一、研究背景与问题提出

2006年，党的十六届六中全会发布《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次明确提出要建设一支宏大的社会工作人才队伍。^[1]经过数年的试点与探索，2011年，中央出台了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》。^[2]这一政策性文件是我国首次专门面向社会工作专业人才出台的纲领性文件，具有里程碑意义，为社会工作的制度化、专业化发展奠定了坚实基础。为了进一步推动社会工作事业发展，2012年，民政部与财政部联合发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，首次从顶层制度设计的角度对政府购买社会工作服务的路径与标准作出了明确规范，为服务的市场化、专业化发展提供了有力的政策支撑。^[3]2014年2月，《社会救助暂行办法》的出台进一步凸显了社会工作在社会救助体系中的作用。^[4]该办法首次以行政法规的形式，明确要求县级以上人民政府充分发挥社会工作机构和专业人员的作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等全方位服务。这一规定不仅提升了社会工作在社会救助领域的法律地位，也为其实践应用提供了明确的制度保障。随着社会问题的日益复杂与治理需求的不断增加，各级政府陆续出台了支持社会工作的政策文件，旨在加强专业人才队伍建设，提升服务能力，整合社会资源，协调社会关系，以更好地预防和化解社会风险。

西方社会工作的兴起与其社会福利制度的不断完善密切相关。^[5]早在19世纪中后期，“汤恩比馆”与“友善访问员”等组织兴起，标志着社会工作在国际社会救助领域初步介入。^[6]但以慈善组织和志愿活动为主的社会工作在早期发展阶段主要以实践为主，尚未形成系统的理论指导。20世纪初，随着专业化进程的加速，社会工作开始形成自己的理论体系。1917年，里士满在其著作《社会诊断》中系统提出了个案工作的“社会诊断”方法，强调应通过全面调查案主的社会关系与环境资源来理解个人问题。^[7]这一思想为“人在环境中”的核心理念奠定了扎实的实践与方法论基础，推动社会工作从关注个体心理与行为，拓展至深入探讨个体与社会环境之间的动态互动关系，并逐步揭示社会工作与社会结构之间复杂的联系。此后，社会工作理论不断丰富和发展，形成了包括精神分析理论、行为主义理论和社会系统理论在内的多种学派。例如，弗洛伊德的精神分析学说被引入社会工作领域，成为早期理论建构的重要组成部分。^[8]

进入20世纪60年代以后，社会工作理论步入多元化发展阶段。社会工作开始广泛借鉴心理学、认知心理学、社会学等学科的指导性理论，在相对较短的时间内迅速扩展了其专业知识体系，但这种扩展缺乏系统性。^[9]这一时期的社会工作理论不仅关注个体层面的困境，也逐渐将视野拓展至社会结构、社会政策等宏观议题，推动社会工作更加关注权力结构、社会不平等以及文化差异等现实问题。在长期的理论积累与实践探索中，西方国家逐步建立起较为成熟的社会工作介入社会救助模式。根据经济援助与社会服务是否整合以及是否在统一的政治框架下运行，可以将这些模式区分为整合型、分离型和混合型等。^[10]

随着社会工作在全球范围的传播，不同国家和地区的社会工作开始反思西方社会工作理论的适用性，并探索其本土化的发展路径。由于引入西方社会工作理论和实践模式的时间较短，我国社会工作面临的主要挑战包括理论发展滞后于实践需求、原创性知识产出不足以及本土理论体系尚未健全等。^[11]这些情况深刻反映出我国社会工作在专业理想与现实实践之间存在显著张力，这一张力迫使学界重新审视以西方标准建构的专业化理论在中国特定情境下的适用性。^[12]田毅鹏、刘杰提出，中西社会结构的差异意味着社会工作在中国亟须进行创造性转化，以增强其与本土社会结构的契合性。^[13]近年来，学界逐渐倡导理论自觉，强调社会工作者应具备自觉运用理论指导实践的能力，并在实践过程中不断反思与创新理论。文军、何威指出，“反理论”立场对社会工作专业化进程造成了消极影响，而理论自觉成为推动社会工作理论与实践协调发展的关键动力。^[14]理论自觉这一概念最初源于哲学与社会科学领域，强调学者在知识生产中应保持批判意识与自我反思。在中国社会工作语境中，其不仅体现理论对实践的引导作用，更强调实践经验反向促进理论创新，从而推动学科的本土化建构与发展。

