近年来，为了促进政府职能转变、提升社会治理水平，政府购买社会工作服务快速发展，购买项目资金量逐年增加。笔者于2017—2020年通过调研了解到，Z市政府购买社会工作服务项目的资金量已从2016年底的500万元增长至2020年底的6 000万元，增长速度迅猛。 ¹ 而随着政府购买社会工作服务的快速发展，社会工作督导已经成为确保社会工作服务质量、提升服务水平的重要机制之一。

虽然中国社会工作督导研究呈上升趋势，但仍存在研究数量少、缺乏本土语境下的经验研究和质性研究等不足。^[1]因此，笔者拟采用质性研究方法分析Z市社会工作督导模式，并以“结构—关系—权力”分析框架探讨社会工作督导成效的影响因素，这既有理论价值，也有现实意义。基于既有研究的不足和督导实践的需要，本文的研究主题为“如何更好地实现社会工作督导成效”，具体有三个问题。Z市的社会工作督导成效的现状是怎样的？影响社会工作督导成效的因素有哪些？Z市目前的社会工作督导模式对本土社会工作督导理论有何贡献？

一、文献综述与分析框架

Kadushin和Harkness在《社会工作百科全书》中提出，督导是社会工作专业的一种传统方法，通过这种方法把社会工作的知识和技术，由训练有素的、经验丰富的督导者传授给督导对象或实习生。^[2]241童敏和史天琪认为，在中国本土语境下，社会工作督导是以项目为本，通过整合项目任务执行的功能督导、项目经验学习的成长督导以及项目服务处境的反身督导来促进督导对象的服务自觉和自决能力。^[3]与之相对应，童敏认为督导则需要承担专业服务的设计者、专业服务需要的转化者、日常专业服务的指导者以及专业服务的培训者四种基本角色。^[4]Kadushin认为，督导主要发挥行政、教育和支持三种功能，^[5]Payne和Shulman认为，这三种功能需要相互平衡、协调和补充，三者相辅相成、不可或缺。^[6-7]但王芳和王敏却发现，在中国本土社会工作督导的具体实践中，督导功能的发挥往往存在均衡性不足、行政功能代替教育功能、行政功能影响支持功能等问题，^[8]姚进忠认为，这种不足甚至会影响专业认同的形成和专业问题的解决。^[9]

在督导模式方面，1974年Kadushin所提出社会工作督导的行政、教育、支持功能，是论述社会工作督导功能的经典之作，也是分析督导模式的传统模型。^[10]之后，学术界围绕“社会工作督导模式如何改革”的学理争论向两个方向展开。第一种是沿用新管理主义的权力模型，其基本命题是“社会工作督导者的权威来源于所在机构的行政职位或能力”，包含制裁模型和胜任力模型。以Kadushin为代表所提出的制裁模型是注重行政维度的督导模式，^[2]241而以Muson为代表所提出的胜任力模型则认为“社会工作督导者的权威来源于知识和实践技能”，是强调专业维度的督导模式。^[11]第二种以O’Donoghue为代表所提出的协作模型，其基本命题是“多元督导主体需要跨越机构的边界，实现督导协作”，即将督导的行政职能与专业实践分离，通过发挥不同督导主体的优势为社会工作者提供督导服务。^[12]在中国，社会工作学界归纳总结出了不同的督导模式。张洪英提出多元动态脉络下中国社会工作(实习)督导模式。^[13]陈锦棠提出六种督导实务模型，分别是管理模型、保姆在侧模型、现场督导模型、对话模型、经典模型和关怀模型。^[14]杨慧和杨森提出，中国社会工作督导模式的发展应以制度化为导向，整合现行制度化与非制度化模式的优势，进行标准化建设。^[15]廖其能和张和清提出强调文化敏感和扎根社区社会工作的协同督导模式。^[16]吕新萍提出增能取向的社会工作督导模式。^[17]黄耀明发现，不同城市探索出了不同的督导模式，如上海市形成的“实习督导+实务督导”模式、福建省厦门市形成的“内部督导+外部督导”模式以及珠三角地区探索出的“香港资深督导+内地督导徒弟”模式。^[18]

在督导成效影响因素方面，既有研究主要有三类。其一，微观层面的研究。从督导关系来看，谢敏以广东省社会工作实践为例，提出社会工作督导成效深受督导者与被督导者之间契合状态的影响。^[19]Storm认为，同被督导者建立一种能够保持建设性、体贴和关怀的关系，对于达致良好的督导效果十分重要。^[20]从督导权力来看，Caras和Sandu认为，督导者权力的正常使用有利于督导者采取家长式的督导模式来提升督导成效。^[21]其二，宏观层面的研究。Kadushin认为，督导环境以及深层次的社会、组织、文化、专业和实践等是影响督导成效的重要因素。^[5]其三，微观和宏观层面结合的研究。童敏和史天琪指出，督导发挥的成效已经超越了督导与被督导者之间的二元互动，还涉及服务对象、机构以及项目出资方和项目合作方等多方面的相互作用，作为提升专业服务品质的保障，需要从系统的、多层面的角度考虑如何使督导成效最大化。^[22]陈锋和侯同佳认为，在本土情景下，多数社会工作机构的运营资金主要来自政府购买服务项目，政府作为项目出资方会在宏观层面上对社会工作督导成效产生影响。^[23]

