一、引　言

自社会工作诞生以来，宏观社会工作和微观社会工作就一直是社会工作的两大重要行动领域。但从具体实践来看，宏观社会工作的开展遇到更多困难，这与社会工作的理论发展脉络有关。社会工作在诞生之初就受到精神分析学派的专业影响，后又受到新保守主义和新自由主义社会问题个体化精神导向的影响。^[1]因此较之微观社会工作，宏观社会工作的理论体系发展较为缓慢，实践发展也相对比较薄弱。而作为宏观社会工作重要组成部分的政策倡导，也较少受到社会工作者的青睐。这一方面与全球社会工作定义中强调的“社会正义”的专业内核^[2]不相符合，另一方面也对今天社会工作的专业化、职业化发展形成了一定阻碍。因而，梳理本土已有的社会工作政策倡导行动，挖掘行动开展的路径，对完善社会工作本土化理论体系、推动社会工作职业化发展具有重要意义。

已有社会工作政策倡导研究多以倡导联盟为主要分析框架，围绕倡导路径展开，取得了较为丰硕的研究成果，为后续研究与实践开展奠定了重要基础。但是已有研究存在两方面的不足：一是过度强调社会工作者的主体性地位；二是缺少历时性经验资料的支撑，难以全面、准确地刻画社会工作政策倡导的路径与过程，也影响了研究成果对于实践的指导性。因此，有必要找寻更加丰富且具有历时性特征的政策倡导经验资料，并在强调权威部门在此过程中重要性的基础上，分析社会工作政策倡导可能的本土化路径。

笔者在实务过程中发现，自2002年起，未成年人司法社会工作行动者 ¹持续开展了政策倡导行动。从行动结果来看，2010年，中央六部委出台了《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》^[3]，首次在国家政策层面将社会工作服务纳入司法体系之中。2015年，最高人民检察院颁布了《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》^[4]，推动建立了社会工作参与未成年人司法工作的长效机制。2018年，最高人民检察院、共青团中央联合发布了《关于建构未成年人检察工作社会支持体系的合作框架协议》^[5]，将社会工作作为重要的社会力量纳入未成年人检察工作社会支持体系。2019—2023年，最高人民检察院、共青团中央、民政部联合推动了《未成年人司法社会工作服务规范》国家标准^[6]出台，从全国层面推动和规范了未成年人司法社会工作服务。2020—2021年，我国制定了《社区矫正法》^[7]，修订了《未成年人保护法》^[8]和《预防未成年人犯罪法》^[9]，并在其中确立了社会工作服务在未成年人司法保护中的法律地位。也就是说，社会工作参与未成年人司法保护服务得到了明确的法律支持，社会工作的倡导行动获得了较为理想的结果。因此，本文尝试以未成年人司法社会工作领域中的政策倡导行动为主要资料来源，分析社会工作政策倡导的本土化行动路径。

二、文献综述与理论视角

(一) 文献综述

1. 政策倡导的相关研究

从研究对象来看，已有关于政策倡导的研究主要集中在社会组织、非营利组织或非政府组织(NGO)的政策倡导行动上。部分研究讨论社会组织自身的变化对政策倡导行动的影响，认为社会组织可以通过组织学习和知识生产推进政策倡导实践。^[10]也有研究讨论社会组织参与政策倡导的路径，发现非营利组织影响公共政策的途径主要包括策略联盟、政策游说、诉诸舆论、合产协力等。^[11]还有部分研究聚焦政策倡导的策略分析，认为社会组织进行政策倡导的策略可以分为直接影响政治成员的直接策略(内部策略)和间接影响政治成员的间接策略(外部策略)。^[12]

从研究的理论框架来看，已有研究主要借助倡导联盟(也称倡议联盟)理论展开。有研究以垃圾议题社会组织为研究对象，以倡议联盟框架为主要理论基础，梳理环境NGO的政策倡导实践。^[13]也有研究认为，政策学习和专业论坛策略在政策倡导过程中发挥了重要作用，此外，政策经纪人对于政策倡导具有十分重要的影响。^[14-15]同时，政策变迁也受到政策取向学习、政策经纪人、子系统外部事件的影响。^[16]

2. 社会工作政策倡导的相关研究

社会工作政策倡导的相关研究数量较少。从研究对象来看，已有研究多以社会工作服务机构或社会工作者作为实践主体，讨论其在失独家庭^[17]、特殊职业教育^[18]、城市社区治理^[19]、社会组织管理^[20]、流动儿童^[21]等领域开展的倡导实践过程和策略。此外，也有一些研究从更加宏观的层面分析了社会工作服务机构开展政策倡导面临的多重困境，主要包括公信力与合法性不足^[22]、社会工作者自身能力不足、服务对象参与不积极^[23]等。还有研究讨论我国政策倡导的特殊性质：共识生产与空间制造的二象性。^[24]