我国学者在借鉴国外反贫困与社会救助经验的基础上，结合我国的实践情境，初步构建出适应国情的整合模式、分离模式与混合模式。^[15]同时，有研究者从服务、价值、能力三个维度出发，提出“建设—发展—整合”的社会工作介入社会救助的理论框架。^[16]然而在实践中，面对救助对象日益多样化的服务需求，单一的介入模式难以实现真正意义上的“精准救助”。因此，有必要从基础条件与体制机制、基本需求、权责关系以及资源配置等多个维度出发，推动不同介入模式之间的灵活转换与有效衔接，以提升社会救助服务的效率与适应性。随着相关政策的深入实施，各地乡镇(街道)逐步将社工站建设作为民政工作的重点任务之一。^[17]

在社会工作初步介入社会救助阶段，政府主要通过民政部门直接购买服务，并以委托方式将社工站的运营外包给专业社会工作机构。随着项目化运作的推进，逐步形成了以社区为依托的“嵌入型”介入模式，为社会救助提供了专业支撑与组织保障。需要指出的是，嵌入型模式在进一步发展过程中面临资源依赖、制度约束、专业发展受限以及科层治理结构所带来的多重挑战。^[18]与此同时，受制于政府—街区的权力结构、政策执行逻辑和价值取向等因素，社会工作逐渐被纳入街道行政权力网络，呈现出日益明显的行政附属性特征。^[19]在此背景下，社会工作实践正经历由嵌入型向吸纳型介入模式的转型。在这一过程中，社会工作者由乡镇(街道)直接聘用与管理，其服务内容也与行政系统实现了更紧密的衔接。

这种介入模式转型不仅为管理机制的优化与资源整合创造了新机遇，也对社会工作的专业性、服务的独立性以及与行政系统的协作边界提出了更高要求和更严峻挑战。然而，学界对嵌入型与吸纳型两种介入模式的系统比较研究仍不足，尤其是在模式转型所引发的现实困境与制度张力方面缺乏深入的理论分析与实证支持。基于此，本文将围绕上述两种介入模式的概念内涵与制度逻辑，系统探讨其在实践中的主要特征、运行困境及其背后的结构性动因，旨在为我国社会工作更有效地介入社会救助体系提供理论支撑与实践借鉴。

二、概念辨析：两种不同类型的社会工作介入模式

(一)概念内涵

1. 嵌入型社会工作介入模式

嵌入型社会工作介入模式(以下简称嵌入型模式)是指在嵌入理论指导下，结合中国社区社会工作实践，逐步发展形成的一种社会工作介入社会救助的运行模式。这里的“嵌入型”强调的是介入逻辑和制度安排，而非具体的社会工作者个体。

嵌入理论是新经济社会学的重要理论之一，其思想最早源于卡尔•波兰尼。高和荣在相关理论述评中明确指出，波兰尼的基本主张在于“经济行为并非孤立存在，而是始终嵌入于特定的社会关系与制度结构之中，从而揭示了现代经济活动所具有的深刻社会嵌入性。”^[20]格兰诺维特在此基础上提出了关系性嵌入与结构性嵌入，进一步拓展了嵌入理论在组织行为与社会网络研究中的适用范围。^[21]

在我国社会工作领域，熊跃根最早引入了“嵌入”概念。^[22]此后王思斌对其在社会工作本土化中的运用进行了系统阐释。他指出，作为“舶来品”的社会工作在我国的发展过程中，一方面面临如何适应本土社会结构与文化语境的挑战，另一方面亟须建立起与现实社会之间的有效连接机制。基于此，他从嵌入主体、嵌入过程与空间、嵌入效应等维度提出了社会工作本土嵌入的理论路径，强调社会工作应与中国社会现实保持互动性、互补性与协调性。^[23]

社区嵌入是嵌入理论在基层治理中的具体体现。其是指将公共服务、专业资源和社会组织有机整合进社区治理结构，以实现资源精准配置，回应居民多元需求，并提升社区整体功能与服务供给水平。在这一实践基础上，逐渐衍生出嵌入型模式。其核心特征在于社会工作通过制度化安排和组织化机制嵌入社区治理与社会救助体系，从而在提供服务的同时，与基层治理结构实现深度融合。

作为一种社会工作介入社会救助模式，嵌入型模式主要是指政府通过购买服务、引入资金等方式，将专业社会工作机构纳入社区治理体系，由其选派社会工作者常驻社区，提供多样化的专业服务。作为一种制度化的服务路径，嵌入型模式强调服务供给与社区实际需求的高度契合。社会工作者不仅需要运用专业方法与技术，还必须深入理解社区的文化背景、人口结构和问题特征，从而开展更具针对性和实效性的公共服务。在嵌入型模式下，社会工作者通常由承接项目的社会组织或专业机构统一管理，绩效评估、业务考核和专业培训等环节均由机构负责。政府作为购买服务的一方，主要通过合同管理和项目评估等方式进行结果导向式监督，而不直接干预一线工作。这种政府委托—机构运营—专业实施的机制，使嵌入型模式能够在政府监督与机构自主之间保持相对平衡，从而凸显社会工作者的专业性与灵活性。

