一、引　言

在社会治理纵深发展的当下，作为协同党和国家实现社会治理重要工具的社会工作起着不可或缺的作用。但是，如何以及在什么层次上建构和推动社会工作发展，是值得深度探讨的问题。党和国家关于社会工作的制度和政策借助科层体系的力量层层向下传递，实现了社会工作自上而下的整体建构。然而，作为社会治理重要工具的社会工作最终要通过与民众接触、满足民众需求、解决民众问题而彰显其社会治理能力。因此，需要思考的问题是，社会工作的建构和发展需要在一个什么样的“界面”展开？

在当前社会治理的宏大背景下，县域治理是国家治理的基础和重要组成部分。县域因其特殊性和优越性，已经成为基层治理的重要“界面”。县域治理能力的提升意味着国家治理能力的提升。县域治理能够有效处理群众关注的各类议题，促进基层社会的和谐与稳定。与此同时，县域作为连接乡村与大中城市的纽带，兼具城市性与乡村性，涵盖了多个发展层次，成为熟人社会和生活世界的主要载体。因此，通过提升县域治理各个主体的能力，可以形成县域良好的协同发展格局。一直以来，社会工作在发展过程中以嵌入方式与我国的党政体制发生联系，成为协同党和政府实现有效社会治理的重要力量。在县域范围内，社会工作可以依托其服务理念、服务理论和服务技术，协同县域其他治理主体开展民生服务，满足民众需求，解决民众问题，进而实现治理目标。基于此，社会工作的发展亦可以放到县域这个“界面”来考察。

我国社会工作的发展具有明显的“强制度变迁”^[1]特征。社会工作的发展由党和政府通过制度安排(如召开重要会议、制定政策、发布指导意见等)自上而下强力推动。这一过程均由科层体系内相关业务部门主导完成。在科层体系的任何一个层次，业务主管部门都要面对来自上层政府和上层业务主管部门交代的多项任务。业务主管领导会根据这些任务的重要性、紧迫性、回报性等，经过理性计算后进行排序。这导致政策在从高层部门向基层部门传递过程中，因各级主管领导的关注点不同，而出现政策执行结果的差异化。将这个逻辑放到县域“界面”来审视，这就意味着需要关注县域政府部门领导的注意力是否分配到社会工作领域。

社会工作是一个以实务为导向的专业，通常以专业的服务为手段参与社会治理。社会工作者的数量、质量及其对行业的投入程度，直接决定了服务质量的高低。从县域社会工作发展角度看，一支数量可观、结构合理、专业情感投入深的社会工作者队伍必不可少。从更为理想的状态看，县域社会工作的发展目标是构建一个具有社会工作专业情感的专业共同体。

基于上述分析，在讨论县域社会工作发展时，本研究将领导注意力视为一种外生动力，将专业共同体视为一种内生结果，同时重点挖掘领导注意力分配与专业共同体之间的内在关系。在研究方法上，本研究采用案例研究法，通过对东部经济发达的T市(县级市)社会工作发展历程进行研究，揭示县域社会工作发展的可能内在逻辑。

二、文献回顾

(一)何为县域以及为何县域

县域是实现社会治理的重要单元。何为县域？至少可以从狭义、广义和特殊情况三个层面来理解县域。在狭义层面，县域是直接以“县” 或“自治县”命名的区域空间。在广义层面，县域是指县级区划单位所包含的地域空间，既包括狭义层面的县，也包括县级市、市辖区。除了狭义和广义的县域，还有一些特殊的县域，包括两类，一类是不设区县的地级市，另一类是特别合作区。^[2]这三种分类基本上聚焦于行政区划的地理空间。然而，作为社会治理的关键单元，县域不仅涵盖其行政区划所定义的地理空间，还包括在这一空间内推动治理进程的主体，尤其是县级政府部门。因此，可以将县域定义为县级行政单位所辖区域的统称。它涵盖了该行政单元下的所有领土构成、人口分布、资源禀赋以及经济活动。在本研究中，县域社会工作的发展蕴含了双重意义：一方面，它明确界定了活动的地域边界，即严格限定于县级行政单位的管理范畴之内；另一方面，它强调了县域政府(及其相关部门)作为核心驱动力，在推动社会工作发展中不可或缺的作用。

为何县域？可以从国家政府体系的层级结构和功能角度分析这个问题。^[3]从我国政府体系层级结构看，县上承省市，下统乡镇，是我国行政体系上下有效互动的节点。^[4] 正是这种上承下统的节点功能，使得县域政府具备了决策和执行的双重功能。县域政府不仅是具体落实上级任务、从事实际管理的一级政府，而且是一级权能完整、具有资源经营权和相对独立治理权的政府。^[3]与上级政府如市级政府、省级政府等相比，县域政府有着更加独立自主治理的具体职责。与乡镇一级政府相比，县域政府行政结构更完整，管辖权限更大，可以更有效地完成社会治理任务。

