一、问题提出

党的二十大报告强调“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展”，谋划了在“三农”工作中全面推进乡村振兴的战略部署，并提出全新目标——“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村”。^[1]2024年，中央一号文件《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》，进一步将加强社会化服务支撑、完善农村公共服务体系、优化公共服务配置作为推进宜居宜业和美乡村建设、健全党组织领导的乡村治理体系的重要内容。^[2]“乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建”，乡村振兴是为了满足广大农民对美好生活的需要，其背后蕴含着“公共服务供给有效”的时代命题。^[3]

在公共服务供给领域，项目制成为政府部门和学术界共同关切的热点，其影响已经深入到政府各个层级直至基层社会。^[4]项目制下的乡村治理，政府作为“发包方”、社会组织作为“承包方”来提供公共产品，并使用一整套方法和技术对项目实施过程予以控制。^[5]客观来看，在全面乡村振兴战略和城乡融合发展的政策引领下，农村基层建设的财政支持越来越依托项目制。特别是在全面推进乡村振兴阶段，农村公共服务的供给和三农资金的落实更多依托项目制。^[4]要言之，“项目进村”已经成为中央或各级政府向基层输送资源，以改善农村发展落后面貌、提升农民生活质量的有力之举。^[6]在项目制催生下，供给的主体和责任被逐渐外移给了社会组织。向基层社会供给服务的社会组织数量稳步增长，一个高度依赖政府购买服务的新型社会组织制度环境雏形渐显^[7]，深刻影响着民生服务项目在乡村领域的运作。根据中国社会科学院发布的《中国社会组织报告(2022)》，社会服务领域和农业及农村发展领域相关的社会组织分别占总量的15.24%和5.26%，呈稳定发展趋势。^[8]1-40农村公共服务和产品的供给从以生产性、生活性基础设施为主，逐渐转向产业发展、生活富裕、生态宜居、治理有效、乡风文明等诸多契合人民群众日益多元化、个性化需求的领域。仅2021年全年，江苏省引导社会组织参与乡村振兴、开展各类帮扶项目7 600余个，投入资金6.95亿元。^[8]249-267由此可见，社会组织外包服务项目的运作方式已经成为乡村地区整合社会资源，凝聚社会力量，提供多种类、高质量、高水平民生服务，助力乡村全面振兴的主要抓手，其背后逻辑体现着对单一供给模式的突破。这种“国家—社会”共同在场的理论实践与公共服务“合作生产”的基本理念高度契合。^[9]

然而，在实践中农村公共服务依靠社会组织外包实现供给的路径面临有效性考验。本研究拟构建“结构—过程—价值”三维分析框架，从微观角度分析江苏省N市S社区购买社会组织运作“巧嫂”项目，重点讨论如下问题。“社会服务外包”如何借助“合作生产”工具突破传统服务供给的限定框架，跨越有效性的难题，从而实现公共服务进村有效？

二、文献回顾与分析框架

(一)文献回顾

“社会服务外包”是指政府借由项目制将公共服务外包给社会组织，由社会工作者(以下简称“社工”)进入社区等领域提供服务。这种模式由政府主导资源投入，依靠社会工作的专业力量开展工作，以实现公共资源利用率的最大化。我国社会工作的发展大致经历了 “引进、消化、本土化、在地化”四个阶段，在农村地区开展服务活动的范围逐渐拓宽和加深，经历了从对“项目制”的批判到项目管理思维的发展过程，并从需求导向的服务输送转向成效导向的服务评估。^[10]其背后演进的逻辑深刻体现着社会主要矛盾的变化和“国家—社会”二元结构的时代变迁。然而，具体到实践层面，尽管项目运作形式各异，运作手段多样，但是并未突破传统行政化框架所限定的有效性困境。

1. 农村公共服务有效供给的困境

项目制在为农村公共服务注入资金支持的同时，也因项目主导和资金过程监控的要求，使得行政化日益成为农村基层治理变革的主流方向，无形中降低了乡村社会自性的发挥，使社会服务外包陷入覆盖面狭窄、连续性中断的失效困境。

一是乡村自主性微弱。乡村自主性通常是指依靠村民自身和当地的要素禀赋，解决生产、生活中遇到的实际问题，从而提升其自我发展的能力和水平。^[11]公共项目需要乡村自主性的发挥，尤其是村民的主动参与和共同建设。然而，“干部负责干，村民负责看”现象在农村地区非常普遍^[12]，村民参与的意愿和行为仍处于较低水平。同时，由于帮扶对象常常表现出对外部支持的过度依赖，导致项目难以实现长期发展和稳定运作。首先，村民由于受教育程度有限，在参与治理过程中无论是出于对权威人士的遵从，还是出于“搭便车”的心理，都使得个体诉求和治理效能感有所弱化^[13]，容易造成公共服务供需脱节，难以实现服务项目的针对性和持续性。其次，农村社区项目资源的欠缺和村庄公共性承接不足，制约了服务质量的提升和项目绩效的产出。^[14]此外，行政化程度、村庄民主程度、乡村自治力量、已有服务配置的公平性等诸多因素同样会影响村民和村庄参与公共项目的主动性。

