一、问题提出

从中国实际出发的政社关系研究提出了众多解释概念，这些研究主要围绕“嵌入”“吸纳”“合作”等关键词展开。^[1-5]事实上，不论是认为政府对社会的支持多于管控的“行政吸纳服务”，还是认为政社已然达成合作关系的观点，都取决于政府管控工具的使用形式以及管控力度。当然，由于这种“管控”指向政府与社会关系的融合，而非对立，所以其既不同于国家主义的集权独断，也不同于法团主义中社会组织的完全自我调节。这是一个既定的讨论背景，本研究亦是如此。

以“嵌入”“吸纳”“合作”为核心观点的政社关系研究，重点将政社置于权力格局之中讨论其互动模式。这种权力格局之下的结构观察通过案例展示，刻画出不同的政社关系类型，弥补了“国家—社会”框架之下的不可见性，以此平衡了在政社关系本体论上的抽象性和具体性。^[6]但是，当我们将政社置于双方整个互动过程之中时就会发现，当前的政社关系研究更多着眼于解释政府对社会组织的管控行为，而忽略了社会组织对政府管控行为的回应，同时也忽视了政社双方相互促进的方面。本质上，这是只将政社关系理解为政府对社会组织的单向影响逻辑。而实际上，受到管控的社会组织同样作用于政府的各个方面。特别是在全面加强基层治理体系和治理能力现代化建设的进程中，“放管服”“政府购买服务”等一系列激发社会力量、推动协同治理的政策行动，已然改变了政府对社会组织的单向绝对影响格局，并且在彼此冲突和相互促进的互动之中呈现出一种互构性。^[7]这就意味着应该打破将政社关系理解为政府对社会组织单向影响的思维桎梏，进而以一个更为全面的视角来看待政社关系。为此，本研究拟引入“协同演化”概念对此加以阐释，并通过剖析2017年至2022年D社工站与基层(镇)政府的互动案例，进一步探讨政社协同演化的深层机理。

二、理论基础与分析框架

(一) 政社关系研究的三种取向

第一种是“嵌入”取向。在“嵌入”取向的政社关系中，政府占据绝对主导地位，社会处于政府的襁褓之中。面对社会组织的二重性(挑战性和服务性)，政府采取一种相对开放、有限自由和非全面干预的嵌入手段，即政府通过正式或非正式的方式嵌入社会组织的机构设置和管理之中^[8]，在利用社会组织的公共服务供给作用的同时，强化其在权力体系中的主导地位。这种“嵌入”被认为是一种领导权的建设，一般有两种形式。一是“以红领专”或“党建引领”，即在社会组织内建立党组织，加强党员教育和发展党员，实现社会组织的自我治理和自我建构。^[9]二是地方政府行政系统以各种政策工具领导社会组织发展的“行政嵌入”^[10]，但是社会组织对政府资源供给的单一性依赖和强依赖滋生了国家权力的再生产。^[11]

第二种是“吸纳”取向。“吸纳”取向下的政社关系研究呈现两极化的理论判断。一种观点承袭了“嵌入”的逻辑，不过这种观点将管控感从政府和社会两个独立主体转化为政府包含社会的重叠关系。另一种观点认为社会拥有相对自由的空间，政府对社会的“支持”多于“管控”。在第一种“吸纳”取向中，具有代表性的是“行政吸纳社会”。为了避免出现外在于国家的社会空间，政府开始在社会成员和国家之间创建一种“准社会性”中介，以协调国家与社会的关系，从而形成维护社会稳定和推动社会发展的合力。^[12]例如，政府通过培育“可控的民间组织体系”，完成对那些无法提供服务的社会组织的功能替代，以此实现治理资源的有效配置。^[13]然而，“行政吸纳服务”的观点却认为，政府对社会的主导并非完全以“管控”的形式出现，“支持”是另外一种形式。^[14]两者之间的互动机制是支持与配合，而不是管控与功能替代。政府的“支持”与社会组织的“服务配合”形成一种交换，其目的是提高公共服务水平和质量，并非获得垄断的政治权力。^[15]

第三种是“合作”取向。“合作”取向的观点认为，社会结构转型和人民需求变化构成了政社合作的结构性基础，政社合作网络是政府权力和社会力量发展的共生场域。在社会治理场域中，社会力量积极进入政府让渡的社会空间，承接政府职能的社会化转移，形成政府与社会对公共服务的合作式管理^[16]，以此提升公共产品供给能力和精度，同时推动社会组织的专业发展。^[17]在政社合作中，政府通常依据不同的社会组织类型采取不同的合作方式，对于能力较弱的社会组织采取孵化培育的方式，即“国家创制社会”^[18]；对于专业能力较强的社会组织采取“竞争性购买策略”增强国家的服务能力。^[19]

