一、问题提出

中共十八大以来，党和政府高度重视社会组织在现代社会治理体系中的作用，并将政府购买社会组织服务视为政府转变职能和创新社会治理的关键手段。随着政府购买服务的广度和深度不断扩大，社会组织的服务范围和影响力不断提升，社会服务评估也越来越受到重视。政府购买社会服务的评估主要有两种形式：一是由政府自行组织评估，可由社会服务主管部门联合财政、购买方等相关部门成立评估小组，并负责实施；二是委托第三方评估，一般是由社会服务的购买方或监管方委托第三方对社会服务项目进行中期或末期的评估。这里涉及的主体包括评估委托方、评估代理方、被评估方、服务购买方、服务合作方以及服务使用方等。在第一种形式的评估中，政府既是运动员，又是裁判，因此，政府一般为了规避风险，会选择第二种方式即委托第三方进行评估。本文所探讨的社会服务评估特指政府购买社会服务的第三方评估。2018年，财政部颁布的《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》明确规定了政府购买服务项目中组织第三方评估为绩效评价主要方式的相关工作内容。^[1]该文件以政策符号的形式强调了政府购买服务中绩效考核的重要性，也落实了第三方评估机制的确立和实施。^[2]

二、文献回顾与分析框架

社会服务评估实际上是包括政府、社会服务机构、评估机构在内的多方主体间的合作行为，属于政策执行中的合作治理范畴。从理论上说，社会服务评估的目的是以评促建，提升社会服务质量。然而，事实上，由于多方主体合作过程中，各方都有自身的制度逻辑，组织目标也各异，自然会导致不同的行动策略。这些行动策略有些是相互契合的，但大多数是矛盾冲突的，由此导致社会服务评估面临困境。对此，许多学者从不同角度探讨社会服务评估的困境及其原因。通过回顾已有研究，笔者发现学者们主要从以下四种视角去研究评估。一是从政社关系的角度去研究。徐选国等基于对S市政府购买社会服务的实证研究发现，政府购买社会服务第三方评估实践存在结构性风险、合法性风险、有效性风险和道义性风险。这与第三方评估的结构性地位尚未确立、合法性机制缺位、权威性难以彰显、自主性缺失密切相关，其根本原因在于政社关系结构失衡。^[3]二是从技术治理逻辑的角度去研究。韩江风基于对T市W街道社会服务评估项目的实地调研发现，社会服务评估也会出现管理主义、事本主义、文牍主义、形式主义、工具主义等评估失灵现象。评估机构的理性选择和行为策略是导致评估失灵的直接原因，但根本原因却在于权威为本、程序正义、数字迷信、效率优先、经济理性等技术治理逻辑的制约。因此，建议从服务对象赋权和强化评估伦理等方面消解技术治理逻辑的负面影响，不断改进和优化社会服务评估机制。^[4]此外，韩江风还以内卷化理论和“评估权力—评估方式—评估标准—评估目标”的四维层次为分析视角，构建了第三方评估的内卷化分析框架。^[5]三是从控制论的视角进行研究。顾江霞等提出了评估控制权分配正义的概念，即评估控制权在各利益相关方(政府主管部门、第三方评估、社区居民等)中应均衡分配。各方在评估目标设定、评估过程实施、评估结果发布等评估过程中应有平等参与的机会和获得信息的权利，评估相关政策、内容、程序及结果等信息应公开、透明，以此防止特定利益相关方通过垄断评估控制权而进行掠夺式资本积累，防止由此带来的更大社会治理危机。为了实现分配正义，需要增强社区居民的评估控制权，加强对政府主管部门和第三方评估主体的问责和监察。^[6]四是从多重代理和复合绩效的角度进行研究。徐盈艳认为，社会服务评估首先是对政策执行方的显性代理；其次是对服务承接方的隐性代理，肩负组织培育、规范组织发展、提升组织能力的使命；最后是对专业的隐性代理，肩负促进专业发展的使命。第三方评估具有多重代理身份，在基层社会治理的各个主体之间发挥协调、中介、枢纽作用。^[7]

上述文献对于社会服务评估困境及其原因的分析都具有一定的解释力，但社会服务评估涉及多元主体。多元主体评估这个场域内的互动与合作也是在特定的制度环境下进行的，其过程非常复杂。如果不考虑各主体所处的制度环境及其制度逻辑，难以真正触及困境背后的深层次原因。然而，现有文献较少将社会服务评估放在特定的制度环境下做深入分析。基于此，本文试图借助周雪光等提出的多重制度逻辑这一分析框架，探析社会服务评估过程中各方的制度逻辑。周雪光等认为，制度逻辑是某一领域中稳定存在的宏观制度安排和相应的微观行动机制，制度逻辑诱发和塑造了相应的行为方式。^[8]

