功能的延伸。通过链接企业资源，枢纽型社会组织能够丰富自身资源组合，降低对单一政府资源的过度依赖，从而打破“政府—枢纽”的二元非对称性依赖格局，为其自身在结构洞中的行动争取更大自主空间。一是自有企业背景。南京市D社会组织由企业家H担任法人，理事会成员具有企业高管背景。因此，D社会组织的架构中深嵌了企业资源，使其在发展进程中能够依托核心成员的企业网络与商业资源，与企业主体构建起稳定深度的合作关系。二是外部企业支持。社会组织公益资源短缺与企业履行社会责任的需求，促使双方进行跨部门合作，寻求资源互补，共同达成社会目标。^[38]D社会组织基于其枢纽型社会组织的平台属性，积累了涵盖社会组织、社区和政府在内的多元资源网络。这种资源整合能力使其成为市场主体参与社会治理的中介。一方面，企业会委托D社会组织充当枢纽，筛选适配的社会组织承接服务项目。另一方面，在D社会组织开展公共服务过程中，企业会以资金或物资的方式提供多重支持。

(三)谋求发展的社会组织：主动经营结构洞

1.自适应协同机制

自适应协同机制指的是枢纽型社会组织以实践为导向，结合不同场域下的组织地位和资源优势以及复杂动态环境，主动调整自身行为模式、资源结构与关系策略，以在依附与自主的张力中寻求最优解，并实现与多重制度逻辑动态契合的协同。^[39]枢纽型社会组织身处基层治理网络的关键节点，需要建立自适应协同机制，达成与政府、一般性社会组织和社区的多元合作。D社会组织的自适应机制体现为不断转型与业务调整。在转型方面，调整以政社合作为主的运作模式，引入市场主体合作，形成多元主体合作的发展模式。在业务调整方面，将主要业务从社会组织管理转向社会组织管理与社区治理并重。协同机制体现为D社会组织通过孵化培育社会组织、承接公益创投项目，与社会组织和政府部门建立深度合作关系。在与政府的互动中，D社会组织与政府合作的基础在于资源互补，凭借贴近社会组织和社区的信息优势与专业的工作能力，构建其在公共服务领域的不可替代性。在与社会组织的联动中，D社会组织不仅承担起孵化培育社会组织的功能，为初创期社会组织提供资源支持，还为其他社会组织提供系统性的专业培训，助力社会组织服务能力提升与运作水平的规范化发展，从而形成了“培育—赋能—共进”的社会组织发展系统，强化基层治理多元主体的协同治理效能。

2.资源依赖下的自主性寻求机制

尽管枢纽型社会组织凭借其结构洞位置优势获得了信息控制优势，为独立发展和项目运作奠定了基础，然而其资金上受制于政府，反过来强化了它对政府这一关键节点的结构性依赖。这种矛盾源于两方面：一方面，枢纽型社会组织的核心功能源于政府职能的转移，其功能发挥与政策支持力度息息相关；另一方面，枢纽型社会组织的自我发展高度依赖政府提供的资金支持。因此，枢纽型社会组织在合法身份背书和资源供给两个层面均难以摆脱对政府的依赖，进而与政府、社区等相关利益主体之间形成了非对称性的依赖关系。D社会组织在实践过程中也面临这一困境，其需要主动应对资源获取与自主运作的内在张力。一方面，高度依赖政府资金的D社会组织采取以专业逻辑为基础的自主性遵从，即“有底线地遵从”，以迎合态度满足街道的行政目标，以专业能力实现街道的社会目标，用“底线”应对额外需求，从而平衡与政府的依赖关系。^[40]这源于D社会组织对双方“相互依赖”关系的洞察：其依赖政府的资源，政府也对其专业能力与良好声誉存在依赖。另一方面，政府对社会组织的财政资金投入减少，促使D社会组织主动调整资源获取策略，拓展与市场主体的合作渠道，构建多元化资源网络，以降低对单一主体的依赖度，从而增强自身在复杂环境中的生存韧性。

