一、引　言

党的二十届三中全会提出：“增强基本公共服务均衡性和可及性，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。” ^[1]公共服务通常被定义为政府为满足社会公共需要而提供的服务^[2]，而基本公共服务是指保障全体公民最基本的发展需求的公共服务。^[3]这些服务因其非排他性和非竞争性，被视为确保社会公平和正义的重要手段。^[4]从“十一五规划”提出基本公共服务均等化到党的二十届三中全会强调基本公共服务均衡性和可及性，足以看出基本公共服务设计与供给越来越强调均等化与可及性。基本公共服务均等化指具有相同公共需求的公民可以享受大致相同的公共服务；^[5]可及性则从需求侧出发，关注的是服务接受者能否高效、充分地获取所需的公共服务。^[6]均等化主要反映政府“能不能”提供服务，而可及性则更多地回答公民“能不能得到”服务。

随着城市化进程的加速，农村地区空心化问题日益严重，特别是处在边境地区的偏远农村。边境地区地理位置偏僻，经济落后，人口流失严重，教育、卫生、就业与社会保障等社会事业发展相对滞后，使得边境居民成为基本公共服务体系中的空间劣势群体。传统的以供给为中心的公共服务模式已经难以完全满足边境居民的实际需求，所以提高基本公共服务可及性尤为重要。在政府提供基本公共服务的同时，社会力量的介入，特别是社会工作的实践，对满足边境特有的基本公共服务需求、促进地区和谐与高质量发展具有重要作用。社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力、促进社会发展等方面发挥积极作用，是构建社会治理新格局的重要力量。^[7]乡镇(街道)社工站建设在打通基层民政服务“最后一米”上发挥积极作用。^[8]民政部办公厅在2021年颁布的《关于加快乡镇(街道)社工站建设的通知》提出了“十四五”期间乡镇(街道)社会工作站(以下简称社工站)基本全覆盖的目标。^[9]社工站作为基层社会治理的一部分，承担着提供社会服务、解决民生问题的重要职责。^[10]随着社会工作理论与实践的不断发展，社会工作实践从传统的治疗取向逐渐向发展取向转变^[11]，社工站的工作重点也从专注于某一特定领域向多元的服务型治理转变。这意味着社工站不仅提供了专业服务，还积极参与到基层社会治理中，与政府部门、社区组织等多元主体合作，共同推进了社会服务的改善和创新。但是当前关于乡镇社工站的研究主要专注于社会工作专业性与本土化问题，较少研究乡镇社工站所产生的公共价值。本文拟从基本公共服务的视角研究以下问题：边境乡镇社工站作为重要的社会力量是如何提升边境地区基本公共服务可及性的？其过程和实践策略以及背后的逻辑是什么？

二、分析框架与案例选择

(一)边境基本公共服务可及性的分析框架

1.可及性概念及测量维度

可及性概念最早是由美国学者Ronald Andersen从“使用服务”角度出发于1968年提出的。该学者主张“居民不论是否具有支付能力，均应享有获取卫生服务的权利”。^[12]1981年，Roy Penchansky和William Thomas从“适配度”的角度对Ronald Andersan的观点进行了批判，认为应将公共医疗服务可及性定义为“卫生服务系统与患者需求之间的适配程度”^[13]。这一阐释为可及性概念注入了新的内涵。2000年，《世界卫生报告》对可及性给出了更为明确的定义，指出卫生服务的可及性是指居民实现最基本医疗卫生需求的难易程度，即居民到医疗卫生机构的方便程度。^[14]这一定义标志着可及性概念以国际性官方文件的形式被初步确定，为后续的学术研究提供了权威参考。之后公共服务领域的学者逐渐将“可及性”概念引入其他基本公共服务领域，并将可及性定义为：政府对基本公共服务供给与公众对基本公共服务需求的匹配程度以及公众对基本公共服务的实际使用程度。^[15]无论在哪个领域，可及性研究都离不开对需求端和供给端的深入分析。^[16]

关于可及性测量，同样可以从需求端和供给端两个角度进行深入分析。从需求端视角出发，Ronald Andersen在1974年建构了“卫生服务利用社会行为模型”。该模型系统性地从环境因素(environment)、人群特征(population characteristics)、卫生行为(health behavior)和健康结果(outcomes)四个方面分析了卫生服务的可及性。^[12]从供给端来看，Roy Penchansky和William Thomas于1981年对Ronald Andersen的模型进行了进一步的精细化处理。他们从“适配度”的角度将可及性细分为五个具体维度：可获得性(availability)、可接近性(accessibility)、可适合性(accommodation)、可承受性(affordability)以及可接受性(acceptability)。^[13]1999年，联合国人权委员会教育权特别报告员Katarina Tomasevski创新性地将卫生服务可及性的概念引入受教育权的评价中，并提出了“4A”分析框架，包括可获得性(Availability)、可接近性(Accessibility)、可接受性(Acceptability)和可适应性(Adaptability)。^[17]该框架被联合国经济、社会及文化权利委员会采纳，这进一步证明了可及性概念适用于其他基本公共服务领域。

2.分析框架

本研究将边境基本公共服务可及性界定为政府提供的基本公共服务与居民对基本公共服务实际需要的匹配程度，以及居民对基本公共服务的实际利用程度。基于这一界定，本研究从四个核心维度来测量和深入评估基本公共服务的可及性。

一是可获得性。作为衡量边境地区公共服务资源配置效能的核心指标，其深层意义在于全面评估公共服务设施的资源配置是否具有科学性与合理性，服务种类的覆盖面是否达到应有的广度，以及所提供的服务数量是否能切实契合广大居民的多元化需求。这一综合指标不仅体现了本文对公共服务资源量的考量，更蕴含了对资源分配效率和服务多元化的深入探究。

二是可接近性。可接近性深刻反映的是边境居民能否有公平的机会接触并使用公共服务。在评估公共服务效能时，要特别关注边缘群体是否能够方便地接近并获取这些服务。这不仅涉及服务类型的多样化，更关乎服务提供方式的创新性与实用性。为了确保公共服务能够紧密贴合居民的实际需求，服务响应的迅速性和灵活性同样至关重要。