从功能角度看，县域政府因掌握了辖区范围内社会发展所需的人力、物力、财力和地方性政策资源，进而拥有一定的政治自主性，如政策自主决策权、政策自主转化权、资源整合自主权。^[4-5]就自主决策权而言，县域政府在较大程度上可以根据自身目标来解读源自上级政府的政策，并根据自身的实际情况来执行，以避免来自上级或者其他利益相关方的干扰。就政策自主转化权而言，县域政府在执行上级传递下来的政策过程中并不是被动接受，而是充分发挥主观能动性，将上级政策与本地实际情况相结合。就资源整合自主权而言，县域政府在资源动员、调度和整合等方面拥有自主性，即县域政府可以根据自身发展需求来调度和整合资源。县域政府在决策、政策转化、资源整合等方面均具有较强的自主性，因此，县域政府又体现出明显的能动性。^[5]这种能动性一方面体现在主动性上，即县域政府可以对来自上层的制度和政策进行解读和理解；另一方面又体现在创造性上，即县域政府可以根据自身经济、社会、文化特点，对上级政策经解读和理解后进行在地化执行。

总之，基于前文对县域的内涵、特征以及功能等方面的论述，本研究将聚焦于行政区划界定下的县域空间领域，针对县域政府在推动社会工作发展进程中所采用的方式、方法及相关作用机制展开深入探究。

(二)领导注意力：内涵及基本运作逻辑

党政结构是理解中国社会治理的基本架构。^[6]新时代，越来越多的事务进入党和政府的视野，党和政府对这些事务如何进行把握，将影响“议题识别、设置及资源投入”。^[7]而这又涉及党政主体注意力分配问题。注意力通常被视为政策过程的起点。注意力的分配、持续、损耗都对政策的制定和执行产生重要影响。注意力通常被看作政策制定过程的首要步骤 ，而且是社会治理的稀缺资源，注意力分配会通过影响政策及其附着资源的分配，对政策执行和效果产生重要影响。^[8-9]在我国社会治理体系中，领导重视是一种非常具有本土特色的党政主体注意力分配方式，是公共政策议题设置、相关政策设计、执行与反馈的核心。^[8]因此，党政注意力研究可以在一定程度上转化为领导注意力研究。

领导注意力是指领导基于任务属性、利益关联度、行动门槛与激励强度等因素综合考量，将自身的注意力有差别地投射于各项任务之中，以此发挥注意力的排序功能。^[10]在科层制体系中，领导注意力起驱动作用，主要表现为上级领导在制定和执行政策过程中对特定问题或议题的关注程度、资源投入和决策倾向。领导注意力具有三个属性，分别是选择性、动态性和影响性。选择性是指领导注意力是有限的，政府或政策制定者不能同时关注所有问题和议题，而必须进行选择，将注意力集中在少数重要或紧迫的问题上。动态性是指领导注意力不是一成不变的，会随着时间、环境和政策目标的变化而调整，表现为对某一问题的关注度上升或下降。影响性是指领导注意力可能带来的政策效果，认为注意力的分配会直接影响政策议程的设立、政策方案的制定和政策资源的分配。

领导注意力具有选择性、动态性和影响性，因此，党政部门领导通常面临如何分配自身注意力的问题。^[11]领导注意力的分配方式包括主动分配和被动分配。主动分配是指领导或政策制定者根据自身的判断和需要，主动将注意力投向某一问题或议题。被动分配是指由于外部因素(如危机事件、公众舆论等)的影响，领导或政策制定者不得不将注意力投向某一问题或议题。不论是主动分配还是被动分配，获得领导重视的事务通常得以在科层体系运作中处于突出位置，可以成为党政部门工作的中心。伴随着注意力的获得，与之匹配的政策、经济等资源也随之而来，甚至为解决这些获得注意的公共事务，党政部门会进行跨部门合作，临时编织一个目标明确、人员精干、工作有力的“弹性化组织网络”。^[12]因此，领导注意力越强，政策的倾斜度、执行力度就越强，进一步获得的政策效果也就越好。在县域范围内，可以从县域政府领导注意力这个外生要素角度理解社会工作的发展。

(三)领导注意力运作的“主—客互塑机制”：从理性计算到情感认同

多数研究受领导注意力驱动的影响会采用一种单向视角，过度关注领导注意力单方面所起的作用。然而，领导注意力驱动包含注意力主体和注意力客体两个要素。^[13]这两个要素及其互动关系共同构成了领导注意力驱动的基本单元。将这一基本单元置于科层体系内会发现，注意力驱动是基于领导的权威而发起的，权威属于注意力的基本属性。^[13]权威得以运作的前提不是权威主体单向地对权威客体施加权力，而是权威客体对权威主体自愿地让渡出服从。^[10]基于此，必须充分考虑领导借助自身职位权力分配的注意力，是否能够得到注意力客体的有效回应。当注意力客体的回应无法与领导注意力分配相匹配时，就意味着注意力驱动可能失效。因此，领导注意力产生作用的机制不应该是单向线性的，而是一种注意力主体和注意力客体之间的互塑机制。^[8,13]