从已有研究依托的理论基础来看，现有研究主要依托倡导联盟理论和新制度主义理论。有研究者依托倡导联盟理论开展分析，认为社会工作政策倡导的主要过程包含定义政策子系统和关键行动者、界定倡导联盟、划分政策系统、运用联盟资源、进行政策学习等。^[18]也有研究依托新制度主义理论开展分析，认为合法性是社会工作政策倡导的重要因素，合法性一方面是社会工作发展的动力，另一方面也是社会工作推进政策倡导实践的动力。同时，社会工作通过服务推进、居民公民意识推进等工作，能够积累自身的倡导力量，促进政策倡导目标的达成。^[20]

总的来说，已有研究以倡导联盟为主要研究框架，对社会工作政策倡导的路径和策略进行了分析，取得了较为丰硕的研究成果，但还存在两个主要不足。其一，过度强调社会工作在政策倡导中的主体性、能动性，较少从社会工作与政府机关互动的角度讨论政策倡导问题。已有研究多以倡导联盟作为理论视角，认为社会工作在政策倡导过程中具有较高的能动性，能够调动多方力量开展政策倡导。但这与现阶段我国社会工作发展的实际情况并不匹配。我国社会工作还处在生产自身行动空间的过程之中^[24]，参与政策过程的合法性身份和政府对社会工作的实质性承认还有待加强，因而难以真正在政策倡导过程中发挥更大的主导性。其二，研究资料较为单薄。已有研究多采用片段化的研究资料，缺少历时性研究资料的收集和分析，因此难以全面梳理社会工作政策倡导的具体过程。因此，有必要从社会工作与权威部门互动的视角出发，以丰富的历时性资料为研究素材，探索具有我国社会工作本土化特征的政策倡导路径。

(二) 理论视角

倡导联盟是现有社会组织政策倡导行动的主要分析框架。这一框架凸显了政策倡导过程中不同组织机构之间的沟通与协作，但其过分强调社会组织在政策倡导中的主导地位，忽略了权威部门在政策过程中的引领性和能动性。未成年人司法保护领域具有较强的法律强制性，权威部门的能动性在政策过程中发挥了更加重要的作用，因此，倡导联盟理论并不适合此领域问题的研究。为此，有必要寻找一个新的研究框架，从政策过程出发，梳理政策倡导过程。从已有研究来看，“模糊—冲突”模型是一个分析政策过程适宜的理论视角。

1. “模糊—冲突”模型

在政策过程理论视角下，Matland在1998年提出了政策的“模糊—冲突”模型和政策特性概念。政策过程在宏观上意味着长期性政策的变化，在微观上意味着决策过程中所表现出的行为方式及其模式。^[25]具体来说，是指政策问题提上议程、形成政策选择、做出政策决定、实施政策内容、评估和反馈政策效果、政策做出修订等一系列政策循环周期的总和。^[26]在这一视角下，政策具有了过程性特征。Matland认为，政策特性包括冲突性和模糊性两个部分。模糊性包括政策目标的模糊性和政策手段的模糊性。政策目标的模糊性是指政策所要达到的结果是否有确定的衡量标准，政策手段的模糊性是指难以找到达到政策目标的合适的技术方法。^[27]冲突性是指政策过程的多个参与者存在政策目标认同上的不一致性^[28]，包括技术模糊、组织角色模糊和政策手段模糊三个方面。^[29]“模糊—冲突”模型从政策过程和行动者关系两个角度对政策特性进行了分析。具体来说，政策特性可以分为四个类别(见表1)。

“模糊—冲突”理论近年来在国内得到比较广泛的应用，学者以此分析了我国教育、养老、户籍、医疗、文化等政策的执行过程。^[30-32]在分析问题的时间跨度上，大部分学者用“模糊—冲突”模型讨论静态问题，即讨论此时此刻某一政策的政策特征。^[33-34]也有部分研究者对“模糊—冲突”模型进行部分修正，增加了时间维度，用以分析政策变迁过程。^{[29, 35]}

从上述研究中可以看到，“模糊—冲突”模型适合分析中国现阶段的政策特点，此模型不仅可以分析政策的静态特点，还可以分析政策特征的动态变化。也就是说，政策变迁的总体方向普遍呈现出从模糊到清晰、从高冲突性到低冲突性的特征。

2. “模糊—冲突”模型在本文中的应用

“模糊—冲突”模型提出了分析政策特性的两个维度：政策过程和执行者关系，而本文聚焦的是政策倡导过程。政策倡导过程与政策过程本身密切相关，因此，研究选取“模糊—冲突”模型中的政策过程维度，即“模糊—清晰”的演化过程作为本文的分析框架。从政策“模糊—清晰”的变迁过程来看，政策变迁过程可以分为三个阶段：生成模糊政策、模糊政策清晰化和清晰政策行政化。本文以政策变迁过程为逻辑线索，搭建社会工作政策倡导行动的研究框架(见图1)。第一个阶段是根据相关工作安排，为了实现某一政策目标，权威部门需要探索出实现这一政策目标的模糊方法和路径，并出台指引实践探索的“模糊政策”。第二个阶段是在模糊政策落地实践过程中，实践部门将已有的政策目标拆解成具体的、清晰化的行动目标，并探索出适宜实践运用的具体方法和手段。在这些实践探索的基础上，已有的“模糊政策”在目标和手段两个方面被清晰化了，也就意味着“清晰政策”形成。“清晰政策”形成并不等同于政策已经出台，形成的“清晰政策”需要配套其他意见、实施方案等具体文件才能真正具有可操作性。因此第三阶段是“清晰政策行政化”，将“清晰政策”转化成政策文本，并配套相关文件及文件落实活动，推动“清晰政策”出台并真正贯彻实施。