本文以Z市的社会服务评估实践为主要研究对象。Z市是广东省较早开展政府购买社会服务的试点城市，2009年，在3个镇区和2个民政事业单位开展了试点工作，2010年，Z市民政局增设了社会工作科以推动社会服务发展。2011年底，Z市在全省率先实现社会服务镇街全覆盖。截至2022年底，Z市累计投入政府购买社会服务资金超过24亿元，在购买社会服务的同时，Z市也高度重视社会服务的成效评估。截至2022年，Z市已累积了10余年的社会服务评估实践素材。笔者在2012年至2022年，利用评估专家的身份，通过参与式观察的方法进入政府购买社会服务的日常评估实践中。此外，笔者通过对Z市民政部门工作人员、基层政府主管领导以及社会服务机构负责人等进行半结构式访谈，深入了解了社会服务评估运作的机制流程以及各方逻辑，从而全面了解了整个评估机制运作的过程。文中所有关于Z市的数据和资料都由笔者调研所得。

三、多重制度逻辑变迁下的社会服务评估

(一)社会服务评估中的多重制度逻辑

社会服务评估涉及多元行动主体，每个行动主体又有各自的制度逻辑，我们应该如何发现社会服务评估中的多重制度逻辑？以Z市社会服务评估实践为例，民政局作为社会服务的监管方，邀请第三方评估机构对社会服务进行评估，并将结果反馈给服务购买方，即基层政府。在整个评估过程中，至少有4个行动主体：作为评估委托方的民政部门、作为服务购买方的基层政府、作为评估方的第三方评估机构以及作为被评估方的社会服务机构。这4个行动主体的制度逻辑是本文分析的着眼点之一。

1.差异化的科层制逻辑

国家政策的执行主要是依托各级政府的科层组织。2013年，国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》提出，要“加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效评价机制”^[9]。该文件虽然明确规定了社会服务评估的重要性，但并没有具体明确评估的标准、要求以及方法等。在政策执行过程中，各层级政府有较大程度的自由裁量权。通过深入了解科层制逻辑，我们可以更好地把握政府的决策过程、政策制定和执行模式，从而更准确地预测政府的行为和应对策略。在政府购买社会服务的评估中，涉及的科层制组织既包括来自“条”上的民政部门(所谓“条”指的是从中央到地方各级政府中业务内容性质相同的职能部门，强调的是标准化和技术化的行政职能履行^[10]，文中特指市民政局)，也有来自“块”上的基层政府部门(所谓“块”指的是由不同职能部门组合而成的各个层级的基层政府，文中特指镇街政府)。不同类型的政府部门有着各自的制度逻辑，不同的制度逻辑又导致组织的行为各异。深入分析Z市的社会服务评估实践可以发现，处在“条”上的市民政局和“块”上的镇街政府在制度逻辑上存在显著差异。

回顾Z市社会服务发展历程可知，作为“条”上的专业职能部门，民政局发挥了不可替代的作用。Z市民政局在推动社会服务发展的同时，也非常注重对社会服务的评估。民政局在社会服务发展的初期始终作为政府购买社会服务评估的委托方，负责邀请第三方评估机构对全市范围内民政领域的社会服务进行统一评估。此外，民政局还通过制定及颁布市级的政策文件和评估指标体系来引导评估的规范实施。纵观Z市的社会服务评估实践可以发现，民政部门的制度逻辑在不同阶段有不同的表现。但总体来说，民政部门的制度逻辑是积极响应国家及省市的宏观政策信号，进行社会服务领域的改革创新“试验”，努力推动行业的发展，提升专业服务规范性和差异化，凸显服务成效和政绩亮点。

相比于“条”上的民政部门对于宏观政策的“积极”响应，“块”上的基层政府更多的是配合。基层政府通过向社会组织购买服务的方式来完成行政体系内的各类治理任务。在Z市社会服务评估历程中，基层政府是社会服务的购买方和评估主体之一。在不同阶段，基层政府所扮演的评估角色有所不同，其制度逻辑也略有不同。但总体来说，其制度逻辑是解决近年来基层政府因行政改革导致的人力资源不足的难题，重构自身在人力资源方面的灵活性和弹性。这一制度逻辑在Z市社会服务评估实践中得到了很好的验证，基层政府在社会服务评估过程中更注重社会服务人员是否配备齐全，经费使用是否合理等。