注意力主体和注意力客体之间的互塑机制是包含“注意力主体表达—注意力客体回应—注意力主体接收再表达—注意力客体再回应……”这样一个相对封闭但螺旋前进的运作过程。具体来说，作为注意力主体的领导，其根据议题的重要性和个人偏好进行注意力分配，清晰地表达自己的意愿，并通过资源配置和监督考核等权力工具对注意力客体的行为进行调节。^[10]而注意力客体会从认知生成、行动转化和动力维持三个维度对注意力主体表达进行回应。

在注意力互塑机制中，认知生成指的是注意力客体在接收到来自注意力主体发出的注意力信号后，结合自身情况形成的进一步的行动认知。行动转化指注意力客体根据所分配到的资源采取具体行动。通常来说，注意力客体本身资源少，从注意力主体那里分配到的资源越多，其对注意力主体的依赖程度就越高。进一步地，注意力客体在行动上就能与注意力主体的期望保持一致。动力维持指的是通过考核和奖励等措施来保证注意力客体在态度和行为上的持续性及一致性。

认知生成、行动转化和动力维持在本质上具有理性化特征。然而，领导注意力主体和注意力客体之间蕴含的权威关系，暗示了二者之间还可能存在一种非理性的情感关系。这种情感关系具体表现为在注意力主体和注意力客体之间，因为先期基于理性计算的互动关系，而逐渐演化成基于达成某项特定目标而形成(或者建构)的一种互相认同关系。由此，领导注意力主体和注意力客体之间螺旋式上升的互塑机制，就可以按照理性计算与情感认同两个维度进一步扩展。即在互动的前期，领导会根据特定的理性计算(如议题的重要性、紧迫性、奖惩情况等)来选择相关议题进入其注意力范围，而注意力客体也会综合计算分配到的资源以及自身实际情况而做出回应。但是，随着主客体互动的深入，尤其是在注意力主体期望与注意力客体回应之间长期处于一种适配的情况下，二者之间就会产生一种非理性计算的情感认同。这会推动注意力主体和注意力客体之间朝着一种更加健康的方向发展。根据上述关于领导注意力主体和注意力客体互塑机制的简要论述，本研究提出如图1所示的分析框架。

图1的左列表示，在注意力分配初期，领导为了回应某个(类)公共议题而将注意力投注于其身上。此时的领导注意力具有较明显的理性计算特征。领导者期望被领导者能够根据其意图做出回应，进而实现匹配。在注意力客体一端，被领导者接收到领导者的意图或期望时，会对综合分配到的资源及自身情况进行理性计算而做出回应。因此，在注意力分配初期，注意力主体与注意力客体之间是一种基于理性计算的工具性关系。二者是否在期望—行为上实现匹配的前提是双方理性计算结果是否匹配。

图1的右列表示，在注意力分配的成熟期，领导者与被领导者之间就某个公共议题通过长期互动，逐渐形成(或建构)一种基于情感(双向认同)的互动关系。由此，初期形成的基于理性计算的工具性关系，就逐渐转向一种基于认同的共同体关系。这种转变至少有两个前提：其一，领导注意力是持续的，即在一个较长时期内，领导都将其注意力投注于该公共议题上；其二，领导注意力是聚焦的而非碎片化的，即领导将注意力投注在一个(类)议题上。或者说，领导可以把注意力投注于各类不同的议题，只是这些议题之间不可互相割裂，而是被构建成一个彼此关联的有机整体。因此，注意力主体与注意力客体之间从理性计算到情感认同的关键机制，就在于领导注意力分配的持续性和整合性。

基于上述分析框架，本研究将县域社会工作主管部门(民政局)及其分管领导视为注意力主体，而将县域范围内社会工作者群体视为注意力客体。通过观察二者长期的互动关系，揭示互塑机制形成的过程和结果。

三、研究案例、资料收集与分析

(一)研究案例

本研究采用案例研究法。在案例选择上，依据理论选样的标准，以本研究提出的理论分析框架为指导，选择东部沿海县域社会工作发展良好的T市(县级市)作为案例。T市社会工作正式发端于2008年，此后十几年间不间断地在社会工作的发展上投入政策、资金、人力等资源。虽然分管社会工作业务的主要领导经过几次更换，但是有关社会工作发展的政策、资金、人力等投入均未间断。这为本研究观察领导注意力的持续性及其影响提供了观察窗口。与此同时，T市在社会工作方面的各类注意力投入也获得了巨大回报。T市不仅建构了一支数量庞大、结构层次合理的社会工作者队伍，还拓展了社会工作服务的业态，建构了较为系统的社会工作职业生态。这为本研究从注意力客体角度进行观察和研究提供了契机。

(二)资料收集方法

本研究主要采用两种资料获取方法。其一是深度访谈；其二是文本资料收集。深度访谈的对象主要是社会工作者和业务主管领导。文本资料主要收集领导讲话、会议发言、学术论坛发言、公开发表的文章等资料中关于T市社会工作发展的信息。

1.深度访谈

在注意力主体方面，根据领导注意力的持续性，本研究选择1位政府业务主管领导G科长，于2022年12月，以线下面对面的方式进行深度访谈并录音(访谈时长为1小时20分钟)。选择G进行访谈的主要原因是，G自2008年T市社会工作发端到2023年转岗前一直主管社会工作。其长达15年(截至访谈时)不间断的岗位经历，使其能够为深入探究 T 市社会工作的发展历程提供丰富而翔实的一手信息，从而对本研究挖掘与剖析领导注意力在其中所产生的作用机制起关键作用。