在以上未成年人司法保护相关政策从模糊到清晰的发展历程中，社会工作发挥了重要作用。本文将以政策从模糊到清晰的三个阶段为时间脉络，讨论社会工作是如何回应权威部门的政策变迁需要的，并在需要回应中将社会工作自身的理念、方法以及专业追求融入政策文件之中，进而实现政策倡导。

三、研究方法

本文的核心问题是“社会工作政策倡导的行动路径”。这一问题在学术界与实务界还没有普遍认同的答案，是一个探索性问题。此外，本文试图从历时性视角对这一问题进行解答，因此这是一个过程性问题。研究议题的探索性和过程性决定了本文适合采用质性研究方法。由于研究资料跨越的时间线索较长，为了更加全面地收集资料，笔者作为身处局内的局外人，一方面参与政策倡导行动，推进行动的开展；另一方面以笔者的视角了解行动过程，充分收集资料，在了解行动者行动选择结果的同时，理解行动选择的原因，全面梳理和呈现行动过程，探索行动背后的逻辑与规律。

(一) 资料收集方法

1. 访谈法

访谈就是研究者“寻访”“访问”被研究者，并且与其进行“交谈”和“询问”的一种活动。“访谈”是一种研究性交谈，是研究者通过口头谈话的方式从被研究者那里收集(或者说“建构”)第一手资料的研究方法，是一种有特定目的和一定规则的交谈。^[36]165在本文中，笔者于2023年6—12月对倡导行动中的主要行动者进行了多次访谈，以期了解社会工作倡导的行动过程，并尝试了解社会工作行动者在行动中行为选择的主要原因。为了整合多方视角，避免单一视角带来的信息差异，在访谈对象选择上，笔者主要遵循两个原则：其一，选择参与行动时间较长、对行动整体过程较为了解的人员进行访谈；其二，考虑到政策倡导行动中社会工作教育者、研究者和一线社会工作者都参与到了行动过程的实际情况之中，所以访谈兼顾来自社会工作教育机构、研究机构和服务机构的人员，以期收获不同视角的研究资料，并实现对研究资料的三角验证。受访者基本信息见表2。

2. 参与观察法

观察是人类认识周围世界最基本的方法之一，也是从事科学研究(包括自然科学、社会科学和人文科学)的一个重要手段。在参与式观察中，观察者与被观察者一起生活、工作，在密切的相互接触和直接体验中倾听和观看被观察者的言行。^[36]227-228在本文中，笔者也是政策倡导过程的重要参与者，因此，笔者得以拥有机会以“行动者”和“参与者”的双重身份进入现场，参与行动，观察行动过程，并尝试理解不同行动者选取行动手段的原因。笔者在参与式观察过程中记录了大量观察笔记，这些观察笔记成为本文的重要研究资料。

(二) 资料分析方法

本文的主要研究目标有两个，一个是梳理行动过程，另一个是梳理不同阶段影响行动者行为选择的关键因素。因此，本文使用情境分析法和类属分析法对资料进行分析。

1. 情境分析法

“情境分析”指的是将资料放置于研究对象所处的自然情境之中，按照故事发生的时序对有关事件和人物进行描述性分析。这是一种将整体先分散，然后再整合的方式，首先看到资料的整体情形，然后将资料打碎，进行分解，最后将分解的部分整合成一个完整的、坐落在一个真实情境中的故事。^[36]292在本文中，笔者将所获得的研究资料按照事件发生的时序进行排列和整合，以梳理政策倡导的全过程。

2. 类属分析法

“类属分析”指的是在资料中寻找反复出现的现象，以及可以解释这些现象的重要概念的过程。在这个过程中，具有相同属性的资料被归入同一类别，并以一定的概念命名。^[36]290在情境分析的基础上，笔者对不同行动阶段的资料进行深入分析，将具体行动按照不同主题进行分类整理，以呈现不同阶段的行动特征，并尝试梳理不同阶段行动选择的原则与逻辑。

四、模糊政策生成阶段：服务介入

在倡导初期，亦即模糊政策生成阶段，社会工作主要通过提供专业服务的方式为权威部门制定模糊政策提供工作思路和方法。具体来说，这一阶段社会工作的主要行动是服务游说和探索性服务(见图2)。

