社会组织项目运作是由对公共服务项目的打包、发包、服务递送、评估等环节构成的，体现出政府与社会组织在项目制中自上而下的控制和自下而上的反控制逻辑。^[1-2]项目运作机制中自上而下的考核评估和自下而上的项目竞争都依赖于科层体系中的层级节制。^[3]政府作为项目委托方，社会组织作为项目承接方，借助服务项目形成合作关系，通过各种项目指标考核，进一步增强了政府与社会组织间的控制关系，社会组织成为行政指标的被动执行者。^[4]社会组织项目运作会受到项目制条线控制的影响，最终体现出“嵌入式”发展特征^[5]，社会组织对政府依附性强^[6]，服务成效逐渐减弱，社会价值和组织价值与项目目标内容相脱离，呈现出“内卷化”的发展趋势。^[7]

关于社会组织项目运作的研究集中在分级运作模式的设置和政府意志在运作中的影响等问题上。近年来，有学者开始关注地方政府绩效考核^[8]、美丽乡村项目建设^[9]、政府购买社会服务^[10]方面的目标置换现象，分析了社会组织执行政府购买服务时的各种“走样”现象及其发生机制，发现目标置换问题已成为政府购买社会服务面临的核心风险。^[10]本文试图探究社会组织在项目运作中目标设置与目标达成情况，拟以目标和成效导向为切入点，分析社会组织在项目运作中存在的项目目标与成效之间的差距与矛盾，即目标置换问题的现状、特征及其成因，希望据此提出行之有效的治理对策。

一、理论基础与研究方法

(一) 理论基础

目标置换效应理论最早由美国管理学家约翰•卡那提出。他指出，在组织目标达成的过程中，对目标如何完成的关注使组织成员的心思渐渐被方法、技巧、程序所占据，忘记了目标的追求，工作的完成过程取代了工作的完成结果。组织目标的实施会受到内外因素的干扰，从而导致目标的偏差，使得组织目标没有发挥应有功能而出现被其他目标所替代的现象。^[11]这种目标内容偏差形成的目标置换不同于目标的重新设置，它是一个目标逐渐被异化的过程，若不及时发现并纠正，会导致目标置换现象愈演愈烈。

目标置换产生的客观原因包括目标的不明确和目标设置过高或过低的情况。^[12]目标不明确会导致组织成员按照个人理解去实施目标内容，对目标理解的偏差容易使行动出现与目标不符的情况。目标设置不合理，忽略组织执行的实际水平和发展环境，会导致目标内容与实际情况不适配，因此组织成员会有选择性地去实现目标。目标置换产生的主观原因包括信息不对称、目标分解和内部利益冲突。^[12]信息不对称会引起理解偏差，组织没有和上级单位达成一致，一味按照考核指标工作，容易忽略价值目标的实现。目标分解是指按照“目标—手段”的逻辑链将总目标分解成若干子目标，在目标经过层层筛选和分解的过程中，相关人员会有意或无意地加入自己的理解和偏好，致使执行的具体目标和原目标产生偏离。内部利益冲突会使个人目标置换组织目标，以实现个人利益。^[13]

目标置换效应理论能为分析政府与社会组织在项目运作中出现的目标偏差提供理论参考。项目运作中的目标置换是偏离服务对象的需求和服务目标的行为，项目目标被程序性、技术性、过程性的行为和短期目标所替代，本末倒置，使项目资金未能起到实际效果。

(二) 研究方法

本研究收集了H市2017—2021年的80个项目计划书、B区2022年27个项目申报书、HS镇2022年43个项目申报书和D街道2022年17个项目计划书，资料包括了市、区、街道/镇三级公益创投项目。在对众多社会组织进行初步考察的基础上，笔者根据项目运作情况、成立时间、承接项目情况、资料获取途径等，最终选取了6家社会组织进行调查。为了更好地探讨社会组织在项目运作中存在的目标置换问题，使调查对象更加多元化，笔者选择了2个承担市级项目的社会组织，编码为市级A、市级B；2个承担区级项目的社会组织，编码为区级A、区级B；2个承担街镇项目级的社会组织，编码为街镇A、街镇B。 ¹从工作人员、组织资源、组织能力等方面来说，市级A、市级B、区级A、区级B这4个组织发展相对成熟，更能够解释一般的共性问题。而街镇A和街镇B这2个组织则可以代表大量社区社会组织的项目运作情况。本研究资料收集以对各组织中熟悉项目运作的负责人进行半结构式访谈为主，并收集了与各组织项目相关的文献资料。另外，笔者经常作为评审专家参加各级政府举办的公益创投大赛，也为本研究提供了相关素材和深入观察的机会。受访社会组织的基本情况见表1。