在注意力客体方面，于2023年1月、4月和7月，对T市13位社会工作者进行线下一对一深度访谈并录音(最低访谈时长为50分钟，最高访谈时长为1.5小时)。这13位社会工作者为T市从外面引进或者本土挖掘并培养的。他们属于T市在高速推进社会工作专业化和职业化重要时期而引进和培育的社会工作者。考虑到研究对象的异质性，本研究所选择的访谈对象的专业背景、工作岗位均有差异，且工作年限从2年到10年不等。通过梳理13位社会工作者的个人从业经历，挖掘T市社会工作的发生、发展和变化历程对社会工作者产生的影响及其所做出的回应。访谈对象的异质性可以协助提升本研究结果的可靠性。其基本信息见表1。

2.文本资料收集

在已有研究中，为了能够准确地捕捉领导注意力分配情况，研究者提出了多种测量(或者关注)领导注意力的方法，通常从文件信号、财政开支、时间分配等三个维度测量领导注意力分配情况。^[14-15]除了上述三个维度，领导在不同场合讲话、主持或者参加相关工作会议、开展专门行动等，都可以展现出领导注意力的分配情况。^[16]基于此，本研究将T市不同时期社会工作主管领导的讲话稿、工作报告、论坛发言等文本纳入分析。

(三)资料分析方法

本研究的资料分析分两步完成。第一步以前文提出的领导注意力主客体互塑机制分析框架为指导，从领导注意力主体和领导注意力客体两端对资料进行主题化分析。第二步是从资料中识别主题与主题之间的互塑机制。

四、研究发现：领导注意力与专业共同体互塑机制

(一)领导注意力分配：持续性和整合性 ¹

1.领导注意力分配在纵向上的持续性

领导注意力分配的持续性是指领导在面临多个议题和事务时，能够持续、稳定地关注某一重要议题或事务，并在整个过程中保持相应的重视和投入。它暗含了时间的维度。一般而言，领导投注于某项议题的时间越长，所分配的政策、资源等也就越多，那么该议题获得解决的可能性就越大。相反，如果领导对该议题投注的时间出现明显的间断，那么该议题将无法获得长期的跟踪，进而得不到妥善回应。具体来说，在治理实践中，领导注意力分配的持续性可能包括三个方面：首先，长期关注某一议题；其次，持续推动相关工作；最后，保持政策的连续性和稳定性，避免政策中断或偏离目标。

虽然领导注意力分配的持续性源自注意力主体，但是这类注意力最终又以政策、资金投入等方式展现出来。就T市社会工作发展历史来看，T市社会工作主管部门的主要领导虽然经历过更换，但是从其政策、资金、人力等投入来看，在长达十几年的发展历程中均保持了无任何间断的连续性。对T市社会工作发展历程的整理可知，其社会工作发展总体上与我国社会工作职业化和专业化的发展历程保持一致。因此，可以借助国家整体层面社会工作发展的重要时间节点和事件对T市社会工作发展的持续性进行分析。

阶段一：在教育培训中缓慢起步。我国于2008年首次开展社会工作者职业水平考试。T市与全国同频开始加强该考试的宣传工作，发动工作人员报考。市民政局与周边高校合作，通过举办专题讲座、考前培训班、开展国际社工日活动等形式，在全市范围内传播社会工作知识，提升社会工作的知晓度。T市民政部门率先制定了社会工作职业水平考试的鼓励措施。如规定民政领域干部职工和城乡社区工作者，凡40周岁以下的都必须报考，考试费用及学习资料予以报销，对考试通过者给予一定奖励。

阶段二：在政社互动中不断前行。2010年6月，《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》颁布。^[17]2011年10月，中组部、民政部等18部门联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》。^[18]2012年4月，中央19部门联合发布了《社会工作专业人才队伍建设中长期规划》。^[19]此时，正是T市“政社互动”向全省推行、社会管理与服务机制持续创新之际。T市还从社会工作职业化、专业化发展的可持续性方面，提出走政府构建制度、社会构建专业的“双构建”之路，最终推动了T市社会工作相关政策制度升级。

阶段三：在行政嵌入中落地生根。我国社会工作自恢复重建以来，就以“嵌入性”策略与我国的行政体制发生互动，并获得发展。T市社会工作健康发展也得益于嵌入发展的策略。在中央文件接连出台后，T市充分发挥地方自主性，推进社会工作发展。2012年起，T市在推进社会工作发展过程中以三种方式将社会工作嵌入行政管理体系，还配备了专门资金确保嵌入成功。一是工作嵌入。在城乡社区、养老机构、部分外企和民办学校设立社工室(部)，对完成设立任务的给予一次性2万元补贴。二是专业嵌入。T市邀请教育、公安、司法、卫健委、总工会、团市委、妇联、残联等部门合作建立社会工作实训基地，并给每个实训基地每年5万元经费，用于开展各领域社会工作实务培训。三是项目嵌入。由社会工作相关职能部门提出服务需求，民政部门以“公益创投”的方式资助项目完成，解决社会问题。