四、张力中的发展：枢纽型社会组织的运行机制

枢纽型社会组织在政社合作框架下，始终处于多重结构性张力交织的动态场域中。其既高度依赖政府赋予的制度空间和资源支持，又因此抑制了自主性发展；既受限于公益性质难以给员工提供高薪酬，又面临用人所需的高人力成本。这些张力迫使枢纽型社会组织高效履职，向政府证明了其不可替代性，同时巩固合作基石，并积极寻找新的资金来源，以降低单一依赖。在此情境下，D社会组织在与政府、一般性社会组织和市场主体的互动过程中，采取了主动破局策略，为探讨枢纽型社会组织政社合作机制提供了重要实践案例(见图1)。

(一)政社互嵌机制：依赖性与主动性的平衡

政社互嵌是枢纽型社会组织运行机制的核心特征，是其在结构洞位置上，为应对制度性约束并拓展自主空间而采取的一种战略性生存与发展模式。依赖性是指枢纽型社会组织对政府的双重依附，包括资金和合法身份承认。这源于政府虽完成了向枢纽型社会组织的职能转移，却仍通过监管和资金发放等手段管理和控制枢纽型社会组织。主动性则是指枢纽型社会组织为优化与政府的依赖关系而采取的主动措施，并呈现出双重演化路径。一是枢纽型社会组织自下而上嵌入行政体系，积极提高专业能力，承担资源整合与社会服务管理职能，从而换取政府信任和发展资源。二是枢纽型社会组织为突破对政府资源的非对称性依赖，主动进行资源依赖结构的多元化调整，借助业务转型与职能创新谋求新的生存空间。在政社互嵌格局下，枢纽型社会组织的结构洞优势地位虽然存在，但其功能发挥却要依靠政府支持，其行动主动权实际上以完成制度性要求为前提。此运作逻辑非但未能促成其独立，反而强化了其对行政权威的结构性依赖。一旦政府资金支持减弱，这种依赖关系便不利于枢纽型社会组织的主动发展。因此，枢纽型社会组织必须寻求制度依赖性与发展主动性间的平衡，即在接受制度赋权与资源输入的同时，通过资源整合能力和结构优化，不断争取和拓展自主行动空间。

首先，以党建和行政任务夯实政社合作基础，巩固政社联结纽带。枢纽型社会组织占据信息流通的关键节点，党建工作是其发挥资源整合能力、向政府传递可靠性与制度性政治认同的重要途径。社会组织党建工作主要通过系统性整合分散的政治资源、组织资源与人力资源，构建以党为领导核心的资源动员网络，填补社会组织之间及其与党组织、政府之间的结构洞。D社会组织在X街道的党建工作，展示了枢纽型社会组织在整合基层党员资源方面的关键作用。面对街道内社会组织党员分散、党建工作力度不足等挑战，D社会组织通过成立覆盖整个街道的社会组织联合会党支部，将10名分散的党员有效组织起来，从而联通了原本孤立的组织节点，强化了党建工作的实体化基础。

我们以整个街道的范围来统计社会组织的数量，我们建立了社会组织联合会党支部，只要是社会组织的党员，都会登记在这个党支部。(D社会组织秘书长访谈，2025年7月)

D社会组织进一步创建了“一中心、二平台、三优先、四保障”的党建工作法，建立了“政府—枢纽型社会组织—社会组织”的思想传导机制，将党的政治引领作用有机嵌入基层治理网络，确保政策理念有效传达与落实。这一实践的核心价值在于枢纽型社会组织向政府展示了其作为可靠政治伙伴的治理能力，巩固了获取政府信任与合法性支持的稳定渠道，从而筑牢了政社合作的信任基石。另外，D社会组织积极回应政府的行政要求，将撰写文本等事务性工作视为建立互信、展示专业性的契机。通过高效完成党建工作及相关行政任务，D社会组织不仅成功嵌入了政府行政体系，更凭借其党支部在“政府—社会组织”网络中的独特位置，牢牢占据了结构洞位置。这使得D社会组织能够将党的政治引领力转化为信息控制力与资源整合力，一方面获取关键信息与资金支持，另一方面优化自身资源结构，从而巩固政社合作纽带，将非对称性的依赖关系转化为一种持续获取政府资源的手段。