二是服务覆盖面狭窄。公共服务覆盖面发挥着兜底和赋能的双重作用，关系着公共服务的高质量发展和均等化水平的提高，目前存在覆盖面狭窄的问题，具体体现在两个方面。一方面，农村地区公共服务的可接近性偏弱^[15]，既体现为医疗中心、学校、社区中心等公共服务配套设施数量偏少，又体现为分布偏远、空间错位，限制了村民获取服务的主动性，造成间接类民生项目的村民满意度普遍较低。另一方面，多元化的利益偏好、部分家庭经济脆弱等因素制约了公共服务的可获得性。乡村社会复杂多元的利益纠缠造成项目进村难以统筹接纳，传统“人找服务”模式所附带的交通、咨询等额外费用又限制了村民获得必要公共服务的能力。此外，在信息传递不够通畅的农村社区，村民获取服务信息的途径有限。这些都使得“最后一公里”问题始终存在，无形中降低了村民享受均等化公共服务的机会。^[16]

三是项目连续性中断。公共事业的停顿或终止势必造成参与者的积极性受挫，甚至弱化共同体的信任感和自主性；而自主参与的不足又极易导致服务供给处于“空转”状态。可以说，连续性与自主性既相辅相成，又极易落入两者互相掣肘的恶性循环。首先，连续性中断既常源于项目性服务供给，又易受到项目自身周期的限制，一旦项目结束，服务通常也随之中断。“政府发包”决定了当地政府在公共服务项目的实施过程中占据主导话语权，因此，项目的终止或服务要求的增加往往不是由社会组织单方面决定的。而一旦政府注意力转移或政策发生变化，公共项目的连续性就会受到影响。其次，农村公共服务通常依赖政府拨款和外部捐赠，资金来源单一，存在不稳定性和不可预测的情况。^[17]最后，农村社工的待遇和职业规划问题会限制公共服务项目负责人和执行人员的稳定性。^[18]频繁的人员流动使得社工需要一定时间来适应社区、了解村民需求和熟悉项目运作，这不仅增加了服务成本，也会影响村民对项目的信任。

2. 社会组织外包农村服务的困境突破

农村公共服务供给有效性是实现农村社会良性发展的重要保障。服务外包作为新时代社会治理的新兴实践，既顺应了传统政府管理向现代社会治理转型的大趋势^[19]，又表征着单一政府供给模式向政府主导下的多元主体参与模式的转变。^[20]因此，社工可以凭借专业特长在与多元主体的协作中建立新的关系联结，通过推进村庄内部治理共同体的形成来激发乡村内生性。^[21]对于社会工作如何有效参与公共服务供给，学术界主要存在两大观点。其一，从嵌入的观点来看，社会工作嵌入治理体系遵循着“浅层、深层、逆向、有机”的曲线型嵌入过程^[22]，在本质上并未改变公共服务体系建设的性质，而是在其中注入社会工作的专业理论、方法和价值观^[23]，通过嵌入、互嵌及功能重构等方式有效融入村庄。^[24]社会工作与其他行动主体通过能力互补进行合作以增强社区的治理韧性和内生性服务动力^[25]，逐步从“嵌入性发展”转向“融合性发展”^[22]，推动基层社会治理走向精细化、规范化和专业化。其二，从协同治理的观点来看，农村公共服务供给主体的主导型角色仍然是地方政府(县乡政府)，其通过项目制为多元主体的积极参与提供必要的资金和政策法规，以保障整体供给模式的顺利实现。^[26]在此基础上，运用合同承包、特许经营等手段引导市场积极参与，推进政府、市场与社会的复合行动，进而依托供给职能化、专业化平台实现农村公共服务的复合式供给。^[27]也有研究认为，社会工作改善村庄公共服务供给能力的最大优势在于以专业性服务资源激活村庄集体行动。^[28]

通过文献梳理发现，既有研究对社会工作承接农村公共服务项目，进而提高农村公共服务供给水平进行了较多分析。然而，无论是基于嵌入视角，还是基于协同治理、集体行动等视角，较多笔墨都集中于社会工作进村过程或多元行动主体合作，对社会工作进村以后公共服务供给的有效性研究尚显不足。既缺乏社会工作如何在村庄内部通过自身专业优势，提升公共服务供给水平的微观实践研究，又缺乏社会工作有效参与农村公共服务供给的整体性框架构建。事实上，社会工作与其他主体一样，仍面临项目制供给所带来的行政化窠臼。基于以上分析，本研究尝试引入合作生产理论进行案例剖析，观察社会工作进村服务较为成功的实践。将社会组织外包作为服务和治理变革的起始条件，重点探究作为外来主体的社会工作有效参与农村公共服务供给的微观实践，以此构建社会工作有效参与的整体性框架。