三是可接受性。可接受性的核心理念是通过提升居民的能力，使其能够更顺畅地接受并利用公共服务。这一过程的实质不仅在于确保居民能够获取服务，而且关注如何通过增强个体能力，实现其从被动接受服务到主动参与的转变。当居民个体能力逐渐提升，推动社区整体能力增强时，社区的公共参与将获得显著提升。这种公共参与的强化反过来又能进一步促进个人和社区能力持续提升，从而有效提高公共服务的可接受性。这一过程体现了公共服务与社区发展之间的动态互动与良性循环。

四是可适应性。可适应性主要着眼于居民对公共文化服务提供者的多维满意度，包括但不限于对服务提供者性别、年龄的接纳度，以及对服务设施的整体评价。该指标还细致考察了公共服务中潜在的语言文字障碍，以及可能存在的信仰、价值观偏见或歧视。这种适应性主要体现在居民对公共服务内容的满意度上，是一个融合文化等多重因素的综合性评价指标，对全面提升公共服务质量和效率具有至关重要的指导意义。

总的来说，可获得性体现的是资源的提供与多元化服务；可接近性是衡量基本公共服务提供方式能否有机会获得；可接受性关注居民是否有能力获取基本公共服务；可适应性是对居民服务内容整体满意度的综合性评估。因此，本研究构建了以可获得性、可接近性、可接受性和可适应性为核心的边境基本公共服务可及性分析框架(见图1)。

(二)案例选择

1.案例背景

靖西市坐落于广西壮族自治区西南部，是百色市下辖的县级市，是中国南疆的战略要地。该市拥有长达152公里的边境线，边境线0—20公里范围内共有13个乡镇，人口数量约26万人 ¹，承担着“守边、稳边、固边”的重要使命。靖西市与越南的多个边境县市相邻，其境内不仅设有龙邦—越南茶岭国际性口岸和国家二类口岸岳圩口岸，还开设了新兴、岳圩、龙邦、安宁四个边境居民互市点，极大地推动了中越两国间的经济与文化交流。在民族构成上，靖西市融合了汉族、壮族、苗族、瑶族、侗族等共11个民族，其中壮族人口占总人口的99.4%。^[18]其独特的社会结构和深厚的文化背景，为研究和优化边境地区基本公共服务可及性提供了独特视角和实践样本。

靖西市在基本公共服务各领域持续深化改革，致力于提升服务质量，以满足边境居民的多元化需求。在教育服务方面，靖西市遵循“边境地区学校不撤并，抵边自然村教学点及幼儿园应设尽设、应建尽建”的原则，积极推进边境地区教育事业的发展。计划在2024年底前，将在6个边境乡镇建成九年一贯制学校，同时恢复13个0—3公里抵边自然村的教学点，并新建18个抵边村级幼儿园，全面保障边境地区儿童的受教育权利；在公共卫生服务领域，靖西市在全市19个乡镇已建设25所卫生院，并在281个村庄建立了卫生室，卫生室均配备了基本诊疗设备和专业医生，从而大幅提升了基层医疗服务能力，为边境居民提供了更加便捷、高效的医疗服务；在公共文化服务方面，截至2024年7月，靖西市已建设19个乡镇综合文化站，并完成了282个村级综合文化服务中心的建设任务，累计投资达9 670万元，实现了行政村公共文化设施100%覆盖。^[19]这些极大丰富了居民的精神文化生活，提升了公共文化服务的整体水平。

2.靖西市社工站概况

靖西市乡镇社工站由Y社会工作服务中心承接。该社会工作服务中心由靖西市社会各界热心人士联合发起，并在靖西市民政局的指导下于2021年正式注册成立，专门从事社会工作服务。自2021年起，19个乡镇社工站先后在靖西市建立并运营，主要服务于边境农村地区。 ²所有社工站的社会工作者平均年龄仅25岁，均为大专及以上学历。 ³社工站成立以来，一直致力于探索融合靖西本土特色的社会工作发展新模式，尝试构建一个能够凝聚社会力量、推动社区自治和公益活动的综合平台。Y社工机构定期邀请广西壮族自治区的资深社会工作领域专家为社工站成员进行线上或线下的督导培训，以提升一线社会工作者的实务操作能力。同时，靖西市还积极探索社工站在提升边境基本公共服务可及性的新路径。社工站聚焦各乡镇重点民政服务对象，突出品牌创建导向，制定“一站一特色”的服务计划书，着力打造关爱乡村独居老人养老服务、留守困境儿童关爱保护服务、居民和残疾人优抚安置社会工作服务、“五社联动”弱势群体关爱志愿服务、社区代言人居民同参与社区服务、乡村善治团结友好乡村营造服务等六大特色服务品牌。 ³

3.研究方法

本研究采用案例分析法，主要采取两种方式收集资料。一是实地调研。2024年1月11日至14日、8月4日至8月7日，先后2次对靖西市民政局相关工作人员、Y社工机构主任、3名项目主管、2名一线社会工作者以及服务对象进行访谈，重点围绕边境社工站在边境地区开展的服务情况，包括服务成效、边境地区与城区服务的差异、边境地区开展服务时遇到的困难，以及如何与当地居民建立关系等展开(具体访谈信息见表1)。二是查阅档案文献材料。结合访谈结果和研究目标，经社工站同意，笔者收集了Y社工机构的项目计划书、服务记录、自评报告，以及服务总结等相关文本资料。同时，还搜集了广西相关政府部门关于社工站建设及运营的政策文件。这些翔实的资料，共同为分析边境社工站如何推动边境地区公共服务可及性的深入探讨，提供坚实基础与数据支撑。