其次，以专业效能证明自身价值，实现政社共生性互依。与行政逻辑强调政府对枢纽型社会组织的权力控制与行政吸纳不同，专业逻辑侧重于政社互动中的利益交换与权力博弈，枢纽型社会组织凭借专业优势与政府达成合作关系。^[41]换言之，政府也对枢纽型社会组织的专业服务和管理职能存在需求。在项目制的运作下，枢纽型社会组织作为代理方，能够发挥强大的资源整合能力，对政府项目资源、自身专业能力、社会组织服务特长和社区需求进行创造性利用，实质性地分担政府的管理工作，推动政社非对称依赖关系向共生性互依关系转变。D社会组织在行政上接受街道的监督，在专业上构建三大赋能路径承接社会组织管理与服务职能。一是构建专业化的组织孵化系统。已为X街道内培12家、外引11家专业服务型社会组织。二是打造一体化的资源整合平台。通过搭建社会组织服务招标平台、公益创投平台、项目化建设平台和志愿者服务平台，不仅强化了D社会组织的结构洞优势地位，赋予其跨域资源调度能力，也有效降低了网络内部的信息壁垒与资源流动成本。三是建立制度转译与转化机制。在政府统筹指导下，将宏观制度资源转化为可操作的社会组织行动规范，牵头制定并推动出台了《关于推动X街道社会组织发展的指导意见》《X街道关于规范社区社会组织建设的建议》等政策文件，实现制度供给与基层实践的有机衔接。这三重专业赋能实践不仅高效完成了政府委托的行政任务，更在专业化治理过程中持续搭建自身品牌，彰显治理效能，推动信息与资源在多元主体间高效流动交换。在此过程中，D社会组织充分发挥其专业优势，整合政府的制度信息资源与社会组织的在地服务资源，促进资源共享与协同互补，进一步巩固了政社合作互信关系。最终，这些实践拓展了组织的资源网络，增强了其内生发展能力，逐步实现了在依赖行政资源与保持组织自主性之间的动态平衡。

最后，以政策为指引主动转型，降低单一资源依赖。政府关于社会组织的政策呈现出阶段性变化特征，在社会稳定、经济繁荣背景下，政府对社会组织持宽容和支持态度，而当发生重大偶然性事件时，则持清理整顿、控制收紧的谨慎态度。^[42]这种外部资源供给的不确定性与波动性，对高度依赖政府拨款的枢纽型社会组织构成了生存挑战。因此，枢纽型社会组织需建立政策响应机制，以应对外部资源供给变化，降低对政府的结构性依赖。D社会组织的案例印证了这一逻辑。面对国家政策变化和财政供给收缩，该组织通过双重转型机制进行组织调适。

一是符号资本重构。由于D社会组织80%的运营资金源于政府提供，形成了对政府这一资源供给方的深度依赖。这种非对称性依赖关系要求其积极响应国家政策，以回应政府期待。D社会组织在南京市民政局领导下主动调整相关项目名称，在功能优化升级的基础上，借助符号适配彰显政策敏感度。

市民政局不停地调整政策，一开始的名称是社会组织服务中心，后来改成了社会组织联合会，后来又改成了社会工作服务站，我们就根据市里面的要求去做调整。(D社会组织秘书长访谈，2025年7月)

二是业务方向复合化。此举旨在主动突破对基层政府的资金依赖，将资金来源拓展至区级、市级政府或妇联等民间组织。

政府对我们的要求，更多是做一些社会建设及基层治理工作。(D社会组织秘书长访谈，2025年7月)