总体来看，这三种取向都是在“管控”体系之下的政社关系讨论。不论是“行政吸纳服务”，还是基于社会力量服务优势的政社合作，主动权都掌握在政府手中。政府与社会的关系始终存在一份“隐形契约”——国家从未退场，政府并非放弃了对社会组织的管控，只是变换了管控社会的策略。^[20]换言之，政府在空间让渡与管控收缩的同时，又采用新的方式收回管控权，例如，让社会组织在对政府产生资源依附中使管控权得到再生产。^[21]资源依附消弭了社会组织的政治性功能，甚至存在社会组织被“行政化”而丧失自主性和专业性的情况^[22]，以及存在被“逆向替代”的风险。^[23]所以，在政府支持和政社合作之中并非没有管控的成分，反而是政府管控了影响社会组织发展的最重要因素——资源。有学者同样指出，政府虽然表现出对社会组织的支持和包容，但在双方长期的互动中日渐显现其自身行政化与权力化的意图。^[24]那么，我们也就可以这样理解，政府对社会组织的管控分布在影响社会组织发展的不同层面(例如合法性、实践权、依附性等)，并根据不同阶段的社会发展需要，通过政策工具调节不同层面的管控程度，以此充分把握社会组织的二重性。所以，这种具有调节性的管控就能够维持相对稳定的政社协作关系，但这并不意味着双方没有矛盾。

(二) 政社互动的协同演化视角

从抽象性和具体性来判断，“管控”体系之下的政社关系研究可以被理解为以一种结构的形态来讨论政社互动的模式，即一种对政社关系类型概括的静态结构抽象。这种政社关系类型概括的研究通过案例展示了静态结构之下政社互动的实践过程，避免了对政社互动本体论解释中具体性与抽象性的失衡，也避免了“国家—社会”框架的不足。不过，“管控”体系之下的政社关系研究将关注的焦点放在政府对社会组织采取的管控行为上，却很少关注社会组织是如何对这种管控作出反应的。正如项飙所述：“在政府与非政府之间，只靠‘合同’而无‘对弈’是不能达成真正整合的。”^[25]另外，政社互动的相互促进层面也被忽视。实际上，政府与社会组织的互动是“一体两面”式的存在——彼此争持的“双向运动”和相互促进的“双向优化”。所谓“双向运动”是指政府对社会组织的调节性管控或行政干预以及社会组织对此采取的“自我保护运动”；所谓“双向优化”是指政社互动过程中各自内部系统得以优化的方面。

不论是“双向运动”还是“双向优化”，一个不可否认的事实是，这两种互动形式都会引起政社双方的结构变化。正如米格代尔对单向、静态政社关系研究视角的批判一样——国家与社会都不是固定不变的实体，他们在相互作用过程中不断改变着彼此的结构。^[26]这种因相互作用引起的结构变化也正是“协同演化”概念主要表达的观点——两个及以上相互依赖且独立的主体或物种在发展或进化过程中的相互作用将引起彼此间的适应性特征变化。^[27]因此，本研究借用“协同演化”概念，从不同于将政社关系理解为政府对社会单向影响的一种更为整全的视角看待政社关系。“协同演化”又称“共同演化”，由Ehrlich和Raven提出。其原本被用于解释粉蝶幼虫和宿主植物之间的演化现象：粉蝶幼虫寄宿在宿主植物上，并以此为食物，宿主植物通过生产有毒次级代谢物影响粉蝶幼虫的取食行为，粉蝶幼虫对毒性的抗性进化又反过来影响植物毒性的演化。^[28]这一概念因其强大的解释力，被多个学科应用并延展和丰富了其内涵。其共同体现的核心内涵是，两个及以上相互依赖且独立的主体或物种在发展或进化过程中，一方的发展或进化依靠或影响着另外一方的适应性特征变化。“协同演化”是一个相互影响、共同受益、相互适应、本质属性不变且具有动态连续性的联合演化过程。^[29]在已有研究以及笔者对政社互动观察的基础上，我们将“政社协同演化”理解为政社双方在彼此争持的“双向运动”和相互促进的“双向优化”两个层面持续发生结构(适应性特征)的变化，又始终保持本质属性不变的互动演化过程。不同于“管控”体系之下将政社关系理解为政府对社会的单向影响，“协同演化”概念更能够反映政社双方的互动行为，也更加强调主体间的相互作用和双向因果关系。^[30]除此之外，协同演化理论强调非线性和动态连续性的过程视角。^[31]这将突破政社关系研究的静态视角，进而在政社互动变迁中把握彼此的矛盾和相互促进。

