一、问题提出

20世纪80年代以来，随着我国经济体制改革和城镇化快速发展，社区这一概念被正式引入国家相关政策之中，并衍生出社区服务、社区发展、社区建设等政策术语，旨在更好地发挥社区力量，以回应现代化进程中出现的诸多问题。社区作为社会的基本单元，成为加强和创新社会治理的基础平台与核心场域。党的十八届三中全会提出“创新社会治理”的战略部署^[1]；党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”^[2]；党的十九届五中全会强调“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”^[3]；党的二十大报告指出要“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”^[4]；党的二十届三中全会强调“健全社会治理体系，加强党建引领基层治理，完善共建共治共享的社会治理制度”^[5]。上述政策取向对社会治理的内涵和要求作出了内在界定，强调党对社会治理的核心引领，以及多元主体在社会治理中的整合性参与。而将社区构建成为集地域、生活、精神、情感多重内涵于一体的治理共同体^[6]，离不开社区两委(社区党支部委员会和社区委员会)、社会组织、居民等多主体的合力共治。但是，在社区治理过程中，由于多主体之间缺乏利益契合而难以达成共识，易产生治理碎片化和多元主体分化的问题，严重制约着社会治理的运转及其效能的彰显。

碎片化原意是指完整的东西碎成诸多零块，而在治理语境下，碎片化强调的是多个治理主体之间缺乏合作、治理政策实施散乱、治理目标背离初衷等现象。^[7]在社区治理中，存在着党组织、居委会、社会组织、居民大众、辖区单位等多元主体。它们之间常常缺乏联动整合机制，彼此的目标和行动独立、不统一，甚至存在矛盾和冲突。经常谈到的“三驾马车(居民委员会、业主委员会、物业公司)”之间存在张力就是治理碎片化和主体分化的典型例子。从不同学者的观点中可以看出，与碎片化相对应的是整合性。因此，如何破解社区碎片化局面也就转移到了如何加强社区整合性治理上。2020年，为整合多元力量、发挥多元主体的共治效能，以更好地应对突发重大公共卫生事件，湖北省在“三社联动”基础上进行创新与发展，提出了“五社联动”工作机制。^[8]该机制是以社区为平台、社会组织为载体、社会工作者为支撑、社区志愿者为依托、社会慈善资源为助推的新型社区治理机制，以期通过“五社”的联动化解碎片化治理难题。2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步提出，要完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制。^[9]这为全国范围内创新“五社联动”机制，推进基层治理体系和治理能力现代化奠定了合法性基础。全国各地基于自身治理现状，纷纷开展实践探索，试图以“五社联动”来破解社区治理碎片化难题。

近年来，在社区、社会工作者、社会组织“三社联动”的基础上，“五社联动”逐渐成为回应基层社会治理复杂议题的创新机制，即通过增加社区志愿者这一主体以发挥广大居民的主体性；强化社会慈善资源以丰富基层社会治理资源渠道和配置方式，从而破解“三社联动”忽视居民大众参与主体性、政府公共财政资源依赖性的难题。然而笔者调研发现，“五社联动”并非如理想中那样有效运转，实践中同样存在着五社要素齐全却缺乏有机联动的悖论现象。“五社联动”在某种程度上作为超越“三社联动”以回应基层社会治理复杂问题的新机制，为何在实践过程中又出现了类似于“三社联动”机制实践所面临的相似问题？导致“五社联而不动”的深层机理是什么？本文将围绕上述问题进行探讨。

二、文献回顾和理论视角

(一)文献综述

在我国应对重大突发公共卫生事件的防控实践中，社区作为基础治理单元，其关键作用得到充分彰显。^[10]而在回归常态化过程中，社区治理力量单一、积极性消退、治理碎片化等短板再次暴露出来，仅靠社区党组织、居委会等单一主体难以实现社区治理共同体的构建。2020年，在湖北省民政厅的大力指导和支持下，武汉市正式启动“五社联动”社会工作服务项目^[11]，大力培育社区志愿者，激活社会慈善资源，广泛动员社会力量参与社区治理，寻找社区治理本土化新路径、新方法。“五社联动”在推进武汉市乃至湖北省基层治理体系与治理能力现代化进程中发挥积极作用，成为全国范围争相学习的典范。