阶段四：在资金扶持中蓄力奋发。财政(或经费)投入是测量领导注意力分配的一个重要指标。T市社会工作框架性文件出台后，制定了与之配套的政策，通过资金投入促进政策落地，推动社会工作内涵式发展。2015年2月，T市市委办公室、市政府办公室印发《T市加强资金支持促进社会组织和社会工作发展暂行办法》。2015年7月，市政府办公室印发《T市社会工作岗位设置及薪酬待遇暂行办法》。2015年8月，市人才办公室与市民政局联合印发《T市社会工作专业人才计划实施细则》。2015年，市民政局也相继印发《关于鼓励本地优秀高中毕业生报考社会工作专业的暂行办法》《T市社会工作岗位补贴发放细则》《T市社会工作专业实习生管理细则》《T市社会工作研究生联合培养创新基地管理暂行办法》等。这些文件的出台推进了社会工作扶持政策有效落地。

众多政策对社会工作的扶持主要体现在五个方面。一是用于鼓励民办社会机构发展。除了给予一次性开办补贴3万元外，对运行困难的民办社工机构还给予不超过3万元的困难补贴，对入驻孵化器的社工机构给予每年3万元的孵化补贴，对社工机构招聘的大学生给予每人每年1.5万元的社会保险补贴。二是用于社会工作人才培训。对取得高、中、初级社会工作师职业水平证书的人员分别给予一次性奖励2500元、1800元和1200元，对社区工作者取得高、中、初级社会工作师职业水平证书的还分别给予每人每月800元、500元和300元的技术岗位补贴。对本市应届高中生报考高校社会工作专业的，每人每年给予1万元资助。三是用于社会工作人才引进。对引进的社会工作专业的博士和硕士，分别给予30万元和20万元的安家补贴。对获评 T 市社会工作领军人才以及重点人才的个人，按年度分别给予 2 万元与 1 万元的薪酬补贴。四是用于社会工作岗位开发。对民办社工机构引进的专业社会工作者，每人每年补贴6万元，连续补贴3年。五是用于社会工作载体建设。对社会服务机构设立社工室(部)的，每个给予一次性2万元补贴。对合作建立的社会工作实训基地，每个给予一次性2万元补贴和每年给予5万元工作补贴。从2015年开始，政府每年投入到社会工作扶持的资金均在500万元以上。

总体来说，T市社会工作政策的发展具有很强的持续性。它既与国家层面的社会工作总体发展方向保持高度一致，又充分利用县域的自主性和能动性制定了针对本地的政策。

2.领导注意力分配在横向上的整合性

领导注意力分配的整合性是一个复杂而重要的概念。它涉及领导如何有效地将注意力分配给不同的政治议题、政策制定和执行过程，以及如何在多元政治环境中保持注意力的连贯性和一致性。这要求领导能够识别不同议题之间的内在联系和相互影响。在实践中，领导可以通过制定综合性的政策框架、加强部门之间的协调与沟通、建立信息共享机制等方式来增强注意力分配的整合性。社会工作是实现协同治理的一个部分，其发展必定与其他协同治理主体构造出良好的生态位。因此，对T市来说，整合不同的协同治理主体是领导注意力必须完成的任务。

首先，在服务协同中走向融合发展。T市社会工作发展具有嵌入性发展、协同性发展和融合性发展的特点。嵌入性发展类似于T市的行政嵌入。协同性发展主要指在服务过程中专业性社会工作和行政性社会工作相互合作与磨合。融合性发展指磨合后最终密切合作，结成一体，实现服务成效的最大化。从T市社会工作发展需求看，嵌入性发展阶段主要是解决社工机构“没有人”的问题，协同性发展阶段主要是解决社工机构“没项目”的问题。为此，T市从2014年起就开始与高校合作，为民办社工机构量身定制“邻里家园”社区社会工作服务项目。到2016年10月，T市市政府印发的《关于全面推进社区服务社会化实施方案》，明确在全市10个村(社区)试点推行“邻里家园”项目，并要求每个试点村(社区)购买服务经费不少于20万元。

融合性发展针对的是项目嵌入社区后被行政工作吸纳并异化的问题。为保证专业性社会工作与行政性社会工作的有效融合，T市民政局一手抓规范服务，一手抓工作融合。2016年12月，T市民政局印发的《T市专业社会工作服务规范指引》，进一步明确了社会工作的方法、流程、主要记录、服务工时等要求，规范并提升了社会工作服务水平。2017年8月，市民政局印发的《关于进一步做好“邻里家园”服务项目社区融合工作的通知》，提出做好项目目标、内容、管理“三融合”。