(三) 政社协同演化机制的分析框架

根据协同演化理论和笔者对政社互动的田野观察，本研究搭建起政社协同演化的机制分析框架，即“环境—利益—学习”。

环境机制是政社协同演化的一种推力。协同演化视角强调将一对关系放置于其所属的生态环境中进行理解，并且认为主体间的协同演化发生在同一层级或不同层级之间。^[32]换言之，协同演化包括同一层级主体的横向协同演化，以及不同层级主体的纵向协同演化。但不可否认的是，同一层级主体的协同演化会受到其他层级因素的影响。例如，从协同演化视角看待经济活动的观点认为，本地产业与本地产业技术和制度环境发生互动，受到更为宏大的国家层面乃至全球层面的产业技术和制度环境的影响。^[33]正如上文所述，在政社互动中，“管控”背景之下的政社关系受到政府政策工具调节的影响，当然，这同样也营造了政社协同演化的互动环境。所以，不论是“双向运动”，还是“双向优化”，制度环境都作为一种推力影响着政社之间的互动情况。受到协同演化视角的启示，分析政社协同演化的环境机制既要看到所处微观环境的政策制度，也要看到国家层面的影响。

利益机制是一种政社协同演化的牵力。从协同演化视角进行的研究认为，参与者的收益构成了其行为的基本动机和激励，协同演化是参与者收益变化驱动的结果。^[34]所以，“利益”影响着参与者之间互动的方向和结果。“利益”可以被分为共同利益、相悖利益和共容利益，“牵力”可以被分为牵引力和牵制力。相悖利益往往成为政社“双向运动”的牵引力；共同利益和共容利益使政社双方同处一个利益共容体，且作为一种牵制力管控着“双向运动”的程度，因为二者都会因为总体产出的增加或减少而受益或损失；^[35]共容利益作为一种牵引力，能够调试政社关系^[36]，能够使政社在适应性特征调整过程中推动“双向优化”。这也是“双向运动”和“双向优化”能够共处同一过程的原因。

学习机制是政社协同演化的具体行动。主体间发生协同演化的判断标准是适应性特征的改变，而这种改变主要是各主体通过采取学习行动实现的。^[37]已有关于协同演化的研究认为“学习”是一个重要机制，例如企业战略更新与组织结构变革的协同演化^[38]、产业技术与制度的协同演化^[39]等。在政社互动中，也有学者发现政社之间存在一个交互吸纳的学习过程。^[40]当我们观察政社在“双向运动”和“双向优化”的互动过程中作出适应性特征调整时，就会发现“学习”是一种重要的行动，并且政社的学习目的既可能是优化内部系统，也可能是获得管控或“自我保护”的能力。

本研究采取个案研究方法，具体的资料收集分为两个方面。一方面，笔者于2022年10月至11月分别对D镇政府民政事务办公室主任(兼D社工站常务副站长)和2名工作人员、D社工站副站长和3名一线社会工作者进行了访谈。深入了解社工站与镇政府，特别是与民政事务办公室(以下简称“民政办”)的互动过程，以及互动中双方在价值观念、工作方式、服务内容等方面的变化。另一方面，结合访谈结果和研究主题，经社工站同意，笔者收集了社工站年度工作安排、社区调研报告、政社协作的社区发展项目等相关文本资料。在广东省相关政府部门网站搜集到的社工站建设及运营的相关政策文件，也被纳入分析材料之中。

三、案例描述：D社工站与基层政府的协同演化

D社工站是广东省社会工作“双百”计划(以下简称“双百”计划)的第一批站点，是D镇人民政府主管的社会团体，于2017年7月入驻D镇X村。在社工站与镇政府，特别是与民政办的5年(2017—2022年)互动过程中，既存在“双向运动”又存在“双向优化”。下文将从社工站和镇政府互动过程的三个横切面——认知互构、知识互学、服务重组进行案例描述。

(一) 认知互构过程

1. 政府质疑与社工站认知调整

社会工作者融入服务对象日常生活的工作技术在表面上带有一种“非专业”的特征，没有“立竿见影”的服务成效，因此遭到镇政府的质疑。入驻X村后，社工站采用走访入户、做口述史等方法开始了较长时间的参与式农村评估。一方面是为了与村民建立初步的信任关系，另一方面是评估社区需求和优势资源。镇政府相关领导认为，这种工作方式没有技术含量，是“无用”的。出于顺利推进全镇整体工作的考虑，镇政府领导将许多与社会工作服务无关的政府行政任务转交给社工站，例如民政对象信息录入、“创文”志愿者站岗等。这在一定程度上影响了社工站的专业服务开展，并且引发了社会工作者的厌烦情绪。

我们也要做走访入户这项工作。社会工作者又是画资源地图，又是画社区需求地图，很多人(镇政府工作人员)就说“这有什么用”，不是很理解社会工作者。(LZR-G-20221108 ¹)

考虑到镇政府对社工站具有领导权，社会工作者很快从厌烦情绪中走了出来，通过调整认知来应对行政干预。一方面，社工站调整镇政府对其施加行政任务的认知。社会工作者将专业服务中的部分内容嵌入行政任务中，例如，在协助镇政府文明创建办公室工作人员入户宣讲“创文”“创卫”政策时，社会工作者顺便进行关系建立和需求评估。而且，社会工作者也认为执行行政任务能够获得提高社会工作知名度的机会。

协助政府做一些事情，也会打开社会工作的知名度，他们把很多电视台的采访都留给我们。还有，我们去帮镇政府做政策宣传，也可以顺便宣传我们社工站是干什么的。(ZKY-W-20221102)