本文拟以Z市社会工作督导模式为例，结合“结构—关系—权力”分析框架和Kadushin提出的社会工作督导成效三种表现(即教育、行政、支持三种督导功能)^[2]241，对Z市社会工作督导成效及其提升路径进行探析，具体如图1所示。其中“结构”是指会对社会工作督导服务的运行产生影响和制约的外在宏观制度或者规则。吉登斯致力于超越个体与社会、行动与结构的二元对立, 提出了结构二重性理论。他认为，社会结构既是由人类行动建构起来的, 同时又是行动者依赖的内在因素和外在条件, 即规则和资源。^[24]“关系”是指在“项目购买”作为各地方政府普遍采取的社会工作服务推行方式的背景下产生的利益相关者之间的关系。“权力”是指韦伯提出的法理权威，法理权威是依据民众所认可和接受的公正程序而得到合法性基础。其特点包括活动皆有定规、职能权限明确、组织上下有序、成员经专职培训、官员不拥有生产资料以及活动皆有文档记录。^[25]

二、案例情况与研究设计

(一) Z市社会工作督导案例情况

1. 社会工作督导模式的发展历程

笔者于2017—2020年在Z市调研了解到，近年来，Z市社会工作机构发展水平不同，并且初创期的社会工作机构呈增加的趋势。2017年Z市民办社会工作服务机构有70家，2018年增至83家，2019年增至102家，2020年超过了120家。Z市社会工作的发展已经度过了萌芽期和初步发展阶段，进入快速发展阶段。截至2020年，Z市的一线社会工作者共有1500余名，而市级社会工作督导人才有98名，市级督导与一线社会工作者配比约为1︰15。

随着Z市社会工作的快速推进，社会工作督导模式也在不断发展。2016年Z市J区启动了首批督导人才培养，20名培养对象进入培养期。2017年该批培养对象以见习督导的身份开始尝试开展督导服务。自此Z市告别了督导全部从先进地区和高校引进的状态，同时开启了各种督导模式的探索。J区首批区级督导的培养填补了Z市本土社会工作督导培养工作的空白。

2017年1月，Z市Q区首次面向全国具有社会工作服务资质的社会组织，公开购买了综合社会工作服务、社会组织发展监管和特定群体服务三大类社会工作服务项目。其中，政府购买社会工作督导评估项目由深圳市龙华区L社会工作服务中心承接，为项目提供外部督导的有中国香港特区注册社会工作者及资深督导、深圳市社会工作资深督导等。同年6月，Q区社会组织服务发展中心承接该区的社会工作督导项目，为其提供专业培训、定期督导、第三方机构专业评估等服务，该项目的外部督导包括高校教师、本土资深社会工作者和机构管理人才等。

为加快推动社会工作发展，2018年Z市启动了“百名督导”培养工程，首批培养了24名市级督导。同年，Z市S局购买的社会工作督导项目由Z市社会工作协会承接。该项目在聘请高校教师作为外部督导的同时，还从24名市级督导中聘任18名人员担任外部督导，为各社会工作项目及岗位提供专业支持。由此开始，Z市的社会工作督导出现多个层次。

2018年6月,Z市E机构进行了内部督导选拔，共选出10人作为内部储备见习督导，而机构已有的3名内部督导中有1人同时是Z市首批市级督导之一。2018年9月，Z市J区的C机构有5名内部督导入选区级督导。Z市坚持“从一线选拔”“理论与实务相结合”的原则。笔者于2023年回访时了解到，截至2022年，Z市共培育出134名市级督导，这些督导可以受聘为机构内部督导以及机构外部督导。因此，Z市C机构和E机构的内部督导存在市级督导、区级督导和机构内部督导等多个层次。Z市社会工作督导模式发展历程如图2所示。