二、项目运作中目标置换问题的现状及其特征

项目运作的过程反映的是项目目标落实的过程。服务类型项目主要是为了给服务对象带来正向影响。本研究发现在项目运作中，社会组织普遍围绕项目的量化指标开展服务，出现目标置换问题。

(一) 目标置换问题的现状

服务对象的个性化需求被考核指标和项目委托方的需求所置换，是项目运作中目标置换问题的主要表现。为了明确社会组织在项目运作中的目标达成情况，衡量服务项目的成效，笔者请社会组织负责人列举典型项目并对其最终效果进行评估，主要从量化指标、需求满足、项目成效(影响力)等方面分析社会组织的项目运作情况，探究其目标达成与目标置换现象。其中，量化指标包括项目的数量、服务人次、活动场次等；需求满足包含对服务对象和委托方的需求满足。项目成效或项目影响力是指项目给服务对象带来的改变，即通过项目运作给服务对象带来的正向影响。项目目标的达成情况见表2。

通过分析项目负责人对目标达成情况的评估，笔者发现，社会组织作为服务项目供给方在运作项目时，会优先满足容易达成的量化/过程指标，对于委托方(主要是地方政府)和监管方的要求基本全力满足，而对于服务对象需求的回应较差，对于项目的影响力则基本没有考虑。从访谈的6个社会组织对开展项目的自评来看，每个组织对于项目计划书中的量化指标和定量活动等都是100%，甚至超量完成，因而给予5分评价。一般情况下，社会组织只要承接到相关服务项目，就会完成最基本的项目考核量化指标要求，这是项目完成的必备条件。每个社会组织对于委托方的要求也是尽可能完成，因此对委托方需求满足的自评分均接近5分。项目满意度评价是服务项目考核要求之一，每个社会组织在执行项目后都会想办法完成该要求，因此对其的自评分均为5分。社会组织在项目运作中优先识别量化考核指标，重视项目执行程序、活动开展、留痕管理等方面，导致项目原本的目标被量化考核指标所置换。

社会组织也会尽力兼顾服务对象的需求，但无法做到重视服务对象的个性化需求，只是笼统地期望通过社会组织的服务对其产生一定的正向影响。正如市级A组织的负责人P所言，要平衡好服务对象和项目委托方的需求。然而，在项目实际运作中，社会组织的工作人员容易被程序性事项、考核指标所引导，导致社会组织虽然都按合同完成了项目，但在满足服务对象需求方面表现相对较差。街镇级社会组织因深入基层社区，其设计的项目往往更贴近居民需求，但因欠缺更专业的社会工作服务，其最终对服务对象需求的回应与其他级别的社会组织相似。由此可见，不同的社会组织在满足服务对象的需求上，未表现出明显的差异。

我们在做项目的时候，要平衡好客户和用户的关系。虽然从长期来看，二者的关系并不冲突，但是做项目一定要按照客户在合同中的要求实施。项目的审核非常严格，最后纪委还要来审核。项目运作在程序、规范上一定要符合要求。(市级A组织负责人P的访谈，编号：SA-20230605)

上述自评反映出社会组织在运作服务项目时，以合同规定的量化指标、考核指标为导向，服务对象的个性化需求被考核指标和委托方需求所置换的目标置换问题。这不符合成效导向的要求。成效导向的服务不仅关注项目完成的数量指标，而且关注项目运作对政府、社会组织、服务对象等在认知、态度、行为和社会效益方面的影响；^[14]不仅关注目标达成，而且关注目标达成是否归因于服务本身。^[15]理想的社会组织项目运作要体现在对服务对象的需求满足与有效改变上，也包含社会组织自身在项目运作过程中的成长和专业能力的提升方面。

(二) 目标置换问题的特征

社会组织要回应多元利益相关者的需求，在资源动员不足的情况下并不会主动终止项目，而是以“景观化”“娱乐化”等变通策略使购买项目得以延续^[16],这些策略化转向都是项目运作中目标置换问题的表现。对于各级政府购买的不同服务项目，其目标置换问题因情况不同而会有不同的“走样”表现，“将手段当目的”“粗制滥造”甚至“作假”^[17]等不一而足。本文不再赘述不同的社会组织在不同的项目运作中采取的各种不同的目标置换策略，而是对项目运作中目标置换问题的普遍特征进行描述和分析。形式置换内容是社会组织项目运作中目标置换问题的普遍特征，具体表现在四个方面。