(一) 服务游说

1. 游说的可能：双方的发展需要

首先是国家发展的需要。社会治理现代化要求社会力量积极参与社会治理的相关工作。党的十八届三中全会、十九大、十九届四中全会、十九届五中全会均强调了社会工作在社会治理现代化过程中的关键作用。其次是未成年人司法改革的需要。未成年人司法改革要求社会工作参与未成年人司法工作。在未成年人司法改革中，基于教育主义的要求，司法机关在办案过程中需要大量案外工作的支持，避免宽缓处遇的风险，并使涉罪少年能够回归社会、融入社会。^[37]因此，未成年人司法社会支持体系建构的重要性毋庸置疑。再次是未成年人发展的需要。涉法涉诉未成年人的教育矫正需要专业支持。与普通未成年人相比，涉法涉诉未成年人通常经历了更加复杂的社会环境，个体社会支持水平普遍较低。因此，需要更加专业的力量来调动更多社会资源支持他们发展，具有社会关系调节师和社会资源链接者身份的社会工作者显然能够在这一方面为其提供较好的服务。最后是社会工作实践空间拓展的需要。社会工作专业发展需要锚定某一专业领域进行深入实践，并在实践中探索行动空间。社会工作要想在中国的土地上生根发芽，与当今中国社会亟待解决的某一社会问题对接，需要以某一专业领域作为抓手，不断进行理论性知识和实践性知识生产。在上述国家、社会、未成年人和社会工作专业自身发展需求的推动之下，社会工作参与未成年司法保护领域模糊政策的出台成为可能。

2. 游说的基础：社会工作的专业积累

在未成年人司法社会工作领域，社会工作研究者首先识别出了在未成年人司法保护领域需要社会工作参与的现实情境，并凭借自身的文化资本，在参与各种研讨会的过程中，将社会工作的基本理念传递给权威部门的相关工作人员。这一过程促进了权威部门对社会工作的了解，为后续社会工作参与未成年人司法保护相关政策变迁创造了可能。

社会工作行动者的社会资本除了研究者的专业知识外，还有提供专业服务的能力。而这一能力的取得，依靠的是社会工作教育。社会工作教育整合了专业知识、技术与实践等多重面向，有助于提升社会工作者的专业能力，为社会工作参与未成年人司法保护工作提供重要的人力资源。

2002年，甲大学社会学与社会工作系成立。2003年该系确定了“司法社会工作”的人才培养方向，并不断吸纳专业人才充实师资队伍，逐步探索“司法社会工作”的课程体系和教育体系。2008年，甲大学社会工作系获批教育部首批“司法矫正社会工作人才培养模式”创新实验区，并明确在专业教育课程中设置法律相关课程。

在此基础上，为了提升社会工作专业人才培养质量，甲大学社会工作系着力建设一批未成年人司法社会工作实习基地，以提升学生的实务能力，并着力推进未成年人司法社会工作的理论研究与知识生产。至此，甲大学社会工作系教育—实务—研究相结合的未成年人司法社会工作人才培养框架正式形成。(A1)

3. 游说的行动：社会工作教育者的主动宣传

游说行动实施的主力是社会工作教育者。他们充分发挥自己的文化资本，抓住多重机会宣传社会工作，使社会工作进入检察机关办案人员的视野，为社会工作在检察机关开展探索性服务创造机会。

首先是积极开展专业研究。在未成年人司法保护领域，社会工作与未成年人检察工作的主要对象都是未成年人，因此，二者有着天然的契合之处。但是，如何在服务对象契合的基础上生产出具体可操作性的服务内容，需要研究人员开展深入研究。

社会工作想要进入其他场域开展工作，首先就需要了解该场域的工作与发展需求。在未成年人司法场域，近年来最重要的行动就是未成年人司法改革，即从以简单的惩罚为导向，走向“教育、感化、挽救”的工作方向。这样一来，从社会工作专业促进未成年人成长发展的角度来说，两者就有结合点了，这个点就是“违法犯罪未成年人教育矫治”。(A1)

其次是积极进行专业宣传。检察机关接纳社会工作的基础是其了解社会工作，并认可社会工作的专业能力，认为社会工作能够为其工作提供有效支持。各类研讨会则是社会工作教育者最先能够接触到的宣传平台。

检察系统很多工作人员也有学习新理论和新知识的意识，因此，也会组织和参加很多与未成年人司法工作、未成年人犯罪预防等议题有关的学术交流活动。而我自己是做未成年人犯罪预防的，自然也会参加这些会议。在会议上，我有意识去宣传社会工作可能在未成年人司法工作中发挥的作用。这些观点对于有心推动未成年人司法改革的人来说，是很有诱惑力的，因此也能够搭建社会工作进入司法机关的通路。(A1)

近几年社会工作参与未成年人司法工作越来越深入，也有很多地方的检察官、法官、公安干警在内部培训时，会邀请我去作讲座。我通常会讲社会工作的理念、社会工作与未成年人司法的契合以及具体能够提供服务的内容。这样能够让在一线工作的公安司法机关办案人员了解和认识社会工作的重要性，以便更加顺畅地推进后续工作。(B2)

再次是定点游说。定点游说是有针对性地宣传推进社会工作进入相关职能部门之中的一种方式。在前期宣传的基础上，该区检察机关已经开始对社会工作抱有一定兴趣，此时甲大学教授来到该检察院，与检察长详细沟通，介绍社会工作的价值理念和工作内容，促进社会工作在这一检察院获得实践空间。

我记得最开始的时候，我们到检察长的办公室给他讲案例，讲具体的社会工作者在检察院开展服务的案例。这样有针对性的讲述很有用，能够将我们的工作理念和方法讲清楚，也能把社会工作和检察机关配合的结合点讲清楚。检察长也会提出很多问题，我们回答这些问题也能澄清很多信息。这样，大家的沟通就更加深入。(B2)