另一方面，社工站意识到，依附于镇政府的资源供给会促使镇政府管控权力的再生产。所以，社工站转变了单一依赖镇政府资金供给的认知，从2018年开始参与县民政局公益创投项目，以期实现资金来源的多样化，降低对镇政府的依赖程度，进而强化社工站的主体性。

2. 社工站服务成效与政府认知转变

在社工站协助镇政府完成行政事务的过程中，镇政府看到社工站在密切联系群众上的突出作用，进而关注到社会工作专业服务的成效，于是对社工站的认知逐渐从“无用”转向“有用”。首先，社工站的精细化服务为其打下了坚实的基础。2019年上半年，镇政府在X村开展征地工作时，镇政府工作人员负责动员村委会驻地村(X村)的村民，将X村下辖的自然村(J村)交由社工站负责。社会工作者驻村服务积淀的基础使J村的征地动员工作顺利进行，成为所有工作队中最快完成任务的队伍，而镇政府工作人员在X村却受到村民的抵触。其次，政府在村民心中的公信力得以提高。社工站通过政策实践将党和国家的福利政策与弱势群体对接 ²，让很多村民深刻感受到党和国家的关心和温暖。最后，社工站获得的多项荣誉证明了其专业服务成效 ³，也让镇政府赢得了上级政府领导的更多关注。从本质上看，镇政府对社工站的认知转变是其对社会工作服务价值观的理解和肯定，同时镇政府的服务价值理念也在一定程度上受到了社工站的影响。也正是因为价值理念的转变，镇政府才会学习社会工作知识以及进行服务重组(后文详述)。

我们以前从来没有想过“增能”对群众的作用，在接触社会工作者之后，才将这种理念和方法运用到帮助群众的工作中。比如扶贫工作，一定要通过增能的方式加强贫困户的能力建设，这样才能保证扶贫效果的可持续性。(LZR-G-20221108)

社工站突出的服务成效及其在推动基层社会治理上发挥的重要作用使镇政府对社工站的认知从消极转向积极，并且外化为实际的支持行动。例如，镇政府为社工站链接了县团委“童心港湾”、县妇联“舒心驿站”、县卫健委“防艾不防爱”等项目，拓宽了社工站项目资金的来源渠道。再如，镇政府为社工站配置了新电脑，翻新了厕所和门窗，新建了厨房，改善了社工站的办公环境。此外，镇政府驻村干部主动邀请社会工作者参加村委会例行会议，强化了社工站服务开展的合法性。社会工作者顺利加入镇总工会 ⁴，享受员工福利，其成员身份得到承认，工作热情被极大激发。

我们主要还是看到了社会工作者的服务成效，像走访残疾人、老年人，社会工作者对村里的情况了如指掌，和村里人打成一片，协助很多困难群众申办低保、五保、临时救助，充当 “政策中间人”角色。(HZW-G-20221110)

(二) 知识互学过程

1. 政府筛选与社工站学习

压力筛选是生物界协同演化的主要动力之一。其是指某种群面对另一种群的压力，通过偶然突变或重组产生一系列不一定有利于正常生长的次生化合物，形成化学防御。这部分种群可以获得生存，没有重组的种群便会被自然筛选掉。^[41]除了由省民政厅推动建设的D社工站，D镇所在县域内还有另外两家社会工作服务机构。社工站想要获得定额省财政列支项目经费外的其他项目，就需要通过镇政府的压力筛选。 ⁵在镇政府对社工站既有工作逻辑并不理解的情况下，社工站不得不重构内部结构，生产出与原本结构不一定相符的部分，进而通过镇政府的压力筛选。在重构知识结构上，社工站一方面从镇政府的工作逻辑中习得新的知识，另一方面继续巩固专业知识。

和政府的人接触多了，我们就会知道政府是怎样开展工作的。如果在我们很忙的时候临时接到分管领导布置的、不太重要的，也不是社工站的工作任务，我们就会按照他们(镇政府工作人员)的工作方式来做。(YYC-H-20221030)

一是学习行政业务知识。为了让镇政府主要领导看到社工站的服务成效，社工站开始学习公文写作，以政府话语体系撰写服务案例，改变用专业理论阐释服务行动的报告撰写方式，遵从政府公文体裁的撰写逻辑。同时，2018年社会工作者每周二都主动参与镇党群服务中心大厅的工作，跟着镇政府工作人员学习民政、计生、退伍军人等相关政策。二是学习自我保护技术。受到上级政府的刚性束缚，基层政府时常采取一种仪式化行为，灵活完成管辖范围内的各种任务。^[42]这种仪式化工作逻辑对社会工作者平衡专业服务和行政任务有重要启发，让社工站习得了应对行政干预的自我保护技术，成为社工站进行“自我保护运动”的策略选择。一方面，对待部分行政工作，社工站在形式上与镇政府的要求保持高度一致，从而规避了“偏离”行为所带来的信任丢失风险。另一方面，社工站有选择地接受难以融合到专业服务中的行政工作，以此降低行政工作在整体工作中的占有率，将更多精力和时间投入到专业服务上。除此之外，社工站还通过持续更新专业知识和提升服务技能，以良好的服务成效应对镇政府的压力筛选。