三、边境基本公共服务可及性面临的现实问题

(一)边境地区公共资源供需不匹配

在政府政策宏观调控下，边境地区基本公共服务资源供给是一种城市视角的供给，这种自上而下的服务策略容易导致所提供的基本公共服务供需结构失衡。

一是供需错配，供给内容不符合当地居民的主观期待。当地政府为丰富边境居民的休闲娱乐活动，为各乡镇提供了一些公共娱乐设施。但在此过程中并未考虑边境居民的实际身体情况，所提供的公共娱乐设施不符合边境居民的实际需求。例如，湖润镇为了满足边境居民的健身需求，在老年活动中心配备跑步机，但该镇多为留守的老人和儿童，其身体素质无法使用跑步机。这样的公共服务供给不仅没达到丰富边境居民休闲娱乐生活的目的，还造成了公共资源的浪费。

边境的湖润镇有一个老年活动中心，里面有很多健身的设施。这种健身的东西跟老人一点都不匹配，老人在跑步机上怎么跑？(LCJ20240111)

二是供给质量和效率低下，有些公共服务流于形式。基本公共服务的构建与提升是一个持续性过程，需要以稳定的资金投入作为支撑。但边境地区的经济发展落后，地方政府的财政压力沉重，往往难以负担公共服务建设所需的大量资金投入。这一现实情况导致对公共服务设施建设、维护及更新的投资不足，对服务的可及性和质量产生负面影响。靖西市多个村民活动中心因缺乏资金聘请专职管理人员，导致活动设备和场地处于停滞状态。这直接影响了服务的连贯性和稳定性，使得边境居民在有需求时无法获得有效的服务支持。

现在每个乡镇都建设有村民活动室，但是人员没有资金支撑，没有经费去运营。(YD20240112)

三是政策宣传不到位，公共服务响应速度慢。许多政策的申请条件、补贴标准未得到充分宣传，导致边境居民对相关政策的理解不清，甚至产生误解。其直接后果是，当边境居民面临生活困境时，可能并不知晓政府已为他们提供了政策兜底保障；又或者，在他们急需申请某项补贴时，由于对申请条件及申请流程不了解，导致补贴难以满足当下的迫切需求，此类状况大大降低了政策所应该带来的社会效益。

(二)边境地理区隔带来服务空间障碍

物理空间是自然条件、资源分布和发展程度的综合呈现，在此基础上引发的物理空间分割则产生了事实上的物理空间劣势群体，这一群体的空间境况也由此决定。^[6]在边境地区，地理区隔不仅仅是一道物理上的分隔线，更是一道无形的服务障碍。这种障碍不仅阻碍了基本公共服务进入边境地区，而且导致边境居民在获取更优质的基本公共服务时，需要花费更高的经济成本、时间成本和试错成本。

一是基本公共服务资源城乡配置不均，边境乡镇地区基本公共服务供给水平普遍较低。这种现象一方面源于供给主体单一，即政府在公共服务供给中占主导地位，而其他社会组织和部门难以参与进来。基本公共服务的主要资金来源于国家财政投入。边境地区经济发展水平普遍较低，地方政府财政收入有限，以政府为主导的单一供给模式，导致边境地区的基本公共服务资源匮乏，难以满足边境居民对基本公共服务的多样化需求。另一方面，基本公共服务资源向城市中心倾斜，导致边境地区基本公共服务建设资金不足，边境居民难以获得与城市相同水平的优质基本公共服务资源。地方经济持续发展离不开健全的基础设施与基本公共服务体系，这要求政府必须增加资金投入。但财政资金紧张以及基础设施不完善不仅制约了经济进一步发展，更在某种程度上形成了一种“恶性循环”。

二是地理位置偏、交通条件差导致边境居民获取基本公共服务的成本过高。边境乡镇地区普遍面临交通条件相对较差、道路状况不佳、交通工具匮乏问题，这导致边境居民获取基本公共服务的时间和经济成本较高。同时，地理空间的区隔导致边境居民的试错成本更高。受个体特征如年龄、文化程度、居住地域以及身体健康状况等多重因素的共同影响，边境居民在获取相同的服务时，由于个体的差异，获取基本公共服务的过程中需要花费更多的时间，面临更大的心理压力，有时甚至因为距离和交通导致情况恶化。以医疗服务为例，尽管靖西市各乡镇都配备了乡镇卫生室，能解决边境居民的基础疾病，但许多留守老人患有各类慢性病，需要前往县域或以上级别的大型医院就医，这无形中增加了老人看病的经济成本。长时间的通勤可能会进一步导致病情恶化。除了高昂的交通费用和异地住宿费用等直接经济负担外，长时间离家、陌生环境以及疾病本身带来的精神压力，会导致部分老人出现消极治病的情况。

距离障碍不仅出现在医疗服务领域，教育、养老、文化娱乐等其他基本公共服务同样受到制约。边境居民因自身能力或地理隔阂而无法像城市居民那样便捷地享受优质公共服务。公共服务获取机会不均等进一步加剧了公共服务供需不匹配、边境居民难以接近公共服务等问题。

(三)边境空心化与公共服务缺失

在边境地区，随着人口外流现象的加剧，人口结构失衡，导致基本公共服务的服务与公共性双重缺失。这不仅深刻影响当地居民的社会福祉与生活质量，更从根本上对边境地区的可持续发展构成潜在威胁。

首先，边境乡镇“空心化”，导致部分基本公共服务运营成本高。随着人口持续外流，边境地区的基础公共服务场所，如学校、医疗机构及文化活动中心等，正面临使用者数量急剧下降的困境。这不仅导致基本公共服务的运营成本显著增加，更会因为设施利用率下降而引发服务质量降低。在需求持续萎缩的环境下，服务提供者难以维持原有专业水准和运营效率。此外，边境地区落后的经济水平和社会保障水平将大量受过高等教育的青年和年轻劳动力推向城市，导致人才大规模流失，使得边境地区在提供高质量公共服务时面临更为严重的人才匮乏问题。其后果是，边境地区陷入资源消耗型的恶性循环，基本公共服务高度依赖外部支持，大大削弱了服务的可及性和整体品质，进而将对边境地区的长远可持续发展带来重大挑战。