1. 重形式、轻内容，重文档、轻服务

社会组织在开展各种服务项目时，虽然都会尽量做出一定成效，但是表现出重形式、轻内容，重文档、轻服务的特征，如注重各种活动拍照、记录、归档、写作等行为。在项目的实际运作中，社会工作者重视的是完成服务的场次和时数。一个项目往往由数场活动构成，存档资料包括活动计划书、每场活动的签到表、活动照片、服务对象满意调查表等，在项目总结时还需要撰写项目存档清单和整理财务票据，并说明使用情况。不管项目运作的实际情况如何，档案记录都会呈现出与计划书内容的高度一致性。即使实际活动效果与预期目标不一致，在项目档案中都会呈现为服务令人满意的效果。外部监管主要是核查项目是否按照计划书开展活动，是否留存了开展活动的证据，社会组织、项目评估方和政府关注的重点都是书面评估报告。长此以往，各个社会组织基本都形成了一套写文书的套路和模式。

社会组织基于政府的绩效考核要求、服务社区的实际情境及自身的生存逻辑必然选择在专业和行政之间的自由裁量行为^[18],表现为依据合同进行程序性执行。即使社会组织在执行过程中发现某些活动并不适合服务对象，也会在档案材料中记录与实际情况不相符合的内容，体现出自身按质按量地完成了任务。 ^[19]当然，不同的社会组织表现形式不一样，但其都认为按照合同内容使服务绩效达标，并呈现为书面的服务数字化留痕^[18]是最重要的工作。而这种重形式、轻内容，重文档、轻服务的表现是目标置换问题最普遍的特征。

2. 服务活动化与娱乐化

服务活动化与娱乐化是社会组织项目运作中的另一个普遍特征。社区、街道、居民对于社会组织的印象也是“拉个横幅、搞搞活动”，没有呈现出专业服务的特点。基层地方政府作为委托方需要掌握服务的方向，使服务符合“公共利益”的要求。^[20]这种导向促使社会组织更加关注本地区大多数普通民众的需求，最终以居民喜闻乐见的娱乐活动方式开展项目，而这种娱乐化倾向的活动对于真正有需要的弱势群体来说，无疑是隔靴搔痒。虽然有些组织(如市级A、市级B、区级B等)希望通过更专业的社会工作服务去回应服务对象的需求，但是迫于委托方的普遍需要和项目执行的量化指标要求，社会组织只好以偏向娱乐化的方式来吸引更多的普通居民参与活动，社会组织项目服务最终仍然呈现出活动化与娱乐化的特征。

项目发包时，主要考虑政府的政绩，期望用做了多少活动等数据来评估项目绩效，但是人的改变是很难用数据来评估的。以拉横幅、拍照、有没有留下痕迹来评估项目效果，其实没有用，投入很多却没有体现出实际效果。(市级B组织负责人Z的访谈，编号：SB-20230426)

在社会组织项目运作中，各地方政府希望通过量化指标将社会服务购买控制在可控范围之内，提升服务外包的效率。^[20]因而，不管是能力较强的社会组织(如市级A、市级B)，还是能力较弱的社会组织(如街镇A、街镇B)，为了减轻工作压力，顺利完成项目指标，其都会不自觉地将关注点放在可以按部就班开展、引起更多关注的活动上，而忽视那些需要倾注更多时间和精力却很难获得关注的专业服务。

3. 服务随意化与碎片化

虽然政府购买项目政策给予了社会组织发展的空间，但是单个项目资金体量小、量化指标多，社会组织不得不承接各级政府大大小小的服务项目，而这些项目的服务对象与服务地域等都不成体系，因而社会组织开展的服务呈现出随意化与碎片化的特征。服务的随意化表现为社会组织会选择比较容易服务的群体、比较容易开展的项目和比较容易工作的地域来开展服务。社会组织在项目运作中一般会选择既能满足考核指标，又能向政府展示的活动，在活动中又选择容易接触、愿意参与的群体。