2.评估机构的技术治理逻辑

2015年，民政部发布的《探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》明确了第三方评估的重要性，并就第三方评估的工作思路、操作准则、财政保障、信息透明以及结果等方面做出了明确阐述。^[11]那么第三方评估机构在社会服务评估中又会存在怎样的制度逻辑？

随着新公共管理主义的兴起，社会服务评估非常强调效率和技术权威，技术理性在这一过程中得到进一步凸显。^[12]纵观Z市10年的社会服务评估历程可知，虽然评估目标一直都在变化，但总体来说，第三方评估机构是遵循技术治理逻辑的。技术治理的核心在于科学管理和专家统治，主张由技术专家来管理社会。^[13]Z市评估机构的技术治理逻辑主要体现在三个方面。首先，信奉程序正义。技术治理逻辑以程序正义和工具合理性为其合法性基础，相信程序正义必将带来实质正义。^[14]在Z市的社会服务评估实践中，评估机构往往十分关注程序的合法性问题，认为只要程序合法，就能规避相应的责任。因此，评估机构建立了健全的评估流程，因为完善的评估流程能更好地体现其专业治理形象。在此过程中，实际效果并非最为关键，更为重要的是如何规避自身的责任风险，以确保与政府的合作得以持续。其次，用专家权威代替专业权威。按照评估程序，评估机构一般会事先组建专家团队，评估专家通过现场听取汇报、查阅文书、访谈等形式对项目进行评价。评估机构往往倾向于选择简单的静态评估方法，使用专家权威来替代以证据为基础的专业评估。然而，专家权威的观点和建议可能受到其个人经验、偏好和价值观的影响，有可能存在主观偏见。过度依赖专家权威也可能会忽视其他利益相关方的参与和合作。最后，过于信赖数字和量化指标。技术治理逻辑倾向于相信通过标准化、数字化和指标化的技术手段来衡量社会服务的成效，偏向使用标准化的评估工具，而忽视社会服务的具体情境。受经济理性和新管理主义的影响，技术治理逻辑过度扩散，导致社会服务评估被片面地理解为数字评估、指标评估、成本—收益评估，这在一定程度上违背了社会服务评估的宗旨。

3.社会服务机构的生存逻辑

在整个评估过程中，社会服务机构始终是直接或间接的被评估方。其制度逻辑是随着科层制逻辑的变化而变化的，总的来说，就是求生存，谋发展。在Z市的评估实践中，最初是由民政局邀请第三方进行统一评估。这个阶段的评估非常重视社会服务的成效(占评估总分值的55%)以及机构运营管理能力(占评估总分值的15%)。因此，社会服务机构的评估压力主要在于如何做出服务成效，形成自身的服务品牌。在这个阶段，社会服务机构之间的竞争较为激烈，其更专注于专业服务的品质和成效。2018年，Z市社会服务评估机制发生了变化，改为由基层政府自主评估。由于缺乏统一的评估标准，Z市基层政府各自为政，大部分评估沦为走“程序”。在这个阶段，Z市社会服务机构更注重与购买方关系的维护，其评估压力从如何做出服务成效转变为如何与购买方建立良好关系。Z市社会服务机构的逻辑是只要处理好与购买方的关系，就能持续得到购买方的信任与支持。所以部分社会服务机构为了生存，也会让渡部分专业自主性，去维护和购买方的关系。在不同阶段，Z市社会服务机构的评估压力发生了改变，其制度逻辑也相应地在变化，从追求服务成效转变为维护与购买方的关系。

(二)多重制度逻辑下社会服务评估的变迁

在社会服务评估这个场域中，评估的行动主体都处在特定的制度环境下，有各自的制度逻辑，而且这些制度逻辑都在发生变迁，因此多重制度逻辑的变迁也是本文分析的着眼点之一。笔者将Z市的社会服务评估划分为三个不同阶段。每个阶段社会服务评估的制度环境是怎样的？多重制度逻辑在同一场域又是如何互动博弈的？有可能产生什么样的政策后果？

1.第一阶段(2012—2017年)是集权与探索：服务购买与服务评估相分离

党的十八届三中全会将“激发社会组织活力”纳入“创新社会治理体制”的重要范畴。^[15]2013年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(下文简称《指导意见》)提出，要在公共服务领域进一步发挥社会力量的作用，加大政府购买服务的力度。^[9]随着政府购买服务的广度和深度不断推进，绩效评价的重要性逐渐凸显。《指导意见》也提出加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效考核机制。^[9]2014年，财政部会同民政部等部门进一步明确了政府购买服务的原则、范围和目标，要求加强绩效考核和成果应用。^[16]这些指导性文件强调了政府购买社会服务绩效评估的重要性。在这种制度环境下，Z市高度重视社会服务的发展以及评估工作。2012年，Z市民政局出台的评估指导性文件《Z市政府购买社会服务项目评估指引》，对评估形式、标准、方法以及实施程序等做出了详细规定。2013年，Z市民政局开展了社会服务成效指标体系的专题调研。