显然，D社会组织已对政府需求有了明确把握，顺应政府要求、调整业务方向更有利于获取政府资金。在政府拨款减少的情况下，D社会组织主动将服务重点从社会组织孵化与评估转向社区治理，开展社区建设类业务。D社会组织既作为枢纽型、平台型社会组织开展指导工作，又作为操作型社会组织直接参与社区活动，实现了从依赖资金输入向治理效能输出的转变。这种主动调整，要求D社会组织重新整合现有专业能力、人力资源和社区关系，并探索整合新的社区资源、居民需求和潜在的市场资源，以提升服务深度和广度，满足不同时代下政府治理的不同需求。D社会组织的主动转型深度嵌入我国政策和社会环境的变化发展过程，整合政策资源，构建多中心资源依赖网络，增强其组织韧性。

(二)社社互助机制：公益性与行政性的辩证统一

公益性指枢纽型社会组织承载为公众提供优质社会服务、解决社会问题、满足公共需求，且不以自身营利为目的的使命。行政性指枢纽型社会组织承担规范行业秩序、保障服务公信力的治理责任。在公益性的作用下，政府的资金、物资等资源可通过枢纽型社会组织这个转换中介和资源中心无偿转化为服务输送给社会组织。^[43]在行政性的作用下，枢纽型社会组织作为政府代理人，能够分担政府一部分社会组织服务管理和基层社会治理任务。服务与管理社会组织是枢纽型社会组织专业能力的重要体现，对获取政府资金具有重要作用。因此，枢纽型社会组织应当在公益伦理与社会治理的秩序需求间达成韧性平衡，警惕结构洞位置衍生的资源垄断风险，通过再组织化行动，整合碎片化的社会组织力量，占据关键网络位置，调整与政府资源的依赖关系。具体而言，在社社互助层面，枢纽型社会组织赋能普通社会组织，能够实现公益性与行政性的辩证统一，完成政府和一般性社会组织间公益资源的转译。

首先，以孵化培育发挥结构优势，达成政社合作目标。枢纽型社会组织孵化培育普通社会组织能够同时完成公益性使命和行政性目标，积累社会组织资源，提高管理效能。在孵化培育社会组织过程中，枢纽型社会组织可以为普通社会组织提供资金、培训、信息、评估等多种支持^[44]，帮助其打破资源分散的壁垒，将碎片化的要素转化为推动其发展的动能。为孵化培育社会组织，D社会组织建立了需求导向的社会组织培育机制。在初创阶段，D社会组织在获取扶持社会组织发展专项资金的基础上，引导有意愿成立社会组织的个人注册，形成制度性的互惠互利关系。在培育阶段，D社会组织不仅会引导社会组织加强内部治理能力建设和项目管理建设，还会利用结构洞位置的信息优势，在社区、政府有需求时引入社会组织。在成熟期，大部分社会组织能够独立承接项目，双方形成盟友关系，互帮互助。

我们引导他怎么注册、怎么运营、怎么发展、怎么合作。他一开始比较依赖我们，后来就是自己发展，就是“师傅领进门，修行靠个人”。(南京市D社会组织工作人员访谈，2025年4月)

此孵化过程，本质是枢纽型社会组织协调资本的再生产。通过系统性整合、培育和链接资源，有效提升了枢纽型社会组织在政社互动场域中的影响力和重要性，并巩固了其作为关键资源整合者的网络枢纽地位。在孵化培育过程中，D社会组织不仅证明了自身的培育能力，巩固了与政府的合作关系，还积极嵌入初创的社会组织，整合了体制内资金与体制外社会服务资源，增强了其在治理网络中的资源整合能力与中心地位。