围绕“五社联动”的行动逻辑、联动机制和实践经验等方面，学术界展开了深入剖析。“五社联动”并非“三社”与其他主体的简单相加，而是改变了政府单一的“输血式”资源投入模式，为社区治理培育了更广泛、更活跃的社会力量。原珂和赵建玲认为，“五社”之间的协同联动机制将直接影响整体治理效果。因此，为使“五社联动”更好地发挥作用，社区应在基层党委和政府统筹下建立五社主体之间的互联互动和优势互补机制，最终实现“1+1+1+1+1>5”的合力功效。^[12]孟志强等结合社区实践经验，总结出社会组织卷联型、社区志愿者卷联型和社会慈善资源卷联型三种“五社联动”实践模式。^[13]任敏提出与此相似的三种“五社联动”参与社区治理模式，即社区社会组织作用发挥突出型、社区志愿服务发展突出型和社区公益慈善资源筹措突出型。^[14]卓彩琴等对社会工作在“五社联动”过程中的行动进行了探索，考察了社会工作如何通过专业性、自主性的发挥，联动农村社区各主体，形成协同共治机制，以提升农村社区治理效能。^[15]上述学者都对“五社联动”中各主体的行动策略进行了分析，从实践的角度阐述了“五社联动”的特色及优势。

而从理论层面的研究看，顾永红和刘宇结合“行政吸纳服务”理论对政府购买社会工作服务中“五社联动”的行动逻辑进行了阐释，并指出“五社联动”有利于政社之间“信任—合作”关系的建立，可以有效缓和僵化的委托—代理机制。^[16]张敏指出“五社联动”是通过结构再造、秩序整合和价值共创以实现社会治理共同体的构建。^[17]邱国良等则借助“一核多元”的理论框架对“五社联动”实践机制进行审视，提出需要从政府层级体制、社会志愿参与、社区协商平台以及居民主体意识等方面着手，推动“五社联动”对社区治理的作用发挥。^[18]徐选国动态审视了“五社联动”之于“三社联动”的突破与创新，强调“五社联动”既延续了“三社联动”在政社分工与合作方面的体制创新，又突出了基层治理生态的构建和打造。^[19]

综上可知，学界结合理论与实践，对“五社联动”的作用发挥、内在机制和理论解释进行了积极研究和阐述。已有研究精确抓住了“三社联动”与“五社联动”之间的区别，突出了“五社联动”的内在要义，将同质性要素进行归类、异质类要素进行拓展，从而发挥社区治理中各主体的优势，更好地满足居民需求。然而通过实地调研，笔者发现“五社联动”在基层治理实践中依旧存在种种问题。例如，各主体之间的联动和参与积极性不强，未能内化“五社联动”的核心意涵，仅是将其作为任务加以应对，出现盲目推进“五社联动”的泛化行动，难以形成治理共同体格局的问题，社区治理碎片化问题依然存在。

(二)理论视角与分析框架

我国基层社会治理已取得了一定成就。但是，伴随着城镇化的快速推进，邻里互动少、交往匿名性强、人口流动性大等问题依旧困扰着城市社区，社区难以成为一个使居民充满安全感、归属感和情感依托的共同体。因此，社区迫切需要创新相关机制，推动社会治理共同体构建，增强居民社区生活幸福感和社区治理效能。本文尝试借助社会治理生态视角和社会治理共同体理论作为回答“五社联而不动”产生根源的理论依据。

1.基层社会治理生态构建

有学者指出，基层治理是一种生态网络，需要党建引领多元主体合作共治，共同编织基层治理生态之网。^[20]在基层社会治理这一生态体系中，“五社联动”在参与治理时与其生态性的完善程度、不同主体间的联动关系，以及随时间发展而出现的生态位变动情况密切相关。结合基层治理生态构建理论，笔者将基层社会治理生态划分为组织生态、服务生态、参与生态和公益生态(见图1)。其中，组织生态以自上而下的方式介入其余各类生态发展之中，其他生态之间则相互影响，相互建构。

组织生态指的是党建引领、组织其他力量达成集体行动以服务社区。其动员不只包括党组织对党员的动员，也包括对政府、企业、社会力量和人民群众的组织和动员。在社区中，各级各类基层党组织成为领导基层治理的坚强战斗堡垒^[21]，为基层治理提供了强有力的组织基础。面对多元且碎片化的利益群体，基层党组织可以依托社会组织和社会成员之间的横向联系，以社区党群服务中心为平台，采取参与式、服务型的管理模式。^[22]同时，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，要以提升组织力为重点，加强党对基层社会的领导，同时通过坚持党建带群建，更好地推动各个主体履行组织、宣传、凝聚、服务群众的职责，从而构建基层治理的组织生态。^[9]

服务生态是指社会工作者、社会组织等主体力量在参与社区治理时，基于社区发展的公共利益和多元化需求，坚守以人为本的服务宗旨，通过社区居家养老服务提供、儿童友好社区建设、困境群体帮扶等措施，为有需要的个人、家庭、群体和社区提供社区公共物品，满足社区发展需求，提高社区居民生活质量，进而构建起完善的社会服务体系。新的时空脉络下催生的多元化社区需求呼唤健康的社会服务生态构建。