服务的随意化也伴随着服务的碎片化。社会服务多以活动的方式开展，参与对象具有随意性，活动的设置也没有呈现出系统性或者承续性。社会组织根据合同指标拆解服务内容，将社会服务项目分解为一个个活动，使社会服务呈现出碎片化特征。社会服务项目被碎片化为几场活动、几个工作坊，而这些服务是否有助于提升居民的社区归属感，是否有助于解决问题，则没有被重视。服务随意化与碎片化也是社会组织项目运作中目标置换问题的普遍特征。

4. 服务对象同质化与重复化

社会组织项目运作比较注重服务的人数、以签到和拍照等方式留存证据，在开展服务时往往会邀请一些喜欢参与活动的居民来现场。大部分社会服务项目都有服务人数的要求，社会组织为了达到要求，并不会真正去甄选参与活动的人员是否符合本项目的要求。因而，在社区活动中会发现参与活动的有很多老面孔，一些积极的老人经常参加各种活动，甚至有些“熟人”志愿者会专门为了完成社会组织的任务而进行摆拍。最终，一些地区的社会服务呈现出服务对象同质化与重复化的特征，真正有需求的服务对象反而没有获得服务。由于社会组织已经基于量化考核要求完成了工作任务，因此也没有更多精力去考虑提供个性化的服务。

社会组织项目运作中呈现出各种各样的目标置换问题，服务对象的个性化需求被考核指标和委托方的需求所置换，表现为重形式、轻内容，重文档、轻服务，服务活动化与娱乐化，服务随意化与碎片化，服务对象同质化与重复化等特征。目标置换问题严重地浪费了社会资源，侵害了社会民众的利益，也远离了政府购买社会服务的初衷。

三、项目运作中目标置换问题的成因分析

社会组织项目运作涉及多方主体，其中的目标置换问题也关涉项目委托方、社会组织、评估方三者间的互动。

(一) 项目目标设置欠缺合理性：目标置换问题的根源

目标管理和过程控制是项目制中重要的结构要素^[9]，为了实现项目预期任务，项目通过规划、申请、评审、立项、检查、结项等流程，呈现出形式上科学规范的治理特征。然而，作为委托方的地方政府在设置项目时，对于基层民众的需求以及项目要达到的目标缺乏清晰的认知，加之条块分割和信息不对称等制度环境的影响^[3]，导致在地方政府购买社会服务实践中，项目目标设置存在制度模糊性^[10]。

1. 项目设计从地方政府需求出发，缺乏对服务对象的需求调研

地方政府在项目发包过程中会尽可能地将项目目标与政府工作目标结合起来，有关项目的申报和遴选最终也要通过地方政府的指导来实现。^[3]地方政府通常按照自身的政策意图和收集的需求信息发起项目，社会组织通过竞标获取项目。社会组织承接的社会服务项目一般都来源于各级政府部门的购买项目或者公益创投项目，其目标设置却并非来自服务对象的需求评估。我国基层行政管理实行“条块结合”的行政管理体制，各级政府部门在有限的预算下基本按照本级、本条块的行政工作需求购买服务，希望社会组织承接的项目能够解决自己的行政任务。这种政府购买服务项目从立项阶段开始，政府代理人就是“为了完成政府购买服务”任务而发布项目，社会组织则是为了顺利拿到项目资金而根据政府的需求撰写服务计划书。面对政府发包的“命题作文”式的服务项目，社会组织在提供服务方案时就是按照委托方的需求来设计项目，而缺乏对服务对象的需求调研。

各级政府有很多工作需要推进，在发布政府购买服务项目时，会考虑社会组织能不能做一些与工作相关的内容。有可能50%以上的项目就是这样设置的，与各级政府部门的条线工作相对应。政府购买社会服务项目相当于是命题作文，社会组织作为项目承接方，主要还是关注委托方的需求，即各级政府部门的需求。(市级A组织负责人P的访谈，编号：SA-20230605)

2. 制定服务计划书中的目标时，具有量化和过程化偏向

社会服务项目的运作是政府和社会组织分工合作的过程。在此过程中，政府制定规则、提供资金并进行监督管理，社会组织则根据合同规定来提供服务以获取项目资金。^[2]根据本研究对H市及各区、各街镇政府购买项目及公益创投项目的了解，各地方政府在社会服务项目购买中都极其注重程序合法性，往往按照各条线的工作需求和管控目标，将社会服务需求分解为几大类数十个具体项目。^[21] 在发布这些项目时，往往对项目的目标、资金分配、考核标准等做出指导性的规定。