2. 社会工作服务技巧与政府习得

在与社会工作者长期共事中，镇政府工作人员发现社会工作者的服务方略和技巧对他们有所启发，特别是沟通技巧能够有效解决他们与群众交流中存在的一些问题。因此，镇政府工作人员学习了一些基础的社会工作服务技巧。当然，这种学习行为从根本上说是镇政府工作人员在与社工站互动过程中受其服务理念影响而引起的认知转变，在形式上体现在知识和服务技巧层面。在此，重点梳理三种主要学习形式。

一是书籍阅读。镇政府工作人员从社会工作专业书籍中学习有助于政府工作推进的知识，尤其是沟通技巧。据镇政府民政办L主任介绍，他带领民政办的工作人员主动阅读《人类行为与社会环境》等社会工作类书籍，参加全国社会工作者职业资格考试，并且有2名工作人员取得了中级社会工作师职业资格证书，他自己在与群众沟通时也尝试使用倾听、澄清、自我表露等技巧。二是交流学习。民政办工作人员时常与社工站督导探讨关于社会工作发展、社会工作服务以及基层社会治理的相关问题和知识，以期更加有效地推动基层社会治理。三是实践尝试。例如，使用“同理心”技巧。镇政府综合治理办公室的工作人员在动员村民参与人居环境提升工程时，遭到村民的抵触。在向社会工作者请教“同理心”的沟通技巧之后，首先从情绪上回应村民因人居环境提升工作带来的不便，随后从村民的角度去解释人居环境提升对于村庄环境和村民生活的好处。综合治理办公室的工作人员运用“先情后理”的“同理心”沟通技术，一改“检查者”的工作方式，减少了与村民的口角之争，降低了村民的抵触情绪，进而有效提升了村民的参与积极性。

(三) 服务重组过程

1. 政府的吸纳与社工站的整合

在科层体制内，基层政府是行政指标任务完成的代理方，其直接上级政府是管理方，二者通常会产生“共谋行动”，采取各种策略应对更上级政府的政策法令和监督检查。^[43]在本案例中，镇政府消解县政府考核压力的方式不是沿着与下级部门或单位“共谋”的逻辑，而是遵循“吸纳”逻辑。此“吸纳”不同于前文所述的政府通过管控社会组织来垄断政治权力的行政性吸纳，而是政府充分汲取社会组织的服务优势为政府而用的行为。这种政府吸纳行为将重组社会组织的服务内容。

一方面，社工站被镇政府当作提高绩效考核得分的“材料助手”。在与社工站的长期接触中，镇政府发现社工站的诸多工作内容契合县政府的多项考核指标。与此同时，社工站的服务成效也逐步被镇政府的主要领导看见。因此，镇政府开始在县政府下达的考核指标与社工站专业服务相交的领域予以支持，从而用社工站服务产生的“资料”满足县政府的考核指标。例如，镇政府为社工站链接了县团委的“童心港湾”项目，并将此服务项目中形成的材料用于满足“创文”工作中的“未成年人保护”指标考核。同时，镇政府鼓励社工站扩展服务内容，尤其是县政府考核指标中与社会工作服务相关，但社工站尚未纳入服务计划的内容。尽管这是一种政社协同治理的具体实践和尝试，但将绩效考核指标中的内容整合到社工站的年度工作计划之中，的确影响了社工站的服务路线，重组了社工站的服务内容。例如，为完成2019年人居环境提升工程中的相关指标，社工站在该镇小学开展了一学年的环境保护活动，但这一项目原本不在社工站年度服务计划中。另一方面，为了更好地完成县政府的考核任务，镇政府将部分琐碎的、临时性的任务交由社工站完成，以此缓解镇政府的压力，进而将更多的精力集中在全镇中心工作任务上。然而，本不属于社工站工作计划之内的服务增量，再次重组了其服务内容。

不过，对待这种情况，社工站以非全身心投入的工作技术进行了回应。在面向镇小学学生开展环境保护活动中，社工站对该小学主要负责人事先说明此项工作的背景——只是配合镇政府完成工作任务。面对临时性工作，社会工作者惯用的“战术”是“真诚的谎言”的话术，即表现出想要揽下工作的诚意，但通过编造一个出于无奈的谎言来婉拒镇政府的要求。

有个材料急着提交给县民政局，他们催了好几次，我们几个社会工作者都在做，本来这个事情社工站是应该出力的，但是实在没空。(ZSL-W-20221101)

明天和医院约好了时间，要带某服务对象去义诊，医生只有明天有空。(YYC-H-20221030)