最后是寻求支持。检察机关对于合作机构的合法性也有较高要求。为了证明社会工作服务机构的合法性，社会工作教育者主动联络对于司法机关而言具有较高可信度的高校领导、政府部门负责人，共同开展宣传倡导工作。有这样的机构背书，社会工作才更容易取得司法机关的信任，进而获得开展服务的机会。

为了使检察机关信任我们，为了让检察机关给社会工作服务提供空间，我们特地邀请了我们大学的校长、当时的政法委书记以及检察长进行会面。有高校领导出面，社会工作无论是专业性，还是可信度都有了更高的保障，这样社会工作也就有更大可能参与到未成年人司法工作之中。当然，也是那一次会面，确定了要成立社会工作事务所，确定了社会工作参与未成年人检察工作最初的工作机制。(B3)

(二) 探索性服务

在服务游说后，社会工作者获得了在检察机关开展专业服务的机会。此时，社会工作也在探索如何将社会工作教育矫治未成年人违法犯罪的专业技能，转化为能够在检察机关内运作并与检察机关工作相互配合的服务内容。因此，这一阶段的服务被称作探索性服务。

在该阶段，社会工作者以检察院为核心，在与其相关的多处场所建立了“实习基地”，构建了包括犯罪预防、行为矫正等工作内容在内的实习基地网络。社会工作者在实习基地网络中与其他部门互相交流，推动了社会工作服务技术方法与该场域服务需求的整合，探索并形成了新的服务项目。

我读大学时，学校就有在未成年犯管教所(下文简称“未管所”)和工读学校的实习。未管所的实习主要是让我们用小组工作方法给孩子们做一些与自我认知相关的工作，配合管教做教育转化工作。在工读学校的实习主要是配合学校做新生融入工作，因此其内容主要是对新生开展入校前的夏令营活动，促进他们习惯工读学校的管理规定。(B1)

在检察院的实习工作主要是社会调查。其实我们更想要做的是帮教。但是如果直接说做帮教就不能回应检察院的需求，而我们做帮教的基础也是要了解未成年人的发展情况，所以从具体操作上来讲，就变成了先做社会调查，再做帮教，这样，社会工作者和检察院双方的需求都能得到满足。(B2)

(三) 行动结果：模糊政策生成

在D市以及全国多地探索性服务提供过程中，公安司法部门逐渐意识到社会工作对其原有工作能够起到关键作用，于是逐渐开始出台相关政策，以巩固现有探索成果。在中央层面，六部委出台了《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》^[3]，首次将社会工作纳入司法体系之中。在这一文件的基础上，D市结合甲大学的实践经验，于2012—2015年间陆续出台了《关于进一步建立和完善未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》(下文称“1+6文件”) ²，确立了D市未成年人社会工作者的专业身份和服务内容。“1+6文件”虽然明确了D市未成年人社会工作者的专业身份和服务内容，但这一政策要具体落实，还需要相关的配套机制文件来说明具体的政策落实方法、服务衔接机制等。因此，从这一角度来说，政策在这一阶段还处于模糊状态，这也是大部分政策初期的发展样态。

五、模糊政策清晰化阶段：服务与倡导并重

在第二阶段，权威部门需要将已经出台的模糊政策清晰化。具体来说，需要明确社会工作参与未成年人司法保护的具体方式方法，并将这些方式方法转化为政策文件。为了这一目标的达成，这一阶段政策倡导的主要行动包括综合性服务、制度游说和政策建议(见图3)。

(一) 综合性服务

探索性服务中形成的服务内容远不能回应未成年人司法保护的全部需求，因此，这一阶段在上述服务的基础上，社会工作又开始推进综合性服务。

首先是拓展服务领域。在工作中，社会工作行动者意识到，在民事案件领域也有许多未成年人需要得到权益保护服务。因此，社会工作行动者与基层法院密切配合，开始在涉及未成年人民事案件中开展社会调查、民事观护等专业服务，以回应民事案件中未成年人的发展需求。同时，社会工作的服务领域除了从刑事司法领域拓展到民事司法领域之外，合作伙伴也逐渐拓展到学校、公安机关、检察院、法院、司法局等相关部门，服务内容涉及未成年人犯罪预防和司法保护的各个方面。

在社会调查、帮教服务都比较好地推进之后，我们就开始尝试将工作从刑事案件推广到民事案件中。因为我们发现，在很多离婚案件中，未成年人的合法权益没有办法得到较好保护。比如说，在离婚案件中，未成年人究竟跟随父亲还是母亲更有利于其成长和发展？只靠在法庭上双方的表达和一些基础条件的比对，是没办法说明这件事情的。因此，依托我们做社会调查的工作经验，我们开始推进民事案件中的社会调查、观护 ³等服务。(B4)

其次是构建服务体系。当刑事案件与民事案件中未成年人的服务内容逐渐丰富后，这些服务内容就需要被整理成较为完善的服务体系，以便于社会工作者开展服务，也便于权威部门更加全面地了解相关工作内容。为此，就必须加强服务体系建设。