其次，在参与治理中实现融合发展。2020年5月，T市创造性地提出了推进乡镇社工站建设。乡镇社工站作为肩负促进专业性、有效性成长的服务载体，其主要功能是提供专业的个案和小组服务。在推进乡镇社工站建设的同时，T市认为必须从全市层面构建社会工作介入社区服务的工作机制。于是又提出建设市、镇、村(社区)三级社会工作服务平台，依托“T市大联动服务平台”开发社会工作服务模块，打造“需求上报—平台派单—社工服务”的闭环派单流程，实现社会工作服务的及时、精准、有效和规范。2020年11月，T市市委办公室、市政府办公室印发的《关于推进综合网格+社会组织服务实施方案》，将推进社会工作介入城乡社区治理的设计构思变成了政府文件。2021年4月，T市民政局印发的《关于加强镇级社会工作服务站建设的实施方案》和《关于加强城乡社区社工室建设的实施方案》，进一步明确了对社会工作服务载体建设、运行方式、服务流程、购买服务主体要求及经费测算等事项的要求。

上述举措标志着T市社会工作协同性发展已达到较高水平，甚至呈现出融合式发展特征。社会工作服务已逐渐从中观服务向中观和微观服务两者兼顾转变，社区、养老、青少年、家庭、残疾人、戒毒、司法等专业领域的社会工作取得长足发展，社会工作介入城乡社区治理和服务机制初步建立。社会工作与地方治理的其他协同主体已经实现整合，并建构出良好的生态关系。

(二)社会工作者群体的回应：从理性计算到情感认同

注意力主体与客体之间的关系存在一种独特的互塑机制。在这种互塑机制中，注意力主体与客体借助注意力的发出、接收以及回应等一系列行为方式，达成了相关政策如同螺旋般逐步上升、持续演进的发展态势。在此过程中，注意力主体率先发起行动，将关注焦点投射于特定议题之上，通过特定信号或举措发出注意力。注意力客体敏锐感知并接收这一注意力信息，进而依据自身的特性与需求做出回应。这种主体与客体间的互动并非一次性、单向的，而是循环往复、相互影响的动态过程。领导注意力的每一次发出、接收与回应都促使政策在原有基础上进行调整、优化与拓展，如同螺旋上升的曲线，逐步推动政策走向更加完善、成熟与高效的新阶段。根据本研究的理论分析框架，这种互塑机制在领导注意力分配的不同阶段具有不同的运作逻辑：在领导注意力分配初期是基于一种理性计算的运作逻辑；在领导注意力分配的成熟期是一种基于情感认同的共同体运作逻辑。T市社会工作的发展遵循了上述逻辑。

在注意力分配上，T市最初只是出于体制和大环境的压力，并结合自身拥有的资源(如位于长三角、经济发达、高校资源丰富等)才在全国范围内优先发展了社会工作。T市社会工作发展最初以简单的组织、动员和培训社会工作者考试开始，是为了配合党和国家层面对社会工作人才提出的要求。这一举动具有较为明显的理性计算特征。但是，随着社会工作的深入发展，T市对社会工作分配的注意力从回应顶层(或者上层)政府的要求，转向根据县域范围内社会治理发展的新需求，进行了很多在地化政策和资金投入。这些在地化投入说明县域政府正在逐步摆脱对上级政府要求的被动响应，转而更加积极地关注和响应县域社会发展的实际需求以及社会工作者(群体)的具体需求。

T市有关社会工作领导注意力内容的改变暗含了其对于注意力客体态度的变化。这种变化从原先期望通过培养县域社会工作者群体来满足上级行政任务的需求，转变为更加关注社会工作者群体自身的成长和发展互动逻辑的转变。这种转变对于注意力客体(社会工作者群体)的影响不同。本研究认为，注意力客体经历了从基于计算的理性回应转变为基于价值认同的共同体回应的过程。

1.社会工作者群体基于计算的理性回应

T市在社会工作发展初期，根据自己的自主性迅速制定了很多政策，但是，社会工作者群体的回应并非主动积极。社会工作者群体通过对政策意图的理解以及自身的利益诉求而进行有边界的参与。这里的利益诉求并不是指狭隘的经济利益，而是一种广义的利益，主要指社会工作者为了达到某种目的而参与T市社会工作的发展。比如，社会工作者在决定参与T市社会工作发展的程度时，会综合考量政策环境是否有助于实现社会工作的核心价值，以及是否能满足他们对职业转型和职业发展的期望。从根本上讲，这种基于条件的参与反映了社会工作者对T市社会工作发展初期政策基于理性计算的回应。

当初，国家开始社会工作师职业水平考试，市民政局领导亲自动员社区工作者参与该考试。当时地级市层面并没有出台多少社会工作师职业水平考试相关文件。它对于我来说是一个全新的东西，我不敢全身心地投入该考试。但是，市民政局领导非常重视，并且请了很多大学老师来讲课。我觉得可以跟大学老师学习也不错，至少自己不会有损失。于是，我就踏上了社会工作这条路。(访谈对象S3)

对于那些通过政策吸引来的，具有专业背景的社会工作者来说亦是如此。与生活在本地的社会工作者不同的是，这类由政策吸引来的社会工作者怀揣着社会工作专业和职业价值观的崇高理念，被T市社会工作政策及各种美好的宣传打动。当他们来到T市时，产生了落差，对能否在T市实现自己的专业理想产生了怀疑。