2. 社会工作督导的人员构成

Z市的社会工作督导人员有四类。第一类是高校社会工作专业教师(以下称高校督导)，其一般是由机构出资聘请，少数则是由政府购买督导项目出资。第二类是社会工作发展较好地区的有经验的社会工作者或督导(以下称外地督导)，其一般也是由机构出资聘请，少数则是由政府购买督导项目出资。以上两类均来自机构外部，均是外部督导。第三类是经市政府或区政府出资培养和考核而获得督导资质的本土资深社会工作者(以下称行业督导)，其属于内部行业督导还是外部行业督导，取决于其督导对象是本机构还是其他机构的社会工作者。外部行业督导中有很大一部分是政府通过购买社会工作督导项目形式所进行的制度性安排，并且均为跨机构交叉督导，其费用由督导项目承担。内部行业督导则是指机构内部聘用行业督导开展工作，其费用由机构自己承担。第四类是机构内部选拔、培养的督导(以下称内部督导)，其费用由机构承担。

3. 社会工作督导模式的分类

笔者依据督导层次和督导来源将Z市的督导模式分为两种，如图3所示。第一种是跨机构督导模式。该模式同时存在内部督导和外部督导，且二者均至少存在一个层次。内部督导包含机构内部督导和内部行业督导两种层次，外部督导包含高校督导或外地督导和外部行业督导等层次。在该模式中，因为内部督导在经验、技巧及能力方面有所欠缺，所以外部督导，尤其是高校督导或者外地督导能够很好地发挥补充和支持作用。第二种是机构内多层督导模式。该模式一般采用“机构内部督导+内部行业督导”的搭配，其督导服务的开展更多地由机构内部督导承担，内部行业督导更加侧重于对机构内部督导的培养。该模式对于内部行业督导的要求比较高，其更多地运用在行业督导人员配备、督导体系建设、服务体系建设、管理体系建设均较为成熟的机构。

(二) 研究设计

本研究运用质性研究方法，于2017—2020年在Z市开展调研访谈。笔者因工作缘故，以高校外部督导的身份参与了Z市S局、J区、Q区以及部分社会工作机构的督导工作，有机会纵览Z市社会工作督导的不同模式。同时，通过“目的性抽样”的方法，对Z市9名督导进行每人30—45分钟的线上访谈。访谈对象主要在社区服务、儿童福利、社会援助和社会照顾等领域开展督导工作，基本情况如表1所示。访谈的问题都是结构化和开放式的，主要包括督导现状、督导作用发挥、跨机构督导优劣势和督导发展等。

在获取大量访谈文本后，笔者使用ATLAS.ti(9)软件来分析研究材料，以逐字编码的方式对材料进行整理，并提取相关研究主题。ATLAS.ti是一款适用于多种形式数据的分析软件，可以同时分析和处理多个文本文档 (如Word或PDF文件) 、图片、音频、视频等数据。^[26]使用该软件能够帮助研究者发现研究主题，对提高定性研究的科学性和规范性有很大的作用。^[27]

三、社会工作督导成效的现状

如前文所述，社会工作督导成效表现在其教育功能、行政功能和支持功能的发挥上，因此，笔者从这三个督导功能的发挥现状来分析Z市社会工作督导成效的现状。为了便于展示，笔者在剔除访谈资料中个别出现频次较低且与主题无关的编码之后，绘制出编码文件交互情况(见表2)。通过分析发现，在跨机构督导模式中，社会工作督导的支持功能发挥较为显著，教育功能和行政功能发挥受限，而在机构内多层督导模式中，社会工作督导的行政功能发挥较为显著，教育功能和支持功能发挥受限。

(一) 在跨机构督导模式中督导功能的发挥现状

1. 支持功能较为突出

社会工作是一项需要情感投入的工作，社会工作者要尊重和接纳服务对象，但其在实际工作中也会遭遇波折，因为来自不同方面的质疑而受到压力并产生焦虑等负面情绪。因此，督导需要让社会工作者感受到“足够的支持”，即为其提供有效的情绪支持，提升其自我价值感，赋予其继续前行的力量。

由表2可知，相较于“外部督导的教育功能”和“外部督导的行政功能”，“外部督导的支持功能”编码次数最多，共14次。由此可见，在跨机构督导模式中督导的支持功能得到了发挥。这是由于外部督导的存在不仅仅给予了社会工作者内化不同知识的机会，也为其提供了表达自己的另一种渠道。

我个人更倾向于把跨机构督导称为顾问，这种顾问身份能从宏观和外部的角度给予社会工作者支持和帮助。(访谈对象1)

这样的方式能让社会工作者有更多的渠道去表达自己的感受。比如，一线社会工作者遇到工作安排或职业发展等方面的问题，有的问题他觉得不适合与外部督导沟通，就会向内部督导反映，反之，有的问题他们就只会与外部督导沟通。(访谈对象6)

2. 教育和行政功能发挥受限

在教育功能发挥方面，内部督导可能因工作经验、技巧及能力等方面有所欠缺，其自身能提供的使社会工作者受益的督导服务可能会比较少。外部督导的教育功能虽然能够得到一定程度的发挥，但是很难保障外部督导服务的高品质和系统性。在每月仅开展一次督导服务的背景下，会出现外部督导对其督导对象的情况了解不全面、督导内容碎片化且不连续等问题，这使得社会工作者能力提升缓慢，社会工作督导成效受限。