在项目运作中，非常重要的环节就是服务计划书的撰写和合同签订。在整个服务项目周期内，社会组织往往以服务计划书为依据开展服务和活动。因此，如果服务计划书中的目标并不指向服务成效(影响力)，那么计划书对于项目运作的指导就会直接产生偏差。通过查阅H市的市级、区级、街道级公益创投项目的计划书，笔者发现，在制定项目目标时，委托方倾向于量化和过程化的指标。例如，未来社区场景营造项目目标为“营造新型社区理念，提高居民的未来素养，融洽居民的邻里关系，提升居民生活幸福感”。这个项目的考核指标设定了诸如“开展不少于50场公益活动，每次活动服务不少于3小时；设计不少于6种体验活动，每次活动时长不少于3小时；服务人数不少于1 000人次” ⁴这样的量化指标。社会组织在项目运作中基本上按照量化要求开展了相应的活动，最终完成了项目任务，但这些活动到底能否提高居民的“未来素养”，能否提升居民的生活幸福感，社会组织及购买服务的基层政府并没有去评估。

我们会根据委托方发布的要求来设定项目目标，其一般会涵盖委托方的目标，但是委托方发布的要求往往是量化目标。我们做项目一般不会脱离委托方的要求，并且还要专门提炼出自身的项目亮点和突出点。量化目标虽然有量化的好处，但是其量化内容是过程性的，比如组织多少活动，开展多少小组工作，完成多少个案工作，提供多少督导服务，这不能体现最终的项目产出和成效。很多项目在发包时，将目标制定为做很多活动，这样没什么意思，会造成资源的浪费。(市级B组织负责人Z的访谈，编号：SB-20230426)

项目需求从地方政府的工作需要出发，缺乏对居民的需求调研，且项目目标的制定倾向于量化标准，导致项目目标在制定时就不合理。项目目标设置不合理导致社会组织在制定项目计划时，不是以服务成效为目标，而是往往以政府的工作标准和考核标准作为目标。项目目标设置欠缺合理性是社会组织项目运作中目标置换问题的根源。

(二) 项目执行中缺乏畅通的双向沟通机制

项目运作就是将计划书具体实施执行的过程。假如在项目执行中社会组织与作为委托方的地方政府之间有畅通的沟通渠道，能够及时纠正项目的不合理之处，则可以减少项目运作中的目标置换问题。然而，笔者在调查中发现，社会组织缺少与委托方的双向沟通纠错渠道。由于在招投标环节缺乏需求调研，项目计划书往往是根据委托方的要求进行申报，虽然有些项目计划书的目标设置和实施过程规划并不合理，但对具体执行情况的审核又要求严格依照合同实施项目。为了减少不必要的麻烦，社会工作者即使在执行中发现问题，一般也会依据项目计划书来执行，而不会及时纠错。

有一次我们申请到一个区级项目，要求“开展3次大型活动，开展12次社区培训讲座”，我们就按照项目要求写了计划书。实际上，我们去社区开展了1次讲座，就知道其实根本不需要12次讲座，或者说要实现真正的效果，根本就不是只靠讲座就可以完成的，但是我们只能按照合同要求来操作。(区级B组织负责人W的访谈 ，编号：QB-20230523)

在访谈中，每个社会组织的负责人都表示会碰到这种情况。成熟的社会组织会在项目设计时就尽量避免此类问题，如市级A、区级B都表达了在项目设计时，就会尽量设计能够执行的活动。但和委托方缺少畅通的沟通渠道却是大家的共识，整个政府购买社会服务市场缺乏供求双方平等的沟通对话机制。

在做项目设计时，就会尽量规避不可行的活动，以免评估时给自己造成问题。所以，在活动设计完成后，大家会讨论其是否可行。如果真的出现活动难以执行的情况，该按合同完成的内容还是要完成。因为整个行业缺乏向政府表达项目优化意见的对话机制。大家都是拿了项目，围绕指标做项目，常年如此。(市级B组织负责人Z的访谈，编号：SB-20230426)

在缺乏沟通机制的情况下，社会组织执行的项目成效就依赖于地方政府及其代理人对社会服务项目的认知和理念。当缺乏相应的沟通渠道时，社会组织为了完成合同中规定的服务人数、活动场次等目标，必定会去执行毫无成效的活动，出现服务对象重复化、服务随意化等目标置换问题。