其次，服务与公共性缺失。一是有公共性，无服务。这意味着虽然某些服务设施或政策在理论上具有公共性，即为全体居民提供平等的机会和资源，但在实际中，这些服务并未得到有效实施或提供。具体而言，有些边境地区的公共服务设施虽然被设计为对所有居民开放，但在实际运营中由于资金不足、人力资源匮乏、管理不善或政策执行不力等原因，经常面临服务缺失问题。例如，村级公共服务中心虽然建起来了，但由于无专业人员管理，往往无法提供有效服务，公共服务中心流于形式。二是有服务，无公共性。虽然有些边境地区存在某些服务，但这些服务并没有体现出应有的公共性，即普遍、平等和共享原则。具体而言，边境地区的一些服务机构虽然提供了各种服务，但这些服务往往没有充分考虑所有居民的需求和利益。一方面，这些服务可能更倾向于满足特定群体或阶层的需求，而忽视了其他群体的利益，导致服务资源的分配存在不均衡现象，使得部分居民无法享受到应有的服务。如村级公共服务中心缺乏儿童友好娱乐休闲设施，儿童的活动空间被严重限制在家庭环境之内。另一方面，即使服务机构提供了服务，这些服务可能也不符合边境居民的实际情况和需求。例如，开展一些与当地居民的文化背景、生活习惯及个人偏好存在较大差异的知识讲座，居民对这些服务的兴趣和参与度低。在这种情况下，服务虽然存在，但实际上并没有真正融入居民的日常生活中，无法真正体现出其公共性。

(四)服务文化负载导致文化识盲

靖西市民族人口占总人口的99.6％，而公共服务提供者因其单一文化背景的限制，难以全面、深刻地理解和共情当地多元文化的深层次需求。具体而言，当公共服务提供者无法准确捕捉到当地居民的文化需求和期望时，其提供的服务可能就无法满足居民的实际需求，从而导致服务的顺畅性受阻。长期下来，这不仅会降低居民对公共服务的满意度，还可能加剧服务提供者与居民之间的隔阂，使得公共服务难以真正深入社区和居民生活之中。更为严重的是，这种文化识盲现象还可能对公共服务的普及度和可适应性造成长远不利影响。如果公共服务不能有效与当地文化相结合，那么无论服务本身多么先进、完善，都难以在多元文化环境中被广泛接受和认可。政府职能部门人员普遍面临语言文化障碍，当地的日常交际主要使用靖西壮话，区域内还流传着“宗话”“隆安话”等七种方言。由于公共服务提供者与居民难以有效沟通，从而引发双向认知偏差，导致居民产生排斥感，严重影响了公共服务的推广和实施成效。在服务提供过程中，当政府职能部门人员遇到特定的信仰体系或价值观念时，有时会因文化震惊而在无意中流露出偏见或歧视，进而可能导致文化冲突。此类冲突不仅会削弱居民对服务的接纳程度，还有可能激化更深层次的社会矛盾。此外，许多现有的服务设施在规划设计阶段未能充分考量当地居民的文化特质和实际需求，导致这些设施不符合居民的文化习惯及使用偏好，直接影响了服务设施的使用效率和居民的满意水平。

四、边境社工站提升边境基本公共服务可及性的实践过程

(一)从宏观政策到专业实践：完善公共服务可获得性

1.政府定向——赋能

2021年民政部联合国家发展改革委印发的《“十四五”民政事业发展规划》要求，按照“有场地、有设备、有人员、有服务功能、有工作流程、有规章制度”的标准，加快推进乡镇(街道)社工站建设，以构建更加完善的县(区)、乡镇(街道)、村(社区)三级社会工作服务体系。^[20]同年，广西壮族自治区民政厅印发的《全区乡镇(街道)社会工作服务站和社会工作人才队伍建设三年行动计划(2021—2023)》强调因地制宜和本土化发展的重要性，并着手解决社工站建设中的资金、人才及场地规划等核心问题。 ⁵靖西市民政局自2021年开始，明确要求社会工作者要提供专业社会工作服务，而非民政服务，并为每个站点投入20万元建设经费。19个乡镇总共投入380万元，确保每个乡镇都配备2名驻站社会工作者，达成了乡镇社工站100%全覆盖的目标 ⁵，真正实现了服务群众的“最后一米”覆盖，极大消除了边境居民获取服务的时空障碍。

每个乡镇都建立了社工站，有了社会工作服务，确实在弱势群体和边缘群体兜底服务“最后一米”上发挥了积极作用。(LDP20240111)

我们社工站会到相关部门去了解情况，比如上户口需要什么材料，需要什么证明等，减少村民们来回跑的次数。(LCJ20240111)

2.基层资源整合——服务主体多元化

在推进乡镇社工站建设进程中，靖西市积极探索“五社三站”的融合发展机制。积极扶持和培育志愿服务组织、社会组织等公益性机构，以群众需求为导向，锚定基层民生服务关切点，在“一老一小”“一困一残”等领域重点发力，提供多样化、个性化的社会工作服务。在资源优化与整合的基础上，社工站致力于激发社会工作的新活力，通过实施“社工站+”模式，促成了跨专业、跨部门的合作，优化了各部门与社会工作者之间的沟通渠道，引导乡镇、民政、公安、卫健、乡村振兴及妇联、残联等部门在基层治理和服务中整合资源，从而提升了服务群众的能力。例如，吞盘乡社工站链接多部门成功帮助涉越家庭无户口小孩办理户口和低保，为边境地区的涉越家庭提供更多支持。 ³

对这一户，我们还是下了很大功夫的。最开始与民警跟踪进展，链接公安、司法、医院等多部门克服重重困难，历时3个月，最后才成功帮助服务对象办理户口。(ZZY20240805)

此外，社工站还以发展壮大志愿者队伍为工作重点，通过开展个体化和群体化服务以及收集“微心愿”等方式，在基层治理中发挥积极作用，引导社会组织参与到社会治理和乡村振兴建设中。通过招募300多名本地志愿者，为社区提供超过4 350小时的志愿服务。 ³这不仅有效补充了政府在补贴申报、入户探访等关键服务方面的人力资源，还在危机介入、帮扶困难群众、保护弱势群体、传递社会关爱、构建社会支持网络等方面发挥了积极作用。