其次，以能力提升机制彰显资源整合能力，优化所处资源网络结构。在市场化机制下，普通社会组织获取资源的压力持续增长，面临政府购买服务资金的缩减和企业公益门槛提升的双重结构性资源约束。受重大偶然性事件影响，政府对社会组织持谨慎态度，这对社会组织的专业能力提出更高要求。因此，普通社会组织对枢纽型社会组织抱有专业诉求，希望其在资源分配、人才培养、督导培训等方面提供专业支持。为促进普通社会组织的可持续有序发展，D社会组织建立了普通社会组织能力提升机制。一是促进社会组织与企业的合作。在企业主导购买的服务项目中，D社会组织负责整体运作，发挥结构洞优势，在企业的项目需求与普通社会组织的服务专长达成匹配的基础上，打造社区共建、持续服务的支持性平台。二是开展社会组织督导与评估工作。枢纽型社会组织能够接受政府委托，在中期和结项两个关键节点，对服务项目的开展情况进行监管，以了解活动举办情况和资金使用情况。三是专业能力提升培训。培训主题以督导评估中出现的问题为依据进行设计。同时，D社会组织邀请高校专业教师和实务经验丰富的专家开展社会组织能力培训。这对枢纽型社会组织的资源识别、判断和整合能力提出了要求。

这些企业自发找社会组织，达成为老到为小、助残和社会服务。(D社会组织秘书长访谈，2025年7月)

我们的组织虽说是一个枢纽型社会组织，但也有不足的地方。我们没有什么资源，要去寻求别的资源。比如，我们社工站的项目，就请高校教师过来给社会工作者上课。(D社会组织工作人员访谈，2025年4月)

以社工站或社会组织服务中心等项目为依托，D社会组织链接了专家资源展开培训，包括社区治理督导会议、未成年人保护和老年人服务注意事项等以实操场景为基础的专项培训。这种“外部拓源+内部赋能”的结构性干预，占据了普通社会组织和企业、专家等资源主体间的结构洞位置，向政府证明了其服务与管理社会组织的专业性。同时，整合了社会组织、企业和专家等资源，为自身构建了高效、多元和可持续的资源结构网络，拓展了自主性行为空间。

最后，以信任资本实现良性互动，降低对政府资源的依赖程度。公益性使命要求枢纽型社会组织为普通社会组织提供无偿帮助，降低结构洞位置衍生的资源垄断风险，帮助枢纽型社会组织在普通社会组织和社区间获得良好声誉，积累信任资本。在常规事务处置情境中，社会组织声誉的提高有利于提升地方政府对社会组织的资助意愿^[45]，形成公益使命履行与行政资源获取的良性互构。D社会组织充分利用结构洞优势积累信任资本，提升基层社会治理能力，主要通过两条路径。一是发挥资源整合能力。D社会组织依托项目经费搭建信息共享平台，在政府发布项目前，主动召集社会组织解读政策。

这有效解决了政策落地中“信息不对称”的难题，对结构洞赋予的信息传递权进行公益化运用。二是发挥结构优势。D社会组织充当零成本中介，积极促成普通社会组织与政府或社区的合作。

政府发布这个项目时，我们召集社会组织开会，提前解读，把我们的理解跟大家共享。(D社会组织秘书长访谈，2025年7月)

我们还是蛮受社会组织和社区尊重的。因为我们跟外面的平台不一样，我们介绍这些资源数据不收取任何费用。(D社会组织秘书长访谈，2025年7月)

D社会组织向普通社会组织提供无偿服务，有利于其获取良好声誉，间接争取到政府资金支持，借助信任资本降低单一资源依赖。D社会组织凭借专业服务嵌入基层治理网络，获得普通社会组织的信任和社会行动的合法性，优化了其所处资源结构网络，为其再次承接政府项目积累优势，同时也间接推动了政社合作关系由非对称性依赖转向共生性互依。