参与生态更强调居民的活动参与和社区志愿者积极性的发挥。社区治理不仅需要政府部门的适当介入和政策支持，更需要居民参与社区治理的责任和义务。而居民作为社区治理的主要力量，其参与社区治理的能力与其参与意识、参与素养、参与机会等息息相关。^[23]因此，社区需要进一步激发居民的责任意识和主体性，将大众培养成自我服务、自我治理的主人翁。社区认同、骨干动员和组织赋权是影响居民进行社区参与式治理的三大法宝。^[24]其中，社区社会组织是居民参与社区治理的一大关键点。较之其他社会组织，社区社会组织可以更及时地挖掘社区需求，整合社区资源，并根据社区发展特点提供针对性服务。此外，社区志愿者也是社区参与生态发展的重要力量。在服务社区的过程中，志愿者的行为能够使帮扶群体所遇困境得到缓解，同时其自身在这一过程中也能获得情感上的满足，改善自己与社区、社会的关系^[25]，进而不断增强社区公共精神和社区内在韧性。

公益生态是通过设立社区基金会、搭建社区公益慈善网络来营造社区公益氛围和社区慈善文化。建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体离不开公共、公益、慈善等内容。公益和慈善的内涵都指向了社会公共议题的解决，而在社区治理语境下，其更偏向以公益力量推动社区居民需求的满足和发展。通过社区基金会或社区基金建立等方式，社区可以汲取本地资源，将地方社会资源与社区社会组织相链接^[26]，同时向外吸引企业、政府等力量支撑，使公益慈善新活力融入社区。考量到生活于社区的广大民众，大力推进以社区为本的慈善文化建设和慈善公益生态构建是助力基层治理创新的重要维度。

此外，原有的社会工作在民政部门主管推动下得到了一定发展，但是由于发展不平衡，社会工作在“五社联动”中总体呈弱生态状态。中央社会工作部的成立将统筹指导全国社会工作的发展，有助于推动社会工作发展的生态系统从弱生态系统向强生态系统转换，进而提高社会工作的生态位，为社会工作参与基层治理获得新生态机会。^[27]在党的社会工作参与治理语境下，党政主导有助于推动社会工作成为多元组织生态中的有机构成，从而使其在党建引领基层治理中获得结构性位置，与其他主体实现更好的对话以及合作共治，为居民带来更高效精准的服务，推动社区服务生态、参与生态和公益生态的发展。可见，基层社会治理生态是比组织生态、服务生态、公益生态和参与生态更为上位的一个概念，囊括了基层社会治理中的各类主体及其具体实践，是基层社会治理共同体实现的重要内涵。

2.社会治理共同体

社会治理共同体是实现社区有效治理、居民需求有效满足的一种社区组织结构。其具体指政府、社区、社会组织、居民等主体基于互动协商、权责对等的原则，以解决社会问题、回应治理需求为共同目标，自觉形成相互关联、相互促进且关系稳定的共治群体。^[28]从“人人有责、人人尽责、人人享有”到“人人有责、人人尽责、人人参与、人人享有”的转变，体现了社区参与的重要性，也强调了在社会治理共同体中“参与”是居民尽责享权的一大途径。可以说，社会治理共同体离不开各主体权责明确、参与程度平衡的有效互动联结机制。只有在多主体的合力打造下，以社区为中心、以促进社区发展和社区团结为目标、具有整合取向的社区治理共建共治共享格局才能形成。^[29]

总之，各级党委政府、社区、社会组织、社会工作者、公益慈善资源和社区志愿者之间需要形成一种有机团结的关系，并在此基础上打造居民参与生态和社区公益生态，构建基层社会治理生态系统，为“五社联动”的推进提供生态性支持。同时，社区治理的可持续发展需要居民和其他多元主体共同参与，并形成新的共同体关系。在党建引领下，社区和社会组织的活动举办、社区志愿者的服务贡献、社会工作者专业能力的发挥、慈善资源的支持与居民参与生成可持续的闭环系统，形成“你中有我，我中有你”的生态关系。这是在回应居民的存在感、认同感、归属感、幸福感和安全感等需求时，促进居民对社区治理和相关政策的参与，进而彰显社区治理效能的一条必经之路。^[30]

三、“联而不动”：X街道“五社联动”参与基层治理的实践图景

上海市X街道是国家民政部与腾讯基金会合作的“‘五社联动’•家园助力站——社区基金助推基层社会治理创新合作项目”(以下简称为“五社联动”项目)落地于上海市的五个试点街镇之一，其下辖数个社区和村庄。辖区内流动人口较多，居民人口结构复杂。X街道五社要素基本齐全，并以建设“共建、共治、共享”的社会治理共同体为目标，立足社区，赋能社会组织、社区志愿者和社区居民，发掘和利用社会慈善资源，完善社区治理体系，提升基层治理效能。但是作为城郊型社区的X街道在项目落地实施中，由于人口结构复杂、流动性强、社会关系多元等客观因素限制，社区治理难度大，出现了典型的五社要素齐全，但五社各主体间存在“联而不动”的问题，其居民需求仍然得不到有效满足。