通过“五社三站”，我们社会工作者在爱心主体和困难群众之间起到一个搭桥的作用。我们会联系当地的村街志愿者、村委、爱心企业到村里面去，到困难群体家里慰问等，形成人人都去做服务的氛围，村里面一下子就活跃起来了。(LZH2024011)

为缓解地方政府的财政压力，乡镇社工站还积极探索多元化的资金来源。通过引入社会资本、发动社会捐赠等手段，确保公共服务的持续与稳定发展。截至2023年12月，社工站已成功链接30余家社会慈善资源，筹集了价值近80万元的物资，有效支持了儿童教育和老年人福利项目。同时，“靖西市助老安好”项目通过社会募款近40万元，专门用于解决边境高龄独居老人的生活难题，进一步增强了当地社区服务老人的能力。禄峒镇社工站充分利用当地慈善资源，联合一心堂药店等开展了“义诊”“义剪”和日用品捐赠活动，为边境地区的留守老人和儿童提供了全方位的支持。 ³

在服务过程中，当未成年人家庭遭遇突变，而民政部门尚未及时介入时，我们会通过“陪伴式成长”的方式，根据民政救助的标准，帮助他们获得兜底保障。我们还会提供一对一的心理疏导和关怀，陪伴他们成长，帮助他们走出家庭突变的心理阴影。我们会积极联络爱心企业，寻求资金捐赠，以解决他们从当前困境到领取兜底保障期间的经济问题。(LZH2024011)

综上可知，边境社工站深入探索并实施“五社三站”的创新服务模式，以边境社工站为核心，有效引导区域内的社会组织、慈善资源以及志愿服务资源向基层延伸，实现了跨界资源的整合与优化，显著扩展了公共服务的覆盖范围，并确保了更多边缘群体实际受益。边境社工站不仅有效提升了公共服务的可获得性，还展现出其在优化资源配置方面的专业能力和社会责任。

(二)从悬浮到扎根：保障公共服务可接近性

1.建立关系——入户

边境社工站的一线社会工作者不再局限于传统的在办公室工作，而是长期深入偏远边境乡镇和村落，为当地居民提供专业服务。通过走访和面对面的交流，与边境居民紧密联系，深入了解和把握服务对象的基本情况及其物质、精神和社会层面的多样化需求。如安德镇将以推动完善乡村养老为基础的服务网络作为重点，开展留守空巢特困老年人寻访评估、生活照顾安排、家庭关系协调、社区参与等服务，对辖区内的孤寡老人、空巢高龄老人、特困老人等遇到的急难期盼问题聚集需求，精准施策，开展个案帮扶，提供温情关怀。渠阳镇以开展儿童关爱服务为重点，关注困境儿童的家庭随访、对象核查与评估，还对儿童家庭及其监护人进行了监护法制宣传、人身安全教育和心理健康教育，并开展了隔代教育能力建设等工作。在了解需求的基础上，社工站为有需要的服务对象提供全方位的支持。一线社会工作者不仅进行政策解读，还积极介入家庭矛盾调解，努力提升服务对象的生活环境和质量。通过定期跟进和统筹提供专业服务，帮助个人和家庭恢复并发展其社会功能，为面临共同困境或需求的群体构建坚实的支持系统。

服务对象有什么困难会直接和我们说，如果没有入户建立信任关系，他们是不会和我们说的。(ZZY20240805)

我们入户时发现服务对象没有户口。他妈妈生完他就跑回越南了，他没法读书，不能享受低保，生病无法报销。征得服务对象同意后，我们就协助他办理户口。(HXP20240805)

边境社工站通过多次入户探访，系统收集了特殊困难家庭的基础数据。这些数据为后续的服务设计提供了科学依据，使得服务更加精准、有效。社工站根据数据分析，为边境地区的留守老人和儿童群体量身定制了个性化服务方案，涵盖家庭纷争调解、医疗援助、教育支持以及养老保障等多个关键领域。

社会工作者会直接走进家中去问这些情况，而且问得很细。有一个老人长期患病在身，很多补贴都用来买药了，没有多余的钱去提升自己的生活质量。我们知道了，就去精准地链接一些物资，实现兜底服务的“最后一米”。(LCJ20240111)

社会工作者通过走访、摸排、摸查，为有需要的服务对象进行政策解读，改善其基本生活条件，提升其获取公共服务的能力。

2.尊重发现逻辑——主动提供服务

边境社工站秉持以群众需求为驱动的服务理念，创新性地采用“微心愿”等方式，及时捕捉并反馈边境居民的需求和建议。一线社会工作者不仅全面关注服务对象的显性需求，还致力于深入挖掘其潜在需求，展现了一种全方位、深层次的服务模式。

入户时只要发现他们(服务对象)行动不便或符合残疾的标准，我们都会帮他们申请残疾人补贴。(ZZY20240805)

有时候服务对象表达的也不一定是他们真正的需求，要注意观察，要去深挖。我们入户时，发现一个(残疾)老人的厕所在外面，但是墙已经摸得光滑。他走路比较困难，而且那里有坡，还有苔藓，非常危险。我们就帮他装了扶手，能改善一下他的生活。(FMF20240112)

岳西镇以筑牢兜底保障安全防线为重点，针对边境居民重度残疾和困难残疾优抚安置对象开展精细化服务，协助困难群众合理表达诉求，让有需求的困难群众在得到物质保障和惠民政策的同时，还能获得心理和精神层面的幸福感。

有一个儿童2岁时还不会说话，去医院检查后发现其脑部发育迟缓，村里人说晚一点就会讲话了，家里也没在意。我们入户时，这个儿童已经5岁，还不会说话。我们便建议其家长带他再次去医院检查。检查发现，这个儿童不仅脑部发育迟缓，还患有孤独症。我们就给家长普及这方面的知识，让他们意识到这是生病，需要治疗。然后我们又去了解政策，发现孤独症和脑部发育迟缓在残联有项目可以补助，我们去医保局了解到，可以报销100%，这样就减轻了他们的经济压力。(FMF20240112)