在这个阶段，社会服务的购买方是Z市各镇街基层政府，Z市民政局是服务监管方，同时也是全市政府购买社会服务评估的委托方。民政局通过委托或公开招标的方式邀请第三方评估机构对全市范围内的社会服务项目(主要是民政系统下的社会服务综合服务项目以及居家养老服务项目)进行中期及末期评估，并将评估结果反馈给服务的购买方(即各镇街基层政府)。在这个阶段，社会服务评估涉及的主体较为多元，包括评估委托方Z市民政局、社会服务的购买方各镇街基层政府、社会服务机构以及第三方评估机构等。在国家大力推动政府购买社会服务的大背景下，Z市民政部门的逻辑是积极响应国家的政策精神，大力推动社会行业的发展，提升专业服务的规范性，凸显服务成效和政绩亮点。同时，民政局作为Z市政府购买社会服务绩效评估的委托方，邀请了有资质的第三方评估机构对全市范围内的社会服务进行统一评估。第三方评估机构有较强烈的使命感，希望可以完善社会服务评估的标准体系，借助评估推动行业的规范化发展。这个阶段的评估非常重视社会服务成效以及机构运营管理规范性，因此，社会服务机构在此阶段的逻辑主要是加强自身的能力建设以及追求专业服务的实效，提升核心竞争力。在这个阶段，社会服务评估各行动主体的制度逻辑较为契合，社会服务评估以评促建的目标得以达成。

社会服务在发展初期，大家都比较迷茫，不知道怎么操作。所以我们就想邀请其他地方的评估专家给我们提建议，明确服务规范。同时，因为试点阶段是由我们民政局掏钱购买服务，我们也想借着评估，让镇区掏钱去购买服务。(民政局工作人员01)

民政局当时邀请我们机构给全市的社会服务做评估，我们觉得这个任务很重。因为此时Z市社会服务刚刚起步，我们希望通过评估，让社会服务更加规范、有序，为社会服务奠定一个良好的发展基础，所以我们也做了大量工作，希望往好的地方去引导。(评估机构负责人04)

在这个阶段，社会服务刚刚发展起来，整个格局还没有完全定下来，社会服务机构之间的竞争还比较大，所以大家都非常重视评估。如果评估没有拿到好成绩，这个项目就可能会被别的机构拿走。(社会服务机构负责人02)

然而，值得关注的是，在这个阶段，政府采用了集中权力的方式，将评估政策的决策和实施集中在市级层面。这种做法可能是出于提高政府效率和统一决策的考虑。但由于缺乏相应的社会监督机制，政府在评估政策制定和实施过程中忽视了公众的需求和利益，导致社会服务评估面临公共性困境，评估结果的有效性和公正性遭受质疑，评估失去了对社会的实际效用。

2.第二阶段(2018年)是放权与分化：服务购买与服务评估相统一

2018年，国务院办公厅强调了社会服务评估工作的重要性，要求各地区、各部门加强社会服务评估工作，提高社会服务的质量和效益。同年，财政部印发的《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》明确规定将组织第三方评估作为政府购买社会服务评估的主要方式。^[1]这些指导性文件的出台落实了第三方评估的地位。社会服务评估的目标是提高社会服务质量，优化资源配置。在这一制度环境下，Z市民政局印发的《关于加强社会服务项目绩效考核的通知》(下文简称《通知》)通过规范社会服务项目监督管理，加强社会服务项目的绩效考核，总结本土服务经验，明晰规范和要求，以期促进社会服务水平提高。《通知》还指出，为确保社会服务取得实效，解决购买与评估相分离的问题，2018年由镇街政府自行组织实施评估工作，资金由镇街财政自行解决。