2. 吸纳型社会工作介入模式

吸纳型社会工作介入模式(以下简称吸纳型模式)是社会工作介入社会救助的另一种运行方式。其核心特征在于社会工作者不再通过社会组织等第三方中介进入公共服务体系，而是直接被行政机关招聘，统一管理，成为行政体系或准行政体系的一部分。在这种模式下，社会工作者的招聘、录用、考核及日常管理均由政府主导，其工作职能高度依赖行政指令与政策任务。吸纳型模式往往被视为政府公共服务体系的“延伸手”。其工作内容紧密聚焦于政策执行和服务覆盖，尤其是在困难群体支持、社会救助与基层治理等领域展现出较高的效率和覆盖广度。

从理论渊源来看，吸纳型模式与行政吸纳理论一脉相承。20世纪80年代，金耀基提出了行政吸纳政治概念，认为政府通过吸纳社会精英或其代表进入行政体系，以实现政治整合并增强治理合法性。^[24]其后，康晓光、韩恒将该理论引入社会组织研究，提出了行政吸纳社会概念，强调国家通过政策引导和行政机制，将市民社会中的组织、资源与行动者纳入治理结构，以实现公共服务的协同供给。^[25]在这一框架下，“行政”不仅指政府机构本身，也包括其制度性行为；“吸纳”体现自上而下的整合逻辑；“社会”泛指公共领域中具有一定自治性的社会力量。

随着行政吸纳概念被学界持续关注，其逐步发展为分析国家—社会关系的重要理论工具，并衍生出行政吸纳服务、行政吸纳合作等概念，为理解吸纳型模式奠定了理论基础。

需要指出的是，吸纳型模式在提升政策响应力与执行效率的同时，也存在专业性与独立性受限问题。由于服务目标与行为逻辑高度嵌套于行政任务之中，社会工作者的专业判断、伦理取向与服务自主性可能受到压缩，甚至出现“行政化”取代“专业化”的风险。这一张力构成吸纳型模式在实践中亟待解决的重要挑战。

(二)两种介入模式的差异

嵌入型与吸纳型两种社会工作介入模式在我国社会救助体系中呈现出并存发展的态势，且在运行逻辑、组织管理和专业定位等方面存在显著差异。这种差异不仅体现了国家与社会关系在不同阶段的调适路径，也折射出基层治理过程中“社会性”与“制度性”之间的张力与平衡。嵌入型模式是依托社会组织，社会工作者通过政府购买服务的方式介入社区服务事项，强调专业服务与社区实际需求的深度对接，因而具有较强的专业自主性与社区协同特征。吸纳型模式是由政府部门直接招聘和管理社会工作者，主要聚焦于政策执行与行政任务落实，呈现出高度制度化、执行导向的特征。基于此，本文将从管理机制、服务对象与响应方式、资源获取和保障以及治理逻辑等核心维度，对两种模式的差异进行系统分析(见表1)。

1. 管理机制的差异：灵活调整与制度规范

在嵌入型与吸纳型模式的运行中，管理机制构成二者最为核心的制度分野。这一差异不仅影响社会工作者的日常工作方式，也直接关系到服务响应的效率与专业性的发挥。在嵌入型模式下，社会工作者通常由社会组织或第三方服务机构统一管理，其招聘、培训、考核及日常事务均由机构负责。政府主要通过购买服务合同和评估项目等方式开展结果导向式监督，避免直接干预一线工作的用人与管理事务。与行政体制相比，这种管理机制更加灵活，能够依据社区的实际情况以及居民的多样化、动态化需求，及时调整服务内容与策略。嵌入型模式尤其强调社会工作者与社区居民的互动交流，倡导居民全过程参与服务的设计与执行，从而营造共建、共治、共享的基层治理氛围。

吸纳型模式的管理机制更强调统一性与制度化。社会工作者通常由乡镇(街道)等基层行政机关直接招聘和管理，纳入“准行政化”体系，其日常工作受行政指令约束，并以绩效考核作为主要评价方式。在这一机制下，服务过程的规范性和政策执行的一致性通过行政化手段得以保障，从而在社会救助中体现出较高的响应效率与制度落实的严密性。