当具体的服务内容逐项完善后，我们就开始考虑这些服务之间的关系。零散的服务很难向司法机关介绍，而缺少对于具体服务之间关系的梳理，也会使社会工作者不知道自己的功能定位和未来的发展方向。所以我们就借助社会工作预防类、发展类、补救类的服务分类方式，将已有的服务进行分类，这就是现在经常说的1—3—8服务体系。(B3)

未成年人司法社会工作服务体系建构涉及服务主体、服务客体、服务介体等多个环节建设，不仅包括初期探索性服务中对服务内容不断完善的关注，还包括服务机制探索、服务保障配备等多方面建设。未成年人司法社会工作服务体系不断完善是此领域相关政策倡导的重要根基。

(二) 制度游说

经过探索性服务和综合性服务，社会工作专业支持未成年人司法保护的具体服务内容已经比较清晰了，但是这些服务内容要想成为政策文件中的一部分，并将这些服务内容推广开来，还需要权威部门认可。因此，仍旧需要开展游说工作。在上一阶段中，社会工作的游说实际上更多是服务游说，游说目的是促进社会工作获得在司法实践中开展服务的空间，而这一阶段的游说则是制度游说，游说的目的是将有些服务内容写入相关工作文件之中。

在甲大学的支持下，我们分别在每年的年中和年末举行两次精品案例评析沙龙。邀请相关部门领导、一线司法机关办案人员、高校教师等人员参加，汇报社会工作服务中遇到的典型案例。为了推广各类服务内容，我们会有意识地选取包括社会调查、帮教、被害人救助、民事观护等各类服务案例进行讲授。在点评环节，各领域的专家也会就案例中呈现的问题进行讨论，并分别从宏观、中观、微观层面分析问题的解决思路。更为重要的是，一些专家和实务部门的领导通过精品案例评析沙龙也认识到出台相关政策促进社会工作服务发展的重要性，精品案例评析沙龙的一些观点也被吸纳进政策之中。(B4)

可以说，精品案例评析沙龙搭建了一个政府部门、司法机关、高校、社会工作服务机构人员可以平等交换意见的平台。这也可以促进社会工作相关工作理念、服务举措、服务机制走进权威部门的视野，并为其最终进入政策文件奠定基础。

(三) 政策建议

在第一个阶段，社会工作行动者只能通过服务影响权威部门，以期社会工作成为未成年人司法保护的组成部分。然而，经过上述综合性服务和制度游说的过程，社会工作的专业性已经得到相关部门的认可，社会工作行动者也开始拥有更多机会，更加直接地开展政策倡导工作。在这一阶段，社会工作行动者的倡导渠道主要包括立法建议与横向课题研究、媒体报道、协助制定制度文件等。

首先是立法建议和横向课题研究。法律法规能够有效推动相关部门开展未成年人司法保护行动，因此，推动相关法律出台无疑是政策倡导的重要组成部分。

《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》出台之前，我们参与了立法的专家讨论会，也通过行业协会、网站等途径提交了对于相关条目的修改意见。参与法律修订的机会非常难得，我们也希望能够抓住这样的机会，将社会工作开展未成年人司法保护的理念和方法写进法律文本。(C1)

我很有幸参加了全国人大社会建设委员会召开的《未成年人保护法》专家投票的现场会，并在会上提出三条修改意见，其中有两条被采纳。比如第116条，之前只规定了社会组织参与未成年人司法保护相关服务。我提出，基于实践基础和专业优势，应该在原有社会组织措辞的基础上，直接界定社会工作者参与未成年人司法保护服务。在很多专家的共同建议之下，这个建议被采纳，我感到非常荣幸，这是我们团队为社会工作服务被法律确认所做出的重要贡献。(A1)

甲大学团队通过参与《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等法律法规的立法论证，宣传了政策信念，并为清晰政策的出台找到了法律保障。但法律修订的机会并不常见，因此，开展横向课题研究也成为这一阶段进行政策倡导的重要途径。

我们承接了很多来自教育部门、民政部门、团组织的横向课题。与纵向课题相比，这些横向课题的学理性要求没那么高，但是更聚焦对实际问题的解决。这些横向课题的研究报告能够为相关部门出台相关制度提供支持，也是我们参与政策倡导的主要方式。(C1)

其次是媒体报道。媒体报道可以影响公众的政策信念。新闻媒体是宣传政策理念的重要渠道。在政策倡导过程中，社会工作行动者可以借助新闻媒体向公众传递政策信念，推动支持政策出台的社会环境的形成。此外，随着互联网的发展，除了传统的纸媒、电视新闻外，网络新闻和自媒体也是很重要的宣传渠道。

我们其实也在有意识地寻找一些新闻媒体来宣传和报道相关服务情况。我们对公众宣传更多的是采用讲故事的方式，讲服务对象的故事，讲社会工作者服务的故事，促进公众了解社会工作，了解这些特殊的孩子，为他们的成长创造更好的空间。现在我们尝试在主流媒体上，比如中央电视台、市电视台、快手、微信公众号等做宣传。(B5)