笔者于2023年4月至7月期间，对X街道“五社联动”试点项目多方主体(见表1)进行了走访调研。访谈对象为X街道所对接的社会工作机构、街道自治办负责人以及项目落地村/社区主任等。同时，笔者对社区居民也展开了访谈(见表2)，掌握了X街道项目实践的基本现状。最终，笔者对X街道居民的需求进行分类、分层次分析以及各方主体关系梳理，试图描绘出X街道“五社联动”参与基层治理的实践图景。

(一)多元与异质：X街道“五社联动”试点社区居民需求分析

从居民需求出发创新社区治理，满足居民需求，是居民参与生态建设的基础，也是创新社区治理的逻辑起点。杨莉提出，以需求为导向的治理能够激发居民主动持续地参与，实现精准治理，提高治理绩效。^[31]邹学银也强调，精准回应社区多元需求是社区治理的出发点和落脚点。 ¹因此，社区治理实践不可忽视居民需求。基于此，本文在调研过程中注重对居民需求进行分析，并根据当地情况聚焦于老年群体、困境群体、外来群体和职工群体。

1.老年群体：需求多元与群体区隔化

X街道的老年群体按照人口来源主要可以分为三类。一是本地居住的老人。其与社区存在良好的关系，具有较强的社区归属感，参与社区建设与精神满足的需求强烈。二是市区拆迁搬入的老人。其以过去在市区的生活水平为参照，感受到生活质量显著下降，因此整体满意度不高，但对该社区仍有一定的认同感和归属感。三是随子女迁入的“老漂族”。由于其日常生活以照顾后代、帮助子女开展家庭杂务为主，空闲时间很少，且X街道并非其定居的选择，故其参与社区活动、融入社区集体的意愿不足，社区归属感较低。而且由于社区较少主动关注外来居民，所以容易与第三类老年群体形成双向的隔阂和脱节。因此，X街道的老年人整体上存在明显的分层与区隔特征，且不同老年群体之间缺乏关系建立与融合互动。

这个社区没有社区食堂，不像之前我住的社区……而且现在上海在搞十五分钟生活圈，我们这边搞得不行。(军)

哪有时间参加社区活动，儿女都上班，我天天要帮他们带孩子。(莉)

2.困境群体：需求隐藏与服务缺位

社区工作者和社会工作者在需求排查时，通常会对困境群体进行发掘，并主动为其提供帮助。但是X街道人口流动性较强，且一些困境群体及家属不愿意主动向社区、邻居或者社会工作者诉说自己面临的困难，使得社区在识别和关注外来居民中的困境群体时面临困扰，其需求在实际上难以被社区主动发掘并回应，成为一个隐藏的痛点。这也体现了传统的中国式“求—助”关系依然遵循亲疏远近、由近及远的逻辑。

我刚搬过来不久，没了解过社区(我家的情况)。虽然生活压力较大，但我也不想让邻居们知道，有什么事情宁愿自己扛，或者找家庭成员和亲戚想办法。(虹)

3.外来群体：制度性阻隔与儿童教育需求

作为流入到城郊型街道生活和工作的新兴主体，外来群体的需求层次和融入意愿强度是在居住过程中逐渐得到满足和增强的。但是外来人口的身份、户籍制度的差异性政策、语言沟通的障碍以及难以完全避免的外来人受歧视等因素，都会阻碍他们融入社区。^[32]同时，非上海户籍人口的子女只能上费用较高的民办学校，抑或教育质量不高的公办学校。虽然流动人口子女能够在上海上学已经是很大的制度创新，但是外来流动家庭的多维因素还是不可避免地降低了其子女享有更为优质的教育资源的可及性。

我听不懂上海话，有时候交流起来还是蛮困难的，尤其是在这种村子里。(超)

孩子在这里上不了公立学校，只能去私立的，学费又很贵……有时候听孩子说，在学校英语课跟不上。(怡)

4.职工群体：需求新颖与反馈受阻

社区居民中职工群体占比较高。其早出晚归，参与社区活动和公共事务的时间与精力有限，不利于培养其社区归属感和主人翁意识。调研发现，大多数职工父母对和孩子一起参与志愿活动的意愿较强，希望可以从小培养孩子的服务意识，并在志愿服务实践中加强亲子联系。由于社区尚未形成健全的社区服务体系，也尚未形成完善的社区建议反馈机制，居民的此类需求难以上达至居委会，并得到回应。

平时上班，没有时间参加社区活动，周末他们(社区工作者)也不上班，就没什么活动。要是周末社区能够举行一些针对孩子们的活动，我们是很愿意参与的。(菲)

综上可知，居民的需求多元且复杂，而社区尚未形成完善的需求收集与反馈机制，也未针对居民的多元化需求建立相对成熟的社区服务体系。同时，“五社”中的各个主体更倾向于回应困境人群和弱势群体的需求，忽略了普通居民和外来群体的需求。这些都阻碍着社区组织生态、服务生态、公益生态和参与生态的形成与构建。