通过动态性发现和解决问题，确保服务始终与群众的实际需求保持高度契合。这种以需求为导向的服务模式不仅提高了服务的针对性和实效性，还彰显了社工站对群众需求的深度理解和积极响应。

我们根据收集到的困难群体名单开始入户。先确认他是不是有这种情况，入户时又发现其他问题，我们就在这个过程中，不断地发现问题，不断地解决问题。(LCJ20240111)

此外，边境社工站还根据各乡镇的经济状况和多样化的民政服务需求，链接多部门资源。在“边境善治”理念的指导下，社工站充分发挥专业能力和资源整合优势，集中力量解决边境群众最迫切的需求。

我们之前在安德入户过程中发现，一个老奶奶之前是从其他县流浪过来的，上不了户口，享受不了政策扶持。年纪大了，没有劳动能力，有时候经常吃不上饭。而一个部门也解决不了问题，我们就链接各部门去帮他办理户口，包括上网发公告寻亲公告，去找司法局、公安局，再到民政局，最后成功落户。(LCJ20240111)

综上可知，边境社工站通过发现逻辑与扎根式服务的实践，为边境群众提供了精准、高效的服务。这种服务模式不仅满足了群众的多元化需求，还进一步保障了公共服务的可接近性，体现了社工站在社区服务中的重要价值和作用。

(三)从资源依赖到内生：提升公共服务可接受性

1.赋能——受助者变为助人者

边境社工站不仅为服务对象提供便捷的家门口服务，更秉承社会工作的核心理念——助人自助，培养边境居民独立解决问题的能力，激发边境居民的内在潜力，使他们即使没有社会工作者的帮助，也能实现有效的自我管理和自我提升。边境社工站帮助边境居民了解、认识和探索自己，从而最大限度地运用自己内在及外在资源，充分发挥潜能，解决所面临的问题。这一过程不仅促进了边境居民个人的发展与成长，更有效地激发了其社区参与意识，增强了其社区归属感，推动了其社区融入。

新泾镇以社会融入和社区治理社会工作服务为重点，以老乡家园为个案，构建起邻里友爱、居民自治、良性互动的社区和谐环境。使群众在日常生活中潜移默化地进行学习熏陶，推进移风易俗，倡导文明新风，建设社区文明的社会新风貌，推动移民安置点、低保、特困等服务对象由受助者逐步转变为参与者，提升服务对象在民族融合和社会发展中的自我发展能力，推进基层服务和社会治理走向社会化、专业化和精细化。

我们接触到的许多家庭都缺乏基础的医疗知识。在入户服务中，我们会向他们普及如高血压等常见疾病的医疗知识，提供血压仪，并培训家庭成员进行血压测量。这样一来，即使我们不再直接监测，家庭成员也能定期进行健康监测。(FMF20240112)

我们成功动员了许多居民参与到志愿服务中，原来的受助对象也慢慢转变为开展服务的人员了，这也是我们的一个工作亮点。(LCJ20240111)

边境居民自助能力的提升不仅有益于个人长远发展，也有助于整个社区持续健康发展。通过教育、培训以及社区动员活动，边境社工站确保服务对象能够积极参与到自我成长过程中，从而实现真正自助与自我赋能。

2.社区活化——重塑社区的公共性

在组织边境居民自助服务的基础上，边境社工站进一步推动了社区互助，增强了边境居民之间的紧密联系，实现了彼此间互惠互利的目标。边境社工站在了解边境居民价值需求的同时，也获悉边境居民所具备的技能，以及自我服务和为他人服务的身心基础。通过讲座、自学、实践培训等多种方式，开发和提升边境居民的能力，为其价值需求的自我实现奠定基础，也为社区注入新的活力。如化峒镇以激发乡村善治社会工作服务为重点，结合社会治理，以小规约撬动大治理的思路，通过村规民约的完善修改，促进自治、法治、德治的有机融合。从居民最关心、最直接、最现实的问题出发，广集民意，提升居民的认同感、参与感，增强群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的主体意识，使村规民约成为基层组织凝聚群众力量的有力武器，从而激发乡村善治的活力。

一些被废弃的公共空间曾一度被村民遗忘和闲置，如今已成为村民的休闲娱乐和健身场所。这种转变不仅让这些空间重新回归村民的日常生活，更赋予了它们全新的公共价值，为社区发展注入了新动力。社工站还开设长者小组，为老人搭建手工制作技能学习和邻里互动交流平台，帮助老人们解决心灵需求，补齐社区工作短板。不断构建友爱互助的社区新环境，鼓励社区老人走出家门，积极参与社会活动，增强老人彼此之间的交流、互动和互助，使老人进一步融入社区生活。

在新甲镇，老年协会只有一个空场地，我们利用这个场地开展活动，招募一些临退休人员、退伍老兵等。大家有什么困难互相帮助，没事的时候大家一起搞活动，原本闲置的场地又热闹起来。(LCJ20240111)

综上可知，通过挖掘边境居民的潜在能力和激发村庄的活力，边境社工站具有了在地资源调动和再生的能力，使边境居民不再是单纯地资源消耗，而是拥有可持续发展的可能。边境社工站成功地促进了社区内部的互助，不仅增强了社区的凝聚力，还提升了社区的公共性。这种公共性的提升为社区注入了新活力，提升了公共服务可接受性。

(四)从本土到共融：增强公共服务可适应性

1.文化敏感——社会工作者在地化

靖西市Y社工机构高度重视社工站的本土化实践，以增强文化适应性为核心目标。这种根植于社区的服务模式不仅提高了服务的文化适应性，也优化了服务的可适应性，确保其所提供的服务更贴近边境居民的文化习俗和期待。靖西市乡镇社工站的社会工作者均是靖西本地人，都精通所在服务区域的方言，熟悉各乡镇的本土文化，能与群众无障碍地进行沟通与交流。

社工站招聘的都是本地或者本乡镇的人员来担任一线社会工作者，因为在提供服务时需要考虑我们本土的一些文化风俗习惯以及方言。即使是从零基础开始，通过督导来培训社会工作者，也要从为当地的每个乡镇培养2名一线社会工作者这个思路出发。(LCJ20240111)