(二)理论视角：公共服务合作生产

尽管服务外包的混合供给模式更强调社会力量的发挥，但主导性角色仍由政府扮演。该模式既面临乡村自主性微弱、服务覆盖面狭窄、项目连续性中断三重有效性困境，也并未扭转服务供需脱节、村民被动接受的根本难题。作为一种新型治理工具，合作生产在助推多元主体参与、整合社会资源等方面展现出独特价值^[29]，对乡村公共服务供给困境的纾解具有启发意义。其所蕴含的集体行动逻辑既契合了复杂治理环境的现实需要，又赋予了治理主体“翻转困境”的能力。^[30]

合作生产的概念最早是由奥斯特罗姆在20世纪70年代提出来的，意为在公共服务的合作生产中非同一组织的生产者共同投入到生产过程^[31]，是“公共服务用户在服务设计、管理、提供和评价中志愿性或非志愿性地参与”^[32]。合作生产的角色可以分为发起者、设计者和实施者三类。能够发起合作生产的公共服务需要符合大多数社区居民的利益动机，其中既有货币形式的外部因素(例如财政支持)，也有非货币的内部因素(例如社区公共性)。合作生产的过程可以分为规划、设计、交付和评估四个环节。^[33]村级公共服务供给领域尽管相当契合合作生产的理念、角色及过程，但关于其的实务运用和理论研究均相对偏少，且集中在互助养老^[34]、社工站建设^[35]、环境整治^[9]方面。表层的机制阐述和深层的逻辑解释还相对模糊，存在明显可拓展的研究空间。工助振兴 ¹项目作为综合性帮扶政策和公共服务项目进村典型，既有巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的历史使命，也有改变农村服务困境、培育村民主体性的现实考量。基于合作生产的理论视角进行剖析，对于突破乡村社会服务外包项目的困境和实现全面乡村振兴背景下公共服务进村有效具有镜鉴意义。

(三)分析框架：合作生产视角下服务有效的三维框架

基于前文所述，合作生产工具在村级服务供给领域的适用，为破解传统供给行政化的失效困境提供了鲜明有效的思路。社会服务外包为社会力量入场、识别服务需求提供了初始条件。如何基于生产过程培育服务对象的主体性、增强服务对象的实质性贡献，则是合作生产带来的全新启示。在此基础上，基于“国家—社会”同在的场域构建可以增强政府、社会、民众之间和乡村社会内部的信任与合作，进而实现个体利益与集体效益同步扩大的目标，这正是合作生产的价值所在。然而，这种价值的生成又具有结构性和过程性的双重特征。有研究尝试将“结构—过程”分析范式应用于公共服务合作生产研究^[36]，本研究则将价值共创视为结构历时性考察的链接机制，由此构建了“结构—过程—价值”分析框架(见图1)。

一是结构维度，是指整合分配实现公共服务供给目标所需要的资源时所形成的一种体现个体参与、组织互动、分工协作关系的框架。具体而言，社会工作对农村公共服务项目的有效介入首先表现在驱动村级党政组织进入结构化过程，基于行动网络和服务机制的变革重塑组织结构。二是过程维度，是指不同主体在服务项目生成、实施、反馈、持续的全链条流程中的互动与资源整合行为，其既是历时性的，又是主体性的。一项公共服务项目有效供给和在地化持续，其合作通常需要经由规划、设计、交付、评估的周期流程。三是价值维度，乡村公共价值是以公共精神和公共责任意识为内核，基于公众认同的共享性价值和共识性价值，有着开放多元、参与回应等特点^[37]，能显著增强参与人员的效能感和获得感。结构创制、过程再造实质上也是服务价值、治理价值、社会价值由共享、共识到共创的过程。结构、过程、价值三要素互构聚合，成为理解治理情境下乡村公共服务演化的关键，共同塑造了从社会工作外包项目到合作生产形式的机制路径，由此形成本研究的论证思路和解释视角。

三、研究思路与案例简介

(一)个案选取与资料收集

本研究采用个案研法，选取N市S社区“巧嫂”工助振兴项目作为个案剖析对象，主要出于以下两点考虑。一是该类项目作为全面乡村振兴战略中公共服务项目的典型代表和普遍方式，对服务对象参与项目合作生产的覆盖面和深广度有着高标准和高要求，以工助振兴项目进村成效的“小切口”来考察，可以较好透视农村公共服务项目演化逻辑的“大问题”。二是基于“结构—过程—价值”的分析框架剖析实践中服务项目合作生产的具体机理，从而在与现有理论对话的基础上形成具有外推性质的结论，完善合作生产工具的实践图式，回答“何以有效”的问题。

研究资料来源于课题组2022年5月到2024年2月对“巧嫂”项目的跟踪观察和访谈。课题组进入 S社区展开多次调研，并派驻人员进入N社会组织实习。前期搜集了大量相关的文本资料，中期通过半结构式访谈对S社区、N社会组织、当地村民进行调研，访谈内容涉及项目发展缘由、发展过程、发展困境以及未来发展规划等方面。文本资料、课题组成员在当地的实习经历与访谈结果相结合形成三角互证，由此获得了大量信度、效度较高的一手资料。