但是，不可避免的是，社工站有时依旧要通过配合镇政府的临时工作来维持双方关系。

2. 社工站服务行动与政府服务转变

在与社工站长期互动过程中，镇政府的服务也受到社工站服务行动的影响，在一定程度上重组了镇政府的服务方式。其主要表现在两个方面。一方面是探访服务的延展。基层政府的一项常态化任务是入户探访困难群众，通常采用送油、米、棉被、慰问金等方式，但难以深入了解群众的需求和问题。镇政府在看到社工站走访入户的精细化服务后，每次探访服务都邀请社会工作者参与，要求社会工作者对走访对象开展后期非物质关怀服务，并定期向分管领导汇报情况。另一方面是推动基层社会治理的多元联动。联动式服务在政府中多体现为体制内部门间的横向联动，鲜有组织间特别是和社会组织的跨界联动。在2020年“电商学习小组”培育的社区发展项目中，社工站充分联动村委会、社区领袖、快递服务商、IT工程师以及民政、邮政和扶贫部门等多方主体共同参与其中，搭建起网络销售平台，增加了村民收入。镇政府主要领导充分肯定了社工站在这项工作中强调资源整合和多元合作的服务方式，并要求镇政府扶贫办公室在2020年“黄皮节”扶贫活动中加强跨界联动，充分调动村民的参与积极性。

社工站的工作方式也启发我们采取了更多服务形式。以前从来没想到“一对一”个案辅导，现在我们只要觉得他们(服务对象)需要个案辅导，就直接将其转介给社工站。像联合社区、社会组织、村民来帮助困难群体，我们以前没想过还让一个普通人去关注这些群体。(LZR-G-20221108)

综上所述，镇政府和社工站在认知互构、知识互学、服务重组等三方面的互动充分体现了双方因相互作用而进行的适应性特征调整，即内部结构发生了变化。透过这一过程，我们可以看到政社互动过程的“双向运动”和“双向优化”。在“双向运动”方面，面对镇政府在压力筛选、增量服务、吸纳等方面的行政干预，社工站展开了“自我保护运动”。这些行动通过“公开文本”的掩护来表达“隐藏文本”。^[44]例如，社工站将镇政府增添的任务形式性整合到专业服务计划中，以表现其公开的顺从，但在执行时却采用仪式化行动进行处理。在“双向优化”方面，在社工站的服务初见成效后，镇政府相关工作人员改变了对社工站的质疑和干预态度，并且通过汲取社会工作的服务知识和技巧，转变了基层治理的价值思维，推动了多元主体的联动，提高了协同治理的质量。而面对镇政府的质疑和压力筛选，社工站在与镇政府工作人员的互动过程中，通过学习政策知识、公文写作技巧、仪式化工作的方式，在调整认知、知识和服务层面适应性特征的同时，提升了社会工作者在具体情境下开展专业服务的能力。因此，我们可以认为政府与社会组织的互动过程体现出一种协同演化逻辑。

四、政社协同演化的机制分析

本案例的启示是政社互动协同演化背后存在三重机制。一是国家宏观政策和地方具象政策构建起的协同治理格局为政社协同演化营造了良好的互动环境，推动政社双方向协同演化的方向发展，这是环境机制。二是政社双方不同的利益追求影响其关系的走向，相悖利益导致“双向运动”，但受到利益共容体的牵制，共容利益引起“双向优化”，这是利益机制。三是政社的适应性特征调整得益于双方的学习行为，社会组织依据具体情境，通过学习增强了其专业服务能力和“自我保护”能力，政府部门通过更新价值理念和创新服务方式，提升了基层社会治理的能力和水平，这是学习机制。

(一) 作为一种推力：协同治理的制度环境

政社互动的各种外围政策制度为双方的协同演化提供了条件，成为二者协同演化的推力。不论是“双向运动”，还是“双向优化”，政府与社会组织拥有共同行动的机会是双方协同演化的前提。顶层政策设计所构建的协同治理格局为政社协同演化营造了良好的互动环境，为政府与社会组织共同参与基层社会治理提供了制度条件，推动着政社的协同演化。这些促进协同治理的顶层制度背后的价值指向——以政策布局的方式在互动格局上消除“社会中心论”和“国家中心论”，使得政府与社会组织拥有协同演化的条件。一方面，这些条件为社会力量进入实践场域提供了制度保障和合法性依据；另一方面，增强了各级政府对社会力量参与基层社会治理的重视程度。

升级到“双百”工程后，各级政府都更加重视(社工站的建设)。我们本来就做得相对好一些，省里和市里经常来考核、检查，也给我们带来一些压力。当然镇领导也就更加关注我们，给了我们比较大的支持，比如社工站现在的办公场所很大，地理位置很好。(LZR-G-20221108)