2. 服务对象与响应方式的差异：广域覆盖与政策聚焦

嵌入型与吸纳型模式在服务对象和响应方式上存在显著差异，反映了两种模式在目标定位、服务理念和执行机制上的不同取向。嵌入型模式的服务对象覆盖面更广，通常面向整个社区人群或特定群体，如老年人、儿童、家庭照护者和青少年等。其服务内容具有生活化和综合性的特点，涵盖养老托育、社区助餐、健康咨询、家政便民、儿童活动等多个领域，强调通过激发居民的自助与互助能力，构建多元而灵活的服务体系。

吸纳型模式的服务对象更具政策指向性，主要集中于低收入家庭、残障人士、老年人和流浪乞讨人员等法定救助群体。其服务围绕社会救助和社会保障政策的执行展开，更注重标准化和程序化。社会工作者在此模式下的角色主要体现为政策执行者，服务方式依托行政流程和财政安排，灵活性与专业创新空间相对有限。

3. 资源获取与保障的差异：社区协同与政府主导

在资源获取与保障方面，嵌入型与吸纳型模式展现出不同的制度依赖与运行逻辑。嵌入型模式以社区为依托，积极整合社区内部资源，包括公共设施、志愿网络和本地社会组织等，通过搭建协同服务平台，提供便捷、高效的一站式服务。这种模式强调横向协作与在地响应，这样不仅能提升服务的可及性与适应性，也能强化社区的自主治理能力。在资金来源上，嵌入型模式主要依赖政府购买服务，同时探索慈善基金、公益项目和居民自筹等多元化渠道。但受制于项目周期与财政的不确定性，其资源供给存在一定的持续性风险。

吸纳型模式主要依托政府财政拨款、福利彩票公益金及专项基金。其资金来源相对单一，但具有高度的稳定性，能够保障社会救助政策的持续实施和覆盖效率。然而，该模式在资源使用上高度依赖行政预算与审批程序，缺乏依据服务对象的动态需求进行灵活调整的空间。其资源整合更集中于纵向体制，社区层面的自主协同能力相对弱化。

4. 治理逻辑差异：社区赋能与政策执行

嵌入型模式与吸纳型模式在治理逻辑上的本质差异，反映了基层治理中社会性回应与制度性执行之间的深层张力。嵌入型模式以社区发展与社会整合为核心目标，强调激发社区的主体性，推动形成多元参与、协同治理的格局。其治理逻辑体现为共建、共治、共享，通过居民参与、能力建设与资源链接，不仅能提升社区韧性与社会资本，也能使社会工作者在其中更多扮演“促进变革者”的角色。

吸纳型模式主要围绕政策落地与风险控制展开，其服务目标集中于行政任务的精准传导与制度执行。其治理逻辑更接近“政令—执行”模式，社会工作者在其中承担“政策执行者”和“秩序维护者”的角色，优先保障服务过程的规范性与一致性。在此种制度导向下，社会工作被深度嵌入政府主导的制度性框架中，其社区赋能和社会创新功能相对弱化。

综上可知，嵌入型与吸纳型模式在管理机制、服务对象与响应方式、资源获取与保障以及治理逻辑等方面展现出鲜明的制度特征与实践取向。嵌入型模式强调社会协同与社区发展，具有较强的适应性与创新性；吸纳型模式突出政策执行与体制整合，保障性与规范性更为显著。两种模式各有优势与局限，在不同的社会情境与治理需求下展现出差异化的功能与潜力。然而，随着社会救助体系不断深化，社会工作介入模式正经历由“嵌入”向“吸纳”的结构性转型。这一过程既涉及服务流程的适配与调整，也暴露出诸多实践困境。

三、从嵌入到吸纳：社会工作介入社会救助模式的服务流程与转型困境

(一)嵌入与吸纳：两种社会工作介入社会救助模式的服务流程

1. 嵌入型模式的服务流程

随着困难群体问题呈现出多样化和复杂化趋势，传统由政府单一主导的社会救助模式因手段单一、响应滞后，已难以全面满足救助对象的多元需求。在此背景下，引入社会工作等专业力量，推动社会救助由“普遍保障”向“精准服务”转型，逐渐成为制度优化的重要方向。^[26]作为初期的探索路径，嵌入型模式通过政府购买服务机制引入第三方社会组织及专业社会工作者，将专业力量嵌入基层社会救助体系。这一模式凭借其服务内容多样化、服务对象广覆盖以及对服务对象赋能的重视，逐步展现出提升社会救助专业化水平与服务效能的制度潜力。在嵌入型模式下，社会工作介入社会救助需遵循系统性、分阶段的服务逻辑，以实现对救助对象的精准识别与分类救助，进而构建覆盖全面、运行高效的救助服务体系。具体而言，嵌入型模式有五个流程(见图1)。