2018年4月，Z市民政局颁布了《关于加快推进全市民政兜底性社工服务高质量发展的指导意见》。Z市社会服务行业面临转型，民政局试图放权，不再统一购买第三方的评估服务，而是建议基层政府自行组织评估或出资购买第三方评估服务。在这个阶段，社会服务评估的特征是基层政府自主评估，各个镇街评估标准不一，基层政府更偏重于财务审查。民政局认为，社会服务的发展已步入稳定期，不希望像以往一样大包大揽，想要减负，转变自身的角色定位。希望将评估权交给服务购买方，实现服务购买与服务评估的统一，民政局则主要承担评估政策和标准的制定工作。基层政府成为评估的绝对主体，身兼多职，既是评估的委托方，也是服务的购买方。为了追求程序正义，规避责任，大部分基层政府选择委托第三方评估机构进行评估，但因为缺乏统一的评估标准，基层政府各自为政，导致社会服务评估过程出现各种乱象。因此，这个阶段的评估往往难以达到预期目标。在这个阶段，基层政府的逻辑是完成评估任务，同时也考察社会服务机构与政府的互动关系。社会服务机构的逻辑是求生存，谋发展。社会服务机构的关注点已经发生了转变，即从最初如何做出服务成效转变为如何维护与购买方的关系。大多数社会服务机构认为，只要处理好与购买方的关系，评估就能顺利通过。所以其为了生存，也会选择牺牲专业自主性，主动嵌入现有的行政体系中，以至于与机构最初确立的宗旨背道而驰。与此同时，第三方评估机构作为基层政府部门的委托代理方，由于受到被委托人的角色限制，其更倾向于降低专业性。

民政局负责全市评估那么多年了，现在社会服务发展也相对稳定了，我们应该释放空间给他们。我们也了解过其他城市的经验，都是“谁购买谁监管”，所以我们也不想再承担了。(民政局工作人员02)

其实我们也不想自己来评估，之前民政局统一评估多好，现在我们还要自己掏钱请人来评估。我们也不懂哪间机构好，评估的标准是什么。我们都是问其他镇街请的是谁我们就请谁，反正就是完成这个任务吧，政府拨款也要看这个东西。(基层政府社会服务主管部门领导01)

这个阶段大家都不比谁服务做得好，而是看谁和购买方的关系好。公关很重要，那些平时不重视公关的机构往往容易被换掉(社会服务机构负责人03)

在这个阶段，民政部门采取了放权的措施，将评估权力下放给基层政府，企图将服务购买与服务评估相统一。这种分权的做法旨在增加基层政府的自主性和创新能力。然而，由于缺乏相应的评估政策规范和监督机制，评估过程受到各方利益纠缠的影响，导致评估结果的客观性和公正性受到质疑。此外，缺乏信用保障和规范的评估政策，使得评估方的独立性、自主性和公共性进一步丧失，评估过程较为混乱。

3.第三阶段(2019—2022年)是收权与变革：评估对象的转变

Z市民政局进行一年尝试后，发现由基层政府自主评估无法起到监管的作用，所以又收回了社会服务评估的控制权。Z市民政局在市一级成立社会工作指导中心，主要从基层政府对社会服务发展的重视程度、资金支持、组织架构、沟通机制等方面对24个镇街基层政府的社会服务主管部门进行评估。评估对象并非社会服务机构，而是基层政府的社会服务主管部门。

在这个阶段，Z市社会服务的发展已经10年，Z市民政局对社会服务的发展进行了阶段性的总结。综合各方的反馈意见，得出的结论是Z市社会服务发展的实效并不明显，因此提出对社会服务发展的方向进行改革。Z市民政局明确限定了社会服务的对象与内容，也加强了对社会服务机构运营管理的监督。在这个阶段，民政部门的逻辑发生了改变。其意识到仅对社会服务机构进行评估达不到预期的成效，所以希望通过监督基层政府的社会服务主管部门来达到间接监管社会服务机构的目的，同时也借机推动基层政府重视社会服务。所以基层政府的角色转变为“被评估方”。此外，Z市民政局还对各镇街的社会服务评估得分进行综合排名，并在政府系统内部进行通报，对排名靠前的基层政府进行奖励。因此，在排名压力和奖励机制等综合作用下，基层政府高度重视评估工作。虽然各基层政府的行为不同，但其背后都遵循稳定的科层制逻辑，即组织内部的激励机制和组织外部环境。社会服务机构与基层政府是利益共同体，虽然社会服务机构不再是直接的被评估方，但基层政府也会将评估的压力传导给社会服务机构。

我们之所以会成立社会工作指导中心，其实是有一个大的背景。当时很多镇街的购买方都认为社会工作是“花架子”，只会搞活动，作用不大，所以民政局的主管领导就说要进行社会服务改革，于是就成立了社会工作指导中心，对各个镇区的项目进行监督和检查。(民政局工作人员03)