再次是协助编制相关政策文件。上述倡导和探索最终还是要以政策文件的方式固定下来，以使在探索中形成的服务机制、服务模式得到稳定的执行。部分机构对社会工作的了解还不够深入，因此在独立编制制度文件上存在一定困难，社会工作行动者也会帮助相关部门起草制度文件，以推进新政策的出台。

最近几年，我们协助公安局编制了《D市公安局违法未成年人帮教工作规定》《D市执法办案管理中心未成年人案件社工服务工作规范(试行)》等制度文件。这些文件明确了具体工作场域中社会工作服务的目标、流程、内容和方法，规定了社会工作与司法机关的沟通衔接机制。(B1)

(四) 行动结果：模糊政策清晰化

在第一阶段，社会工作行动者推动生成了模糊政策，但是模糊政策只说明了行动目标，没有具体说明政策目标达成的具体手段。在第二阶段，社会工作行动者的主要目标是将模糊政策清晰化，明确政策目标实现途径。从实践来看，经过一系列的深入服务，社会工作得以探索适当的路径，并通过政策建议等方式将这些探索性尝试转化为具体的政策文件，以达成模糊政策清晰化的目标。社会工作行动中所生成的《D市公安局违法未成年人帮教工作规定》 ⁴等文件就是模糊政策清晰化的重要例证。

六、清晰政策行政化阶段：倡导为重，服务为根

在政策出台的最后一个阶段，需要将已经“清晰化”的政策通过行政化的手段固定下来，亦即完成“清晰政策行政化”的系列工作。在此阶段，权威部门的主要工作需求是生成政策文件，并进行有效落实。为了回应这一需求，社会工作行动的主要任务是政策建议、政策宣贯和规范化服务(见图4)。

(一) 政策建议

上文提到，清晰政策的行政化落实需要其他配套工作文件的辅助，因此，在这一阶段，社会工作行动者再次充分调动自己的文化资本，协助起草相关政策文件。

我们协助中央部委起草了几份文件。这些文件能够在全国发挥功效，对于全面推动工作改革有很大作用。首先是《意见》(《关于在未成年人司法保护领域加强社会工作服务的意见》)，其将有助于各地发展社会工作专业力量，从而落实未成年人司法保护具体服务。其次是国标(《未成年人司法社会工作服务规范》国家标准)，其详细规定了服务的基础要求、主要方法、工作内容、工作流程、工作保障等内容，将为未成年人司法社会工作的专业化、规范化发展提供重要指导。其实这两份文件也是配套的，一个是推动社会工作的职业化发展，一个是推动社会工作的专业化发展。(C1)

(二) 政策宣贯

在政策出台和政策真正落地实施的中间还有一个重要环节，就是政策的宣传贯彻(下文简称“政策宣贯”)。政策宣贯是为了保证各执行部门了解政策的基本内容、工作思路、工作方法和工作要求，保障政策内容在执行过程中“不走样”。这一工作对于巩固政策倡导的成果，推进服务的有效开展具有非常重要的意义。

为了能够保障《服务规范》顺利执行，按照国家标准化管理委员会(简称“国标委”)的工作要求，我们还编制了宣贯教材，研发了课程体系，并以两者为基础，开展了大量的培训和督导工作，通过推动社会工作服务专业化，促使清晰政策真正落地实施。(B3)

(三) 规范化服务

政策建议和政策宣贯是为了保障相关政策落地实施，而保障政策落地实施最直接的手段是提供专业服务。从社会工作教育者的角度出发，提供专业服务的途径主要包括：支持相关社会工作服务机构持续开展未成年人司法社会工作专业服务；提供专业督导，提高社会工作服务机构的专业能力；优化课程设计，提高学历教育质量，保障工作队伍的专业化发展；提供培训，促进现有工作人员的服务质量提升。此外，社会工作教育者也没有脱离一线实践，仍旧在一线亲自开展专业服务，一方面为相关服务树立服务规范榜样，另一方面继续在实务中发现需要研究的问题和新的政策增长点。

走到现在，其实我觉得更不能脱离专业服务，因为没有服务就不知道现在的政策落实得怎么样，也不知道未来的路怎么走。不过确实很难像最开始那样跟着每个个案做，时间、精力、工作量都不允许。所以我现在更多是做督导和培训工作，一方面可以提升专业服务质量，另一方面可以从一线社会工作者的工作情况中看到工作推进情况。(A1)

(四) 行动结果：清晰政策行政化

按照通常政策倡导的行动逻辑，清晰政策形成即社会工作政策倡导成功的标志。但如上文所述，在具体实践中，社会工作行动者发现，清晰政策要想得到有效落实，还需要宣贯、执行、评估、督导等一系列操作。从基层工作人员的现实工作来看，“千根线一根针”是其经常面临的工作状况，他们每天要面临大量的工作任务和工作压力。因此，如果在清晰政策出台后没有后续行政工作的督导，这些政策文件很可能会被延迟执行。为此，案例中的社会工作行动者在推动出台了清晰政策之后，又协助完成了宣贯、评估、执行等一系列工作。从后续评估工作来看，已经有部分地区将未成年人司法社会工作服务纳入政府中长期工作计划之中，这也是倡导达成清晰政策行政化目标的重要表征。