第一，明确救助政策框架。社会工作介入的首要任务是准确掌握救助对象范围、救助标准、程序流程与服务方式。在政府层面，应结合当地经济发展水平与居民生活状况，科学制定救助标准，并通过简化审批程序，确保低收入家庭、残障人士、老年人和流浪乞讨人员等重点群体能够高效、便捷地获得多样化的救助服务，满足其差异化需求。社会工作者需要在实践中准确理解并灵活运用这些政策框架，将其作为服务介入的基本依据。

第二，识别与筛选救助对象。社会工作者依托社区平台，与街道和社区工作者建立常态化协作机制，并通过民政部门、残疾人联合会、公安机关等部门多渠道获取在册及潜在困难群体信息。在此基础上，结合社区调研、入户走访、电话访谈等方式开展实地筛查，对服务对象进行甄别与分层筛选，初步锁定重点帮扶群体。

第三，评估需求与划分层级。基于前期收集的信息，社会工作者从家庭结构、经济状况、健康状况和社会支持系统等多个维度开展综合需求评估，明确救助对象的实际困难与资源缺口。进一步建立分层分类的需求识别体系，细化救助类别与服务等级，为后续精准匹配服务方案提供依据。

第四，制定与执行服务计划。依据评估结果，社会工作者需要与服务对象协商，制定个性化服务方案，明确服务目标、内容、方式与周期。服务计划应整合多部门资源，链接低保、医保、教育、就业等公共政策支持，并实行分层分类的策略：(1)对处于极端困境的群体，优先提供临时救助与应急支持；(2)对因病、因残、因学致困群体，重点提供医疗救助、教育资助和就业扶持；(3)对一般困难群体，突出心理支持、能力提升和社会融入等持续性服务。在此过程中，社会工作者需灵活切换个案管理者、资源链接者与服务提供者等角色，以实现综合性支持。

第五，跟踪评估与社会动员。在服务执行阶段及完成后，社会工作者应定期回访并开展动态评估，跟踪服务成效与需求变化，及时调整服务方案，确保救助效能的持续提升。同时，社会工作者还应履行社会动员职责，吸引企业、基金会、志愿组织等多元社会力量参与救助体系建设，推动多主体协同共治，提升整体资源动员与支持能力。

2. 吸纳型模式的服务流程

吸纳型模式是指由民政部门通过直接招聘的方式引入专业社会工作者，将其纳入行政体系，参与社会救助事务的一种“准行政化”运行机制。近年来，广东省、宁波市、成都市等地已开展政府直聘社会工作者参与救助工作的探索实践^[27-29]，初步形成了以政府主导、社会工作协同的社会救助模式。与嵌入型模式相比，吸纳型模式在提升服务执行力和制度稳定性方面具有一定优势，在政策传导、制度对接等方面也能够弥补嵌入型模式的不足。在运行过程中，吸纳型模式的救助服务通常有四个流程，逐步实现从基础信息掌握到精准识别、精细服务，再到社会动员与社区协同的系统推进(见图2)。

第一，基础摸排与策略制定。在介入初期，吸纳型模式要求社会工作者秉持“扎根基层，深入一线”的工作策略，全面掌握辖区的基本情况与救助对象分布特征。通过查阅民政救助对象分布表、社区资产清单等资料，初步识别救助结构、服务短板与重点人群，为后续工作提供数据支撑。同时，社会工作者需注重与服务对象建立初步的信任关系，深入其生活环境，增强服务的情感连接与接纳度。

第二，精准识别与对象建档。在掌握社区基础信息后，社会工作者进入对象识别与建档阶段。通过入户走访、面对面访谈等方式，全面了解服务对象的基本信息、经济状况、致困原因及服务需求。在此基础上，建立访谈记录表和家庭信息档案，并结合政策标准、指标体系及历史救助数据进行比对分析，科学识别并分层分类，将服务对象纳入社会救助体系。

第三，个案管理与精细服务。在完成对象建档后，社会工作者根据个体化需求制定具体可执行的服务计划，统筹链接政府部门、社区组织和社会资源，实施物质援助、心理疏导、医疗支持、教育帮扶、技能培训等综合服务。在实施过程中，设置动态跟踪评估机制，定期调整服务策略，确保救助措施持续有效。在服务完成后，执行规范化的结案管理，并建立后续回访制度，防止问题反弹与复发。

第四，社会动员与社区融合。社会救助不仅是个体支持的过程，也承载着促进社区协同治理的功能。在完成救助服务后，社会工作者还需要履行社会动员与社区建设职责，组织宣传教育、文化交流、志愿服务等社区活动，增强居民对救助工作的理解与认同，激发社区组织、社会力量与志愿者广泛参与，推动形成协同治理、共建共享的救助格局。