(三)企社互融机制：市场性与公共性的融合发展

市场性指枢纽型社会组织发挥资源整合的优势，打破了市场主体的资源壁垒，促进了异质性资源的互通，实现了各主体互利。公共性指枢纽型社会组织将市场资源引入基层治理场域，实现了商业资源的公益化转向。枢纽型社会组织积极开拓与市场主体的合作，不仅能获得企业资金支持，降低对单一政府资金的依赖，优化资源依赖结构，还能将企业引入基层治理体系，提高基层治理效能。企业与枢纽型社会组织进行合作，既能宣传产品、履行社会责任和提高社会影响力，还能充分发挥企业产品优势和社会组织专业公共服务优势。因此，枢纽型社会组织在串联分散的市场资源与治理需求的过程中，完成市场价值与治理效能提升的双重目标，以高效整合并配置异质性资源，为企社协同的可持续发展提供机制性支撑。在企社融合层面，枢纽型社会组织实现了市场性与公共性的平衡，完成了资源置换与治理深化的实践。

一方面，以企社合作获得资金支持，降低对政府的资源依赖。面对社会组织资金来源渠道单一和企业履行社会责任的需求，枢纽型社会组织凭借其人才资源、专业知识和实务经验与企业的金融资本形成结构性互嵌，双方通过深度资源整合创造互补价值，建立协同式伙伴关系，搭建资源对接平台。D社会组织在实践中构建了“企业出钱—组织出力”的企社合作模式。企业将需求以项目的形式委托给社会组织并提供成本支持，社会组织则根据企业需求输出专业化服务。

我们不会分红，企业有需求打包给社会组织时，社会组织只需要企业支付工资，没有其他费用。(D社会组织秘书长访谈，2025年7月)

双方形成企业出钱出需、社会组织出力、出专业技能的合作模式，达成“需求—资本—专业”三重循环交换逻辑体系。尤其是当企业寻求扩大在地影响力时，企业可依托社会组织在社区深耕的关系性资产提供宣传渠道，企业仅需提供物资支持，即可同步实现声誉提升与品牌推广，达成经济效益与社会价值的双赢。借此，D社会组织能够向企业证明其作为资源整合枢纽和公益服务提供者的价值。但需要注意的是，枢纽型社会组织不能一味依靠企业资金的注入，因为这可能导致形成新的单一依赖关系，加剧组织的脆弱性、降低居民对社会组织的信任度。D社会组织积极促成社企合作，在嵌入企业结构的过程中，获得企业资金，构建以利益交换和资源交换为基础的合作关系，优化自身的资源结构，降低对政府资金支持的依赖程度。

另一方面，以动员企业参与基层治理，构建多元主体共生性互依关系。枢纽型社会组织动员企业参与基层社会治理，整合多元主体协同治理网络，形成“社会组织—企业—社区—居民”多元社会治理体系。枢纽型社会组织的优势在于项目化运作与平台化整合，以此成为连接多元主体的核心节点和资源整合者。在项目化运作过程中，枢纽型社会组织可将企业引入，帮助企业、社区和普通社会组织建立合作关系，在促成企业购买项目后，可承担第三方监督或评估。在平台化整合实践中，枢纽型社会组织搭建汇集社区、社会组织和政府等各方主体的资源平台，在企业有需求时，为企业提供资源。D社会组织在项目化运作中，一方面引入企业与社区达成合作。例如，J社区需要搭建一个智能平台，D社会组织便发挥资源整合优势将企业引入社区参与平台建设，使J社区在项目周期结束后仍可长期使用该系统。另一方面在平台化整合中D社会组织积极为企业出谋划策。例如，在以农助农项目中，D社会组织提出将城市周边小农户的农产品销售给城市居民。在社区举办大型活动时，企业将采购的当地农户的农产品以较低的价格销售给社区居民。D社会组织还以短途旅游的方式将城市居民带到当地品尝采摘，为企业宣传引流。

我们协助社区，请第三方把系统搞起来，把政府信息录入这个系统。(D社会组织工作人员访谈，2025年4月)

以农助农，企业有销售渠道，周边有一些小农户的东西很难卖。我想给这些农户和城市用户搭建一个平台，我们社会组织做引流、导入，用短途旅游吸引客户到农户的菜地摘菜，企业去做现场销售。(D社会组织秘书长访谈，2024年11月)