(二)案例简介

课题组通过调研了解到，S社区作为纯农业社区，地处N市南端，尚未被征地拆迁，辖区面积3.5平方公里，下辖14个自然村和村民小组，约有户籍人口1 800人。尽管辖区内自然资源丰富，但周边其他拆迁社区发展起步较早，S社区无明显的比较优势。发展同质化、人口空心化等问题使得S社区的发展在全面推进乡村振兴阶段受到严重阻碍。

中青年劳动力都在外面务工，留在村里的是女性群体和“一老一小”。(202209SQSJ ²)

在当地政府的指导与支持下，N社会组织通过外包项目的方式被引入S社区，从前期的独立运作到逐渐摸索出以留守妇女为主体，政府、企业、社会和乡村本土资源组成共建同盟的合作生产模式，使得项目进村取得了良好效果。随着以N社会组织为代表的外部支持入场，实现了乡村社工站的建设和长期驻村，动员了留守妇女群体，实现了乡村治理的增值，村容村貌由此焕然一新。“巧嫂”项目实施以来，S社区实现了产业融合和活力再塑，先后荣获“省特色田园乡村”“省生态文明村”等称号，为全面乡村振兴阶段如何实现公共服务有效进村、推动内生式发展提供了可复刻的外在手段和可借鉴的运行机制。

四、案例分析：合作生产视角下S社区外包项目何以有效

(一)结构创制：服务外包驱动组织结构化

1. 行动网络构建：角色重塑与主体凸显

在以往农村基层治理体系中，政府和村治组织占据主导地位。村民作为公共服务的实际需求方，却往往在供给过程中扮演“看客”角色，主体性培育不足使得乡村治理被锁定为“强管理—弱互动”的关系结构。^[38]

村民参与度很低，很多事务都需要我们一家一家上门吆喝。(202309SQWGY)

随着以N社会组织为代表的外部社会支持入场，S社区乡村行动网络得以深刻重塑。一方面，基于社区留守妇女群体组建的“巧嫂”团队成为工助振兴项目的核心行动主体。手作加工、果蔬种植、文旅宣传等赋能增值项目不仅增加了乡村收入，还逐渐形成一种基于信任和协作的社会关系网络。

一开始，能赚钱的项目才有吸引力。后来，大家在一起的时间长了，就会做一些公益服务，比如给村里老人、小孩缝补衣服。(202306SZFZR)

另一方面，“巧嫂”项目的成功积累了社会资本，挖掘了社区成员的潜力，激发了社区成员的参与热情，留守妇女群体由“被管理者”逐渐演变为“治理主体”，成为基层治理的核心力量。^[39] “议事—实践—展示”平台的搭建，协商议事规则的确立，使得村庄事务的治理逐渐形成一套“巧嫂选题、巧嫂共议、两委再议、结果公示、落实反馈”规范化流程。

作为社区数量最为庞大的群体，留守妇女参与治理是很有必要的。村里的大事小事，她们不仅是受益者，更应该是参与者。(202309SQWGY)

“巧嫂”项目的主体确立，N社会组织的潜力挖掘，议事规则的制度固定，使得S社区治理网络的行动主体逐渐演变为以“巧嫂”团队为依托，这标志着乡村治理体系中角色的重塑。

2. 服务机制变革：行政借道与社会激活

“巧嫂”项目作为S社区主动突破行政科层体系边界与N社会组织展开策略性合作的产物，其对乡村治理机制的变革体现在基层政府和社会组织的互嵌过程中。该过程既是基层政府通过“行政借道社会”的方式主动嵌入到社会组织的介入、运行和发展中，以满足治理创新需求和全面乡村振兴的战略目标^[40]，又是项目资源下乡对村民自治平台、内生治理资源和社会公共性的激活，并将其有序吸纳进基层治理体系和治理实践中。^[14]

一方面，通过外包形式引入的N社会组织作为主体之一，不仅动员S社区留守群体热情参与，还通过专业沟通方式畅通了社区反馈渠道，确保了村民参与村庄事务的有效性。在此基础上建设的社工站具有显著的接点效应，即一边衔接村民，为项目带来更高的透明度和可持续性，另一边衔接基层政府，成为治理末梢的下端延伸。

我们这个社工站是在项目实施过程中建立的，不仅可以作为社工的落脚点、村民的活动中心，而且随着网格员的定期入驻，还可以方便快捷地为村民办事。(202306SZFZR)

另一方面，“巧嫂”项目进村所带来的资源对外链接起劳保部门、特长师资、电商企业等组成利益同盟，对内搭建起“芳华议事厅”村民议事平台，并逐渐构建起“邻里守望”支持网。外包服务项目不仅使得基层政府借道社会开展治理有了具体形式，激活了行政机制，使乡村治理网络更具协作伙伴的特性，同时促成了行政机制和社会机制的有机融合(见图2)。这种融合来源于通过合作生产过程不断强化所催生出的组织结构，演化出一个更灵活、适应性更强的治理框架，使乡村治理能够适应多元化和不确定性的环境。