民政局的评估还是给了我们一些压力。如果排名靠后，我们也没办法跟领导交代，所以我们都会好好准备。当然机构也会协助我们做好这个事情，大家都是一起的。(基层政府社会服务主管部门领导02)

政府意识到现行的社会服务评估存在问题，并进行了矫正。评估的目标对象发生了变化，不再评估社会服务机构，而是评估镇街政府的社会服务主管部门，变成了“条”上职能部门的上下级考核，这是为了提高政府的信用和执行力。然而，在制度不完善的情况下，这一调整导致评估的公正性和独立性受到质疑，评估的真实效果和社会影响被忽视。

透过以上的分析可知，Z市的社会服务评估在不同阶段拥有较为多元的主体(见表1)。从“集权”与“分权”的视角来分析这三个阶段的政策变化逻辑，可以看到政府在不同阶段的政策选择和实施中，试图通过集中权力、分散权力或者改革管理方式来解决问题。然而，由于缺乏监督机制和规范的制度环境，政策变化往往伴随着新的问题和挑战。

四、社会服务评估的困境

在社会服务评估过程中，决策和行动不仅受到个体意愿和能力的影响，还受到制度环境的制约。评估各方在合作中会考虑自身利益，并在边界内寻求利益最大化。因此，在社会服务评估中，需要综合考虑各方的利益诉求和制度环境的影响，以实现有效的合作。从Z市的社会服务评估实践来看，民政部门、基层政府、社会服务机构以及评估机构的制度逻辑各不相同，各组织的行动策略也相应地存在差异。即便是同一个组织，在不同时期也会有不同的制度逻辑和行动策略。因此，各主体的制度逻辑不是静态的，而是动态的，是不断变迁的。在这个过程中，各行动主体都在组织场域内进行利益博弈，因各自制度逻辑存在差异，社会服务评估的困境也由此生成。

(一)自主性困境：程序正义与形式自主

从理想状态来看，第三方评估应该具备相对的独立性和自主性，但现实中第三方评估机构并非始终拥有独立性和权威性。政府作为委托方，在评估过程中扮演重要角色，并在最终决策中发挥主导作用。在这种情况下，有些评估机构为了生存，可能会在专业性和自主性上做出妥协，以期维护与委托方的良好关系。因此，在多重制度逻辑的交互变迁下，社会服务评估往往容易陷入自主性困境。自主性即在社会服务评估的全过程中，第三方评估机构可以在采纳评估各方建议的基础上，依靠自身的专业性确定社会服务评估的标准、评估程序、评估主体以及评估结果等。

我们试着从社会服务评估的各个环节去评估其自主性。首先是评估标准的制定。评估标准是社会服务评估的核心，不同项目的评估标准也往往不同。在Z市的社会服务评估实践中，不同阶段的评估标准也有所差异。在第一阶段，民政部门作为评估的委托方，同时作为服务的监管方，拥有对评估标准的大部分决定权。其往往比较重视服务成效，所以在评估标准的权重上会更加偏重服务实效性。在评估分值的设定上，服务成效占总分值的55%，运营管理占总分值的15%，各服务相关方的满意度占30%。在第二阶段，基层政府是评估的委托方，同时也是服务的购买方。虽然各个镇街评估标准不一，但基层政府更加偏重对社会服务机构的财务评估，特别是对资金使用的合法性评估。在Z市的社会服务评估实践中，虽然第一阶段和第二阶段的评估委托方不同，但在评估标准的确定上是相同的。第三方评估机构往往只拥有少部分自主权，也就意味着评估委托方具有绝大多数的决定权，第三方评估机构大多数时候都是依照委托方的要求制定评估标准。其次是评估程序的确定。虽然第三方评估机构拥有较高的自主权，但在技术治理逻辑的影响下，其信奉程序正义和数字指标。Z市的社会服务评估大多按照一定的程序进行，包括参观场地、听取汇报、现场评估、相关方及服务对象访谈、评委内部讨论会议、评估意见反馈等。一般情况下，会依据项目金额确定评估的次数及时长，金额超过30万元的项目进行两次评估，即中期评估和末期评估，每次评估时长不少于6个小时。金额30万元及以下的项目只进行一次评估，即末期评估，每次评估时长不少于3个小时。每个项目的财务评估只进行末期考核。再次是评估主体的确定。评估机构拥有较高的自主权。在Z市的社会服务评估实践中，评估机构可以自行组织评估团队对项目进行评估。在评估团队人员的选取上，评估机构一般会邀请拥有一定实务经验的高校社会工作专业教师或者拥有管理经验的机构管理者。最后是评估结果的确定。评估机构在这个方面的自主权相对较低。在多重制度逻辑的影响下，评估结果的确定往往是多方主体共同作用的结果，包含民政部门、基层政府的相互协调及妥协。