总体来看，嵌入型模式的救助服务流程强调基于社区场域的多元需求识别、资源整合与能力赋能，展现出较强的灵活性与在地适应性；吸纳型模式依托政府行政体系，以规范化流程、标准化管理和高效执行为特征，更注重政策传导与制度保障。两种模式在实践中各具优势，但也有不同的局限性。随着社会救助体系不断完善，嵌入型模式在实践中逐渐显现出资源供给不稳定、服务体系分散以及专业发展受限等问题。其在向吸纳型模式转型过程中，行政化倾向加重，专业自主性弱化，社区协同性下降，逐渐成为新的制度性张力。

(二)社会工作介入社会救助模式转型的实践困境

从嵌入型模式向吸纳型模式转型是我国社会工作介入社会救助的发展趋势。然而，由于吸纳型模式仍处于试点探索阶段，受制于体制机制与政策导向等多重因素，其发展面临诸多现实困境，主要表现为救助服务行政化倾向突出、岗位任务负荷过重与激励机制失衡等，影响了社会工作的专业效能。

1. 救助服务行政化

吸纳型模式的显著特征在于社会工作者通过政府直聘被纳入行政体系，与民政部门共同推进救助事务。由于其管理方式和考核体系与行政部门高度一致，服务行为呈现出明显的行政化倾向，具体表现为以完成政府指派的任务为核心，服务供给趋向标准化和程序化，并过分强调流程规范与指标达成。

这一机制固然强化了政府在社会救助过程中的主导地位，但也在客观上削弱了社会工作的专业独立性与社会属性，导致救助服务日益偏离“以对象需求为中心”的专业逻辑。具体而言，服务内容多集中于物质性救助，对心理支持、社会融入等非物质需求关注不足，造成服务单一，弹性不足。同时，在政府导向的管理体制下，社会工作者形成以行政任务为导向的工作模式。当政策频繁调整时，救助服务的连续性与稳定性会受到影响。

2. 岗位任务超负荷

在吸纳型模式下，精准识别救助对象本应是一个基础性且对专业性要求极高的环节，需要通过实地走访、个案访谈等方式建立信任关系，并深入了解其生活状况与服务需求。这一过程原本需要投入大量的时间与精力，然而，在实践中，社会工作者除了承担识别与服务的核心职责，还被要求完成大量的行政附加任务，如数据统计、台账填报、会议组织以及政策宣讲等。行政事务的过度叠加严重压缩了社会工作者与居民互动的时间，影响了信任关系的建立，进而降低了服务的专业性与独立性。

此外，在吸纳型模式下，社会工作者多以“编外人员”的身份通过政府直聘进入岗位，虽未获得正式编制，但其日常工作直接接受民政部门或乡镇(街道)等基层行政机关的指令与考核。这种制度安排一方面强化了行政控制，另一方面缺乏职业保障与晋升空间，从而增加了岗位压力，加剧了职业倦怠。过重的行政负荷与有限的发展预期，最终削弱了基层社会工作者的积极性，影响服务质量，并制约了社会救助体系整体效能的提升。

3. 主动脱困负激励

当前，我国社会救助体系仍以低收入群体的补偿性救助为核心，主要停留在以兜底保障为目标的阶段。在此制度框架下，救助对象认定通常依赖家庭收入、财产状况等静态指标，缺乏对突发变故、疾病支出等动态因素的灵活评估。由此导致部分实际困境群体因不符合“硬性门槛”而被排除在救助体系之外，既削弱了制度的公平性与包容性，也影响了“应保尽保，应救尽救”的政策目标落实。过度依赖静态指标还容易强化救助对象对政府的依赖，削弱其主动脱困意愿。^[30]在实践中，一些具备劳动能力的低保或边缘群体为维持救助资格，会虚报收入或隐瞒就业，甚至放弃就业机会，以维持其“困难身份”。这一“逆向行为”在基层有一定的普遍性，造成了“就业不如领取救助”的负面效应。

在这一制度逻辑下，吸纳型模式的救助服务高度依赖标准化和程序化流程，社会工作者缺乏自主裁量空间，难以充分发挥其个案支持与能力赋能的专业化功能。其结果不仅固化了以生活保障为核心的福利结构，也在客观上削弱了社会工作促进服务对象自立与推动脱困转型的作用。因此，尽管吸纳型模式在强化政策执行效率方面具有优势，但也在结构上催生了负激励效应。