以我自己的督导经历来说，我这个月督导的是一个问题，下个月又面临一个新的问题，每个月的督导工作就是我问你答的状态，非常碎片化。整年来看，每个月的督导工作之间缺乏连续性和逻辑性。(访谈对象7)

需要特别指出的是，机构若聘请高校教师或社会工作发展较好地区的有经验的社会工作者或督导担任外部督导，由于受资金限制，其能够聘请到的督导就较少，每位督导面对的一线社会工作者就较多。这些外部督导的时间和精力有限，无法完全关注其所督导的社会工作者，也很难做到全程陪伴，督导服务的针对性和深度也会有所欠缺，所以这些外部督导更多地是在担任顾问角色。同时，若外部督导来自于高校，相对于一直从事一线实务的社会工作者来说，其缺乏实务经验，则其提供的督导服务就会缺少实用性。

我后期做督导有点像顾问了，没有很好地履行督导的陪伴职责，而更多是回答社会工作者疑问的问答式履职。(访谈对象2)

在行政功能方面，内部督导发挥功能的效果相对较好，而外部督导因其身份的外部特性未被赋予行政权力，也就很难实现行政功能。而在行政功能难以实现的情况下，外部督导的教育功能就需要借助内部督导或机构的力量来实现，其沟通协调成本高并且具有延后性，导致外部督导的整体功能难以得到很好的发挥。另外，由于机构不同，在管理、制度、工作流程等方面会存在一定差异性，外部督导的很多工作经验可能无法普遍适用。

(二) 在机构内多层督导模式中督导功能的发挥现状

1. 行政功能较为突出

在行政功能发挥方面，多层的内部督导有不同的分工和权力范围，并且多数督导也兼任机构管理层面的职务，所以在解决机构的行政问题方面效果较好。

我一周有6天的时间在处理各种各样的行政管理问题，没有办法去做实务。我在(内部)项目上已经投入一年多的时间，但是最多只有不到20%的精力能放到督导服务上，80%甚至更多的精力都放在了行政管理上。(访谈对象1)

我在机构内除了做督导之外，还担任副总干事。在解决机构的行政问题时，就不是通过督导身份去协调，而是用副总干事的身份去完成。(访谈对象4)

2. 教育和支持功能发挥受限

在教育功能发挥方面，机构内多层督导模式没有外部督导力量的介入。该模式对内部督导提出了更高的能力要求，因此，初创期或者内部督导资源稀缺的机构很少使用该模式，而中大型机构则较多采用该模式。同时，采用该模式还需要关注两点。一是督导的匹配度问题，机构仅从内部能否为社会工作者配备在服务领域和服务经验上均高度匹配的内部督导。二是内部督导的继续教育问题，内部督导需要不断提升自我能力，才能满足社会工作者职业发展的各种需求。

关于匹配度的问题，我曾经遇到过一个来做党群工作的督导。由于他之前担任的是其他领域的督导，没有任何党群工作的经历和经验，社会工作者提了好多问题，他都没办法解答。所以，在选择(内部)督导时，一定要确定对方具有相关领域的工作经验。(访谈对象7)

在支持功能发挥方面，因为督导与社会工作者同属于一个机构，没有保密性限制等问题，所以社会工作者与督导沟通更加顺畅。但同时表达渠道也相应减少，一些涉及机构内部管理以及督导自身的问题就难以发现，或发现后难以处理。

综上所述，在跨机构督导和机构内多层督导这两种模式中，督导支持功能和行政功能的发挥各有侧重，但教育功能的发挥均受到一定限制，难以有效发挥作用。

四、社会工作督导成效受限的成因分析

(一) 结构视角：机制不完善造成“多头督导”困境

2018年3月13日，Z市出台的《关于推进全市社会工作督导人才队伍建设的意见》涵盖社会工作督导人才选拔培养、使用和激励评价等，同时要求机构健全完善内部督导制度，各县(市、区)加快推进社会工作督导队伍建设，并建立市级社会工作督导人才库。2019年1月1日出台的《Z市政府购买社会工作服务资金管理暂行办法》规定，政府购买服务经费中，须有3%—4%用于聘请具有社会工作专业督导能力的人员对项目的规范实施开展专业督导，支付项目工作人员参加各类培训所需费用，以及志愿者培训费用等。

在以上两个文件指引下，Z市出现了市级或区级的行业督导、机构内部督导、外地督导或高校督导同时督导一个项目的情况。因此，社会工作者不得不面临“多头督导”的困境，这也是督导访谈中被高度提及的督导现状，如上文表2所示，“多头督导”编码出现次数高达30次。在这种情况下，虽然社会工作者能够吸收多方督导的知识和经验，有更多渠道去表达需求，但是却因为没有相应制度对各方督导的职责进行规范而出现了一些问题。从图4的“编码关系”可知，与“多头督导”关联度最高的编码为“内外部督导配合欠佳”和“督导资源浪费”等。