(二)“五社”要素齐全却“联而不动”的现实表征

“五社联动”是指社区、社会工作者、社会组织、社区志愿者和社区公益慈善资源五大要素的有机联动。调研发现，在X街道推进的“五社联动”项目实践中，虽然五社要素基本齐全，却依然存在“五社联而不动”的问题，主要体现在五个方面。

1.社区的关键作用在“五社联动”实践中未得到体现

在基层治理共同体背景下，社区掌握着最核心的资源。其同时包含着活动场所承载地、社会空间平台体、信息资源链接处等多重内涵，是“五社联动”的关键主体，也是实现多要素联动的核心要素。X街道的“五社联动”项目就是以J村和W社区为具体实施试点。然而，在实践过程中，两个试点村社区均存在积极性不高的问题，致使“五社联动”在初期推进阶段就面临较大难题。一方面，街道层面未对此次“五社联动”项目予以充分重视，没有将其纳入街道向下部署的核心任务中，导致“五社联动”项目在村社区推进时，缺乏强有力的抓手；另一方面，由于村社区对“五社联动”的内涵及重要性认识不足，加上街道层面并未对“五社联动”项目提出严格要求，导致村社区倾向于把“五社联动”项目视作“不重要的额外任务”，采取“选择性应付”的策略。

很多村干部都不知道“五社联动”的内涵是什么，也不关心怎么能把它做好，上级怎么说就怎么做，就像是额外附加给他们的任务，随便应付一下。(费)

2.社会组织回应辖区需求方面存在多样性、生态性、有效性不足的情形

X街道“五社联动”项目的承接组织S社会工作机构鼓励社区居民自发成立社区社会组织，并为它们提供相关的指导和支持。除S社会工作机构外，还有5家新培育的社区社会组织参与到X街道的“五社联动”项目实践中。其服务主要围绕辖区内弱势群体开展，覆盖未成年人、老年人、身心障碍者及多重困境家庭等群体。然而，经过深入的调研分析发现，X街道的社会组织发展仍不够成熟。在“五社联动”试点项目落地前，辖区社会组织依然较为匮乏，部分社区社会组织是因应该项目的任务指标而催生出来的。对社区内部资源利用不足、居民自发组织的社会组织数量少、外部社会组织难以进驻等问题是X街道社会组织生态性不足的重要体现。同时，在居民自发性组织中，多数成员处于兼职状态，缺乏参与社区活动开展和社区治理的专业背景以及时间和精力，社会组织的整体作用也随之打了折扣。在资源不足的限制下，这些社区社会组织容易出现不作为现象。

3.社会工作者专业服务色彩明显，但与基层党政的治理偏好存在脱耦

社会工作者作为“五社联动”要素中最具专业优势和主观能动性的主体，在“五社联动”项目中的作用举足轻重。在推动“五社联动”项目过程中，社会工作者积极链接资源，发挥专业优势，为居民提供物质、心理方面等多方位支持，提升居民的社区参与能力。在起步阶段，不论是作为执行方的S社会工作机构，还是街道、村居委等支持方，都对项目概念、发展路径、预期成果等问题较为模糊。各主体角色不清，职责不明，工作路径不统一，沟通不顺畅，信任关系未能有效建立。在2年项目实践周期中，社会工作者依旧不受社区重视，在社区中发挥的作用不够突出。在X街道中，S社会工作机构驻点社会工作者虽然聚焦于“一困一小一老一残”，自主探索并开展了重点帮扶困难群体的“摆渡计划”。但由于未受到社区的重视和支持，他们未能建立起覆盖全街道的服务体系，难以开展精确的对点服务，专业服务质量也随之打了折扣。从上述实践不难发现，社会工作者的专业逻辑与基层党政主体的治理偏好之间存在脱藕，导致彼此关系疏离。

我们(社会工作机构)初期与村居干部沟通有困难。虽然我们也积极加强与他们的沟通，试图通过这个项目评估社区需求，整合更多资源，激发社区活力共同参与社区治理，但是他们参与的积极性不高，主体性不强。而我们听不懂本地方言，自行开展的效率又很低。“五社联动”项目如果得不到落地街道和村社区的重视和支持，就很难真正有效推进。(琪)