通过对社会服务评估全过程的分析，我们可以看到，第三方评估机构在评估程序和主体的确定上拥有较高程度的自主权，而在评估标准和评估结果的确定上自主权则较低。第三方评估机构拥有程序正义，但缺乏实质性的自主，从而陷入自主性的困境。因此，造就大多数评估机构在开展评估时的心态是“不求有功，但求无过”。

(二)公共性困境：评估控制权的情景式正义

公共性是指在社会服务评估中应该体现各方，包括评估委托方、代理方、服务购买方、服务使用方、服务合作方等多方的意志。而且这种公共性应该体现在社会服务评估的全过程，即各方应全程参与社会服务评估标准的制定、评估程序的确定、评估主体的选择以及评估结果的确定等环节。但在现实的情境中，评估控制权往往存在分配不均的情况。评估委托方以及服务的购买方往往拥有较强的评估控制权，而服务使用方及合作方的控制权则较弱，主要体现在两个方面。第一，社会服务评估过程无法体现多方的意志，控制权往往控制在少数人的手中，即便程序上有设定，但也是象征性的。在Z市的社会服务评估实践中，无论是民政部门作为委托方，还是基层政府作为委托方，服务的使用方与合作方的参与度都不高。第三方评估机构会让社会服务机构自主提供服务对象的样本框，评估专家会在评估当天对服务对象进行电话访谈或者召开现场座谈会。而服务的使用方，也是评估中非常重要的主体之一，仅仅参与了评估当天访谈的环节，服务使用方的评价在整个社会服务评估中所占的分值也仅有十分之一。第二，在评估的各个环节，包括评估标准的制定、评估程序以及评估结果的确定都缺乏公共性。首先，评估标准的制定主要由评估机构依据评估委托方的要求制定，反映的是评估委托方的意愿，社会服务机构和服务使用方基本无权参与标准制定。其次，在评估结果这一环节，按照Z市过往评估的实践，各评估主体所占分值的比重分别为：服务对象满意度为10%，服务合作方(一般为社区)满意度为10%，服务购买方满意度为20%，剩下的60%为评估专家分值。评估专家通过听取汇报、查阅服务文书等方式进行综合打分。从Z市的评估实践来看，社会服务评估十分依赖专家的权威，而忽视了服务使用方的声音。

在新自由主义思潮的影响下，社会服务评估过分强调技术治理。在技术治理逻辑的支配下，社会服务评估过度强调服务的效率，以程序正义和工具合法为基础，相信程序正义必将带来实质正义，但忽视了社会服务评估应该兼顾公共性和人文主义。民政部门或基层政府的工具主义制度的执行逻辑强调以绩效来考虑和衡量各项工作，进一步弱化了社会组织与社会公众之间的联系。各部门根据自身的治理目标来购买服务并衡量绩效，而社会组织在承接项目后关注的也主要是各部门的态度和意见。这些做法强化了社会组织作为行政管理与服务的辅助之手角色，却弱化了其与基层社会间的联系。这是当前社会组织公共性弱化的重要原因之一。^[17]

(三)公信力困境：评估的道义性风险

所谓道义，即道德正义。原则上各评估主体应坚持客观、公正、独立等原则。然而在社会服务评估实践中，由于涉及多重制度逻辑，不同的评估主体在各自的制度逻辑作用下有多重目标、利益诉求和行动策略，从而引发评估实践中的道义性风险。社会服务评估所面临的道义性风险可能导致评估的公信力危机，进而使评估过程和结果的公正性受到质疑。在这种情况下，政府和公众对第三方评估的信任进一步减少，从而使社会服务评估陷入困境，公信力受到严重影响。

Z市的社会服务评估实践主要存在两种道义性风险。一是第三方评估机构的背景导致其公正性遭受质疑。在第一阶段，Z市范围内的社会服务项目统一由民政局委托第三方评估机构进行评估。但实际上主要由同一家本土的评估机构负责评估，且该评估机构的法人是时任民政局社会工作科核心领导的直系亲属。因此，第三方评估机构的公信力受到了各方的质疑。在第三阶段，民政局更是直接成立了专门机构，负责全市范围内社会服务项目的评估工作，社会服务评估的公信力更是受到了极大的挑战。二是服务购买和服务评估相统一。在第二阶段，Z市社会服务评估面临转型，民政局试图放权，不再统筹全市的社会服务项目评估，而是交由各镇街购买方直接负责。这样就出现了服务购买和服务评估相统一的情况，从而导致基层政府的权力过大，以至于引发了诸多评估乱象。例如，有些基层政府借评估扶植自己熟悉的机构，“修正”评估结果等。这个阶段出现的乱象也让服务评估面临道义性的风险，陷入公信力的困境。