(三) 项目监管加剧因应付评估而产生的目标置换问题

第三方评估作为一个外部制衡机制，如果在监测和评估时能够及时发现并督促社会组织改进问题，对于确保社会服务项目实现既定目标无疑是大有助益的。然而，各地的评估实践大多以考核“数量产出”指标为主，主要考察诸如项目执行的活动次数、参与人数、服务对象满意度等方面。社会服务项目很难有直接和严格的量化产出，但地方政府却遵循对税收转移的财政支出审核模式，将社会组织的服务项目严格控制在可控范围之内。^[20]

外部评估方式使社会组织因迎合检查而弱化了服务效果。外部考核措施几乎没有激励社会组织证明其服务效果的作用。衡量非营利组织的四个驱动因素包括财务报告、成果展示、操作控制和促进持续与改进^[22]，对应到社会组织项目运作过程，就是对资金使用、项目成效和实施过程的考核。而在第三方评估中，项目成效考核被档案资料考核代替，实施过程考核被项目实施过程中的痕迹管理代替。^[23]财务问责的目标应该是确保钱花在何种服务上效果最好^[22]，这是委托方和监管方的监管目标。然而，在政府购买社会服务项目评估实践中，评估机构基于成本导向逻辑，最终主要是对财务档案、活动留存的各项证据档案进行评估，在评估中重视“痕迹管理”、材料评估。^[23]因此，对于社会组织来说，要想所承接的各级政府购买项目以及公益创投项目顺利通过考核，并不在于提高项目服务的成效，而主要在于项目的量化指标和各种过程痕迹管理能够达到要求。

评估对项目量化指标的过分看重，使社会组织逐渐弱化在服务成效和组织持续性发展方面的探索，社会服务项目的公共性价值和服务意识也逐渐被数字化工程所取代。而对于社会服务来说，最重要的是服务效果，但在评估中却由于项目周期短、成效评估难以衡量而被忽视。

第三方评估主要关注的不是项目活动开展的专业性，而是项目量化目标的完成度，比如做了几场活动，服务了多少人。因此，我们主要还是从完成量化目标的角度来开展项目活动。(区级B组织负责人W的访谈 ，编号：QB-20230523)

对于主要依靠政府购买服务项目或者公益创投项目资金来运营的社会组织来说，其必然会想方设法通过考核评估。这导致社会组织把重心放在完成考核评估的指标上，通过目标置换来落实项目，进一步忽略了项目的服务成效与价值内容。^[14]因此，外部监督和评估成为社会组织通过项目考核、拿到项目资金的重要行动指导，而外部监督和评估与社会服务的不匹配，成为社会组织项目运作中目标置换问题的重要原因。

(四) 社会组织自身难以支持专业化服务的发展

不管外部环境如何，社会组织为了发展，需要获取外部资源的支持，需要主动为外部(委托方和公众)提供资金使用情况和服务成效的反馈。因此，不管是否有外部监管或审计，社会组织自身都应该秉持自我评估的理念。^[24]然而，社会组织的发展完全依赖于项目的开展，其不得不为了生存而在项目竞争上疲于奔命。^[4]当其将自身的发展定位局限于完成社会服务项目时，就会陷入“嵌入式”治理陷阱，项目运作无法传递社会组织的专业价值。^[5]虽然部分社会组织对项目评估的衡量标准感到失望，但是现行的资金支持和监管政策并不利于社会组织的可持续发展，社会组织因为自身资源与能力的欠缺，也无力改变这种现状。在外界的环境压力下，社会组织只能“随波逐流”，在明知道许多行为对达致服务效果无益的情况下，还会按照项目评估和监管的要求去做。

我们没有其他获取资金的渠道，在这种机制下，为了保证机构的运营和发展，只能按照评估和监管的要求，核算成本，开展活动。比如，之前一个街道的项目总经费只有3万元，我要做很多活动和培训，结项时为了通过评估，还要提供各种台账，没有精力去提高服务效果。我们只能尽力完成项目，做了活动总比没做好一点。(区级A组织负责人S的访谈，编号：QA-20230607)

社会组织在项目运作中呈现出服务活动化与娱乐化、服务随意化与碎片化的特征，一方面是为了满足基层政府的需求和完成项目既定任务，另一方面也是因为社区活动比专业的个案工作、小组工作更容易开展。社会组织的工作人员要么是刚入职的社会工作者，要么是非社会工作专业的员工，比较缺乏开展专业服务的能力和经验。 ⁵因此，社会组织的工作人员不能针对有需要的服务对象开展精准服务，只能针对普通居民开展娱乐性活动，完成工作任务。出现这种状况的根本原因是外部环境缺乏对专业性服务的激励，以及社会组织的员工没有能力开展专业服务。