我来T市之前，对T市的认知是苏州的T市。苏州是经济发达的一线城市，其社会工作发展也特别好。T市归苏州管辖，其社会工作发展也应该很好。但是，当我来了才发现，它是苏州下面的县级市，并且距离苏州还有一定的距离。这和我当初对T市及其社会工作的想象完全不一样，感到非常失望。我甚至考虑过是否要回老家。但是冷静下来之后，我还是决定在T市试一试。(访谈对象S6)

我听专业课老师讲T市的社会工作发展不错，政策的支持力度很大。所以，我在专业实习时就选择来T市，来了以后才知道它是一个县级市。我以前学习和生活在经济相对发达的地级市，因此心理落差很大。自己也不确定一个县级市的社会工作到底能发展到什么程度。(访谈对象S7)

相较于本地社会工作者，这类由政策吸引来的社会工作者具有更多选择，比如可以选择留下或者离开。但是，这类社会工作者多数并没有因为感受到落差而转身离开。相反，他们在专业价值实现与未来期望之间进行了平衡，最终在分析政策可能带来的结果之基础上选择留下。

我刚到T市时心理落差很大。我是邻省省会城市211大学毕业的硕士。我们学校的社会工作专业在全国高校中的知名度比较高，师资实力比较强。我在学校接受了非常专业的学习和训练。当我来到T市后，特别担心这里的领导因不懂社会工作而指挥不当，进而导致我无法开展与专业相关的服务。对此，我曾纠结是否离开。但是，我最终选择留下，主要原因是我看到T市领导主观上重视社会工作，政府也舍得花钱推动社会工作发展。以我自己为例，我仅仅是硕士毕业，却被T市当作专业人才引进，并且配备了人才经费。T市对社会工作专业人才的态度增强了我对T市社会工作发展的信心。我相信在T市可以实现我对社会工作价值的追求。(访谈对象S6)

与前述基于理性计算和专业价值实现做出选择的情况不同，一些社会工作者是基于职业转换和职业成长来决定成为T市社会工作者群体的一员。这种选择反映了他们对T市社会工作政策环境的考量，特别是这些政策是否能够满足其职业发展需求。

我来T市之前在大学做辅导员。因团省委挂职的机会，我来到了T市团市委挂职锻炼，当时的工作会对接一些团系统的项目。我自己具有社会工作专业背景，所以做起这些项目倍感亲切。挂职结束2年后，我因为工作关系又和T市团市委有互动。此时，我知道T市社会工作政策发生了非常大的变化。无论是地方政策，还是资金投入，T市都走在全国同级别行政单位的前列。我觉得我的机会到了。我放弃了原来的工作，来到T市，并借着挂职时期与T市团市委建立的友好关系成立了社会工作机构。我觉得我的选择没错。我在T市社会工作领域的发展比在高校行政岗的发展更有前景。我个人的职业发展已经完全超出我的预期。(访谈对象S1)

2.社会工作者群体基于情感认同的共同体回应

随着T市社会工作的纵深发展(主要体现在政策分配从考试支持到相对笼统的社会工作政策，再到落实到具体人才投入，以及与社会治理紧密结合)，社会工作者群体对T市社会工作的态度也从出于自身利益的理性计算，转变为对T市社会工作的主观认同。并且这种认同是对T市社会工作专业整体发展的认同，具有明显的群体特征。这种转变除得益于外在的制度和政策建构外，还得益于T市政府领导在“情感”和“关系”维度上的建构。县域范围内社会空间的扁平化有助于人与人之间关系的建立。得益于这种扁平化的社会空间，政府领导与社会工作者之间、社会工作者之间及社会工作者与周边资源之间的紧密联系得以建构。在这种紧密关系的基础上，进一步营造出基于政府领导和社会工作者为核心构成要素的县域社会工作共同体。

第一，将情感和价值注入政策，塑造温暖的工作氛围和社会工作专业氛围。T市分管领导对社会工作的重视和关注并不仅仅源于政府工作人员的工作要求和政绩要求，还源于其与社会工作者在价值层面的共鸣。政府领导能够看到并认同社会工作者持有的专业价值，并以平等、扁平的方式与社会工作者进行交往，进而建构出领导和社会工作者之间非政策驱动的情感互动。

T市的社会工作政策能够体现领导对社会工作人才的重视，让我感受到一种强烈的支持感。在工作中领导没有行政化和官僚化的工作风格，而是以一种非常具有亲和力的状态开展工作。(访谈对象S2)

我刚到这里工作时就感到相关部门负责人对社会工作者的认可和支持。民政系统从市局领导到一般科员，与社会工作者的互动都非常直接。政府部门的领导能够记住我们多数人的名字，他们能看到这个行业里“活生生的人”。这需要领导用心，甚至用情才能达到。我认为这非常难得。(访谈对象S11)

政府领导和我们社会工作者的关系超越了体制的隔阂，甚至有时候这种原本属于上下级之间的工作关系，被领导们打造成一种平等的、友谊式的工作关系。这种关系拉近了领导和我们之间的距离，让我觉得我是在和朋友一起工作，而不是在给领导打工。(访谈对象S4)