中央和地方政府对社会工作发展的高度重视和大力培育，使社会工作成为基层社会治理多元主体中一支重要的专业力量，为其进入实践场域与基层政府发生互动提供了制度保障，也为基层政府借助社会工作推动社会治理提供了有益资源，埋下了政社协同演化的伏笔。在国家层面，回顾2017年至2022年，党和国家领导人以及中央政府越来越重视社会工作的发展，“促进/发展社会工作”的内容被四次写入《政府工作报告》，国家推进社会工作发展的方式从以民政部为主导逐渐转变为跨部门联合推进，国家战略开始强调社会工作的重要性。国家高度重视社会工作的“风向标”，为地方政府因地制宜落实政策指明了方向，同时也进一步影响到社会工作与基层政府的协同演化。广东省积极响应国家政策，其推动社会工作发展的力度从民政厅重点项目上升到省政府重点工程。广东省民政厅于2016年启动广东社会工作“双百”计划，2017年开始运行第一批站点(共200个，D社工站位列其中)。该计划于2019年启动第二批站点建设(共200个)，于2020年底升级为“双百”工程，并在2022年底实现了乡镇(街道)社工站全覆盖。

(二) 作为一种牵力：互动全程的利益穿插

相悖利益、共容利益以及由共同利益和共容利益构建的利益共容体穿插在政社协同演化的全过程，以不同的形式作用于“双向运动”或“双向优化”。

相悖利益作为一种牵引力，容易引起政社间的“双向运动”。简单来说，“双向运动”是在政府和社会组织的干预与反干预之间进行的。政府与社会组织作为两个不同性质的主体，其价值理念和行为方式都会有所差别，也就会有不同的利益追求。在以人为对象的服务工作上，高效率和高质量往往难以兼得。所以，拥有合法性赋予权力和资源分配主动权的政府，时常以行政逻辑干预社会力量的行动方式，而社会力量则会采取行动开展“反向性保护运动”。在本案例中，镇政府误认为社工站进行较长时间的参与式农村评估是毫无效果的服务。这种认知导致镇政府将行政任务转移到社工站，并对社工站形成行政干预。社工站在与镇政府的长期互动中，习得了仪式化的应对方式，并以此发起“自我保护运动”。

利益共容体作为一种牵制力，管控着政社间的“双向运动”。在共同利益层面，政社共同嵌入当地社区情境和社区结构脉络之中，拥有推动基层社会治理现代化、提升民生福祉的共同利益。^[45]共同利益的存在让政社双方不会因为一方的强势而直接发生正面冲突。面对镇政府因质疑而施加的行政干预，社工站前期选择重构认知，进而将行政任务嵌入专业服务中；镇政府同样不会因为社工站的仪式化行动对其为难。在共容利益层面，政府在社会组织的“服务有效性”(比较优势)上拥有共容利益，例如，社工站切实开展基层治理形成的材料有利于完成镇政府的绩效工作；社会组织在政府的“合法性许可”和资源分配(绝对优势)上拥有共容利益，例如，社工站需要通过镇政府的压力筛选获得更多资源。也正是因为利益共同体的存在，政社才能够在“管控”体系下进行一定程度的合作。

共容利益作为一种牵引力，推动着政社间的“双向优化”。正是因为政府和社会组织都需要从彼此的优势中获取自身发展的利益，所以不得不对自身内部结构进行适应性调整。但是，这种调整并非负向的，而是有利于双方关系维持和自身发展的。在社会组织一方，为了获得镇政府在工作上更大的支持，社工站转变了行政事务具有干预性的认知，进而将行政事务融入专业服务当中，以及采取仪式化方式应对服务重组带来的负面影响。尽管社工站在专业行动中增加了行政性要素，但是提高了社会工作者在实际情境中的服务能力和行动能力。在政府一方，镇政府为了发挥社工站在基层社会治理方面更大的作用，在认知上对社工站作出了从“无用”到“有用”的转变，给予其更多资源支持；并且从社会工作者的服务实践上习得了“增能”“联动”“同理心”等工作方法，进而提高了基层社会治理水平。

(三) 作为一种行动：结构调整的思路互学

与曼海姆的主张不同，我们认为在多元化状态下的现代社会中，组织间开展的广泛对话不只是存在一种“各抒己见”的冲突，组织之间的思想渗透与思路互学也呈现在互动和对话之中。^[46]透过社工站和镇政府的互动过程可以看出，不论是受到共容利益和共同利益构建起的利益共容体牵制的“双向运动”，还是共容利益推动的“双向优化”，都让政社双方作出了适应性特征调整，而调整适应性特征的一个重要途径是政府和社会组织采取的学习行动。

社会组织以一种“行动—反思”式学习，在服务过程中依据情境特征调整自身的适应性特征，进而增强在具体情境中推进专业服务的综合能力。社会组织的“行动—反思”式学习在“双向运动”和“双向优化”两方面的适应性特征调整上都有所体现。在“双向优化”方面，社工站为了顺利通过镇政府的压力筛选，一方面不断学习专业知识，为提高专业服务质量夯实理论基础；另一方面向镇政府学习公文写作，以“包装”服务实践来凸显成效，为顺利推进专业服务赢得合法性和资源性支持。在“自我保护运动”中，社工站从镇政府的仪式化行为中习得完成额外行政任务的自我保护技术。这有利于应对行政干预，进而规避“偏离”行为所带来的行政信任丢失风险。所以，我们认为，社会组织的“自我保护运动”与自我优化在一定程度上是同一过程的两个不同方面。