1. 各方督导的配合普遍欠佳

多方服务需要各方保持良好的沟通及明确的分工与合作，但各方督导在分工和配合方面普遍不理想，尤其是内外部督导之间，有的甚至从没有联系过。各方督导都以自己的工作思路“各自为政”，存在“一题多督”的情况。这不仅对社会工作者和督导之间的关系不利，同时也在一定程度上造成了资源浪费。

我们真的很难划分外部督导和内部督导的职责关系。(访谈对象2)

内部督导比外部督导多了一些行政工作，除了行政职能之外，其职责与外部督导区别也不大，他们之间并没有很清晰的分工。(访谈对象8)

内部督导和外部督导缺少联合，双方职责分工不明确。有的内外部督导可能通过电话互相了解之后，确定一些简单的职能分工，比如一方主要负责项目团队的专业能力提升，而另一方负责行政支持工作。即使是两位督导协商之后，其共同开展督导工作也会出现主次之分，比如在督导过程中一位督导主讲，另一位督导处于附属地位，没有发挥出相应的作用。但是这种协商后共同开展督导工作的情况也比较少，甚至还有内外部督导完全没有见过面或者没有任何联系的情况。(访谈对象9)

2. 督导之间意见冲突让社会工作者无所适从

各方督导因为自身知识结构、经验和督导风格不同，其给予社会工作者的服务和建议等也有不同，有的甚至大相径庭，致使社会工作者徘徊在各方督导的意见之间而无所适从。

项目执行方一直强调要内外部督导联合，但是在联合过程中会出现问题。比如，两位督导的风格完全不一样或者对某一件事情的意见相左，其提出的方法和建议就完全不一样，这就使社会工作者很迷茫，觉得两位督导都难以信任。(访谈对象3)

3. 个别督导“消极应对”，督导质量难以保障

因为有多方督导，所以会出现个别督导消极应对、敷衍了事的情况。这样的督导不仅没有给社会工作者提供实际的帮助和支持，反而还损害了督导在其心中的形象，使其对一些督导丧失信心。

大家在做外部督导时都总结出了自己的生存法则。我的原则是内强外弱。如果内部督导能力强，就倾向于以内部督导为主，而我只是做好辅助工作。如果内部督导能力不足，我作为外部督导就会承担起主要工作。(访谈对象4)

督导人才的能力参差不齐，有的督导责任心不强，与督导对象见面很少，也没有很好地回应一线社会工作者的督导需求。(访谈对象9)

我们在督导过程中经常会遇到一些问题，如果项目团队自身没有提出相应的督导需求，那么这次的督导工作可能就应付过去了。(访谈对象9)

(二) 关系视角：利益相关者之间的非协调性

根据笔者的参与式观察，不管是跨机构督导模式还是机构内多层督导模式，都形成了以社会工作者为中心的利益相关者，包括督导、社会工作机构、用人单位和政府。“利益非协调性”是Z市社会工作督导中存在的现象，因此也成为图4中的高频次编码之一。

1. 利益相关者之间的冲突

社会工作者面临着社会工作督导服务碎片化、社会工作机构管理组织化、政府服务治理指标化和用人单位日常管理行政化带来的现实困境与压力。督导承担着社会工作专业化和职业化的责任。社会工作机构面临着政府购买服务机制、第三方评估机制、用人单位评价机制和服务竞争机制的制度困境。用人单位面临着服务特色化、亮点化和品牌化的行政压力。政府面临着社会服务效益化和人才队伍专业化的挑战。各利益相关者在政府购买社会工作服务这一制度下结合在一起，当各方力量相互作用时就会产生冲突。

2. 利益相关者的不一致

各利益相关者在彼此互动中可能产生非协调性关系，其对于督导工作会产生不同期待。机构内多层督导模式存在督导力量内生性不足的问题，而跨机构督导模式则存在嵌入性督导力量薄弱的现象。在“工具性互惠”关系下，政府期望社会工作机构发挥专业优势，社会工作机构期望与政府建立持续的良好合作关系，用人单位期望社会工作者融入社区。但现实情况却是社会工作机构专业性不足、政府与社会工作机构合作存在不确定性、用人单位与社会工作机构的理念不一致，这种情况导致社会工作服务的目标、内容和形式等在各利益相关者之间压力下不断妥协和调整。而督导作为社会工作者的重要支持力量，也因这些不一致的压力而使其工作难以达到理想状态。