3. 组织架构重塑：合作制的构建

高度复杂性和高度不确定性的社会治理情境使得公共服务项目的有效性必须投向服务组织模式的创新，必须根据这种要求去探索建构合作制组织的可能性。^[41]“每个正式组织本身都可以视为一个社会系统，都拥有特定的子系统且分别满足四项基本需求：适应所在环境并调动生存所需资源；设立和实施自身目标；找到合适的途径博得成员的忠诚，并调动其积极性，以及协调各部分运作；建立应对传承问题的机制，提高对组织价值和产出目标合法性的认同。”^[42]

“适应”、“目标”、“整合”和“传承”构成合作制组织结构创新的基础。一是适应系统。“巧嫂”项目既通过外包形式链接域外资源，又因地制宜挖掘“荷”文化开展系列活动，根据妇女群体的特点打造手工、种植品牌。二是目标系统。“巧嫂”项目的浅层目标是增加村民收入，与每个村民的生活息息相关，具备强动员性。其深层目标是培育村民主体性、增强村庄内生力、推进全面乡村振兴，这既是乡村治理的现实需要，又契合党的战略方针，具有强操作性。三是整合系统。创收可持续是“巧嫂”项目长期运作的重要原因。协商议事机制的设立并逐渐纳入正式治理体系，使得项目运行的问题得到有效解决。四是传承系统。在“巧嫂”项目运行的初年，S社区就获评省最美乡村，政治宣传及源自地缘的情感维系在很大程度上帮助项目吸纳更多成员。

一开始我们都抱着怀疑的态度，但后面发现项目真的可以赚钱，积极性自然就高了，参与的人也就多了。(202309QSA)

很多村民不是我们的项目成员，也乐意在茶余饭后来我们活动室坐坐。(202306SZFZR)

合作制的构建不仅使得各方能够共同参与项目，形成共建同盟，而且可以借助社会工作的专业力量及时调配资源，更好地适应不同阶段项目的需求。通过治理主体的演变和治理机制的变革，“巧嫂”团队不仅成为社区治理的主要依托力量，同时也为项目的可持续发展奠定了坚实基础。

(二)过程再造：项目进村合作生产的阶段

“巧嫂”项目改变了以往公共服务项目“进村”所呈现的“政府负责干，村民负责看”的形式，使政府、社会组织、村民可以在服务项目运作的各个阶段展开互动和合作。即在项目规划中引入公众需求，在项目设计中推动公众参与，在项目交付中反映公众体验，在项目评价上突出公众感知。

1. 合作规划：回应村民需求

合作规划的核心就是从“以供给为中心”转向“以需求为中心”，但政府由于注意力有限，导致其在理解公众需求方面存在一定局限性，而公众需求往往过于分散和潜在，也难以被充分注意。“巧嫂”项目通过引入社会组织专业力量来充分了解公众需求，帮助村民阐明特定需求、新颖想法，乃至以个人或集体倡议，为治理困境提供了有效解决方案。项目启动之初，S社区、N社会组织通过问卷调查和上门走访相结合的方式，收集完成200多份需求调查问卷，调查对象覆盖率占社区常住人口的95%以上。同时建立社工站使N社会组织可以长期派驻人员，以弥补社区工作人员短缺、工作方法行政化等弊端，使居民的需求在项目全过程都能得到及时反馈。社会工作专业力量有效进入乡村场域，解决了S社区服务供需脱节问题，使得“巧嫂”项目在规划阶段就充分将社区和居民的特征纳入考量。一是留守妇女群体所占比重大，且为村庄日常事务的主要参与者；二是留守妇女群体具有强烈的经济创收需求和情感关照需要；三是社区公共事务的村民参与度低。由此实现了“谁来工助振兴”“工如何助振兴”的精准匹配，从而推动社区公共服务项目的决策模式由单一的政府决策转向多元主体参与的民主决策，从而更合理地分配项目资源。

召集妇女群体，关注她们的能力和需求，确实是N社会组织带给我们的启发。(202209SQSJ)

2. 合作设计：扩大实质参与

合作设计的表层解释是公众个人、群体、社会组织与政府一起积极参与公共服务的设计和开发。其背后的深层理念是每个人都可以提供价值，公众运用自己的想法、背景知识和经验参与政策与服务的制定，不仅是可行的，而且是必要的。因此，在服务正式实施之前，有必要与公众或社会组织就公共服务项目的开展交换意见、信息和观点。同时，共建共治共享的公共服务供给目标也要求基层政府以开放、顺畅、便捷的方式，建立村庄内部和社区与村民之间的互动，使所有村民都能参与其中。“巧嫂”项目的合作设计大致经历了三个环节。