本来是想好好设计项目，沉下心来做服务。但是，一方面基层部门期望项目能对其工作有帮助，比如总结工作模式、开展宣传报道等，而个案工作、小组工作不能直接体现为基层部门的工作成绩。另一方面，我们的员工能力有限，无法独立完成个案工作。开展专业服务费力不讨好，就只能做活动了，因为开展活动最简单。(区级A组织负责人S的访谈，编号：QA-20230607)

社会组织自身造血功能不足，除了依赖政府购买资金支持以外，很难找到外部资源支持。而政府资金支持要求实现其工作目标，围绕政绩工程开展服务。社会组织在没有资源优势和员工优势的情况下，遵循一种低成本运作模式，无法开展回应服务对象需求的专业化服务，导致了项目运作中的目标置换问题。

四、项目运作中目标置换问题的治理对策

要破解社会组织项目运作中的目标置换问题，必须委托方、评估方、社会组织三方形成合力，使项目运作过程朝着制度合理化、评估科学化、服务专业化的方向发展。

第一，项目目标设置需要清晰合理，应在项目发包前进行科学的需求调研。研究表明，在最成功的合同关系中，对服务进行更彻底的事前评估具有正向影响。^[25]而地方政府在发包前要做到科学的事前评估，则需改变行政管理各条线按政府需求发布任务的做法，对社会服务需求、社会组织专长进行调查，形成对服务需求和目标的清晰认知。在科学的调研基础上，综合服务需求与社会组织的实践经验来设计购买服务项目目录和设置项目目标。

第二，减少合同中严格的量化指标，改变事事必检的要求，加强对服务效果的重视。研究表明，严格的外部审查和合同规范并不能增加结果绩效。^[25]在对社会服务项目的监管中，应改变事事必检的要求，不要将活动次数和服务人数等量化指标简化为项目目标。社会服务项目的重点在于为服务对象带来的改变上，而这种服务成效难以测量。因此，应将外部监管的重心放在加强对社会组织工作人员资格能力的审查上，提高社会工作专业人员的比例，将服务项目交给具有专业能力的社会组织来运作，给予社会组织开展专业服务的空间。只有提高对服务成效的重视，才能让社会组织潜心开展专业服务，而不是疲于应付各种检查。

第三，加长项目购买周期，推动社会组织与委托方的双向沟通机制建设。研究表明，稳定的沟通网络可以强化组织间的信任，从而降低监管成本，灵活的合同规范和可以双向沟通的合作关系更有助于提高合同绩效。^[25]因此，对于相对成熟的社会组织和项目，应该加长服务购买时限。项目的短期化特征不利于项目委托方、社会组织以及落地社区之间的沟通和联系。应建立社会组织和委托方畅通的沟通渠道与双向沟通机制，使双方能够在项目的前期、中期和末期进行畅通的双向沟通并及时纠错。有条件的地方可以建立社会组织信息交互平台，使社会组织可以及时向委托方报送项目运作各阶段的信息，并使双方能就运作中各方面的问题进行及时沟通。

第四，构建科学的服务监管制度，使第三方评估机构加强对服务成效的评估。外部的审核和监管对于社会组织项目运作中的目标置换问题影响巨大。政府部门要认识到社会服务项目与其他经济项目的区别，改变对社会服务项目的监管思维，制定科学的社会服务项目监管制度。第三方评估应该改变评估方向和评估方式，对不同的服务项目和社会组织进行分类评估。对于街镇、社区级社会组织的评估重点应放在监督指导上，在过程评估中加强纠偏与指导，起到一定的督导作用；而对于成熟的社会组织则应加强成效评估，引导社会组织为服务对象带来改变。只有第三方评估不以简单的量化标准和档案材料来评估项目，才能解决社会组织为了应付检查而进行的目标置换问题。