4.特定事件下社区志愿活力迸发，回归常态后志愿活力又快速消散

X街道位于城郊，其经济基础和居民思想基础相较上海市区优秀试点街道较为薄弱，志愿服务意识和能力都有待加强。在重大突发公共卫生事件影响下，社区作为疫情防控的基础单元，培育了多方志愿组织和志愿者队伍，凝聚了较为强大的社区志愿力量。X街道的居民积极参与志愿服务，发扬服务奉献精神，并在村社区党组织的带领下将志愿服务范围深入到平日生活的各个方面，推动形成积极的社区志愿氛围，为社区参与生态和公益生态奠定基础。由于老年群体是志愿服务的中坚力量，老年人可以在社区发挥余热，继续社会化，并通过照顾、关怀其他群体实现自我价值。因此，老年志愿者不仅是社区志愿的主要提供者, 也是社区资源整合利用的“链接者”^[33]。然而，特定事件过后，X街道志愿服务的载体未得到维系，志愿者招募、维护、激励等方面未实现制度化、长效化发展。由于志愿者团队存在参与机制不健全、反馈渠道不完善以及激励措施不公平等问题，导致团队成员不断流失。此外，社区缺乏志愿者队伍建设的有效机制。大多数志愿者处于个体化状态，没有完整的组织领导和专业培训支撑，常常出现志愿者分化、热情度削减及社区信任度下降等问题。

5.以外部社区慈善资源为主，缺乏对本土慈善资源的挖掘

“‘五社联动”项目由腾讯公益慈善基金会提供资金资助。该项目在全国设立96个试点，其中上海市共有5个试点街镇参与到本次“五社联动”试点项目中。X街道作为试点之一，获得了腾讯基金会的资助。本次的“五社联动”项目试点工作为期2年，其资助资金按批次拨付。X街道主要将资助资金用于开展辖区内社会组织微项目。微项目涉及范围广，包括但不限于弱势群体帮扶、社区自治等，为社区公益生态的体现提供载体。上海市B基金会也对X街道提供了一定的资金支持。受基金会性质的影响，该笔资金主要用于弱势群体的帮扶支持。此外，X街道设有社区基金会，接受其他社会力量的资金援助，并将该类资金一并纳入“五社联动”社区专项项目基金中。但X街道对本土资源的挖掘较少，自主链接能力较弱，主要依赖于外界慈善资金的资助，缺乏推动项目长效发展的资金支持。并且，由于资金更多局限于特定项目和服务群体，没有延伸到社会组织扶持、公共服务设施改善和公益服务项目开展等领域，本土社区慈善公益文化的营造和社区慈善公益资源的挖掘易受限制。

“五社联动”项目的支持资金不足，街道提供的资金“杯水车薪”，外界引入的资金也基本用于之前一直开展的低保家庭项目……内部慈善资源几乎没有。(强)

四、生态性缺失：“五社联而不动”的行动逻辑及其生成机制

在社会治理生态与社会治理共同体理论视角下，本文提出用“生态性缺失”这一解释性概念来分析“五社联动”实践中产生“联而未动”的深层原理。具体而言，“生态性缺失”这一概念可细分为：在组织生态上缺乏党建核心引领的整合机制；在公益生态上存在社区慈善资源碎片化运行机制；在服务生态上专业逻辑与在地情境之间缺乏耦合机制；在参与生态上存在需求与供给偏差下缺乏社区参与认同机制。上述四重机制相互作用，成为制约“五社联动”的核心机制(见图2)。

(一)组织生态：党建引领“五社联动”缺乏核心整合机制

党组织是社会治理、社区服务的主心骨，是破解社会主要矛盾的指南针。党的二十大召开后，基层党员的先锋模范作用和党组织的战斗堡垒作用对社会治理的引领愈发重要。因此，建设党建引领机制是社区推进“五社联动”项目的首要一关。然而，X街道的党建引领并未落到实处。街道党工委、村社区党组织对“五社联动”项目开展的重视度和支持度不够，尚未将“五社联动”机制纳入街道党工委和社区党组织的核心议题之中。可以说，X街道缺乏对“五社联动”项目的整体部署，对该项目存在“置身事外”的悬浮感，项目推进不具备明晰的合法性。具体体现为：街道并未设立“五社联动”项目的专职机构与专业人员，缺乏统一的政策指引与组织架构；社区工作者在负责“五社联动”试点地区重点项目时，还负责社区其他治理项目，导致“一人多用”的超负荷运行以及相应的治理低效；居委会未制定统一的行动框架，难以形成良好的治理生态以实现可持续发展，导致“五社”未能联动的问题突出。

此外，在社区治理中，居委会的日常公共事务分为三大类，分别是政治性任务、行政性工作和居民事务。^[34]但在政府的管理惯性和权力运行下，我国基层社会自治组织长期处于职责同构的压力型体制下，组织生态被破坏，无法有效构建社区组织网络。居委会和村委会一方面在资源方面对上级政府表现出明显的依赖性，另一方面又因大量的行政工作而缺乏与居民的接触与交流。在流动性强的城郊社区，社区“行政化”尤为严重，致使基层自治组织疲于应付各种应由居民基于责任和义务而自行解决的琐屑问题。此外，村委会和居委会在执行职责时，对上层政府审查的重视程度往往超过对基层民众服务的重视程度。这种倾向导致村委会和居委会对上级政府的考核进行形式化的选择性应付，缺乏实际治理效能，遑论联动“五社”中的其他主体进行合作。