四、社会工作介入社会救助模式转型的内在逻辑

在社会救助体系不断调整与优化背景下，社会工作介入社会救助模式正经历由嵌入型向吸纳型转型。这一转型并非孤立发生，而是制度环境、治理需求与专业角色多重因素共同作用的结果。从制度层面看，救助资源的统筹压力与服务效率提升的需求，推动政府通过行政化整合将社会工作力量纳入体制化运行框架。从治理层面看，复杂的社会问题与多元的救助需求要求政府与社会工作力量之间由结构性博弈转向服务协同，以提升执行力与响应力。从专业层面看，传统的“体制外”角色定位已难以适应现代社会救助体系的发展，社会工作者的专业认知和制度嵌入亟须重塑。对上述动因的系统分析有助于揭示转型的制度逻辑与演化趋势，为优化政策供给与实践路径提供理论支撑。

(一)制度逻辑：从资源困境到统筹协同

制度逻辑的变化是推动嵌入型模式向吸纳型模式转型的前提性动因，并为之提供框架条件。传统社会救助体系主要依赖单一的物质保障，缺乏服务导向与资源协同的制度基础。社会工作介入的初衷在于推动救助模式由“单一物质供给”向“物质+服务”综合救助转型，这不仅对资源获取提出更高要求，也对资源整合能力构成挑战。^[31]然而，在嵌入型模式下，受制于社会工作力量在行政体系中的权责边界和组织影响力，其在资源链接中面临诸多困境，如渠道有限、社会资源分散、信息壁垒突出以及整合效率不足等。

这些困境的发生为社会工作介入社会救助模式转型提供了新的制度契机。通过制度化安排，社会工作能够依托政务信息平台和跨部门协作机制，强化与民政、医疗、教育、住房等领域政策体系之间的信息共享与资源整合，并借助大数据应用提升资源配置的精确性和服务识别的针对性。同时，政府在制度授权与财政支持上的保障，也进一步增强了社会工作在社会资源动员与平台搭建中的作用。随着企业捐赠、公益基金、志愿服务等社会资源不断汇入，社会工作逐渐演化为资源整合的枢纽性主体，从而推动社会救助体系实现更高水平的统筹协同与制度效能提升。

(二)治理逻辑：从二元博弈到服务协同

在嵌入型模式向吸纳型模式转型中，治理逻辑的变化无疑是关键性动因，重塑了救助工作的运行机制。在传统嵌入型模式下，社会工作作为相对独立的外部主体，其价值取向、行为方式与资源运作方式往往与政府存在差异。政府多通过购买服务或委托项目的方式引入社会工作，但双方缺乏稳定的制度性合作基础，合作关系易受政策波动影响，导致服务效能难以保持持续性与稳定性，呈现出典型的“结构性博弈”格局。

吸纳型模式通过制度安排，将社会工作纳入统一管理、考核与资源配置体系，逐渐打破体制内外的界限。政府与社会工作在服务设计、资源统筹和政策执行等方面形成深度协同，治理逻辑也随之发生重构。从“二元博弈”到“服务协同”，不仅体现了提升行政执行力和服务响应速度的现实需求，更反映了协同治理在制度层面的重构诉求。在社会问题日益复杂、救助需求不断精准化背景下，单一依赖政府力量已难以提供高质量的救助服务，必须将社会工作体制化嵌入治理框架，以有效提升救助体系的服务能力。^[32]

这一逻辑变化主要体现在三个方面。其一，在权力关系上，政府由单向的“委托者”转变为与社会工作的“协作方”，社会工作也由外围力量转向制度化执行主体。其二，在治理行为上，服务目标、工作流程和绩效考核趋于一致，减少了制度摩擦。其三，在制度建设上，救助服务逐步由项目化、碎片化走向制度化、协同化。由此可见，从“二元博弈”到“服务协同”的演进不仅提升了政策执行力与服务响应度，也推动了社会救助体系治理逻辑的深层调整。

(三)专业逻辑：从体制外部到体制嵌入

在社会工作介入社会救助模式的演进过程中，专业逻辑的调整是不可忽视的内生性动因，保障了救助工作的价值导向。长期以来，社会工作普遍被视为独立于政府之外的第三方主体，以中立性与专业性作为核心特征。作为中介组织，社会工作机构被赋予连接个体与制度、需求与资源的桥梁角色，强调对政府职能的补充与监督。^[33]这种“体制外定位”在社会救助体系的早期阶段具有积极意义，有助于保持专业独立性，并在一定程度上弥补制度缺口。然而，随着治理环境日益复杂、救助需求不断多元化，这一逻辑逐渐显露出局限性：过度强调体制外的独立性，使社会工作在政策执行与制度联动中的作用受到限制，难以满足现代社会救助体系的制度化与协同化要求。^[34]