首先，核心行动组织的建立。S社区、N社会组织通过前期摸排，动员了11位参与意愿高、热心村庄事务的妇女担任项目运作的核心骨干，并成为议事会的首批成员。

其次，意愿表达与方案确立。通过协商议事，妇女们集思广益，依托自身能力构想了“巧嫂手作”“巧嫂助农”“巧嫂益行”等项目板块。结合当地民俗文化创新打造文创产品“荷花包”，根据社区近城又近郊的特点开发蔬菜实验基地和乡村文旅服务，在服务设计中注重公众参与的有效性和真实性。

早年我们这边有个皮革厂，村里很多人都多多少少干过，针线活和手工活还是不错的。(202309QSB)

最后，资源链接。在联动乡村内外力量上社会组织具有天然优势，N社会组织为项目链接了劳保部门、特长师资、社会组织等多元力量，为合作设计的可能性和可及性提供了支持力量。

3. 合作交付：反馈服务体验

合作交付主要发生在公共服务的实施阶段，是社会组织和用户在服务环节的内在交互过程。由于公众的协作和配合直接影响政策和服务的落实，政府邀请公众成为体验员和行动者，以协助政策的实施。“巧嫂”项目的关键就是尽可能动员吸纳更多的村民参与，因此在尽可能满足各类需求的同时，还要追求治理品牌的创新。例如，“巧嫂手作”和“巧嫂助农”是经济创收手段，通过“农业+体验+电商”模式，提供布包定制、皮包定制技能培训，开展荷花灯、编织、手工花等各类手工技能培训活动，多措并举为当地村民赋能，提高其职业技能，促进其就业创业。同时依托蔬菜实验基地，将蔬菜售卖与蔬菜委托种植服务、蔬菜采摘体验活动等相结合，鼓励妇女们参与助力乡村农业发展，实现经济增收。“巧嫂共读”则考虑到留守妇女群体的家庭责任，通过共读好书、陪伴作业为乡村孩子建立起第二课堂。“巧嫂益行”考虑到乡村留守群体的弱势与难处，构建起邻里守望的互助网络。

工作坊非常方便，可以在这里一起做手工，孩子放学也能一起写作业。偶尔还会有读书会，挺好的。(202309QSC)

这些特色活动既考虑了项目开展的现实条件，又充分体现了妇女群体的特点，从而激励更多村民参与到公共服务的合作交付之中。

4. 合作评估：突出公众感知

合作评估主要是指公众对供给服务的感知评价，通过实施效果的真实反映，有助于后续服务的调整和优化。“巧嫂”项目最为典型的特点就是将“巧嫂”作为行动核心主体纳入村庄公共事务的治理过程中，具体运作形式是打造社区议事阵地——“芳华议事厅”。这既是我国政治优势协商民主的在地化实践，又能为村民提供投诉和评价服务的平台。通过议事平台的搭建，村民能够更加便捷地评价服务，让服务提供者了解居民满意度，进而做出改进。评价并不一定是积极的，因此通畅的议事流程、合理的议事规则可以将公众感知正式固定，把反馈评价纳入乡村正式治理体系。通过确立“巧嫂选题、巧嫂共议、两委再议、结果公示、成效落实”的议事流程，村民的建议、问题可以得到及时反馈，并在村委确认和公示后把集体智慧转化为治理效能，着力实现“项目实施—协商民主—议治共融”的“三步走”乡村治理模式优化。

“巧嫂议事”确实是我们社区民主协商的主要平台，有力调动了乡村内生的、主要的治理力量，很多意见和问题都通过议事平台反映出来了。(202209SQSJ)

(三)价值共创：乡村公共性的培育

公共性是乡村公共空间的核心属性，是维持其生存和发展的支撑条件，也是未来乡村公共空间发展的重要原则和方向。^[43]公共利益作为乡村公共性培育的目的与旨归，强调其与个体利益、集体利益协调发展。例如，乡村公共性培育的信任、规范、合作等社会资本, 由全体村民共享，并为村民实现个人利益提供便利。^[43]即公共利益的价值追求是多元的，实现形式则是共创的。因此，服务项目进村不仅要关注实施的效率，实现服务的可及性，也要重视以公民为中心的多元价值创造。公共价值存在结果导向和共识导向两种认识，前者强调公共价值是公民对政府的期望与集体需求偏好；后者强调公共价值是多元价值的集合，寻求基本共识。在全面推进乡村振兴阶段，公共服务项目进村涉及众多主体、多元价值、复杂结构，更加适用共识导向的理解。该过程通过乡村公共性培育产生的价值共创可以定义为：主要行动者(尤其是政府、社会组织与村民)在协商和达成共识的基础上，创造一系列公共价值集，并以此作为方向目标与行动指南。本研究将其归纳为服务价值、治理价值和社会价值三个维度。