边境地区经常面临如吸毒、走私和“越嫁娘”等特殊社会问题，家庭成员走私、吸毒等违法行为对其子女的受教育权益造成了严重威胁。

在龙邦镇，我们曾遇到一个家庭因成员吸毒而耗尽家财，导致其子女无法获得必要的经济支持。我们社工站及时介入，通过专业的调解和干预，成功化解了家庭危机。更重要的是，我们促使家庭成员重新承担起经济责任，确保了子女的教育权益和家庭的基本生活需求。(LCJ20240111)

由于边境独特的地理位置以及存在中越跨境婚姻的特殊文化背景，偷渡、走私都是边境地区突出的社会问题。社工站在处理复杂社会问题时的专业能力及其本土化实践在提升公共服务可适应性方面的巨大潜力，能及时应对边境家庭危机可能引发的社会安全问题，最终实现“以家固边”这一边境特有的治理模式。

2.传统民俗营造集体感

为进一步增强服务的文化适应性，边境社工站以壮族传统文化为核心，举办传统节日活动，促进不同文化背景居民之间的相互理解和接纳，从而减少了文化冲突的可能性，增强了社区的凝聚力和居民的归属感。如结合传统竹竿舞、迎客酒等元素，组织“潮动三月三，共筑民族情”民俗活动，并加入儿童才艺展示及地区特色游戏，弘扬优秀的民族传统文化。此外，通过老一辈与新一代的山歌对唱、制作五色糯米饭、抛绣球等具有象征意义的活动，使边境居民感受民族团结的精神力量，促进辖区各族人民的向心力和凝聚力。2023年，边境社工站还通过举办“社工助力边境民族团结进步”等多场主题活动，吸引了1500多名边境居民参与其中 ³，不仅为当地居民搭建了一个宝贵的文化交流平台，还推动了民族团结，铸牢了中华民族共同体意识。针对边境地区居民需求的多元性，社工站积极拓展服务类型，涵盖了医疗、养老、教育、文化娱乐等多个领域。

以往我们村只有春节时举办的篮球比赛相对比较活跃。我们的社会工作者到村里调研时发现，有一些老人独居，还有一些人因为农忙，没有时间参加活动。我们想把当地居民融合在一起，于是就把活动开到村里去，让所有留守人员都可以参与。比如2023年的九九重阳节，在安德镇的活动就有100多名留守老人参加，一起包饺子，还有大医院的医生给他们义诊等，几个环节同时开展，村子一下子就热闹起来了。(LZH2024011)

五、边境社工站提升基本公共服务可及性的机制

从以上过程可以看出，边境社工站的实践促进了边境基本公共服务的可获得性、可接近性、可接受性与可适应性。边境社工站不仅促进了社会工作专业化、本土化与职业化进程，而且在实际的公共服务、社会治理等层面也持续发挥作用。进一步分析可知，边境社工站在这一过程中通过“桥梁——合力机制”“公共——营造机制”“赋能——内外协同机制”提升了边境公共服务的可及性(见图2)。接下来将深入探讨边境社工站在提升公共服务可及性何以可能和何以可为的内在逻辑。

(一)桥梁——合力机制

尽管政府在制定和执行政策方面拥有强大的权力，但在推动边境地区基本公共服务可及性的过程中，如果只是依赖政府力量，显然不足。高效的政策传递体系缺失、居民参与不足以及社会组织协同障碍，使得基本公共服务可及性难以实现。

边境社工站以“五社三站”的模式推动多元主体协同和资源整合，作为桥梁形成多方推动公共服务可及的合力。“五社三站”中的“五社”是以社会工作者为支撑、以社区社会组织为载体、以社区志愿者为辅助、以社区公益慈善资源为补充，共同构成一个协同共治的有机整体。^[21]“五社”之间形成联动，不仅强调社区治理的社会化进程，更着重构建社区治理共同体。通过明确责任共担、利益共享的原则，促进政府、社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者及慈善资源之间紧密合作与高效互动，旨在推动基层治理的深层次变革与公共服务可及性的提升。“三站”即“社区志愿服务站、社会工作站、慈善服务站”。在社区中整合三类组织之间的力量，通过广泛引入社会慈善资源，拓宽了资源来源渠道，实现了“政府输血”与社会慈善资源的有机结合。既满足了困难群体的迫切需求，还有效推进了边境公益事业和社会福利事业的发展。这一模式的扩张不仅仅体现在治理要素的增加上，更深层次地反映了基层治理理念从简单的“社会化”向构建“社区治理共同体”的深刻变革^[22]，体现了治理主体间更加紧密、高效的互动与协作。

在“五社三站”模式的引领下，社工站通过优化政策信息传递机制、拓宽资源筹集渠道以及提升服务效率等措施，使多元主体充分发挥自身力量，延伸服务触角。^[23]社工站积极协调各方资源，成为连接各方的桥梁，实现了政府、社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者及慈善资源之间的精准对接与有效整合。这不仅提升了公共服务可及性自上而下的传递效率，还修复了自下而上的反馈机制，形成了一种良性的双向互动，加速了社区治理体系的现代化进程，为边境地区基本公共服务可及性的实现提供了坚实保障。

(二)公共——营造机制

在探讨边境地区公共服务可及性时，需聚焦社区文化精神与公共性之间的内在联系。若居民不认同社区文化精神，将导致个人与公共性之间断裂，个体将失去公共导向，从而使公共服务仅停留在满足个体需求的层面，无法发挥其应有的公共效能，最终形成“有服务无公共”的窘境。同时，如果政府和社会提供的公共服务与居民的实际需求不匹配，则会造成主观认同与客观效用之间脱节，即公众的集体选择无法在服务的提供中得到体现，导致“有公共无服务”的局面。而优秀的社区文化精神是维护社会秩序、促进乡村社会有效整合和有序发展的核心动力。居民参与乡村公共生活，建立村庄集体公共性意识的主体积极性得到激发。^[24]