五、超越困境：社会服务评估突破的可能性

(一)自主性的再生产

从理论上讲，第三方评估机构在接受政府的评估委托后，便拥有了独立自主的执行权利。然而在多重制度逻辑作用下，评估代理方往往听命于委托方，普遍缺乏评估的专业自主权，特别是在评估标准制定以及评估结果确定这两个环节。因此，如何争取最大限度的专业自主性是摆在评估机构面前的难题。作为被委托方的评估机构，必须透过现象看本质，了解不同主体行为背后的制度逻辑。例如，作为监管方或评估委托方的民政部门，其制度逻辑大多是追求服务的绩效，通过对社会服务机构的监管，推动专业服务的规范化发展。作为服务购买方的基层政府的制度逻辑则侧重于对财务的监控以及对人力资源的需求，需要更多的人力资源来支援其工作，因此需要监控社会服务机构的人员是否能按时到位，且发挥协助功能。此外，其作为服务购买方，也需要知道经费的使用情况。而社会服务机构则希望评估机构可以公平公正地进行评估，同时也寄希望于获得以评促建的效果，推动行业发展。因此，在整个评估过程中，各方都有自身的制度逻辑。第三方评估机构必须了解各方的制度逻辑，回应各方的合理诉求，同时也要在“狭缝中生存”，维护自身的专业自主性，指引社会服务评估往良性方向发展，真正发挥其应有的功能和作用。

(二)评估控制权的分配正义

所谓评估控制权分配正义，是指评估控制权在各利益相关方(政府主管部门、第三方评估、社区居民等)中的均衡分配。各方在评估目标设定、评估过程实施、评估结果发布等评估过程中有相对平等参与的机会和获得信息的权利，评估相关政策、内容、程序及结果等信息公开、透明，以此防止特定利益相关方通过垄断评估控制权而进行掠夺式资本积累，防止由此带来更大的社会治理危机。^[6]但在社会服务评估实践中，各方的参与度是不均衡的。服务使用方参与度较低，力量也相对薄弱。从理论上讲，服务做得如何，服务使用方应该最有话语权。因此，应该推动服务使用方更大程度地参与评估，为服务使用方赋权，让其声音可以发出来，且能够被听到。服务使用方应该参与到包括评估政策制定、评估标准确定、评估程序设定以及评估结果确定的各个环节，从而实现评估控制权的分配正义。此外，在评估方法上，可以使用过程评估与结果评估相结合的方式，通过参与式观察和访谈深入了解服务使用方的反馈，提升评估的信度和效度。

(三)公信力的重塑

在多重制度逻辑的作用下，社会服务评估面临道义性风险，容易陷入公信力困境。因此，需要重塑社会服务评估的公信力。首先，作为评估委托方的民政部门和作为服务购买方的基层政府不应过多干涉评估的过程和结果，更不能以权谋私，借由评估去干涉评估机构和社会服务机构。其次，需要建立制度性保障。我国尚未形成专门针对社会服务评估的伦理共识，同时也缺乏评估伦理的指导和规范。因此，呼吁有关部门制定专门的《社会服务评估的伦理操守》，评估各方都应恪守公平公正的工作理念，遵守评估的伦理规范。最后，还需建立组织上的保障，即成立全国性或者地方性的社会服务评估委员会，保障社会服务评估的规范化。

六、结束语

本文以多重制度逻辑作为理论分析视角，通过参与式观察和深度访谈的方法对Z市10年的社会服务评估进行总结和反思，深入剖析社会服务评估中各主体的制度逻辑及其变迁，以及在多重制度逻辑交互下的评估困境及超越困境的策略。本文始终关注多重制度逻辑，认为组织的行为决策是在一定制度环境影响下做出的理性行动。因此要分析社会服务评估的全过程，不能离开对多元评估主体在特定的制度环境下制度逻辑的剖析。除此之外，组织的制度逻辑不是静态的，而是动态的。不同的组织有不同的制度逻辑，同一个组织的制度逻辑在不同时期也不尽相同。因此，要用动态的视角去看待社会服务评估全过程。在这一分析框架下，本文的一个重要任务是识别和解释社会服务评估变迁过程中的多重制度逻辑，从理论上把握宏观制度逻辑与微观行为意义之间的联系 。