D社会组织促成企业与社区建立合作关系，将企业引入社区，拓宽了企业的销售渠道。同时，这也有利于城市周边小农户的生存与发展。这种模式创造性地整合了市场资源、社区资源、社会组织的资源关系网络和专业能力，实现了商业逻辑向公共价值的转化，同时拓展了治理网络的广度和效能。D社会组织主动将企业引入基层治理场域，不仅占据了企业和社区、社会组织间的结构洞，有效整合了基层多元治理主体，更凭借企业资金注入降低了对政府的资源依赖，进而改善了政社非对称依赖关系。

五、结论与讨论

在政社合作背景下，枢纽型社会组织运行机制的核心在于对结构性张力的动态调适。这种结构性张力源于运行过程中的多重角色冲突、资源单向依赖和制度环境变化所叠加的系统性矛盾。为应对这些矛盾，枢纽型社会组织构建一条以结构洞位置为核心优势、以资源依赖为问题导向、以资源整合为行动策略的发展路径，并在政社、社社、企社互动场域中寻求动态平衡。在政社互嵌实践中，通过党建融合与政策对标展示专业能力与治理绩效，增强不可替代性，实现半嵌入性合作。在社社互助过程中，依托孵化培育与社会组织能力建设等兼具行政性和公益属性的服务供给，积累同行信任资本，同时满足政府行政化诉求并获取公益项目。在企社互融互动中，构建“企业出钱—组织出力”的合作模式，形成“需求—资本—专业”的闭环交换，搭建资源置换平台，推动商业资源公益化转向，将企业稳定纳入基层治理共同体的建设范畴。由此，枢纽型社会组织在多重张力中实现制度嵌入、社会认同与资源再生产的良性循环。

据此，本研究指出枢纽型社会组织运行的双重轨迹。一方面，凭借该类组织在基层治理网络中的结构洞位置，以政策为导向，在党和基层政府领导下，将社会组织、社区、政府与企业资源纳入同一治理框架，构建多元主体协同的基层治理体系。另一方面，针对项目制周期短、资金来源不稳定及政府扶持力度随社会发展波动等刚性约束，以可验证的服务绩效与组织声誉向政府持续输出管理合法性，提升自身不可替代性，并同步拓展企社合作渠道，依托信息平台重新配置内外资源，重构资源依赖结构。由此形成“依赖中整合、整合中破局”的动态调适机制，把结构洞的位置优势转化为可持续的资源整合势能，为枢纽型社会组织的长期发展提供内生性动力。然而，枢纽型社会组织的发展仍受制于对政府资源的过度依赖，由此衍生行为碎片化与战略短期化。枢纽型社会组织的结构洞优势源于政府授权，而非市场或社会自发确认，一旦政府扶持收缩，组织生存空间即被迅速压缩。公益属性又进一步限制了融资渠道，使之高度依赖财政投入与企业注入。

非对称依赖的深层症结在于制度设计的结构性张力：政府将枢纽型社会组织纳入治理体系，却未同步赋予相匹配的行政权力与稳定财源。项目制“一年一评、一续一签”的周期约束，不仅强化了行政化取向，也削弱了组织的中长期规划能力。政府凭借“权力—资源”双重主导，持续设定合作议程与评估标准，枢纽型社会组织只能在有限选项内被动回应，难以实现平等协商。为破解上述困境，枢纽型社会组织亟须以社会组织发展政策为坐标，通过专业化、网络化、数字化手段强化资源整合功能，动员社会组织、社区与企业共同进入基层治理场域，协调多元主体间的互动节奏与利益分配，逐步确立“政府引导—枢纽统筹—多元参与”的协同治理框架。在制度上，应细化权责清单与分层协作规程，形成可预期的规则体系；在资源上，应构建财政、企业、社会资本多元投入的可持续支持路径；在能力上，应建立涵盖人才、知识、技术的长期竞争能力提升机制，以实现由资源依赖向制度赋能的转型。