七、总结与反思

(一) 嵌入：社会工作政策倡导的主要路径

西方社会工作政策倡导理论以及常用的倡导联盟理论都认为，在政策倡导中，社会组织是主要力量，应当在议题设置、政策形成、政策采纳等多个环节中扮演主要角色。^[13]但从本研究来看，在政策形成过程中，社会工作行动者并非主导者，社会工作行动者是通过不断回应权威部门的政策需求而将自身嵌入政策制定过程之中的(见图5)。

如图5所示，在模糊政策生成、模糊政策清晰化和清晰政策行政化的每个阶段，权威部门都有其工作需求，而社会工作行动者将自身的专业能力转化为游说、服务、政策建议、政策宣贯等具体的行动方案，通过回应权威部门的实际需求，与权威部门构建同盟关系，将自己嵌入政策制定过程中，成为政策制定的“局内人”。因此社会工作得以用自身的理念、方法影响权威部门，进而实现政策倡导目标的达成。

(二) 生活改善与实践拓展：社会工作政策倡导的双重目标

从国外宏观社会工作的定义来看，宏观社会工作实务是指专业性的干预工作，目的是有计划地在组织和社区内做改变。^[38]其目标更多还是指向服务对象生活环境的改善。但是，从上述实践来看，作为宏观社会工作的重要组成部分，我国社会工作开展政策倡导的目标不仅仅是促进服务对象生活环境的改善，还包括社会工作自身实践空间的拓展。社会工作在倡导社会政策改变过程中，一方面是为服务对象提供更好的服务，调整司法场域内原有在保护其权益和促进其发展方面的不足；另一方面也是为了将社会工作服务作为保护其权益的一种方式，整合进公安司法机关的工作内容之中。由此实现了服务对象和社会工作双赢的目标，服务对象获得了更好的服务，社会工作获得了服务空间。这与欧美国家更多强调政策倡导是改善服务对象生活空间的情况有所不同。

归根结底，这与我国政治体制的特点密不可分。我国现行的政治体制强调政府对保障人民福祉的重要作用，社会工作要想获得专业发展，就必须将自己整合进国家政策和社会治理体系之中。因此，我国社会工作政策倡导的目标自然也就包含了社会工作实践空间拓展的内涵。

(三) 循环促进：政策倡导中服务与倡导的关系

在本文所分析的案例中，社会工作参与政策倡导的主要行动有服务和倡导两类。服务类行动包括探索性服务、综合性服务和规范化服务，倡导类行动包括服务游说、制度游说、政策建议和政策宣贯。通常认为，政策倡导和直接服务分属宏观与微观社会工作，是两个不同的实务领域，在实务过程中并不交叉。但从本文来看，作为微观社会工作重要内容的直接服务与作为宏观社会工作重要内容的政策倡导并非两个独立的领域，而是相互交织、循环促进的(见图6)。

如图6所示，本文中所呈现的政策倡导过程分为初级倡导和次级倡导两个阶段。初级倡导的起点是直接服务，直接服务发现服务对象在环境改变层面的需求，进而社会工作者以回应这一需求为目标开展政策倡导行动。倡导行动一方面调整服务对象的生活环境，另一方面也拓宽社会工作的服务空间。此时，社会工作得以进入新的实践领域开展直接服务。

此时，社会工作也就进入次级倡导阶段。在次级倡导阶段，社会工作通过直接服务开展了两重生产：知识生产与关系生产。所谓知识生产，即社会工作在直接服务过程中研发出适合服务对象与实践场域的服务内容与工作机制。这些内容和机制可能被权威部门采纳，进入政策形成过程，成为新的部门规章，此时，社会工作开展的是纵深化的政策倡导。同时，在直接服务之中，社会工作也完成了关系生产。所谓关系生产，是指社会工作在提供直接服务过程中通过自身的服务质量与工作态度，与权威部门建立新的信任关系，使得权威部门为社会工作开放新的实践空间，社会工作得以在新的行动空间中继续开展政策倡导工作，以为更多服务对象提供服务。不论是横向倡导还是纵向倡导，都将继续拓展社会工作的实践空间，促进社会工作开展新的直接服务。在此直接服务中，有可能发现新的需求，推进新的政策倡导，也可能生产新的知识与关系，并在横向/纵向上推进政策倡导。藉此，服务与倡导之间形成了良性循环，相互促进。因此，微观社会工作可以突破无法调整宏观环境的阻碍，宏观实践也可以实现对服务对象的生活改善而产生更有力的影响。

注释

1行动中涉及社会工作教育者、社会工作研究者和从事一线工作的社会工作者，文章论述过程中将其统称为“社会工作行动者”。

2 文中所涉及的D市《关于进一步建立和完善未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》(简称“1+6文件”)为内部文件，不面向社会公开。

3 按照《未成年人司法社会工作服务规范》国家标准的规定，家事案件观护服务是指社会工作者接受人民法院委托，在涉未成年人家事案件的审理过程中提供的观护调查、参与调解、延伸观护等社会服务活动。

4 文中所涉及的《D市公安局违法未成年人帮教工作规定》为内部工作文件，不面向社会公开。