1.优质高效的服务价值

服务价值是公共服务供给的根本出发点，彰显着回应公众需求、提升服务质量的本质属性。现阶段服务项目进村是以全面推进乡村振兴为目标，其价值导向不囿于行政系统自身的效率，而是源自乡村振兴、乡村建设的本质——乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建。“巧嫂”项目以“惠农助农”为宗旨，以为广大乡村留守妇女群体增加收入、享受优质服务和生活便利为目标，整合基层政府相关部门和社会组织的相关资源和信息，为村民提供经济创收、生活娱乐、咨询办事、便民政务等服务，并满足居民参与公共事务、参与民主自治、参与公益志愿服务、反馈问题及满意度等深层次需求。社会服务进村有效、行政工作进村有效、村民自治有效，使得优质高效的服务价值成为乡村治理场域中不同主体的共同追求。

现在跟以前相比可好太多了，有什么事都可以在这(议事厅、社工站、工作坊)反映，很快就能得到处理。(202309QSB)

2. 回应参与的治理价值

中国乡村是社会的稳定器和压舱石，党和国家高度重视乡村行政管理效能的提升。“巧嫂”项目在组织结构上驱动政府内部跨部门与层级的协调互动，显著提高了基层政府的服务效率。这种正向反馈有助于公共权威的强化，从而形成政府、社会组织、村民协调互动的治理价值。扩大公众的实质参与、利用社会的知识和资源是解决复杂治理难题的一种有效策略。“巧嫂”项目通过搭建议事平台，畅通了村民建言献策的渠道，村民可以为项目运作乃至乡村公共事务的治理出谋划策，有助于共同体建设和激发自主性。

3. 信任合作的社会价值

乡村承载着中华文明的记忆和活历史，这是它的永恒价值。全面推进乡村振兴要将乡村的价值属性放在更加重要的地位，寓于乡村发展各个方面，尤其是将公共性嵌入乡村公共服务的发展。具体做法是社会服务进村要以项目为形，以乡村价值为魂，通过村民的自主性参与、全过程参与，拓展公共服务的增值增效空间。既实现乡村经济增收，也满足人们精神需求，最大化挖掘乡村社会价值，让乡村成为新时代价值观的有效承载地。^[44]首先，实现社区内部的互帮互助。其次，拓宽政府与公众对话、沟通和交流的渠道，使政府与公众之间构建合作式的服务关系，共同致力于服务合作的规划、设计、交付和评价。最后，项目的长期合作有助于增强各方的信任，逐渐培育乡村内部的社会资本。

(我们)发挥嫂子们的手工特长，为大家提供衣物免费修补改造服务，逢年过节为社区高龄老人、低保人员、重病居民等困难群体送去温暖。(202309SQSJ)

(四)三大机制耦合循环下实现进村有效

在“巧嫂”项目进村过程中，经由结构创制、过程再造、价值共创三大合作生产机制，行动各方都实现了自身核心利益，达成了项目实施目标，充分彰显了这一模式的有效性。于基层政府而言，一方面，通过购买社会服务实现了“行政借道”，既回应了村民的多样化诉求，改善了干群关系，又强化了基层权威，获得了村民认同。另一方面，工助振兴项目增加了村民收入，完成了目标绩效，产出了行政价值。于社会组织而言，通过承接政府公共服务项目，一方面可以为组织增收，实现组织的日常运行和规模扩大。另一方面，在政府的扶持和帮助下，通过社工站的建设，落实了农村社会工作目标，为全面推进乡村振兴贡献了专业力量。于村民而言，尤其是S社区广大的留守妇女群体，一方面可以获得经济层面的增收，提升生活质量。另一方面，可以丰富精神生活，通过参与乡村治理，充分发挥自身资源禀赋，为乡村产业升级和治理体系的完善提供最为基础的“人”的要素。

然而，需要强调的是，合作生产工具下社会服务项目进村有效的三个机制并非单独存在，其内在逻辑具有高度的耦合性与交合性，可以形成一个互动循环的结构，具体实现机制如图3所示。