政府部门以一种“效益—实践”式学习，在与社会组织共同推动基层社会治理的进程中，促使了价值观念和服务方式上的更新和创新。受到国家构建协同治理格局、社工站服务成效、争取绩效名次等多方面因素的影响，镇政府通过阅读书籍、专业交流、实践尝试等方式，习得了社会工作的相关服务方式，并在探访、协同治理上得以运用。值得一提的是，这种学习行为并非以“逆向替代”为目的，而是在了解社会组织服务理念和方式的基础上，能够让政府部门明白社会组织的实践逻辑，增加政府部门对社会组织的服务支持。实际上，政府部门的学习行为改善了社会组织参与基层社会治理的环境，进一步增强了政社协同治理的黏性。对于政府来说，畅通协同治理渠道有利于提高基层治理的整体效能。因此，我们认为，政府部门的“效益—实践”式学习推动了政社“双向优化”，并且政府一方的“管控”减弱与其“优化”具有相当程度的同步性。

五、结论与讨论

本研究引入“协同演化”概念，致力于突破政府对社会组织单向影响的思维桎梏，以更整全的视角看待政社互动的“双向运动”和“双向优化”。通过剖析D社工站与镇政府五年间的互动案例，并基于协同演化理论搭建的“环境—利益—学习”框架，进一步揭示了政社协同演化的机制。

本研究从认知互构、知识互学、服务重组三个横切面呈现了D社工站与镇政府五年间的互动过程。透过这一过程，我们看到了政社互动的协同演化规律。面对政府部门的管控行为，社会组织展开了“自我保护运动”，形成政社的“双向运动”。伴随着政社双方的适应性特征调整，政社实现了“双向优化”：社会组织提升了在具体情境中推进专业服务的综合能力和开展“自我保护运动”的能力；政府部门进一步推动了基层治理的多元主体联动，提高了协同治理的质量。

政社协同演化机制包括环境机制、利益机制和学习机制。环境机制是指国家和地方政府构建的协同治理格局营造出良好的政社互动环境，作为一种推力影响着政社协同演化。利益机制是指政社协同演化的“双向运动”受到相悖利益的牵引和利益共容体的牵制，“双向优化”受到共容利益的牵引。学习机制是指政社通过学习引起适应性特征调整进而达至协同演化的具体行动。

本研究的贡献在于跳出了长期以来政府对社会组织单方面影响的政社关系研究思路，尝试探索了一种相对整全看待政社互动(双向运动和双向优化)的可能视角——协同演化，并用“环境—利益—学习”的框架在政社互动情境中分析了政社协同演化的机制，让“协同演化”概念在解释政社互动上更加有力，也让其内涵更加丰富。不论从理论谱系还是现实指导意义上来看，我们既要看到政社之间的“双向运动”，也要看到政社“双向优化”的一面，这是协同治理的关系基础。把握这一规律也能够启示我们在协同治理实践中及时化解矛盾，促进联动，进而推进社会治理现代化。

本研究后续还有些许问题值得深入探讨，如政社协同演化的“双向运动”和“双向优化”为何能够处在同一过程？为了保证研究问题的聚焦性，本研究仅利用“利益机制”对此进行了简要解释，或许还能从社会组织发起“自我保护运动”的动机进行回答。即“自我保护运动”并不是“社会中心论”的幼芽，与“社会中心论”在本质上的区别是它并非主动发出谋取领导社会的权力，而是通过调整适应性特征来应对政府管控的自我保护行为。因此，社会组织的“自我保护运动”是“反应性”而非“进取性”的行动。又如能否利用“环境—利益—学习”框架分析“管控”体系之下的政社合作行为何以可能？

注释

1 文中援引访谈的编码规则为“姓名首字母—受访者身份—访谈日期”。其中，受访者身份的编码规则是，G表示政府工作人员，H表示社工站副站长，W表示一线社会工作者。例如，ZSL-W-20221101表示一线社会工作者ZSL在2022年11月1日接受访谈。

2 2017—2022年，D社工站成功为40余人次的困难群众链接社会福利政策。

3 D社工站2018年获得市级优秀社工团队，2019年获得市级优秀社工站，2020年和2021年被评为“双百”计划核心示范点，2021年获得广东省社会工作优秀案例三等奖。

4 社工站的社会工作者普遍认为，与镇政府签订劳动合同，享受与其他镇政府工作人员同等福利待遇是身份确认的象征，但在镇政府转变对社工站的态度前，社会工作者一直没能加入镇总工会。

5 这里的“其他资金”包括镇政府及其他各级政府购买的社会工作服务。即使不从镇政府获得项目资金，社工站参与公益创投项目等其他竞标项目，也需要获得业务主管单位镇政府的同意。