第二，社会工作者基于情感认同的回应。随着政府注意力中非理性情感和价值的投入，T市社会工作者在态度和行为上也发生了转变，从前期基于个人发展的理性计算，转变为从情感和价值上的共鸣式回应。这种共鸣式回应既包括社会工作者与政府分管领导的共鸣，也包括社会工作者之间(不同竞争机构的社会工作者)的共鸣。由此 ，T市就构建了一个横向与纵向的以情感和价值为纽带的社会工作互动网络。这种互动网络的纵深发展为建构一个基于县域的、包含行政和专业人员在内的专业共同体打下了坚实基础。

T市的重要社工机构负责人都有社会工作专业背景和专业能力。虽然各个社工机构都会为了生存和发展而找资源，但是，机构之间并不是恶性竞争。在市民政局领导的统筹下，我们之间形成了良性互动，甚至像一个同辈群体，实现了相互支撑。(访谈对象S5)

社会工作资源是有限的，业务范围重叠的机构很可能会因为争夺资源而关系紧张。但是，这种局面并未发生。相反，机构之间会在资源上进行分享。我认为这与T市能够有效分配资源、建构合理的社会工作业态有关。(访谈对象S8)

我参观过其他地方，我认为多数地方社工机构的氛围没有T市好。T市这些机构的人员，有空时会聚在一起，一年中会聚很多次。有时由市民政局组织，有时由社工机构自己组织。聚会的内容有时以娱乐为主，有时以业务交流为主。(访谈对象S10)

第三，社会工作者群体的专业委身感。委身感是一个富含情感和承诺意味的概念，它通常用于描述个体在情感、事业或其他重要领域中全身心地投入和奉献。T市政府部门领导过去十几年分配于社会工作领域的注意力，建构了一个基于专业认同的专业共同体。在这个共同体内，不论是行政人员，还是社会工作者群体，均体现为一种平等、互助的伙伴关系。社会工作者将自己视为T市社会工作的一部分，并且全身心地投入到T市社会工作建设中，体现出一种高度的专业委身感。

对于T市的社会工作来讲，个人、项目、政策是一个相互关联、密不可分的整体。对于个体而言，我可以通过开展服务、建言献策等方式参与T市社会工作发展。我充分信任市级的各项社会工作政策。只要市级层面的方向确定了，我会坚定地发挥好自己1/n的作用。(访谈对象S10)

我刚来到T市时一无所有。进入T市社会工作领域后，我各方面变得越来越好。这种变化是T市良好的社会工作政策、环境和社工机构的工作氛围赋予我的。所以，我会在T市一直做下去。(访谈对象S5)

在工作中，我能够感受到来自政策、经济、工作情感等方面的支持。无论是与领导互动，还是与同行交流，我都能感受到大家对社会工作浓烈的情感。这种情感也正好是社会工作专业教育所倡导的。未来，我会继续投入到T市社会工作建设和发展之中，努力为T市社会工作发展添加力量。(访谈对象S7)

五、结论与讨论

(一)结论

本研究立足于领导注意力，将领导的关注度视为推动县域社会工作发展的外部驱动力，并将社会工作专业共同体的建构视为县域社会工作发展目标。通过对T市社会工作相关政策、资金支持以及领导情感投入等方面的深入分析，揭示了T市领导注意力分配的具体状况。本研究还探讨了社会工作者对领导注意力分配的反应和态度，阐明了领导注意力与专业共同体之间的“互塑机制”。

基于这一“互塑机制”，本研究将县域社会工作发展的逻辑概括为三个阶段：首先，县域政府领导通过政策制定和资金支持等手段，将注意力分配给社会工作领域，社会工作者群体经过理性分析后，有选择性地进行回应和参与；其次，县域政府领导根据社会工作发展的需求以及社会工作者群体的反馈，融入情感要素，社会工作者群体则基于专业情感进行相应的回应；这些互动促成了一个以社会工作专业认同为核心的共同体的形成。

(二)讨论

本研究以县域政府领导注意力主体和注意力客体之间的互塑机制为研究对象，探讨了县域社会工作发展机制。从学术研究的角度看，领导注意力和专业共同体均是容易操作化理解的学术概念。二者之间通过研究而建立的关系也比较容易理解。因此，本研究所使用的概念、研究过程，以及研究发现均可以用于指导其他类似研究。从社会工作发展实践的角度看，本研究形成的互塑机制可以为其他县域社会工作的发展提供借鉴。在县域层面推动社会工作发展时，领导应该将注意力分配到社会工作领域。在分配过程中尤其要重视政策、资金，甚至情感投入等在纵向上的连续性，以及在横向上的整合性。此外，还应重视社会工作者群体在注意力分配不同阶段所做的有针对性的回应，并将其作为调整注意力分配的重要信息。

注释

1①本部分内容根据对G的访谈内容和所收集的各类文本信息整理而来。为了呈现出T市社会工作相关政策的持续性及纵深发展的特征，在文本呈现时特意以时间线为主轴，按照阶段和发展主题对应的方式对资料进行陈述。