第五，加强社会组织的专业化服务建设。其一，社会组织从上至下应该树立服务为本的理念，梳理组织的使命和愿景，项目主管和督导把关服务项目的专业性，严格要求本组织的社会工作者遵循专业服务的伦理价值，而不仅仅是为应付项目评估来开展服务。其二，社会组织要增加资源的多样性。在运营中只依赖单一的收入来源，对任何组织来说都是危险的。社会组织应该想方设法寻求多种收入来源，尽可能地挖掘可用资源，比如从服务合约、服务收费方面着手，向基金会、私人企业、公众等寻求可用资源。其三，加强社会工作人才队伍建设，鼓励社会工作者开展专业服务。社会工作者是每一项具体服务的组织者和执行者，是与服务对象接触最多的一线员工。他们应该拥有开展服务的自由裁量权，能够根据服务对象的需求和自己的专业判断，制定具体的服务计划和选择服务方式。当服务计划与实际情况发生偏离时，在征得督导或主管同意后，社会工作者可以根据实际情况调整计划，而不是盲目地根据计划不切实际地开展服务。社会工作服务的专业化建设有赖于培养合格的社会工作者，改善其待遇，使社会组织能够吸引并留住优秀员工。

五、结束语

通过对社会组织项目运作过程的考察，本研究发现，社会组织会优先识别并执行委托方的量化考核指标，项目目标在运作过程中容易被考核指标和委托方的需求所置换。委托方频繁进行注重过程、程序及留痕管理的检查，使社会组织在应付检查和满足服务对象真实需求时面临两难局面，最终为了满足委托方、评估方的考核需求而使服务与居民的真实需求脱节，导致各种目标置换问题。社会组织项目运作体现出重形式、轻内容，重文档、轻服务，服务活动化与娱乐化，服务随意化与碎片化，服务对象同质化与重复化等目标置换特征。政府购买社会服务项目的初衷是为了提高服务供给数量和质量，而在项目运作中出现的目标置换问题无疑浪费了巨大的人力、物力和财力，但这并非社会组织单方面的责任和问题。项目目标从基层政府工作需要出发，缺乏对居民的需求调研，且在项目发布和计划书中倾向于量化标准，就会导致社会组织在制定项目计划时，以政府的工作标准和考核标准作为目标。而在项目执行中缺乏双向沟通机制，使社会组织为了完成合同规定而执行毫无成效的活动。第三方评估机构基于成本逻辑，在评估中注重资金监管、程序、档案评估，则进一步加剧了社会组织在项目运作中关注过程、量化指标和留痕管理，甚至是造材料、赶材料的程序化目标置换问题。另外，社会组织自身造血功能不足，资源欠缺，工作人员能力不足，为了迎合基层政府的需求和完成项目既定任务，也会导致目标置换问题。如此看来，社会组织项目运作中的目标置换问题是一个系统问题，事关委托方、评估方、社会组织的三方互动。要破解目标置换问题，则需要三方形成合力，使项目运作过程朝着制度合理化、评估科学化、服务专业化的方向发展。

虽然本研究只考察了一小部分社会组织，但多方证据表明社会组织项目运作中的目标置换问题非常普遍，且该问题并非仅由社会组织本身的原因引起。因此，要破解目标置换问题，加强社会组织专业化服务建设，不能仅凭社会组织的一己之力。希望本研究能够引起相关部门的关注与思考，也希望未来有更多关于本主题的研究，以推动社会组织服务专业化建设。

注释

1 此处需要说明的是，市级、区级、街镇社会组织并非按照社会组织注册的区域来区分。在H市，许多相对较大的社会组织虽然在某个区注册，但是其业务已经辐射到全市甚至其他县市。因此，本研究中的市级社会组织，按照在2017—2021年间至少有2年承接市级公益创投项目进行选择。承接市级项目的社会组织往往也会承接很多区级、镇街级的公益创投项目；承接区级项目的社会组织也会承接街镇级的公益创投项目。然而，许多承接镇街级公益创投项目的社会组织却很难承接到区级、市级的公益创投项目。因为在上一级的公益创投项目竞争中，往往对资源、能力等要求更高，许多社区社会组织并不具备竞争力，本研究中街镇A、街镇B就是这种在本街镇扶持下成立的社区社会组织。

2 表2中项目目标各项评估的总分为5分，如果该项评估完全达成目标则计5分。

3 项目满意度评价主要是项目完成后得到的服务对象满意度测评结果，许多项目要求达到85%或者90%以上的满意度。这一项是最基本的项目目标要求，所有组织都表示项目满意度一般都会在95% 以上，因而本指标的评分都是5分。

4 此项目内容参见区级A组织执行的“社区场景营造项目”的计划书和合同。

5 市级A、市级B和区级A组织中本来有相对较多具有社会工作专业背景的员工，但近年来许多员工因为考取了街道、社区的岗位而离职，补充进来的新员工要么是刚毕业的社会工作专业学生，要么是没有相关专业背景的员工。因而，社会组织工作人员的能力难以胜任开展专业服务的要求。