我最大的感受是督导工作很需要用人单位的认可与支持。比方说，我去给其他项目做督导，用人单位如果不知道或者不支持，甚至把这项工作当成一个累赘，那么督导工作的效果也就不好。(访谈对象3)

我觉得督导工作得到用人单位的重视很重要。我们觉得督导工作很重要，但是很多人并不了解督导的工作性质，甚至连督导是干什么的都不知道。(访谈对象5)

3. 不同督导模式下督导情况的不均衡

这主要表现在外部督导与内部督导的专业能力、服务频次、服务内容、服务理念和服务质量等方面不均衡。机构内多层督导模式下的督导更多是通过在岗位上的后期学习而培养出来的，可以很好地传承“老带新”的互助文化，但缺乏系统性督导训练。而在跨机构多层督导模式中，虽然部分督导接受过专业化、系统化的督导训练，有利于社会工作者的专业成长，但督导缺乏对社会工作者所在机构的文化、环境等方面的深入了解。此外，在实际的督导服务中，即便是相同的督导也会根据项目和社会工作者的实际情况不同而在角色认知、角色定位、合作方式和服务态度等多方面表现出较大差异。

要根据社会工作者和项目的不同情况来发挥督导角色的作用。(访谈对象6)

我的督导风格其实也会根据督导对象的情况而变化。如果对方是内部人员，那么我可能就是有要求，有回应。如果对方是外部人员，我可能就会无要求，有回应。(访谈对象7)

行政、教育和支持功能在我们的督导过程中得到了一定的发挥，但是在面对不同对象或项目时，这三种角色的作用发挥程度不一样。(访谈对象9)

综上所述，Z市不同模式下的社会工作督导，在注重社会工作者个人成长、社会工作服务质量提升和自身督导能力提升的情况下，同时面临着利益相关者之间的冲突和压力，导致以社会工作者为中心的系统各部分之间存在非协调性，如图5所示。

(三) 权力视角：“金字塔”式权力结构

在对政府购买的社会工作督导项目的权力运作分析中，笔者发现Z市社会工作督导模式存在着“金字塔”式权力结构。该权力结构认为权力主要来源于社会工作机构。尽管并非所有的权力都是制度化的，但大的权力只存在于社会工作机构的职位之中。这使得督导在发挥督导功能时，向直系上级领导负责的动机远大于向社会工作者群体负责的动机。由笔者的访谈得知，跨机构督导模式和机构内多层督导模式下的督导权力来源于聘用督导的社会工作机构或者第三方社会组织。Z市社会工作督导项目权力运作机制如图6所示。

机构内多层督导模式下内部督导的权力主要来源于社会工作机构。同时，依据社会工作机构内部的行政架构，内部督导在不同机构可能拥有不同的权力。督导普遍拥有的权力包括服务设计和服务内容调整权、社会工作服务监管权和对社会工作者的评价权等，但仅从督导角色来看，其并不完全具备招聘、人事调动和财务等权力，这些方面的调整仍需要通过向职能部门建议和反馈才能实现。然而，如果督导同时担任社会工作机构的副总干事，则会同时拥有机构规划制定参与权、人事调动等权力，因此能够更好地发挥督导的行政功能。在“金字塔”式的权力结构影响下，出于向上级领导负责的动机，内部督导在开展工作时会将督导的工作内容与社会工作机构现阶段的工作部署相结合。比如，在社会工作项目结项时，督导需要参与撰写招标书。在社会工作项目评估时，督导需要开展预评估。某些机构甚至更多地将内部督导定位在行政管理层面，安排了许多行政工作，而忽略督导的教育功能和支持功能。

单从督导身份来说，内部督导的权力其实很少。绝大部分机构内部管理权限还是由各个部门承担。很少有机构直接赋予督导人事和财务等方面的权力。督导的权力更多体现在专业指导、文书批阅和项目规划等方面。机构内部督导与权力的断层会带来很多麻烦。督导本身没有太大权力，当其在机构行使一些行政权力时，必须借助机构内部权力管理结构去行使。比如，我除了在机构内部担任督导之外，还担任了副总干事，在解决行政方面的问题时，并不是通过督导的身份而是用副总干事的身份去完成的。(访谈对象4)

跨机构督导模式下外部督导的权力主要来源于政府制度的强制安排，外部督导在执行督导权力时会面临社会工作机构和社会工作者的不认可。一方面，社会工作机构并没有给予外部督导任何权力。另一方面,政府或第三方组织并没有给予社会工作机构任用和评价督导的权力。在这样的情况下，外部督导更多地执行社会工作服务监管权和建议权等“软”权力，其服务内容调整权、对社会工作者的评价权以及人事调动权和社会工作机构内部规划知情权是缺失的。这些权力的缺失进一步导致外部督导基本仅能依靠“专业权威”和“人格魅力”来推进督导建议的执行，其效果可想而知。而第三方社会组织即社会工作督导项目的承接方对外部督导行使监督权。由此可见，不管是督导、社会工作机构和社会工作者还是用人单位，在整个社会工作督导项目运作中的参与权是缺失的。