边境社工站在推动公共服务可及性的进程中，注入了专业性服务资源，重构了村庄公共价值，从而改善了村庄公共服务供给能力。^[25]其实践核心不仅在于提供高服务质量，更在于深入培育与持续提升服务的“公共性”。这种公共性不仅体现在社区物理空间的构建与完善上，更通过边境居民的广泛参与，促进积极互动和深度认同，形成共同的社区精神和公共空间感。边境社工站作为实现这一目标的桥头堡，通过深入社区的组织嵌入，将服务从内涵单一的服务性活动转变为旨在提升居民公共性意识和能力的团结性活动，从而促进公共性的产生。^[24]边境社工站成功实现了角色转变，从单纯的服务提供者转变为公共性的培育者。其职能不应仅限于完成一定数量的个案工作、小组工作和社区活动，而应深植于基层社区之中，通过公共活动和群体性服务，与社区居民建立起紧密而深入的联系与互动，重构社区公共性，实现关系的连接与强化，致力于形成团结的集体，以谋求社区的公共利益和发展。^[24]

(三)赋能——内外协同机制

为持续提升基本公共服务可及性，边境乡镇亟须突破传统“内生式发展”的局限，由此“新内生式发展”理念应运而生。“新内生式发展”不再拘泥于传统内生发展模式“自下而上”的单一路径，而是通过“上下联动”和“内外共生”的混合路径提升社区的整体性发展。^[26]边境社工站则以“内外协同”的方式对边境居民和社区进行赋能。“内外协同”中的“内”是指调动边境居民的参与积极性，从而提高社区的自主性；“内外协同”中的“外”则是指平衡社会力量介入程度，关注边境居民自身能力和社区的主体性。这一模式不再仅追求社区力量的内部自生，而是主张外部力量的适当介入，强调“由外而内”的社区化赋能。^[26]

首先，调动边境居民的参与积极性，提高社区的自主性，使边境居民从被动的接受者转变为积极的参与者。没有参与就没有动力，没有参与就没有发展。一线社会工作者应鼓励和支持边境居民走出家门，参与社区活动，培养其自主性和能动性，解决既有的“政府动、社区动、居民不动”的问题^[27]，实现边境居民从“要我参与”到“我要参与”的思想转变，最终增强社区的活性。其次，平衡社会力量，对边境居民进行赋能，提升社区主体性，实现内外协同。在利用内部资源的过程中，应明确社会力量介入的效度和限度，单纯依赖外生因素可能导致乡镇发展的不可持续性。外部资源的注入往往是有限的，若没有明确社会力量介入的效度和限度，则可能导致社区过度依赖外部支持。因此，应提升边境居民获取公共服务的能力，激发边境居民自身的潜能，使他们在面对公共服务时更加自信。这样既有助于增强边境居民的社会融入感，也有助于实现社区可持续发展和公共服务体系优化。

边境社工站在推进基本公共服务可及性的进程中，将激活社区自主性和主体性作为核心任务。通过调动社区活力和个体赋能的实践路径，增强社区的内生性动力和治理韧性。^[28]边境社工站不仅关注个体的成长与进步，还致力于推动社区整体的发展和繁荣，使社区不再只是资源的消耗者，更是资源的提供者。这种内外协同的赋能机制，正是社工站在边境公共服务体系建设中发挥独特价值的重要体现。

六、结束语

在新发展格局下，推动边境地区基本公共服务可及性不仅具有重要的现实意义，也具有深远的学术价值。本研究表明，实现这一目标并非政府单方面的职责，而是需要政府、民众、社会工作者、社会组织等多方主体共同建立并维持紧密的合作关系。政府在这一过程中负责制定科学合理的政策规划，确保公共服务的科学配置与高效供给，以满足广大民众的基本需求；民众应积极参与社区事务，提升自身的管理与服务能力，共同构建共建共治共享的社会治理格局；社会工作者需充分利用其专业知识和技能，为民众提供精准、高效的社会服务，协助解决他们面临的实际问题；社会组织应依托自身优势，积极整合更多社会资源，为基本公共服务提供更加坚实的支持，进而形成多元共治的社会治理体系。边境社工站在这一多元共治体系中扮演多重角色。其不仅积极链接政府资源和社会资源提供专业服务，还通过激活社区内生动力提升社区公共性，弥补边境地区因地理位置偏远而带来的服务短板，充分满足边境居民多样化的公共服务需求，进而显著提升边境居民的生活质量和幸福感。

从学术角度来看，边境社工站不仅是一个专业化的社会工作服务平台，更是一个在公共价值创造和边境地区社会治理中发挥核心作用的多功能主体。其通过服务的方式参与社会问题解决和良好社会秩序建构^[29]，不仅推动了社会工作的专业化和职业化，为社会工作领域注入了新活力，更在提升基本公共服务可及性、促进社区参与、增强文化适应性等方面创造了独特的“边境价值”。其推动了社会工作学科的边界拓展，也为社区治理与边境地区发展提供了新的思路与路径，为政策制定者和社会实践者提供了有益参考。

展望未来，社会工作的角色不应局限于传统意义上单一的福利服务，而应向福利服务和社会治理的双重角色转变，服务对象也应从弱势群体扩展至全体人民。^[30]通过推动“大社会工作”的功能整合与创新发展，加快构建具有中国特色的社会工作体系，进而有力推动社会治理现代化进程，加速中国式现代化的步伐；进一步铸牢中华民族共同体意识，维护边境地区的社会和谐与稳定，为实现全面可持续的发展奠定坚实基础，同时也为全球边境地区治理提供有益的借鉴和参考。

注释

1①资料来源于2024年1月11日靖西市民政局调研和2021年靖西市人口普查数据。

2资料来源于靖西市民政局项目工作报告。

34891011资料来源于2024年1月12日Y社工机构调研。

5文中援引访谈的编码规则为“姓名首字母加访谈日期”。例如，YD20240112表示YD在2024年1月11日接受访谈。

67资料来源于2024年1月11日靖西市民政局调研。