其中，结构创制激发乡村自主性细化为三个方面：一是通过整合社会力量与科层力量、重塑村民角色来构建行动网络；二是通过行政借道和社会激活，以责任共担、利益共享网络重塑治理机制；三是通过合作制的构建为社会组织功能的发挥制定规范。由此激活乡村社会的内驱动力，并以规范和网络的方式确保合作生产的参与方都能够基于自愿原则，实现对服务供给的实质性资源交付，使得服务供给过程始终具备强大的组织动员与资源整合能力。过程再造的核心是在服务供给的整个链条环节中，资源配置运用如何凸显公众需求与公众参与，开展合作的设计、规划、交付、评估等活动。既实现与居民需求的精准对接、塑造共识基础，使得服务项目可落地、可匹配，又与服务对象建立互赖关系、实现对有限资源的捆绑利用。并辅以制度化的形式将合作供给行为延伸至日常治理，使得服务项目能够开展并且持续下去，由此大幅拓展服务的覆盖面。因此，过程再造是重塑共识价值的效益基础，并且合作过程中互动机制的强化有助于巩固村民的中心地位。乡村公共性的培育在一定程度上等同于合作生产过程中公共价值集的认同、创造与扩散。一是服务价值促进参与连续，表现为“因事聚人”和“以事生义”。一方面，采取激励手段将村民纳入共同行动网络，通过注意力的持续捕获强化个体参与的意愿，在效益基础上自然地将村民内化为合作生产者。另一方面，便捷、高效、优质的服务供给在增强居民满意度的基础上，进一步凝聚村庄向心力，并逐渐形成高度的信任和集体倾向，通过社会资本的累积为治理活动的持续提供更坚实的动力基础。二是行政价值推动治理连续，通过协商议事、共议共办，既强化了政府权威，又通过行政借道的方式将实践经验抽象为村庄认同的共识规则，使得服务项目完成之后的治理问题具有制度规范，作为可持续的保障。三是社会价值保障效能连续。共识参与式的服务项目既能引发社会交往需求，提升村民域内互动的频率，又能强化乡村公共空间内部行为的正当性和权威性。公共价值集的认同和追求最大程度强化了治理共同体的塑造和治理效能的提升，浓重的共治氛围促进了乡村治理共同体创造并积累社会资本。同时，自主性的激活培育与社会资本的积累互为表里，维系了合作生产的内驱动力，又催化了下一阶段合作生产的开启与持续。由此，“结构创制—过程再造—价值共创”三大机制耦合循环，有望突破以往公共服务项目仅依靠责任制外包而带来的三重有效性困境。

五、结束语

民族要复兴,乡村必振兴。党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。^[1]这既是对全面乡村振兴战略领导地位的强调，又是推动乡村治理现代化的重要部署。在全面推进乡村振兴阶段，既要跳出乡村看乡村，立足于城乡一体，更要融入乡村看乡村，以乡村自身价值的最大化发掘和实现，发展乡村，繁荣乡村。^[44]在这种语境下，提升乡村公共服务供给质量成为题中之义，由此“项目进村”应时而生、更应时而兴，成为农村发展的重要抓手。^[45]从政策理念来看，“项目进村”不仅是一种约束与激励并存的供应体系，还是一种国家治理技术。^[46]从现实操作来看，地方政府“项目进村”的具体形式往往落脚于服务外包，借助社会力量入场所带来的专业社会工作资源，提升农村地区公共服务供给能力。然而，全面乡村振兴战略中的乡村治理是一个系统工程，需要各方力量共同参与，仅依靠社会组织外包是远远不够的。相较于城市社区，绝大多数乡村财政收入非常有限，基本依靠上级补助维持日常公共服务支出，很难提供充足的经费支持外包民生类服务事业。因而，服务外包模式存在先天性不足，既缺乏有力的政治资源支持，又缺乏调动乡村自主性的力量，难以突破国家主导和村庄自足的二元供给框架，面临自主性微弱、覆盖面狭窄、连续性中断三重有效性困境。出于化解困境的思路，合作生产理论以其对多元主体参与、社会资源整合、公共价值共创等原则和理念的强调，在服务项目如何进村有效的时代命题下展现出巨大潜力和吸引力。

基于上述问题的廓清和个案剖析，本研究得出三点结论。首先，全面推进乡村振兴的伟大工程仅仰赖社会服务外包并不足够，一系列困境的纾解在很大程度上指向合作生产。可以说，合作生产有望成为公共服务项目在乡村地区有效落地与持续发展的理论向标。其次，服务项目进村必须利用好合作生产工具，其核心机制包括结构创制、流程再造和价值共创。服务外包驱动组织进入结构化过程，基于治理主体演变和治理机制变革重塑合作制组织结构。基于合作规划、合作设计、合作交付以及合作评估的全过程再造实现了服务项目的链条式循环和在地化生产，并且在项目实施过程中通过乡村公共性的培育共创公共价值集，即优质高效的服务价值、回应参与的治理价值、信任合作的社会价值。三大机制耦合循环、共同作用，形成了协同发力的合作生产机制，为服务项目突破三重有效困境打下坚实基础。归结而言，合作生产是实现公共服务项目落地乡村的高效途径，既契合当前外包服务的实践潮流，体现了社会工作以人为本的专业价值，也能科学精准贯彻党的群众路线，是全面推进乡村振兴的可靠方式。不过值得注意的是，本研究选取的“巧嫂”工助振兴项目虽然在一定程度上能较为典型地表征合作生产工具应用于乡村服务项目实践机制，但其作为单案例研究限制了结论的外推性，仍需要研究者和实务工作者进一步验证与调适。

注释

1①2021年7月13日，国家发展改革委印发《全国“十四五”以工代赈工作方案》，明确“以工代赈”作为助力巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的重点工作，在欠发达地区大力推行，简称为“工助振兴”。参见https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fgzy/xmtjd/202108/t20210813_1293543_ext.html.

2202209SQSJ是指2022年9月对SQSJ(身份信息缩写)的访谈记录，其余访谈记录均是按照这种方式编号。