(外部督导)没有权力强制要求督导对象去做一些事情。如果作为内部督导，我的要求会比较多，希望一线社会工作者能够按照我的想法和节奏去完成工作。但这样也会给其带来很大压力，需要把握好分寸。(访谈对象5)

我作为外部督导介入到其他机构的督导工作的劣势就是行政支持相对比较弱，话语权比较弱，面对问题时只能给一些建议，很难去解决。(访谈对象7)

外部督导对项目的了解程度肯定没有内部督导那么深。现在我在担任东区一个项目的外部督导，我督导的频率顶多就是一个月一次，有时甚至一个月去一次都确保不了。每次去花费四五个小时的时间，大概了解一下一线社会工作者的工作情况、心理状况、职业倦怠感及其在机构内部的职业晋升规划等方面。要把这些情况都了解清楚是比较困难的，所以，外部督导对现实情况的了解不如内部督导。(访谈对象8)

制度是权力结构和权力关系的产物，同时制度又影响权力结构和权力关系的形成，行为和制度深受社会关系的限制。综上所述，Z市社会工作督导形成了具有本土特色的社会工作督导模式。该模式的运作受到了外在宏观制度、利益相关者之间的关系和法理权威的影响，具体如图7所示。

(四) 督导功能受限：结构、关系与权力三个方面的制衡

笔者通过对访谈资料的分析得出，督导教育功能发挥受限主要源于外在的宏观制度、利益相关者之间的关系以及法理权威三个方面的制衡，进而导致内外部督导服务边界问题。

一方面，外部督导变成了政府、用人单位、社会工作者和社会工作机构之间的传话筒角色。从结构层面来分析，政府从制度层面推动社会工作督导模式的生成，在加强专业支持力量的同时，使得社会工作机构专业自主性的发展受到限制。并且由于存在制度性安排的外部督导，机构在选拔、培养、使用内部督导方面的动力大大降低，这在一定程度上影响了内部督导体系建立和完善的进度。同时，政府在购买督导服务时为督导增加了一个监督者的角色，这在一定程度上又影响了机构与督导、社会工作者与督导的关系，使督导面对许多两难的伦理困境而左右为难。从关系层面来分析，各利益相关者之间存在非协调性的关系，对督导的认知水平、支持力度以及服务方面存在不同的期待。这种非协调的关系也影响着督导教育功能的发挥以及督导服务目标和服务内容的实现。从权力层面来分析，外部督导职责不清、权力不明。外部督导的权力由督导项目组赋予，社会工作机构和用人单位并不清楚外部督导的职责，也并未对其进行授权，所以在对外部督导反馈的意见重视程度及推动事情解决的力度把控上均易出现问题，关系界限不清楚。社会工作机构内外部督导之间的服务边界由各机构自行决定，但目前各机构内部督导管理制度尚在完善阶段，导致外部督导在工作中束手束脚，生怕越权导致督导对象左右为难。争取做好教育与支持服务而不要涉及行政管理，成为了外部督导的自我保护行为。

另一方面，内部督导变成了行政管理者的角色。内部督导的服务边界和服务内容多由社会工作机构的管理制度和工作流程来规定，其更多是从机构利益的视角进行规范管理。这造成内部督导很多时候站在了机构一方对社会工作者实施管理，从而淡化或者失去了督导的教育和支持功能。

五、社会工作督导成效的提升路径

社会工作督导成效不显著不仅源于外在结构制度的制约、利益相关者之间的关系纠葛，还源于授权机制的缺乏。笔者认为，要有效提升社会工作督导成效，需要采取三类措施。

(一) 优化社会结构：建立督导模式运作的保障制度

在结构层面上，建议完善督导、社会工作机构和社会工作者等相关主体充分参与及理性表达的制度。一方面，完善政府主导的自上而下的外生性制度，如《社会工作督导项目运作制度》、《社会工作督导评估机制》和《内外部督导工作指引》，确立政策依据，划分责任主体。另一方面，各利益相关方在互动过程中，完善自下而上产生的内生性制度，如《社会工作督导项目利益相关方沟通机制》、《社会工作督导权力与义务》和《社会工作督导的监督制度》，促进各利益相关方在结构、关系、权力三方面的均衡发展。需要注意的是，政府、社会工作机构及各利益相关方在各自为主的制度设计中，要充分考虑制度之间的相互衔接，避免制度之间的冲突，以免在执行中出现新的问题。