在吸纳型模式下，社会工作以制度化方式嵌入救助体系，其专业角色实现了由以往的“体制外补充”向“体制内协同”转变，反映出社会工作在制度框架中的功能再定位。换言之，社会工作在保持专业伦理与方法独立性的同时，需要回应行政体系的任务导向，在制度性约束下探索专业自主与制度适应之间的平衡。由此，专业逻辑的演进不仅重塑了社会工作者的角色认知，也推动了社会工作由碎片化补充逐步走向结构性协同，从而在救助体系中获得新的制度功能与价值。

五、结论与讨论

本文基于我国社会工作制度化发展的实践语境，围绕嵌入型与吸纳型两种社会工作介入社会救助模式，系统比较了其在管理机制、服务对象与响应方式、资源获取与保障及治理逻辑等方面的差异，并揭示了社会救助模式由“嵌入”向“吸纳”的结构性转型趋势。进一步的分析表明，这一转型并未否定嵌入型机制的价值，而是在制度逻辑、治理逻辑与专业逻辑三重因素的共同作用下，通过制度创新、治理重构与专业调整实现的结果。这一转型体现了我国社会救助体系在应对复杂风险与多元需求时的深层次逻辑变迁。^[35]

这一模式的转型和变化提出了两个重要的理论命题。其一，制度逻辑与治理逻辑的互动推动了国家—社会关系的结构性重塑。救助体系的发展不再局限于单一行政资源供给，而是通过制度供给、跨部门协同和多元主体参与，实现从单边治理到多中心治理的演进，也呼应了我国社会治理体系从“管理”向“治理”转型的实践需求。^[36]社会工作由“体制外补充者”转向“体制内协同者”，不再是外围的附属力量，而逐渐成为制度性构成要素。这种制度—治理的双重重构，既揭示了国家在治理现代化中的吸纳逻辑，也表明社会工作作为专业力量正在制度结构中确立新的位置。

其二，专业逻辑的再定位使社会工作的功能从“单点支持”转向“复合回应”。在吸纳型模式下，社会工作者不仅需要完成政策执行，还应在发展支持、能力建设与社会整合中发挥主动作用。这一逻辑转向不仅有助于避免社会工作陷入过度行政化的窠臼，也突显了其在促进社会公平、回应结构性不平等方面的社会价值。在这种社会救助制度框架下，国家通过政策供给与资源调配履行兜底保障责任，而社会组织、专业力量及社会公众则通过参与式治理形成治理合力，共同构建起“国家—社会—市场”协同联动的治理网络。^[37]

在实践层面，这一模式的转型意味着社会工作者的角色正经历从“体制外补充力量”向“体制性治理主体”的深刻转变。其身份的再定位，使社会工作者在治理体系中不再局限于执行单一的救助功能，而是逐步兼具“资源整合者”“风险回应者”“能力激发者”的复合角色。这一角色的变化促使政府在制度供给、权责配置与激励机制上进行制度创新，以确保社会工作在体制框架内既能保持其专业独立性与创造性，又能有效回应政策任务与社会需求的双重挑战。

基于上述认识，未来社会工作介入社会救助模式应主要从以下三个维度进一步深化。首先，在制度建设上，通过政策整合与制度创新，建立权责清晰、分工合理、跨部门协同的制度框架，从而增强救助体系的整体效能与运行弹性。这不仅意味着要优化制度设计，也要求国家在制度逻辑上更加注重资源配置与制度供给的公平性与可持续性。其次，在治理实践上，推动形成“政府主导—社会工作者赋能—社会参与”的多元协同格局，实现由单边管理向多中心治理的跃升。在此过程中，应进一步探索政府与社会工作之间的制度性信任关系，构建常态化的协同机制，避免因政策波动导致的合作不稳定。再次，在专业角色上，重塑社会工作的专业定位，强化其发展性服务路径，推动救助理念由“资源补偿”向“能力建设”转型。社会工作者应在个体赋能、群体支持与结构性回应中发挥独特作用，真正实现从“输血式”救助向“造血式”救助的跨越，激发困难群体的内生动力与社会融入能力。

综上所述，社会工作介入社会救助模式的转型不仅是一种组织形式调整，更是国家治理结构重塑、社会工作专业认知更新与制度逻辑演进三重因素耦合互动的结果。这一过程表明，社会救助体系的现代化不仅依赖资源与政策的供给，更取决于制度、治理与专业逻辑的协同嵌合。“制度保障—治理协同—专业赋能”三位一体机制，揭示了我国社会救助体系由管理型向协同型演进的内在逻辑，并为我国社会救助理论的深化与发展提供了新的解释框架与学理支撑。