(二)公益生态：社区公益慈善资源的运行机制碎片化

社区治理需求复杂多变，为实现治理现代化，需要投入充足的资源。而基层自治组织向上负责的导向，致使其主动发掘社区资源的积极性不高。其虽然有打造公益生态的意识，但是仍未制定完善的机制，阻碍了社区志愿者的维持和公益慈善资源的引入。同时，项目运作资金多为街道拨款或分配，社区对社会慈善资源的主动链接较少。资源配置有效性低、治理成本高等问题不利于孵化多元化社区社会组织和培育社区公益生态载体，遏制了居民社区参与的主动性和积极性。作为从“三社联动”到“五社联动”转变的新增重要主体之一，社区公益慈善资源应当在构建社区生态治理中起到助推作用，为社区生态治理提供持续性支撑。然而，在X街道“五社联动”实践过程中，社区公益慈善资源并未得到合理开发。一方面，居委会对社区基金会的理解和认识不足，对固定的慈善基金来源依赖性较强，缺乏利用社区基金会平台作为资金池汇集辖区内外社区公益慈善资源的意识和能力。另一方面，社区基金会运作效率低，适用范围窄，通常只服务于困境群体，使得社区公益慈善资源难以持续化，居民慈善意识难以建立，社区整体生态网络薄弱。

(三)服务生态：社会工作者纯粹专业性和在地情境之间缺乏耦合机制

随着X街道购买社会工作服务的力度不断加大，社区工作者与社会工作者之间的交流、互动变得更加频繁和深入。为了获得信任与支持，取得成效与进展，社会工作者往往会强调要转变发展方式，由行政化走向专业化^[35]，凸显社会工作者特色。但是，社会工作者过分强调专业性，往往会掉入“专业化”的陷阱。基层生活充满复杂性、多样性和不确定性，对社会工作者的在地实践能力有较高要求。而部分社会工作者被专业知识限制住了手脚，一味照搬书本上的工作技巧和理论框架，没有结合实际做出调整，最后出现明显的“水土不服”，无法有效满足当地社区、居民的需求，导致在地性与本土性严重缺失。同时，社会工作者的纯粹专业性让其在实践中不自觉地产生与政府行动存在二元张力的实践逻辑。^[36]在治理实践过程中，社会工作者过分强调提供专业性服务，相关行动缺少与地方党政主体关注重点的统一性和协调性，易造成两者的主动对立，无法依据组织生态进行发展、形成地方政府与基层社会力量之间相互协作的“五社联动”机制。^[37]此外，X街道引入的社会组织种类单一，其多聚焦于困境群体和弱势群体，缺乏对占社区多数的普通居民的关注；居民自发的社区社会组织内生动力和专业性不足，而社区又未能为其提供相关支持或培训，难以从内部完善服务体系和构建服务生态。他们与具有纯粹专业性的社会工作者难以交融，双方共同建立的服务体系不完善，无法相互补充和有效覆盖更广大居民群体。

(四)参与生态：需求与供给偏差下缺乏居民社区认同机制

参与生态的供求偏差主要体现在自上而下的需求排查不全面与自下而上的需求反映渠道不通畅。社区虽为地域生活的共同体，居民却对社区的参与度、归属感与认同感不足。^[38]在“五社联动”的推进过程中，自上而下的需求探索更多落脚于高龄、残疾的居民等特殊群体，缺乏对普通居民的关照。这种总体需求排查不全面难以激发居民对社区工作的认同感以及对自我需求反映的积极性。同时，随着政府对社区问题关切的愈发深入，政府购买服务成为社会工作者承接项目的主要来源。在服务效率提升的同时，社会工作者与社会组织作为服务链接者和服务承接者却面临链接资源和供给服务能力不足的问题。项目发包方的控制容易导致社会工作者丧失专业自主性，丧失识别群众服务需求的动力；项目承包运作以市场为导向容易导致社会组织为项目投标而竞争，忽视实际的群众需求与服务质量。^[39]此外，高流动性的社区居民主人翁意识不强烈及自下而上的需求反映渠道不通畅等问题，进一步削减了居民反映需求的意愿，降低了居民社区认同感，抑制了居民服务生态的发展。

五、基层治理中“五社联而不动”的破解路径

总体而言，“生态性缺失”是X街道“五社联动”实践中出现碎片化治理的内在机理。其中，组织生态不健全和社区治理结构不完善是导致“五社联而不动”的根本原因。组织生态残缺，难以从顶层设计角度及时为以居民为主体的社区社会组织提供支持，较难整合社会工作和社会组织等力量一同为社区搭建服务体系。此外，村社区对居民需求的回应机制没有顺畅建立，社区慈善资源亦没有得到有效整合运用，这些因素共同导致“五社”要素齐全但却“联而不动”。在组织生态失位的情况下，各生态之间自然多存在单打独斗的情形。一方面，各主体自身发展不足，难以为自身所在的服务生态、公益生态和参与生态提供充分支持；另一方面，同一生态以及不同生态中的各主体主动联动缺乏，基层社会治理呈现“生态性缺失”的状态，各主体合力构建社会治理共同体的制度和机制难以成形。