在此过程中，应科学定位各级督导的角色，制定相互支持并且分工明确的责任以及义务体系，减少行政色彩，保证不同主体之间的专业独立。与此同时，应积极打造专业共同体来回应专业需求，通过不同主体视角下的专业讨论，实现彼此的认同与知识输送，从而形成互相支持、互为主体的协同网络，发挥网络枢纽作用，提高工作成效。

(二) 平衡共生：增进利益相关者的协调互助性

在关系层面上，各主体之间情感互动虚化、互助力量薄弱是造成难以处理好利益相关者关系的一项重要原因。第一,可以搭建利益相关者的联席会议平台，提供冲突双方表达意见和感受的机会，找寻利益共同点，求同存异。第二，在内外部督导之间建立支持系统，通过朋辈学习工作坊、实地参访等形式，促进内外部督导服务质量的平衡性与一致性。第三，提升社会工作者的话语权，在各部分协调发展时，充分发挥社会工作者的主观能动性，引导参与社会工作机构核心工作。第四，整合督导资源进行再分配，将内外部督导进行优势互补，助力社会工作者的成长。建议社会工作者在面临各方压力的同时，善于发现并整合内外部督导资源，与内外部督导保持及时有效的沟通，通过集体督导或者个别督导，充分表达自己的意见，与督导携手找到解决方法。第五，督导应大力发挥“传、帮、带”的示范作用，在督导过程中将社会工作的使命感以及责任感传递给社会工作者，实现社会性重塑。

(三) 参与赋权：多元中心权力结构

在权力层面上，构建多元中心的权力结构。第一，充分给予督导行政权力。督导并不是一个单向的作为社会工作者的督导者角色，而是一个承上启下、链接内外的关键角色。具有行政权力的督导更能在社会工作专业化中发挥重要作用。因此，需要授予督导在机构决策层的投票权、话语权和外事权，使其能够代表机构联动不同部门，从而克服一些结构性的瓶颈问题。授予督导财务决策权和人事奖惩权，使其能够解决内部行政问题。第二，充分给予社会工作机构专业自主权和督导的选择使用权。一方面，没有专业自主性的社会工作机构会形成对外依赖，依赖于外部第三方机构的评估，依赖于政府对其服务质量的控制，而进一步失去了专业自主性。而拥有专业自主性的社会工作机构才能培育内部的督导人才，设置清晰的督导岗位和职责，提升机构内部的服务质量，从而有助于提升机构的公信力。另一方面，只有充分给予社会工作机构对外部督导的选择使用权，从社会工作机构的需求本身出发，才能更好地提升社会工作机构的专业性。第三，充分给予用人单位和社会工作者对督导的评价权以及对督导项目的知情权，使其充分参与到督导的监测评估和成效评估当中，并对社会工作督导项目具有充分的知情权。第四，充分给予督导项目承接方监管评估权。这样不仅可以保障督导的服务质量，而且可以提升督导的服务水平，更有助于使利益相关者充分参与到社会工作督导项目的决策当中。

六、结束语

通过分析Z市社会工作督导模式的成效，笔者发现需要进一步反思四个问题。

第一，在中国社会工作发展中，要认识到具有一定理论指导的实践在建构中国社会工作模式中的作用。^[28]接受过正规社会工作专业教育训练的群体在社会工作督导队伍建设中不可缺少。社会工作专业服务需要依托于社会服务体制、社会福利制度。接受过正规社会工作专业教育训练的群体在政策建议、制度建构、制度倡导等方面的功能不可替代，同时其在理论引领、制度建构、理论建构反思等方面也面临新的要求和挑战。

第二，通过教育提升社会工作者的反思和批判的意识与能力正是社会工作专业化发展的使命之一。强调分析性、批判性和反思性的督导对社会工作的专业化发展具有至关重要的作用，对学习型组织的文化建设有着积极的贡献。这就能够鼓励社会工作者反思和质疑公认的工作方式，并因此改进社会工作实践。借鉴阿吉里斯的“双循环学习”的概念^[29]，理想的督导模式需要具有“发现问题—学习、反思、解决问题—倡导政策改变”的功能。

第三，Z市社会工作督导本土化的探索为社会工作专业化的发展提供了督导人才支持，为社会工作机构的自主化、品牌化发展提供了契机和平台，需要进一步思考如何推动督导工作的专业化发展。

第四，为了更好地发挥社会工作督导人才库的作用，政府、行业组织需要制定行业制度，推动并规范购买方、督导方、用人方三者的角色，例如通过签订三方协议，厘定督导权责、机构权益和用人方目标等多方主体的边界。

注释

1 本文中数据若无特殊说明，均为笔者2017—2020年在Z市调研所得。

2 以“0.37”为例，该数值表示编码“多头督导”与“内外督导配合欠佳”重合率为“0.37”，代表了两个编码之间的关联性，其中连接线粗细代表着编码之间的关联程度。