针对社区普遍存在的碎片化治理难题，党建引领“五社联动”机制成为构建基层治理生态、破解基层治理碎片化困境的重要动力。“五社联动”通过多元主体合力服务与良性互动，可以更好地连接社区与居民，激发社区的内在活力，提升社区的内在韧性，增强居民的社区认同感、责任感及主人翁意识。然而，在“五社联动”落地实践中，仍存在着“五社联而不动”的问题。从体制机制角度看，组织生态未有效运行；从具体实施而言，社区呈现服务生态不完善、公益生态不重视、参与生态不满足的状态，多维的生态性缺失导致“五社联而未动”。针对当前由生态性缺失所引起的“五社联而未动”困境，笔者尝试作出简要的路径探讨，以期为基层治理创新提供参考。

第一，建立健全党建引领“五社联动”机制，以乡镇/街道为单位，将其纳入基层治理核心议程之中。基层党组织是“五社联动”的核心引领者，社区应以党组织为核心，坚持基层党建引领不动摇，构建党建核心引领下具有专业支撑和基层特色相结合的基层治理体系。同时，社区作为连接居民需求与上层政府的桥梁和纽带，需要将“五社联动”纳入社区治理的核心议程之中，由党组织统筹，建立社区基金管理委员会，以专门负责资源的筹集工作，助力社区治理可持续发展。此外，街道可以搭建“‘五社联动’服务中心”，为“五社联动”的开展提供平台。如此，街道既能以职能化方式联动各个主体，又能以项目化方式整合社区资源，在形成统一机构的同时部署政策战略和党建引领核心机制，完善“五社联动”组织生态，做实共建共治共享的社会治理共同体建设。

第二，孵化多元化、强主体性的社区社会组织，培育可持续社区发展的生态载体。社区社会组织的建设应立足居民需求，坚持多元导向，提供议事协商、矛盾化解、志愿互助、养老帮困等多重服务，发挥社区社会组织在社区治理中的社会性、自治性、公共性和韧性作用，推动以人民为本的社会治理共同体发展。同时，社区要增强社区社会组织的主体性，改变传统社区社会组织的娱乐性、活动性特征，引导社区社会组织向社区性、公益性和公共性转型，使其在参与社区公共事务解决过程中体现主体性。此外，社区应鼓励居民自发形成组织，从被动服务承受者转变为主动服务提供者，自主参与社区建设与治理，营造社区多主体参与治理、多主体提供公益服务的氛围，以此打造基层社会治理生态。

第三，社会工作者要平衡专业服务与治理逻辑之间的张力，积极推进服务型治理与治理型服务。以社区项目为核心，社会工作者要抓住主要矛盾，发挥主观能动性，提升资源整合能力，主动接洽项目，扩大项目资源网络。同时，社会工作者既应以发展的眼光看问题，又应扎根社区去寻找原因，发现问题产生的深层次困境和结构性矛盾，与基层党政主体共同探讨社区多元需求、矛盾和困境的解决策略，形成社区治理与发展的长远规划。以慈善资金为辅助，社会工作者要主动挖掘、合理利用慈善资源。从组织层面来看，社区要建立健全社区基金会，并申报上级部门，依托基金会组织广泛动员社会资源；从行动层面来看，社区要积极从内部和外部挖掘慈善资源，可持续性安排和利用慈善资金。同时，社区既要实现资源整合，又要打破资源的单一渠道来源和依附性，以社区社会组织为载体，以项目化运行为核心，构建资源共享的组织网络。

第四，创新社区服务体系，以专业性为导向发展社区社会工作者。在新时代背景下，社区社会工作者人才队伍被赋予重要使命，成为深化推进基层治理体系和治理能力现代化建设的重要主体。然而，“五社联动”中的社会工作者多以社区外部的机构社会工作者为主，难以打通社区治理的“神经末梢”。因此，需要聚焦社区社会工作者队伍熟悉社区情况、了解居民需求、易于整合辖区资源的优势，通过专业性提升，赋予社区社会工作者在基层治理中的各项能力。同时，社区要建立社区社会工作者的人才储备库，助力社区社会工作者在社区长效存续，将社区社会工作者与本土社会工作者相结合，更好地聚焦社区居民服务导向，培养能与居民打成一片、做出专业服务回应的关键力量。

注释

1①2023年邹学银在“对话•融合•共享——社会工作理论与实践之‘五社联动’系列工作坊”第一场研讨活动的“‘五社联动’之理论建构：为何联动、何以联动”中提到该观点。